Формирование экономических механизмов управления недропользованием по критериям устойчивого развития тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование экономических механизмов управления недропользованием по критериям устойчивого развития"

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЕМ ПО КРИТЕРИЯМ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ (на примере нефтедобывающей отрасли)

Специальность:08.00.05. - «Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация иуправлениепредприятиями, отраслями и комплексами промышленности)»

Специализация: «Экономика природопользования»

Направахрукописи

БОНДАРЕНКО АННА АЛЕКСАНДРОВНА

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург - 2004

Диссертационная работа выполнена на кафедрах экологической безопасности и устойчивого развития регионов факультета географии и геоэкологии и экономической теории экономического факультета Санкт-Петербургского государственного университета

Научный руководитель: доктор экономических наук

Макаров Олег Николаевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Соловьева Евгения Анатольевна

кандидат экономических наук, доцент Беляева Надежда Борисовна

Ведущая организация: Институт проблем региональной экономики РАН

Защита состоится «<?<?» декабря 2004 года в 16 часов на заседании Диссертационного Совета Д. 212.232.38 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу:

191123, г. Санкт-Петербург, ул. Чайковского, д. 62, ауд. 415

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. М. Горького Санкт-Петербургского государственного университета

Автореферат разослан ноября 2004 года

Ученый секретарь Диссертационного Совета, кандидат экономических наук, доцент

Е.Г. Чернова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования продиктована необходимостью обоснования экономических механизмов управления недропользованием по критериям устойчивого развития и, в особенности, в топливно-энергетическом комплексе, как системообразующем в экономике России.

Роль топливно-энергетического комплекса (ТЭК) в национальной экономике трудно переоценить. ТЭК России является базовой отраслью экономики, образующей около четверти ВВП, трети промышленного производства и доходов консолидированного бюджета, в 2002 году предприятия ТЭК обеспечили более 33% всех налоговых платежей и других доходов в бюджет Российской Федерации, валютные поступления от продажи энергоносителей составили 54,4% выручки страны от экспорта. Капитальные вложения в отрасли ТЭК за счет всех источников финансирования составили 29% от общего объема инвестиций («Нефть России» № 9, 2003).

На протяжении 1994-2003 г.г. компенсация выбывающих запасов минерального сырья на территории России обеспечивалась лишь на 60-70%. В последние годы возрастает доля трудноизвлекаемых запасов нефти, на сегодняшний день она уже превышает 55%, и 80% всех состоящих на государственном балансе месторождений относится к категории мелких. По прогнозным оценкам к 2010 г. количество таких запасов достигнет уже 70% от суммарных. Средний дебит по всем нефтедобывающим скважинам снизился за последнее десятилетие на одну треть. Высокий дебит скважин, более 25 тонн в сутки, имеют всего 20% разведанных запасов («Нефть России» №2, 2004). Такая ситуация напрямую обусловлена несовершенством действующей системы правового регулирования недропользования.

Из отрицательных тенденций в развитии нефтедобывающей отрасли следует отметить: избирательную выработку запасов и чрезмерную интенсификацию добычи при недостаточном объеме новых ресурсов и отсутствии инвестиционных вложений в геологоразведочные работы, в том числе по освоению шельфа арктических морей, где по данным Министерства природных ресурсов сосредоточено около четверти мировых запасов углеводородов.

Отмена налоговых инвестиционных льгот на ранних стадиях разработки месторождений (Глава 25 НК РФ) означает отказ от снижения налоговой нагрузки в начале осуществления инвестиционных проектов, когда доля ренты в цене минимальна по сравнению с периодом максимальной добычи. Налог не будет снижаться и на поздней стадии разработки месторождений (Глава 26 НК РФ). Действующая система платежей за пользование недрами, в том числе единая ставка налога на добычу полезных ископаемых, не является действенным механизмом изъятия горной ренты у компаний, разрабатывающих крупные и высокорентабельные месторождения

Таким образом, в результате налоговой реформы, по сути, произошел отказ от рентного принципа налогообложения нефтяной отрасли.

В свете перечисленных проблем особенно актуальной представляется задача разработки методологических принципов оптимизации налогообложения и развития механизмов привлечения инвестиций, таких как соглашения о разделе продукции (далее - СРП), для целей устойчивого развития нефтедобывающей отрасли.

Объектом исследования являются российские и иностранные предприятия нефтедобывающей промышленности, с

БИБЛИОТЕКА |

различными горно-геологическими и экономическими показателями в условиях действующей налоговой системы и в условиях соглашений о разделе продукции.

Предметом исследования является совокупность экономических отношений между недропользователями и государством, возникающих в различных налоговых режимах: в рамках действующей системы налогообложения и в условиях соглашений о разделе продукции.

Целью диссертационной работы является разработка принципов и механизмов оптимизации рентного налогообложения в недропользовании по критериям устойчивого развития.

Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие задачи:

- анализ законодательной базы в области экономических механизмов управления недропользованием;

-анализ существующих тенденций формирования государственных механизмов управления недропользованием в рамках действующей системы налогообложения и соглашений о разделе продукции;

-оценка эффективности применения механизма соглашений о разделе продукции на примере проектов «Сахалин-1» и «Сахалин-2»;

-внесение предложений по оптимизации механизма СРП по критериям устойчивого развития;

-разработка принципов развития экономических механизмов с целью повышения доли рентной составляющей в налогообложении недропользования;

- определение направлений устойчивого развития системы недропользования.

Анализ правовых и экономических механизмов проводился с позиций

устойчивого развития недропользования, под которым подразумевается сбалансированное развитие в области разведки, оценки и добычи минеральных ресурсов с сохранением природно-ресурсного потенциала на достаточно эффективном качественном и количественном уровне для удовлетворения потребностей будущих поколений.

Создание предпосылок для устойчивого развития нефтегазового комплекса возможно путем оптимизации государственного регулирования недропользования, отвечающего требованиям и принципам устойчивого развития. Поэтому анализ, проводимый в рамках диссертационной работы, и разработка предложений по совершенствованию правового обеспечения государственных механизмов проводились с учетом трех составляющих факторов устойчивого развития:

• экономическая эффективность (основной показатель - отчисления в государственный бюджет и их доля в прибыли от реализации проекта);

• социальная значимость для региона;

• учет экологического фактора или соблюдение требований экологической безопасности для сохранения качества окружающей природной среды на достаточном, приемлемом уровне.

Эмпирическая база исследования представлена официальными статистическими данными, опубликованными в федеральных справочниках, статьях отечественных и зарубежных исследователей, в периодической печати, на официальных сайтах; законодательной и нормативно-правовой базой, официальными материалами Министерства природных ресурсов РФ, Госгортехнадзора РФ, Министерства энергетики РФ и др.

Изученность проблемы. Вопросы оптимизации экономических механизмов управления недропользованием, платы за пользование недрами, методик оценки

эффективности природоохранных затрат широко обсуждаются научными специалистами в области экономики природопользования и экологического менеджмента и аудита. При выполнении работы были использованы труды таких современных ученых в области экономики природопользования как Байдаков С.Л., Серов ГЛ., Бобылев Ю.Н., Возник В Я., Воронцов А.П., Гирусов Э.В., Гофман К.Г., Бобылев С.Н., Новоселов А Л., Чепурных Н.В., Голуб А. А., Струкова Е. Б., Глухов В.В., Некрасова Т.П., Кудрявцева О.В., Макар С. В., Пахомова Н.В., Рихтер К.К, Петрова Е.Ф., Поздняков В.Я., Рябчиков А.К., Ткачев ЮА, Чапек В.Н., А. Эндрес, И. Квернер и др.

