Формирование кадровой политики в органах исполнительной власти субъекта федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование кадровой политики в органах исполнительной власти субъекта федерации"

МЕЩЕРЯКОВ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

специализация «Экономика труда»

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Иркутск 2003

Диссертация выполнена в Байкальском государственном университете

экономики и права $

доктор экономических наук, профессор \

Цвигун Ирина Всеволодовна '

1

доктор экономических наук, доцент |

Князева Ирина Владимировна

кандидат экономических наук, ст. научный сотрудник Зимин Анатолий Александрович

Иркутский государственный университет

I

Защита состоится 17 декабря 2003 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета К 212.070.01 в Байкальском государственном университете экономики и права по адресу 664015, г. Иркутск, ул. Карла Маркса, 24, корпус 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Байкальского государственного университета экономики и права по адресу: 664015, г Иркутск, ул. Ленина, 11, корпус 2, ауд. 203

Автореферат разослан 14 ноября 2003 г

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

А.В. Шипицына

1882g

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что среди многочисленных проблем государственного управления самой значимой является проблема кадров из-за отсутствия готовности (профессиональной, нравственной) значительной части нынешних государственных служащих к эффективной работе в новых условиях. В результате реализация экономических региональных стратегий во многом зависит от смены ценностных установок государственных служащих, которые составляют сущность управленческой культуры. Проблема эффективности государственной службы, качества оказываемых ею услуг стоит на повестке дня большинства стран, по крайней мере, в тех стра-t нах, где лидеры стремятся государственную службу направить на служение

обществу. Особенностью стран с переходной экономикой является то, что наряду с изменениями в общественных и экономических отношениях в них идет сложный процесс трансформации роли самого государства. Становится аюу-. альной проблема адекватности государственной службы потребностям насе-

ления, ожиданиям общества, изменяющимся функциям государства.

В настоящее время осуществляется реформирование государственной службы Российской Федерации. Его цель - кардинальное повышение эффективности этого института в интересах развития общества. Необходимость исследования обостряется еще и тем, что современные требования к деятельности госслужащих усиливаются проблемами экономической и социальной нестабильности регионов в условиях трансформации экономики, включения экономики регионов в процесс глобализации.

Степень разработанности проблемы. Фундаментальный вклад в разработку систем государственной службы и их реформирования, определения взаимодействия политической власти, административного аппарата и гражданского общества был внесен такими учеными как М. Вебер, К. Маркс, М. Крозье, Ф. Риггс, Э. Пейдж, Г. Петере, К Сикстон, С. Эйзенштадт, и др. Теоретическими вопросами подбора и расстановки кадров государственного управления в Советском Союзе занимались Афанасьев В.Г., Атаманчук Г. В., Вишняков В.Г., Тихомиров Ю.А. Основополагающие принципы подбора и расстановки кадров были выработаны В.И. Лениным и рассматривались как важнейшие предпосылки осуществления политической линии партии. В настоящее время исследования по проблемам построения кадровой работы с государственными служащими проводят коллективы ученых Российской Академии государственной I службы, региональных академий государственной службы (Василенко

И.А., Егоров В.В., Лобанов В.В., Ноздрачев А.Ф., Оболонский A.B., Охотский Е.В., Перегудов С.П., Тимофеева Л.Н., Турчинов А.И., и др.) и ученые других высших учебных заведений (Старилов Ю.Н., Чиканова Л.А., Слатинов В.Б.). 1 В их трудах рассматриваются преимущественно проблемы кадровой политики

на федеральном уровне, подбора персонала, системы обучения, повышения квалификации. В последние годы много внимания уделяется проблемам коррумпированности, взяточничества, этики госслужащих. В то же время недостаточно уделяется внимания изучению таких значимых в теоретическом и практическом плане вопросов, как взаимосвязь между кадровой политикой и успехом реализации стратегии развития региона, формирование управленческой культуры, установление и поддержание компетентности государственных служаЩИХ РОС. НАЦИОНАЛЬНА*!

БИБЛИОТЕКА 1

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в исследовании теоретических подходов к формированию кадровой политики и определении методических основ разработки кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации как ресурса, создающего возможности для реализации стратегии социально-экономического развития региона.

Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:

- определить категорию «кадровая политика» по отношению к государственным служащим органов исполнительной власти субъектов федерации и изучить нормативно- правовой механизм ее реализации, выделить сферы самостоятельности субъектов федерации при формировании региональной кадровой политики;

- выявить роль кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации как ресурса, создающего возможности для реализации стратегии социально-экономического развития региона;

- обобщить эволюцию кадровой работы в системе государственной службы в зарубежной теории и практике и определить ее влияние на социальное и экономическое развитие государства;

- выявить основные черты государственных служащих органов исполнительной власти Республики Бурятия, проанализировать с помощью данных социологического исследования кадровую ситуацию, сложившуюся в органах исполнительной власти Республики Бурятия, и установить ее взаимосвязь с социально-экономическим развитием республики;

- определить системное взаимодействие стратегии социально-экономического развития региона и кадровой политики в органах исполнительной власти как ресурса реализации стратегии;

- разработать методические основы построения ключевых элементов активной кадровой политики («модель компетентности» и оценивание результативности), выступающей как ресурс реализации социально-экономической стратегии развития региона.

Объект исследования - органы исполнительной власти субъекта федерации на примере Республики Бурятия.

Предмет исследования - кадровая политика в системе органов исполнительной власти субъекта федерации.

Наиболее существенные результаты, полученные лично автором:

1. Систематизированы теоретические положения, зарубежный опыт построения системы управления кадрами в органах государственного управления, факторы, определяющие специфические черты кадровой работы с госслужащими Определены зоны самостоятельности субъектов федерации при формировании кадровой политики, систематизирована нормативная база реализации кадровой политики.

2. Установлено на основе анализа социально-экономических проблем развития Республики Бурятия, что реализуемая кадровая политика в органах исполнительной власти субъекта федерации, обеспечивая высокий профессиональный уровень госслужащих, в то же время является тормозом социально-экономического развития региона, так как сохраняет бюрократическую управленческую культуру.

. м -г - >

I » * 1 . »1

л-"" ' >61

3. Доказана необходимость системного подхода к формированию кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации как ресурса, создающего возможности реализации стратегии социально-экономического развития региона, выделены основные инструменты активной кадровой политики.

4. Разработана базовая «модель компетентности» государственного служащего, как инструмента кадровой политики, формирующего и поддерживающего кадровый потенциал госслужащих, соответствующий задачам реализации социально-экономической стратегии развития региона.

5. Сформулирован целевой подход к оцениванию результативности госслужащих, позволяющий скоординировать, целенаправить их деятельность и выявить вклад каждого в достижение региональных целей стратегического развития.

Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Необходимая глубина исследования, обоснованность результатов обусловлены применением системного подхода с использованием приемов экономического, исторического, статистического анализа, метода социологического исследования Достоверность научных положений и практических выводов обеспечена использованием современных теоретической и информационной баз исследования, включая зарубежные и отечественные источники. В работе использованы монографические работы, научные статьи отечественных и зарубежных авторов в области государственного устройства, кадровой политики. Результаты исследования базируются на данных федеральных и региональных нормативно-правовых документов, других официальных материалов федеральных и региональных органов власти, статистических сборников Республики Бурятия, Госкомстата РФ, Фонда регионального развития, Информационных ресурсов глобальной сети Internet.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1.Сформулировано понятие кадровой политики как институционального ресурса, состоящего из формальных и неформальных институтов в виде норм и правил организации кадровой работы и параметров управленческой культуры. Исходя из данного понимания, дополнена типология кадровой политики путем включения нового типологического среза - «управленческая культура».

2. Выявлено, что кадровая политика в органах исполнительной власти субъектов федерации выступает как ресурс социально-экономического развития региона, поскольку она создает возможности реализации кадрового потенциала госслужащих в направлении выбранной стратегии

3. Определены и включены в «модель компетентности» государственного служащего новые характеристики (поисковость, инициативность, творчество), необходимые для современного государственного служащего.

4. Предложено заложить в основу системы оценивания результативности госслужащих индикаторы, содержащиеся в Программе социально-экономического развития региона. Это позволит определять целевую направленность деятельности госслужащих, координировать их поведение в рамках реализации выбранной стратегии региона.

Значение полученных результатов для теории и практики.

Разработанный подход к формированию кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации позволяет создавать кадровую по-

литику, адекватную задачам социально-экономического развития региона. «Модель компетентности» государственного служащего является базовой для разработки «моделей компетентности» государственных служащих на разных уровнях управления в органах исполнительной власти. Рекомендации по формированию системы оценивания государственных служащих с использованием индикаторов социально-экономического развития региона позволят создать систему оценивания, ориентированную на результативность, что будет способствовать успешности реализации региональной стратегии.