Специалистами в области права в научной литературе обсуждаются такие вопросы экологического и гражданского права, как эколого-экономическая ответственность предприятий, порядок выдачи лицензий и предоставления участков недр в пользование, виды договоров на пользование недрами и другие. К числу авторов, работы которых были использованы в качестве теоретической базы исследования, относятся: Боголюбов С А, Галиновская ЕА, Василькова В.В., Дроздов И А, Дубовик О.Л., Ерофеев Б.В., Кирин А.В., Захарова Р.Ф., Земляченко СВ., Кузнецова Н.В., Кузнецов Т.В., Эриашвили Н.Д., Трунцевский Ю.В., Гучков В.В. идр.

В связи с принятием Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» и практической реализацией трех соглашений на условиях раздела продукции: Сахалин-1, Сахалин-2 и Харьягинское, с середины 90-х годов особую актуальность приобретают вопросы, связанные с развитием правовой базы, регулирующей вопросы применения соглашений о разделе продукции в России. Специалистами - основоположниками этого направления являются: Конопляник АА, Субботин МА, Василевская Д.В., Перчик А., Кузнецов Т.В., Сосна СА, Халимов Ю.Э., Копничев Д.И. и др.

Методы исследования. При выполнении работы использовались методы научного, сравнительного и системного анализа, научных аналогий, экономического прогнозирования и оценки экономической эффективности инвестиционных проектов. Основной метод при обосновании вносимых предложений по оптимизации правовых механизмов - построение сценариев и прогнозов на основе статистических и расчетных данных.

На защиту выносятся следующие научные положения:

1. Систему экономических механизмов в недропользовании необходимо развивать в направлении дифференциации платежей и налоговых ставок с учетом рентообразующих факторов;

2. Для перехода на устойчивое развитие нефтедобывающей отрасли необходимо повышение ее привлекательности для внутренних и внешних инвестиций путем применения специальных режимов налогообложения, таких как соглашения о разделе продукции, которые представляют собой перспективный механизм привлечения инвестиций;

3. Для оптимизации механизма соглашений о разделе продукции необходимо создавать нормативно-правовую базу в области: разработки действующих механизмов контроля над затратами инвестора и ограничения уровня компенсационной продукции, развития обязательного страхования экологических рисков и интенсификации эколого-экономической ответственности инвесторов при разработке недр.

4. Действующие соглашения о разделе продукции, заключенные в отсутствии разработанной законодательной базы в этой области, имеют ряд недостатков, в числе которых заниженные поступления в бюджет государства от реализации проектов.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- разработаны и научно обоснованы критерии для применения дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых применительно к отдельным месторождениям;

- сформирована и проанализирована модель развития различных сценариев для действующих нефтегазовых проектов: как в условиях действующей системы налогообложения, так и в условиях применения предложенной методики расчета дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых;

- проведена экономическая оценка действующих соглашений о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2», в результате которой определен уровень ущерба государства от заниженных поступлений в бюджет;

- обоснована необходимость развития правового поля и применения механизма соглашений о разделе продукции с учетом предложенных в работе рекомендаций;

- предложены и обоснованы направления и методы совершенствования действующей системы экономических отношений государства и недропользователей применительно к целям устойчивого развития и задачам рационального изъятия природной ренты.

Практическое значение работы выражается в разработке рекомендаций по дальнейшему развитию экономических механизмов управления недропользованием на основе оптимизации действующей системы налогообложения и применения соглашений о разделе продукции для привлечения инвестиций в разработку низкорентабельных и трудноизвлекаемых месторождений.

Апробация работы. Основные положения работы были представлены на VII Международном форуме Природные ресурсы стран СНГ: «Международная конференция «Акватерра» (г. Санкт-Петербург, 1999 г.), на 5-й Всероссийской школе молодых ученых-юристов, специализирующихся в области экологического, земельного права и законодательства (г. Петродворец, 2000 г.), на 5-й и 6-й научно-практических конференциях аспирантов, молодых ученых РАН и высшей школы «Социально-экономическое развитие и экологическая безопасность регионов России» (Институт проблем региональной экономики РАН, г. Санкт-Петербург, 2002-2003 г.г.). Основные положения и научные результаты диссертационной работы опубликованы в 4 статьях в сборниках материалов конференций и в научном журнале «Региональная экология». Общий объем печатных работ 2,8 п.л. (авт. 2,5 ал.).

Объем и структура работы. Диссертация содержит 155 страниц текста, состоит из введения, трех глав, заключения, включает 6 рисунков, 16 таблиц, 6 приложений. В списке использованной литературы 121 наименование.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель, основные задачи, предмет и объект исследования, характеризуется состояние изученности проблемы, формулируется научная новизна, практическая значимость и апробация результатов исследования.

В первой главе «Формирование системы экономических механизмов управления недропользованием» исследуется процесс формирования и развития системы экономических механизмов в разных правовых режимах пользования

недрами. Проведен обзор и оценка действующей законодательной базы и существующих тенденций ее развития.

В рамках действующей системы налогообложения в работе дается оценка введению налога на добычу полезных ископаемых. Тенденции развития налогообложения в области недропользования, а именно в нефтедобывающей отрасли, должны соответствовать сложившимся экономическим и геополитическим условиям страны. Под влиянием фактора высоких цен на нефть важнейшие стимулирующие функции системы налогообложения нефтедобычи сведены к минимуму. Общепринятой концепцией, отражающей рентную составляющую специфических доходов, получаемых при добыче полезных ископаемых, является индивидуальный подход к определению размеров налоговых отчислений и платежей за пользование недрами с учетом особенностей каждого объекта, что не предусмотрено закрепленным в Налоговом Кодексе РФ статусом налога. В условиях прогрессивного ухудшения отечественной ресурсной базы законодательное утверждение нового налога и единой налоговой ставки на добычу нефти противоречит международной практике и нивелирует объективные природные и экономические различия месторождений, что может привести в ближайшее время к негативным последствиям для нефтедобывающей отрасли и страны в целом.

В рамках проведенного исследования параллельно с действующей налоговой системой проводился анализ соглашений о разделе продукции как специального режима недропользования.

Применение соглашений о разделе продукции - договоров между компаниями и правительством, регулирующих вопросы добычи природных ресурсов, представляется особенно интересным в российском контексте с учетом большого количества трудноизвлекаемых запасов полезных ископаемых, разработка которых является достаточно капиталоемкой. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами, а также уплаты налогов и платежей.

Применение соглашений о разделе продукции как механизма привлечения инвестиций в развитие нефтедобывающей отрасли в нашей стране началось с 1995 года. Примечательно, что действующие соглашения о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2» были заключены до принятия Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» (ФЗ «О СРП») в отсутствии комплексного законодательного обеспечения. В условиях действующей нормативной правовой базы применение и развитие механизма соглашений о разделе продукции фактически приостановлено.

Федеральным законом №65-ФЗ от 06 06.03 была введена новая глава 26 4 Налогового Кодекса РФ «Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции» и внесены изменения в ФЗ «О СРП», к числу которых относятся:

1. Перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции, устанавливаются Федеральными законами. Основанием для включения в эти перечни является отсутствие возможности геологического изучения, разведки и добычи на общепринятых условиях недропользования, что должно быть подтверждено фактом признания проведенного аукциона несостоявшимся в связи с отсутствием участников.

2. Условиями аукциона должно быть предусмотрено участие российских юридических лиц в реализации соглашения в долях, определенных Правительством.

3. Законом введен предел, так называемый cost-stop, для уровня компенсационной продукции в 75%, а при добыче на континентальном шельфе 90% от объема

произведенной продукции. Данная поправка гарантирует некоторый минимальный уровень прибыльной продукции уже на ранних стадиях реализации проекта, в противном случае в течение достаточно длительного времени, вплоть до полного возмещения инвестором затрат, поступления государству от реализации проекта будут ограничиваться лишь суммой роялти (налога на добычу полезных ископаемых). Так происходит, например, с соглашениями «Сахалин-2» и «Харьягинское», где предельный уровень компенсационной продукции установлен в размере 100%, что значительно ограничивает текущую бюджетную эффективность данных проектов.

4. Введен предельный размер доли инвестора в произведенной продукции для соглашений с прямым разделом продукции, которая не может превышать 68%.

5. Обязательным условием соглашения является увеличение доли государства в прибыльной продукции в случае улучшения показателей инвестиционной эффективности для инвестора при выполнении соглашения.

6. Соглашением может быть предусмотрен предельный уровень добычи нефти и газового конденсата, при достижении которого начинает применяться ставка налога на добычу полезных ископаемых, действующая для недропользователей, работающих на общих условиях действующей в стране системы налогообложения.

7. Количество работников - граждан Российской Федерации, привлеченных для выполнения работ по соглашению, должно быть не менее 80% от общего состава.

8. Конкретизирована норма об обязательном использовании российского оборудования: не менее 70% общей стоимости приобретенных в каждом календарном году технических средств и оборудования, расходы на которые возмещаются инвестору компенсационной продукцией, должно быть российского происхождения -из комплектующих, не менее чем на 50% в стоимостном выражении произведенных в России.

Система налогообложения в условиях СРП представлена в таблице 1. Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции

Таблица 1

СРП с возмещением затрат инвестора компенсационной продукцией СРП с прямым разделом произведенной продукции между государством и инвестором

Перечень налогов, подлежащих возмещению Перечень налогов, не подлежащих возмещению

1 2 3

Налог на добавленную стоимость (НДС) Налог на прибыль Налог на добавленную стоимость (НДС)

Единый социальный налог Налог на добычу полезных ископаемых Единый социальный налог

Платежи за пользование природными ресурсами Государственные пошлины

Плата за пользование водными объектами Таможенные сборы

Плата за загрязнение окружающей среды Государственные пошлины Таможенные сборы Земельный налог Акциз Плата за загрязнение окружающей среды

Основное отличие системы налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции от действующей налоговой системы заключается в сокращении числа налогов и обязательных платежей, введении льгот по уплате таких налогов, как налог на имущество предприятий, транспортный налог, таможенная пошлина, и установлении особенностей определения налоговой базы по налогу на прибыль, связанных с исключением из числа расходов, уменьшающих налоговую базу, возмещаемых затрат инвестора.

Обзор международного опыта применения соглашений о разделе продукции показал, что в различных странах применяется гибкая шкала ставок роялти в зависимости от геолого-географических и экономических условий месторождения, что позволяет государствам регулировать степень разработанности запасов различных категорий, в том числе трудноизвлекаемых и низкорентабельных.

Стандартными становятся контракты с гибкими условиями. Такие контракты имеют немало преимуществ, как для принимающих государств, так и для инвесторов. Большинство систем со скользящими шкалами реагируют на уровень добычи. С ростом уровня добычи доля правительства тем или иным образом растет. Теоретически это создает равные условия для разработки как крупных, так и мелких месторождений. В некоторых контрактах гибкость достигается за счет использования прогрессивной шкалы налоговых ставок. В других могут использоваться несколько переменных со скользящими шкалами, например, роялти, предел возмещения затрат, раздел прибыльной нефти.

Принцип раздела продукции между инвестором и государством при реализации нефтегазовых проектов давно и успешно работает во многих странах, где имеются запасы углеводородов, и позволяет привлечь в национальные экономики крупные капиталовложения из внешних источников. Но далеко не все научные и политические мнения согласны с тем, что Россия входит в число таких стран. Например, довольно широко распространено мнение о том, что Россия отдает в распоряжение иностранным инвесторам свои углеводородные месторождения почти даром, получая при этом минимум возможной прибыли.

Основная цель второй главы «Анализ эффективности действующих в России соглашений о разделе продукции» диссертационной работы - показать насколько обоснованными являются такие выводы, и какую роль играют СРП в развитии российской экономики. В данной главе проводится оценка результатов и анализ статистических данных действующих в России соглашений о разделе продукции на примере проектов «Сахалин-1» и «Сахалин-2».

Говоря о динамике развития национального правового поля в области СРП, можно сделать вывод о том, что привлечение крупных инвестиций на условиях проектного финансирования в нефтегазодобывающую отрасль России приобретает роль стратегически важного фактора для экономики в целом.

Являясь первыми соглашениями о разделе продукции в России, проекты «Сахалин-1» и «Сахалин-2» заключались еще до принятия ФЗ «О СРП», поэтому представляет особый интерес анализ статистических данных о ходе их реализации.

Основные экономические показатели по вышеназванным проектам представлены в таблице 2.

Описание проектов «Сахалин-1» и «Сахалин-2» __Таблица 2

Сведения о проекте Сахалин-1 Сахалин-2

Общие инвестиции 12 миллиардов долл. США 10 миллиардов долл. США

Оператор ООО «Эксон Нефтегаз», дочерняя компания «Эксон Мобил» (США) «Сахалин Энерджи»

Акционеры Эксон Нефтегаз (США) 30% ОНГК (Индия) 20% Роснефть-Астра (РФ) 8,5% Сахалинморнефтегаз-Шельф (РФ) 11,5% Сахалин Ойл энд Газ Девелопмент (БООЕСО, Япония) 30% Роял Дата/Шелл (Великобритания/Нидерланд ы)55% Мицуи (Япония) 25% Мицубиси (Япония) 20%

Месторождения Чайво, Одопту и Аркутун-Даги Пильтун-Астохское (преимущественно нефтяное), Лунское (газовое)

Прогнозные извлекаемые запасы Нефть: 2,3 млрд. баррелей Газ: 485 млрд. куб. м Нефть: 1 млрд. баррелей Газ: 500 млрд. куб. м

Максимальный годовой уровень добычи Нефть: 6,0 млн. тонн Газ: 11,0 млрд. куб.м. Нефть: 7,9 млн. тонн Газ: 16,4 млрд. куб.м.

Сроки реализации проекта (с начала промышленной добычи) 2005-2045 1999-2045

Российское участие На конец 2002 года заключены контракты с российскими компаниями на сумму более 1,4 млрд. долл. На конец 2002 года заключены контракты с российскими компаниями на сумму 0,8 млрд. долл.

Роялти 8% 6%

Доля возмещаемых затрат инвестора 85% 100%

Бонус на дату подписания 15 млн. долл. 15 млн. долл.

Бонус на начало разработки 45 млн. долл. 35 млн. долл.

Выплаты за 1 кв. км пользования морской акваторией От 50 долл./год с 1-ого по 5-й год, 75 - с 6-го по 7-й год и 400 - 8-й и последующие годы Нет данных

Выплаты за 1 кв.км за право проведения геологических изысканий 150-225 долл./год во время геологических изысканий Нет данных

Возмещение затрат государства на ГРР 71 млн. долл. 160 млн. долл. (на конец 2002 выплачено 52 млн. долл)

Платежи в фонд развития Сахалина 100 млн. долл. 100 млн. долл.