Сведения о реализации и целесообразности практического использования результатов. Теоретические положения и практические материалы могут быть использованы органами регионального управления при разработке концепции активной кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации и определении подходов к преобразованию управленческой культуры государственного аппарата. Представленная в работе «модель компетентности» государственного служащего и комплексный подход к оцениванию результативности персонала могут быть использованы при выполнении функций по управлению персоналом на уровне субъектов федерации, формирующих активную кадровую политику.

Теоретические и методические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для подготовки студентов, магистрантов и аспирантов в экономических вузах и учебных заведениях, ведущих подготовку специалистов для государственной службы, при изучении курсов «Управление персоналом», «Система государственного и муниципального управления», «Кадровая политика в системе управления государственными служащими».

Основные выводы и практические результаты диссертационного исследования докладывались на конференциях различного уровня, в т.ч на Международной научно-практической конференции «Экономическое развитие России на современном этапе. Проблемы подготовки кадров и сотрудничество с Европой» (г. Иркутск, 2002). Автор является одним из разработчиков Концепции кадровой политики в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления Республики Бурятия (1998г.), нормативно-правовой документации механизма ее реализации и Концепции развития персонала на производстве (2000 г.), а также координатором по реализации программы ТАСИС «Укрепление органов государственного управления в Байкальском регионе» в Республике Бурятия. Основные результаты диссертационного исследования обсуждались в Комитете государственной службы, кадровой политики и по работе с местным самоуправлением Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия и приняты за основу при реформировании региональной кадровой политики, а также при разработке Методики оценивания результативности госслужащих Министерства здравоохранения Республики Бурятия, что подтверждается справками о внедрении.

Структура и объем работы. Структура диссертационной работы определена целью и задачами исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы, содержит 27 таблиц и 11 рисунков. Объем работы составляет 144 страниц. Библиографический список включает в себя 111 наименований.

Таблица 1

Объем и структура работы__

Наименование глав Наименование параграфов Количество

страниц таблиц рисунков

Введение 9 -

1.Теоретические основы формирования кадровой политики на региональном уровне 1.1 Теоретические вопросы определения и формирования кадровой политики 15 1

1.2. Специфические черты кадровой политики в органах исполнительной власти 10 1

1.3 Зарубежный опыт становления системы кадровой работы в государственных структурах 15 - -

2. Роль кадровой политики в органах исполнительной власти субъекта федерации при реализации стратегии ее развития (на примере органов исполнительной власти Республики Бурятия) 2.1 Современное состояние и проблемы социально-экономического развития Республики Бурятия 12 4 1

2.2 Кадровая политика в органах исполнительной власти Республики Бурятия, ее практическая реализация 17 5 1

2.3 Портрет государственного служащего органов исполнительной власти Республики Бурятия 20 12 1

3. Методические основы формирования кадровой политики как ресурса социально- экономического развития региона 3.1 Определение целевых установок при формировании региональной кадровой политики 7 1 1

3 2 «Модель компетентности» государственного служащего исполнительных органов власти 14 3 1

3.3 Комплексный подход к оцениванию результативности госслужащих 11 2 4

Заключение 4

Итого 135 27 11

Список использованной литературы 9

Всего 144 27 11

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 печатных работах общим объемом 6,3 п л. (эвторских 3,0 п.л.)

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы исследования, дана характеристика изученности проблемы, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, выделены результаты проведенного исследования, основные элементы его научной новизны и практической значимости.

В первой главе - систематизирована литература, в которой освещены теоретические взгляды ученых различных научных направлений по проблемам кадровой политики, обобщены теоретические и практические положения по формированию кадровой политики для госслужащих на федеральном уровне и уровне субъектов федерации, рассматривается сущность кадровой политики на федеральном уровне и уровне субъектов федерации, уточняется их взаимодействие с целью выявления области самостоятельного действия субъектов федерации. Обобщен зарубежный опыт кадровой работы в государственных структурах. Уточняется определение кадровой политики с позиции институционального подхода как ресурса, создающего возможности для реализации стратегии социально-экономического развития региона.