Доля государства в прибыльной продукции 15% при внутренней норме прибыли (Щ) до 17,5% 50% приНШ 17,5-28% 70% при ПШ > 28% 10% при ПЖ до 17,5% 50% при ЖЯ> 17,5%

Налог на прибыль 35% 32%

Соглашения о разделе продукции являются одним из основных механизмов привлечения инвестиций в нефтегазовый комплекс России. На сегодняшний день в нефтяной отрасли сложилась сложная ситуация. Прирост запасов нефти в России, начиная с 1994 г., не компенсирует текущую добычу. Уменьшаются размеры открываемых месторождений не только в освоенных регионах, но и на новых перспективных площадях. Основные приросты запасов были получены в основном за счет доразведки ранее открытых месторождений, а также перевода запасов из предварительно оцененных в разведанные.

Использование СРП позволяет сделать рентабельной разработку значительной части месторождений, освоение которых в условиях действующей налоговой системы является убыточным или имеет пограничную рентабельность.

Пограничные значения рентабельности сохраняются в условиях действующей налоговой системы (ДНС) для наиболее крупных проектов, обладающих значительной капиталоемкостью, таких как проекты разработки нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе. Однако столь низкая доходность разработки не может быть приемлемой для потенциальных инвесторов. Решение о реализации таких объектов на условиях СРП позволяет увеличить рентабельность, в частности, по новым проектам «Штокмановский», «Северные территории» и «Сахалин-3».

С одной стороны, проекты «Сахалин-1» и «Сахалин-2» были заключены в условиях отсутствия нормативно-правовой базы, но, не смотря на это, они по сегодняшний день работают, принося прибыль не только инвестору, но и государству. С другой стороны, существует ряд недостатков данных Соглашений по сравнению с проектами СРП в условиях действующего законодательства, которые можно сформулировать следующим образом.

1) В случае уже работающих соглашений «Сахалин-1» и «Сахалин-2» законодательно не определена доля участия в данных проектах российских подрядчиков, и инвесторы, исключительно на добровольных началах декларируют, что эта доля будет не ниже 70% за весь период действия соглашения.

2) Инвесторы по вышеупомянутым проектам освобождаются от уплаты НДС, что ставит их в более выгодное конкурентное положение по сравнению с остальными потенциальными участниками соглашений о разделе продукции, которые могут быть заключены в действующем правовом поле.

3) По соглашениям, подписанным до вступления в силу закона о СРП, предусматривается, что разрешение споров между сторонами осуществляется в Стокгольме. При этом Российская Федерация отказывается от суверенного иммунитета. Применимым правом выступает иностранное: для проекта «Сахалин-1» -это право Англии, для «Сахалин-2» - это право штата Нью-Йорк США.

4) 100%-ый уровень компенсационной продукции по проекту «Сахалин-2» ставит государство в жесткую зависимость от инвестора в условиях отсутствия

утвержденных методик нормирования затрат, что делает поступление прибыльной продукции в распоряжение государства неуправляемым и отдаленным по времени.

Расчеты по опенке экономической эффективности по проекту «Сахалин-2» проводились для различных условий налогообложения:

- в условиях действующего соглашения о разделе продукции,

- в условиях действующей системы налогообложения (ДНС),

- в условиях действующего законодательства о СРП.

Проведенные расчеты показали, что в условиях ДНС разработка месторождения является нерентабельной, так как индекс доходности затрат имеет пограничное значение для устойчивого инвестиционного проекта без учета ликвидационных затрат. Доля государства в чистой прибыли сторон от реализации проекта в действующих условиях соглашения практически соответствует этому же показателю в условиях действующего законодательства о СРП.

Доля налога на прибыль и роялти в прибыльной продукции инвестора, выраженной в денежном эквиваленте, характеризует уровень изъятия рентного дохода в прибыли инвестора. В условиях действующего законодательства о СРП при разделе продукции в пропорции 50:50 между государством и инвестором (после достижения внутренней нормы прибыли (IRR) в 17,5%) доля изъятия рентного дохода составляет 70%, в то время, как при разделе прибыльной продукции в пропорциях 90:10 она составляет всего 34%. Для проекта «Сахалин-2» в действующих условиях соглашения доля налогов, направленных на изъятие природной ренты составляет 4143% в прибыли инвестора от реализации его доли прибыльной продукции (рассматривался благоприятный вариант - если внутренняя норма рентабельности проекта достигнет 17,5% к 2015 году).

Доля налога на прибыль и роялти в чистой прибыли инвестора за весь период реализации проекта составляет около 60% как в условиях действующего Соглашения, так и в условиях действующего налогового законодательства о СРП.

Индекс доходности затрат инвестора снижается в условиях применения действующих налоговых ставок в среднем до 1,86 (в период раздела продукции в пропорции 50:50 - до 1,1), в то время как в условиях заключенного Соглашения он составляет 2,02-2,38. Столь высокий индекс доходности затрат обусловлен 100%-ым уровнем возмещения затрат инвестора.

Механизм раздела продукции обладает, как уже подчеркивалось выше, способностью компенсировать ухудшающиеся условия недропользования. Отсюда следует, что налоговый режим в условиях СРП должен быть достаточно гибким. Например, ставка роялти должна быть дифференцированной в зависимости от рентабельности месторождения и местных условий недропользования, в то время, как Налоговым Кодексом РФ предусмотрена фиксированная ставка 8,25%. Механизм компенсации затрат имеет принципиальное значение, поскольку размер распределяемой продукции, а следовательно, и доли прибыльной продукции, которую получит государство, зависит от нормы возмещаемых затрат. Механизм компенсации затрат должен контролироваться государством на законодательном уровне, что прежде всего подразумевает грамотное составление перечня затрат, подлежащих возмещению. Уровень возмещаемых затрат должен быть обоснованным и зависеть от экономической эффективности инвестиционного проекта.

Согласно опубликованным данным Счетной палаты по проведенной проверке Сахалинских проектов в бухгалтерской отчетности инвесторов часто отсутствует не только нормативное ограничение возмещаемых затрат и наличие их согласования с

органами власти, но и утверждение готовых отчетов об исполнении программы работ и сметы затрат, так же как и государственный контроль за их выполнением. Это значит, что уровень возмещения затрат инвестора необоснованно завышен и не регулируется российскими контролирующими органами. Положения Соглашений «Сахалин-1» и «Сахалин-2» на неопределенные сроки выводят инвесторов из правового поля РФ, потому что условиями заключенных Соглашений инвесторам предоставляется право продлевать сроки их действия неограниченное количество раз. Подобное законодательное закрепление за иностранным инвестором прав пользования не до конца исследованными месторождениями может обернуться для российской стороны значительной упущенной выгодой и даже прямыми экономическими потерями.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что назрела необходимость создания совершенно нового эффективного механизма в налогообложении нефтедобычи. Этот механизм должен учитывать естественную дифференциацию условий добычи нефти по каждому отдельному месторождению. Это, прежде всего, касается, стадий разработки месторождений, динамики качества запасов, мощностей продуктивных горизонтов и величины запасов, глубин залегания пластов, дебитов скважин, качества добываемой нефти и других качественных геологических и географических характеристик. При этом величина рентного платежа должна зависеть от уровня цен на нефть.

На наш взгляд, существует два пути развития рентного налогообложения предприятий, добывающих невозобновимые природные ресурсы:

1) Введение дополнительного налога на сверхприбыль для добывающих отраслей путем принятия новой главы Налогового Кодекса «Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов»;

2) Оптимизация действующей налоговой системы, путем дифференциации налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от рентабельности конкретного месторождения.

Поэтапный переход от действующей налоговой системы к дифференцированным ставкам налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и введение налога на дополнительный доход (НДЦ) будет способствовать развитию, рентного принципа платности недропользования. Именно такая точка зрения преобладает сегодня среди многочисленных дискуссий ученых и политиков и подтверждается исследованиями автора. Тем не менее, она не исчерпывает всей проблемы и нуждается в дальнейшем развитии.

Основной вклад в улучшение показателей социальных индикаторов устойчивого развития Сахалинской области от реализации нефтегазовых проектов связан с повышением уровня занятости населения и вызванными этим положительными социально-экономическими эффектами. От реализации СРП «Сахалин-1» и «Сахалин-2» ожидается значительный, так называемый, мультипликационный эффект, связанный с развитием смежных отраслей экономики (например, отечественного машиностроения).

Вклад экологической составляющей в устойчивое развитие от реализации СРП можно охарактеризовать как минимально возможный. Это связано, прежде всего, с низким уровнем развития национального природоохранного законодательства и, в частности, с декларативностью основных правовых норм.

В последнее время широкий резонанс в средствах массовой информации получили сообщения о том, что действия иностранных инвесторов при разработке

шельфовых месторождений способны нанести значительный ущерб окружающей среде, в особенности, популяции серых китов.

В целом экологическая ответственность инвесторов по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» ограничена правами и обязанностями сторон согласно условиям соглашений. Так, согласно разделам 24 (о законах и нормативных актах) и 25 (о защите окружающей среды и безопасности персонала) Соглашения «Сахалин-2», деятельность инвестора будет осуществляться в соответствии со стандартами по охране окружающей среды, принятыми в мировой практике освоения нефтегазовых месторождения.

Так, условия действующих Соглашений, предусматривающие сброс при проведении буровых работ отработанных буровых растворов на водной основе и шламов в территориальном море, вступают в противоречие с российским законодательством, так как сброс бурового раствора и шлама в морскую среду запрещен статьями 34 и 37 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации».

В целом, подводя итог представленным во второй главе оценочным прогнозам и анализу статистических данных, можно сделать следующие выводы. Прежде всего, если бы механизм соглашений о разделе продукции не использовался, то реализация сахалинских проектов была бы под большим вопросом. И, соответственно, не было бы никаких шансов осуществить прорыв в решении социально-экономических проблем Сахалинской области. Сам по себе механизм СРП играет важную роль и имеет большое стимулирующее значение для привлечения инвестиций. Законодательная база, регулирующая данный механизм управления недропользованием, находится в стадии становления. Необходима ее дальнейшая разработка и совершенствование.

В третьей главе диссертационной работы «Возможные пути развития экономических механизмов управления недропользованием с позиций устойчивого развития» представлены предложения автора и обоснование эффективности их применения на основе построения прогнозных расчетов для действующих нефтегазовых проектов.

В качестве комплексного интегрированного показателя, учитывающего различия в геолого-экономических особенностях месторождений предлагается применять показатель внутренней нормы рентабельности, рассчитанный в рамках декларации о намерениях и технико-экономического обоснования (ТЭО) на этапе предпроектных и проектных работ.

За налогооблагаемую базу предлагается принять годовой показатель чистого дохода (прибыли) недропользователя без учета налога на прибыль и налога на добычу полезных ископаемых. За один из вариантов может быть принята следующая формула для расчета ставки налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в конкретном, ^ом, году:

НДПИ,= КхЧД„ ЧД,= В,-1«-Н„ К = Кр х (ШЯ - г)/та, где:

К - коэффициент, учитывающий рентабельность месторождения,

- доля изъятия рентного дохода, которая определяется в зависимости от внутренней нормы рентабельности месторождения, рассчитанной с учетом геолого-экономической и стоимостной оценки месторождения в рамках ТЭО проекта,

ЧД, - чистый годовой доход от разработки месторождения до вычета налога на прибыль и НДПИ,

В, - годовая выручка от реализации углеводородов без налога на добавленную стоимость,

It - годовые затраты на реализацию проекта, которые включают расходы, связанные с производством и реализацией, признаваемые для целей налогообложения по налогу на прибыль,

Ht - налоги и сборы, за исключением налога на прибыль и НДПИ, начисленные за год,

IRR - внутренняя норма рентабельности разработки месторождения, рассчитанная в ТЭО, в %,

г - ставка рефинансирования Центрального банка РФ (учетная ставка), в % В зависимости от рентабельности месторождения можно предложить, например, такую шкалу Кр:

Таким образом, налог на добычу позволяет изымать часть рентного дохода от разработки месторождения, которая зависит от показателя внутренней нормы рентабельности, рассчитанного за весь период реализации проекта в ТЭО Начисление налога с чистой прибыли до вычета из нее налога на прибыль позволяет нивелировать налоговую нагрузку в зависимости от стадии эксплуатации месторождения.

Для малых и средних предприятий, а также для месторождений с нормой рентабельности ниже минимальной нормы дисконта (учетной ставки) и большим сроком окупаемости могут устанавливаться налоговые льготы и понижающие коэффициенты.

Расчеты эффективности предлагаемой формулы НДПИ были сделаны для месторождения Вал Гамбурцева, лицензия на разработку которого принадлежит ОАО «Северная нефть». Данные для расчетов были взяты из официальных источников компании, согласно которым внутренняя норма рентабельности проекта разработки месторождения составляет 54%, капитальные вложения 864 млн. долларов США, срок разработки 25 лет.

Основными показателями экономической эффективности инвестиционных проектов приняты: индекс доходности затрат и индекс доходности инвестиций. В соответствии с методикой, утвержденной Министерством экономики РФ и Министерством финансов РФ, для укрупненной оценки устойчивости проекта могут использоваться показатели внутренней нормы доходности и индекса доходности затрат. При этом инвестиционньш проект считается устойчивым, если значение внутренней нормы доходности (ВИД) достаточно велико (не менее 25-30%), значение нормы дисконта не превышает уровня для малых и средних рисков (до 15%) и при этом не предполагается займов по реальным ставкам, превышающим ВИД, а индекс доходности затрат превышает 1,2.

Расчеты были проведены для действующей налоговой системы и предлагаемой формулы расчета НДПИ.

Анализ результатов, проведенный по показателю индекса доходности затрат показал, что применение дифференцированного НДПИ уравнивает индексы

доходности затрат на разных этапах разработки месторождения до 1,20-1,23, и по всем показателям инвестиционный проект остается устойчивым.

Анализ результатов, проведенный по показателю индекса доходности инвестиций, рассчитанного как отношение чистой прибыли к инвестициям, показал, что применение дифференцированного НДПИ снижает чистую прибыль по отношению к инвестициям. В условиях действующей налоговой системы чистая прибыль превышала инвестиции в среднем в 1,4 раза, при применении предлагаемой формулы для расчета НДПИ она стала составляй 56-96% от суммы инвестиций в разработку месторождения, что свидетельствует о более справедливом изъятии рентного дохода у недропользователя.

Еще одним преимуществом предлагаемой схемы расчета НДПИ, является простота и прозрачность расчетов, так как ставка рефинансирования устанавливается Центральным Банком России, внутренняя норма рентабельности - разработчиками проектной документации в ТЭО. Внутренняя норма рентабельности может измениться с вводом месторождения в эксплуатацию, как в сторону повышения, так и понижения, данное обстоятельство учитывается при расчете коэффициента к налогу надобычу.

Актуальным вопросом остается методическая составляющая, поскольку для разработки ТЭО проектов отсутствуют утвержденные методики, где были бы регламентированы механизмы расчетов основных показателей инвестиционной эффективности применительно к нефтегазовым месторождениям. В методических рекомендациях следует учитывать особенности условий недропользования, связанные с разработкой недр на континентальном шельфе, в особой экономической зоне, в условиях соглашений о разделе продукции.

Предложения по оптимизации некоторых государственных механизмов управления недропользованием на примере нефтедобывающей отрасли можно обобщить в виде двух направлений: оптимизация налогообложения и экономическое стимулирование инвестиций в геологоразведочные работы, направленные на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

- В качестве решений, ориентированных на стабилизацию и развитие геологоразведочных работ, рекомендуется принятие следующих мер:

1. Восстановление объемов федеральных заказов на геологическое изучение территории суши и шельфа за пределами лицензионных участков с последующим увеличением этих объемов пропорционально росту добычи полезных ископаемых.

2. Принятие законодательных и правительственных актов, стимулирующих добывающие предприятия и инвесторов проводить геологическое изучение недр в пределах лицензионных участков;

3. Введение норматива бюджетных расходов на геологоразведочные работы в размере не менее 10% доходов от налога на добычу полезных ископаемых.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основе проведенного исследования были получены следующие выводы.

В целях максимально возможного соответствия критериям устойчивого развития и для решения наиболее актуальных проблем в области недропользования национальная минерально-сырьевая политика должна быть направлена на решение следующих задач.

1. Уточнение и корректировка системы лицензирования и регламентации режимов недропользования путем:

- создания нормативной правовой базы, регулирующей проведение конкурсов и аукционов;

- дифференциации размеров платы за выдачу лицензии в зависимости от ценности месторождения и условий его разработки;

- учета экологического фактора при предоставлении прав на пользование недрами путем утверждения обязательной программы проведения природоохранных мероприятий;

- создания механизма изъятия лицензий на мелкие и средние месторождения при их неиспользовании в течение продолжительного времени;

- введения порядка приоритетного лицензирования пользования недрами при открытии месторождения за счет собственных средств недропользователя.

2. Развитие правовой базы, направленное на стимулирование инновационных и инвестиционных процессов в сфере недропользования путем:

- разработки механизмов, обеспечивающих необходимые условия и гарантии со стороны правительства для поддержки российских инвесторов при получении ими кредитов на финансирование целевого участия в СРП;

- обеспечения правовой стабилизации СРП;

- уточнения компетенции и полномочий субъектов РФ, на территории которых расположен участок недр, и ведутся работы по СРП;

- определения рациональной области применения СРП, их объемов и сроков ввода с позиций стратегических интересов России.

3. Поскольку механизм СРП внедряется в российское законодательство впервые, существует возможность создания эффективного правового поля, регулирующего применение данного типа соглашений, с помощью:

- разработки и внедрения экономических мер поддержки и повышения конкурентоспособности российских производителей, обеспечивающих работы по СРП;

- принятия законодательных актов в области налогового регулирования, включая вопросы НДС, декларирования коммерческого открытия, состава и порядка возмещения затрат;

- принятия нормативных актов, регулирующих механизм формирования и использования ликвидационного фонда, а также регулирующих вопросы экологической безопасности, реагирования на чрезвычайные ситуации, соблюдения экологических норм и стандартов;

- законодательного утверждения порядка применения международных норм и стандартов.

Подводя итог проделанной работе, можно сделать вывод о том, что с учетом существующих тенденций развития правового обеспечения недропользования создаются значительные предпосылки для устойчивого развития нефтедобывающей отрасли с преобладающим перевесом экономического фактора. С точки зрения социальной значимости большое значение имеет дальнейшая грамотная разработка механизма СРП с последующим его применением на практике. Экологический аспект разработан наиболее слабо, необходимо дальнейшее развитие правовых механизмов для реализации действующих декларативных норм.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Бондаренко А. А. Современные тенденции развития экономического механизма управления природопользованием / АА Бондаренко // Материалы конференции «Акватерра» в рамках Седьмого международного форума «Природные ресурсы стран СНГ»,-1999.-с. 28-30

2. Бондаренко А.А. Роль экономических механизмов в правовом регулировании деятельности предприятий с позиций экологической безопасности и устойчивого развития / АА. Бондаренко // Региональная экология. - 2003. - №1-2 (20). - с. 71-78

3. Бондаренко А.А. Обзор международного опыта управления охраной окружающей морской среды в условиях разработки нефтегазовых месторождений на шельфе / А.А. Бондаренко, О.Н. Макаров // Региональная экология. - 2004. - №1-2 (22). - с. 117-124

4. Бондаренко А.А. Экономические и правовые механизмы недропользования для обеспечения "устойчивости и экологической безопасности нефтегазовых транспортных систем на территории Ленинградской области / АА. Бондаренко, Н.П. Голубецкая // Региональная экология. - 2004.- №3-4 (23). - с. 120-126

Подписано в печать 19 11.2004. Формат 60x84/16. Печать ризографическая Заказ № 508. Объем 1,04 п.л. Тираж 100 экз.

Издательский центр экономического факультета СПбГУ 193123, Санкт-Петербург ул Чайковского, д. 62

до 24 9 8 3

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бондаренко, Анна Александровна

Введение

Глава 1. Формирование системы экономических механизмов ^ ^ управления недропользованием

1.1.Оценка существующих тенденций развития системы ^ налогообложения в области недропользования

1.1.1. Налог на добычу полезных ископаемых

1.1.2. Регулярные платежи за пользование недрами

1.1.3. Государственная система лицензирования пользования недрами

1.2. Соглашения о разделе продукции как экономический механизм управления недропользованием

1.2.1. Система налогообложения в условиях соглашений о разделе продукции

1.2.2. Обзор международного опыта применения соглашений о разделе продукции

Глава 2. Анализ эффективности действующих в России ^ соглашений о разделе продукции

2.1. Экономические показатели проектов «Сахалин-1» и «Сахалин-2»

2.2. Оценка эффективности действующих соглашений о разделе продукции по критериям устойчивого развития

2.3. Рентный принцип налогообложения в условиях соглашений о разделе продукции и действующей налоговой системы

Глава 3. Возможные пути развития экономических механизмов управления недропользованием с позиций устойчивого развития

3.1. Оценка эффективности применения дифференцированного ^ налога на добычу полезных ископаемых

3.2. Оценка возможностей перспективного развития соглашений о разделе продукции

3.3. Предложения по оптимизации государственных механизмов управления недропользованием на примере ^ нефтедобывающей отрасли

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование экономических механизмов управления недропользованием по критериям устойчивого развития"

Актуальность темы исследования продиктована необходимостью обоснования экономических механизмов управления недропользованием по критериям устойчивого развития и, в особенности, в топливно-энергетическом комплексе, как системообразующем в экономике России, и обусловлена необходимостью реализации принципов устойчивого развития в государственном управлении фондом невозобновимых природных ресурсов. Значимость проблем устойчивого недропользования подтверждается существующими статистическими и аналитическими данными.

Роль топливно-энергетического комплекса (ТЭК) в национальной экономике трудно переоценить. ТЭК России является базовой и основополагающей отраслью экономики, образующей около четверти ВВП, трети промышленного производства и доходов консолидированного бюджета, в 2002 году предприятия ТЭК обеспечили более 33% всех налоговых платежей и других доходов в бюджет Российской Федерации, валютные поступления от продажи энергоносителей составляют 54,4% выручки страны от экспорта. Капитальные вложения в отрасли ТЭК за счет всех источников финансирования составили 29% от общего объема инвестиций [32].

В 2002 году вклад нефти, нефтепродуктов и природного газа в экспортные поступления страны составил 50,8% от стоимости экспорта, в том числе на нефть пришлось 25,8% (27,3 млрд. долларов), на нефтепродукты - 10,5% (11,1 млрд. долларов) и природный газ 14,6% (15,4 млрд. долларов) [58].

Несмотря на наметившийся в последние годы рост темпов добычи углеводородного сырья и ведущее положение России среди нефтяных держав, падение темпов добычи нефти заложено в прогнозе Минпромэнерго, в соответствии с которым после 2010 г. оно будет составлять 1,0-1,5% в год. На протяжении 1994-2003 г.г. компенсация выбывающих запасов минерального сырья на территории России обеспечивалась лишь на 60-70%.

В последние годы возрастает доля трудноизвлекаемых запасов нефти, на сегодняшний день она уже превышает 55%, и 80% всех состоящих на государственном балансе месторождений относится к категории мелких. По прогнозным оценкам к 2010 г. количество таких запасов достигнет уже 70% от суммарных. Средний дебит по всем нефтедобывающим скважинам снизился за последнее десятилетие на одну треть. Высокий дебит скважин, более 25 тонн в сутки, имеют всего 20% разведанных запасов. Такая ситуация напрямую обусловлена несовершенством действующей системы правового регулирования и управления в области добычи минеральных ресурсов.

Из отрицательных тенденций в развитии нефтедобывающей отрасли следует отметить: избирательную выработку запасов и чрезмерную интенсификацию добычи при недостаточном объеме новых ресурсов и отсутствии источников инвестиций в геологоразведочные работы, в том числе по освоению шельфа арктических морей, где по данным Министерства природы сосредоточено около четверти мировых запасов углеводородов.

Действующая система платежей за пользование недрами, в том числе единая ставка налога на добычу полезных ископаемых, делает нерентабельной разработку месторождений с малыми и трудноизвлекаемыми запасами и не является действенным механизмом изъятия горной ренты у компаний, разрабатывающих крупные и высокорентабельные месторождения. Это приводит к формированию «сверхдоходов» у одних компаний и к избыточному изъятию средств у других компаний и ставит задачу перехода на механизм дифференциальной ренты в применяемой системе налогообложения.

В свете перечисленных проблем весьма актуальной представляется задача разработки методологических принципов оптимизации налогообложения и развития механизмов привлечения инвестиций, таких как соглашения о разделе продукции (далее - СРП), для целей устойчивого развития нефтедобывающей отрасли.

В совокупности все перечисленные выше задачи весьма актуальны на современном этапе становления системы недропользования в России.

Объектом исследования являются российские и иностранные предприятия нефтедобывающей промышленности, эксплуатирующие месторождения с различными горно-геологическими и экономическими показателями в условиях действующей налоговой системы и в условиях соглашений о разделе продукции.

Предметом исследования является совокупность экономических отношений между недропользователями (инвесторами) и государством, возникающих в различных налоговых режимах: в рамках действующей системы налогообложения и в условиях соглашений о разделе продукции.

Целью диссертационной работы является разработка принципов и механизмов оптимизации рентного налогообложения в недропользовании по критериям устойчивого развития.

Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие задачи: анализ законодательной базы в области экономических механизмов управления недропользованием; анализ существующих тенденций формирования государственных механизмов управления недропользованием в рамках действующей системы налогообложения и соглашений о разделе продукции; оценка эффективности применения механизма соглашений о разделе продукции на примере месторождений Сахалин-1 и Сахалин-2; внесение предложений по оптимизации механизма СРП по критериям устойчивого развития; разработка принципов развития экономических механизмов с целью повышения доли рентной составляющей в налогообложении недропользования; определение направлений устойчивого развития системы недропользования.

Анализ правовых и экономических механизмов проводился с позиций устойчивого развития недропользования, поэтому представляется логичным привести определение устойчивого развития, которое будет подразумеваться в рамках данной работы. Устойчивое развитие - это сбалансированное развитие в области разведки, оценки и добычи минеральных ресурсов с сохранением природно-ресурсного потенциала на достаточно эффективном качественном и количественном уровне для удовлетворения потребностей будущих поколений.

Создание предпосылок для устойчивого развития нефтегазового комплекса возможно путем оптимизации государственного регулирования недропользования, отвечающего требованиям и принципам устойчивого развития. Поэтому анализ, проводимый в рамках диссертационной работы, и разработка предложений по совершенствованию правового обеспечения некоторых государственных механизмов проводились с учетом трех составляющих факторов устойчивого развития:

• экономическая эффективность (основной показатель - отчисления в государственный бюджет и их доля в прибыли от реализации проекта);

• социальная значимость для региона (показателями могут быть, например, количество создаваемых рабочих мест или инвестиции в программы социально-экономического развития регионов);

• учет экологического фактора или соблюдение требований экологической безопасности для сохранения качества окружающей природной среды на достаточно приемлемом уровне (показателем могут быть отчисления на природоохранные мероприятия).

Эмпирическая база исследования представлена официальными статистическими данными, опубликованными в федеральных справочниках, статьях отечественных и зарубежных исследователей, в периодической печати, на официальных сайтах; законодательной и нормативно-правовой базой, официальными материалами Министерства природных ресурсов РФ, Госгортехнадзора РФ, Министерства энергетики РФ и др.

Изученность проблемы. Вопросы оптимизации экономических механизмов управления недропользованием, платы за пользование недрами, анализа и эффективности природоохранных затрат широко обсуждаются научными специалистами в области экономики природопользования и экологического менеджмента и аудита. При выполнении работы были использованы труды таких современных ученых в области экономики природопользования как: Байдаков С.Л., Серов Г.П., Бобылев Ю.Н., Возняк

B.Я., Воронцов А.П., Гирусов Э.В., Гофман К.Г., Бобылев С.Н., Новоселов А.Л., Чепурных Н.В., Голуб А. А., Струкова Е. Б., Глухов В.В., Некрасова Т.П., Кудрявцева О.В., Макар С. В., Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Петрова Е.Ф., Поздняков В.Я., Рябчиков А.К., Ткачев Ю.А., Чапек В.Н. и др.

Специалистами в области права в научной литературе широко обсуждаются такие вопросы экологического и гражданского права, как эколого-экономическая ответственность предприятий, порядок выдачи лицензий и предоставления участков недр в пользование, виды договоров на пользование недрами и другие. К числу авторов, работы которых были использованы в качестве теоретической базы в рамках исследования, относятся: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Василькова В.В., Дроздов И.А., Дубовик O.JL, Ерофеев Б.В., Кирин А.В., Захарова Р.Ф., Земляченко

C.В., Кузнецова Н.В., Кузнецов Т.В., Эриашвили Н.Д., Трунцевский Ю.В., Гучков В.В. и др.

В связи с принятием Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» и практической реализацией трех соглашений на условиях раздела продукции: Сахалин-1, Сахалин-2 и Харьягинское, с середины 90-х годов особую актуальность приобретают вопросы, связанные с развитием правовой базы и практическим применением соглашений о разделе продукции в России. Специалистами - основоположниками этого направления являются: Конопляник А.А., Субботин М.А., Василевская Д.В., Перчик А., Кузнецов Т.В., Сосна С.А., Халимов Ю.Э., Копничев Д.И. и др.

Методы исследования. При выполнении работы использовались методы научного, сравнительного и системного анализа, научных аналогий, экономического прогнозирования и оценки экономической эффективности инвестиций. Основной метод при обосновании вносимых предложений по оптимизации правовых механизмов - построение сценариев и прогнозов на основе статистических и расчетных данных.

На защиту выносятся следующие научные положения:

1. Систему экономических механизмов в недропользовании необходимо развивать в направлении дифференциации платежей и налоговых ставок с учетом рентообразующих факторов;

2. Действующие соглашения о разделе продукции, заключенные в отсутствии разработанной законодательной базы о СРП, имеют ряд недостатков, в числе которых заниженные поступления в бюджет государства от реализации проектов;

3. Развитие законодательной базы в области соглашений о разделе продукции должно происходить по критериям эколого-экономической ответственности инвесторов;

4. Основные направления в развитии законотворческой деятельности для целей устойчивого развития недропользования:

- дифференциация платежей в рамках действующей системы налогообложения,

- разработка экономических механизмов для привлечения инвестиций в геологоразведочные работы путем применения льготного налогообложения и специальных режимов налогообложения, таких как СРП,

- разработка действующих инструментов контроля над затратами инвестора и ограничение уровня компенсационной продукции в условиях СРП,

- развитие обязательного страхования экологических рисков и интенсификация эколого-экономической ответственности инвесторов при разработке недр.

Научная новизна исследований заключается в следующем:

- проведена экономическая оценка действующих соглашений о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2», в результате которой определен уровень ущерба государству от заниженных бюджетных поступлений;

- сформирована и проанализирована модель развития различных сценариев для действующих проектов разработки месторождений: в условиях действующей системы налогообложения и в условиях применения предложенной методики расчета дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых;

- обоснована необходимость развития механизма соглашений о разделе продукции с учетом предложенных в диссертации рекомендаций;

- разработаны и научно обоснованы критерии для применения дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых применительно к отдельным месторождениям; предложены и обоснованы направления и методы совершенствования действующей системы экономических отношений государства и недропользователя применительно к целям устойчивого развития и задачам рационального изъятия природной ренты.

Практическое значение работы выражается в разработке рекомендаций по дальнейшему развитию экономических механизмов управления недропользованием на основе оптимизации действующей системы налогообложения и применения соглашений о разделе продукции для привлечения инвестиций в разработку низкорентабельных и трудноизвлекаемых месторождений.

Апробация работы. Основные положения работы были представлены на VII Международном форуме: Природные ресурсы стран

СНГ «Международная конференция «Акватерра» (г. Санкт-Петербург, 1999 г.), на 5-й Всероссийской школе молодых ученых-юристов, специализирующихся в области экологического, земельного права и законодательства (г. Петродворец, 2000 г.), на 5-й и 6-й научно-практических конференциях аспирантов, молодых ученых РАН и высшей школы «Социально-экономическое развитие и экологическая безопасность регионов России» (Институт проблем региональной экономики РАН (ИРЭ РАН), СПбГПУ, г. Санкт-Петербург, 2002-2003 гг.).

Объем и структура работы. Диссертация содержит 155 страниц текста, состоит из введения, трех глав, заключения, включает 6 рисунков, 16 таблиц, 6 приложений. В списке использованной литературы 121 наименование.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Бондаренко, Анна Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Потенциальная ценность балансовых запасов природных ресурсов России позволяет рассматривать минерально-сырьевой комплекс как основу устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу. Природно-ресурсный потенциал при его эффективном использовании станет одной из важнейших предпосылок устойчивого вхождения России в мировую экономику. Хозяйственное освоение природных ресурсов, в частности ресурсов нефти и газа, создает реальные возможности привлечение крупномасштабных инвестиций, в том числе иностранного капитала.

Сохраняется устойчивая тенденция увеличения удельного веса экспортных поставок минерального сырья за счет сокращения его внутреннего потребления.

В связи с тем, что развитие нефтедобывающей отрасли имеет первостепенное значение для экономики страны, следует особое внимание уделять таким важным вопросам, как оптимизация государственных механизмов управления и реализация грамотной политики в сфере недропользования.

Важнейшей целью природно-ресурсной политики является обеспечение рационального и эффективного использования природно-ресурсного потенциала России с целью удовлетворения текущих и будущих потребностей экономики страны и экспорта. Она должна обеспечить осуществление принципиальных структурных преобразований, исключающих неэффективное ресурсорасточительное природопользование, создание экономических механизмов комплексного решения задач рационального использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов.

В целях рационализации ресурсопотребления необходимо создание соответствующих организационно-экономических условий путем совершенствования правового обеспечения таких механизмов управления природопользованием как лицензирование, налогообложение и соглашения о разделе продукции. Как показал проведенный в данной работе анализ, наиболее актуальным вопросом является разработка и совершенствование уже существующей законодательной базы в области эффективного применения перечисленных выше механизмов.

В целях максимально возможного соответствия требованиям устойчивого развития и для решения наиболее актуальных проблем в области недропользования национальная минерально-сырьевая политика должна быть направлена на решение следующих задач.

1. Уточнение и корректировка системы лицензирования и регламентации режимов недропользования путем:

- создания нормативной правовой базы, регламентирующей процедуры проведение конкурсов и аукционов;

- дифференциации размеров платы за выдачу лицензии в зависимости от ценности месторождения и условий его разработки;

- учета экологического фактора при предоставлении прав на пользование недрами путем утверждения обязательной программы проведения природоохранных мероприятий как составной части лицензионного соглашения;

- создания механизма изъятия лицензий на мелкие и средние месторождения при их неиспользовании в течение продолжительного времени;

- введения порядка приоритетного лицензирования пользования недрами при открытии месторождения за счет собственных средств недропользователя.

2. Развитие правовой базы, направленной на стимулирование инновационных и инвестиционных процессов в сфере недропользования путем:

- разработки механизмов, обеспечивающих необходимые условия и гарантии со стороны правительства для поддержки российских инвесторов при получении ими кредитов для финансирования целевого участия в СРП;

- обеспечения правовой стабилизации СРП;

- уточнения компетенции и полномочий субъектов РФ, на территории которых расположен участок недр и ведутся работы по СРП;

- определения рациональной области применения СРП, их объемов и сроков ввода с позиций стратегических интересов России.

3. Поскольку механизм СРП внедряется в российское законодательство впервые, существует возможность создания эффективного правового механизма, специально регулирующего применение данного типа соглашений, с помощью:

- разработки и внедрения экономических мер поддержки и повышения конкурентоспособности российских производителей, обеспечивающих работы по СРП; принятия законодательных актов в области налогового регулирования, включая вопросы НДС, декларирования коммерческого открытия, состава и порядка возмещения затрат;

- принятия нормативных актов, регулирующих формирование и использование ликвидационного фонда, а также регулирующих вопросы экологической безопасности, реагирования на чрезвычайные ситуации, соблюдения экологических норм и стандартов;

- законодательного утверждения порядка применения международных норм и стандартов.

Список задач, решение которых необходимо осуществлять в ближайшей перспективе для совершенствования системы государственного регулирования с позиций устойчивого развития, не исчерпывается данным списком, что свидетельствует о существовании пробелов и недостатков в части нормативно-правового обеспечения.

Потенциальные возможности не используются, основные политические принципы остаются декларациями, а налогообложение в недропользовании носит фискальный характер, хотя во всем цивилизованном мире развивается в направлении эффективного изъятия горной ренты.

Подводя итог проделанной работе, можно сделать вывод о том, что с учетом существующих тенденций развития правового обеспечения недропользования создаются значительные предпосылки для устойчивого развития нефтедобывающей отрасли с преобладающим перевесом экономического фактора. С точки зрения социальной значимости большое значение имеет дальнейшая грамотная разработка механизма СРП с последующим его применением на практике. Экологический аспект разработан наиболее слабо. Например, в законодательстве о СРП экологический фактор учитывается на декларативном уровне, что несомненно подразумевает необходимость дальнейшей разработки нормативно-правовой базы в данном направлении.

В связи с этим актуальной остается проблема совершенствования экологического законодательства и внесения экологической составляющей в другие отраслевые законодательные акты, особенно касающиеся организации экологического контроля над производственной деятельностью и соблюдения инвестором требований экологической безопасности при разработке недр.

Одним из возможных путей решения вышеперечисленных вопросов может явиться адаптированное заимствование опыта развитых стран, давно применяющих концессионные формы договоров в нефтедобывающей отрасли.