Во второй главе - выделены основные проблемы реализации стратегии $

развития региона и определена роль кадровой политики в органах его исполнительной власти в процессе реализации стратегии. Проанализировано исполнение кадровой политики в системе исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия; проведен анализ кадровой ситуации с использованием материалов проведенного с участием автора социологического исследования; выявлены основные черты «портрета государственного служащего» на разных уровнях иерархии органов исполнительной власти Республики Бурятия, отражающие менталитет госслужащих, сложившийся под влиянием бюрократической культуры управления.

В третьей главе - предложена системная модель взаимодействия стратегии социально-экономического развития и кадровой политики в органах исполнительной власти региона, направленная на использование ее как ресурса, создающего возможности для реализации стратегии; обоснована базовая «модель компетентности» государственного служащего органов исполнительной власти, разработан комплексный подход к оцениванию результативности государственного служащего с позиции достижения планов стратегического развития региона.

В заключении приводятся основные результаты и выводы диссертационного исследования

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Систематизированы теоретические положения, дополнена типология кадровой политики. Уточнена сущность кадровой политики в органах \ исполнительной власти, определена ее роль как ресурса, создающего возможности для реализации стратегии социально-экономического развития региона

Обобщение специальных источников показывает, что термин «кадровая '

политика», употребляемый в управленческой теории и практике, весьма многозначен И это вполне оправдано в силу его сложности и многоплановости. В преобладающем большинстве работ советского времени в содержании и определении кадровой политики превалировала идеологическая и политическая окраска Ослабление идеологических рамок жизнедеятельности общества в постсоветской России существенно расширило многообразие подходов к толкованию «кадровой политики».

Общим для всех определений является толкование кадровой политики как процесса, направленного на реализацию определенной цели, включающего цель, средства и результат, выражающегося в целесообразном изменении и преобразовании окружающего мира. Наряду с деятельностным подходом, можно встретить и другой подход, базирующийся на взглядах сторонников институциональной теории «Кадровая политика» рассматривается в широком смысле как система правил и норм (которые должны быть осознанны и определенным образом сформулированы), приводящих человеческий ресурс в соответствие со стратегией. Кадровая политика в узком смысле -набор конкретных правил, положений и ограничений (зачастую неосознанных) во взаимоотношениях людей и организации. Институциональные условия управления кадровым I потенциалом трудно оценить количественно и соотнести с другим потенциалом

общества (организации). Можно предположить, что в краткосрочном плане институциональные условия оказывают незначительное влияние на формирование и развитие кадрового потенциала. Но следует обратить внимание на их ' особую роль в долгосрочном плане. Действительно, если взглянуть на опыт

ряда стран (Японии, Сингапура и некоторых других) несложно заметить, что их экономическому рывкуспособствовала ставка на максимальное и эффективное использование человеческого потенциала. В отличие от не возобновляемых природных ресурсов, институциональные ресурсы не только возобновляемы, но и поддаются целенаправленному созданию и совершенствованию.

Основываясь на этих замечаниях, далее кадровую политику будем понимать как институциональный ресурс, состоящий из системы формальных (норм, правил, критериев отбора, расстановки, оценивания кадров) и неформальных институтов (культура управления, традиции) по поводу кадров и кадровых отношений, создаваемый и поддерживаемый субъектами управления, направленный на достижение стратегических задач организации

Обобщение теоретических материалов по проблемам кадровой политики показало, что встречаются разные типы кадровой политики. Автором проведена их систематизация в зависимости от взаимодействия и взаимовлияния кадровой политики и социальной системы (рис. 1). Наряду с разработанными ранее типологическими срезами (по субъекту управления, по уровню осознания норм и правил, по степени открытости) автором предлагается включить в типологию кадровой политики срез по культуре управления, т.е. по наличию институтов, существующих в определенной ситуации, по тому в какой комбинации и каким образом они функционируют.

Бюрократическая культура управления ориентируется на четко установленные формальные институты, пассивную и закрытую кадровую политику. Административно-командная культура управления предполагает опору на властные ■ отношения, силовые структуры, реактивную и закрытую кадровую политику в

отличие от демократической культуры управления, которая учитывает большую открытость для общества. Культура управления - «служение обществу» предполагает, что в центре отношений находится человек (клиент, потребитель и тд.) и опирается на активную, открытую кадровую политику. Менеджерская управленческая культура ориентируется на рыночные отношения и предполагает активную кадровую политику. Таким образом, выбор модели построения кадровой политики обусловлен той ролью, в которой она будет выступать в обществе.

Рис. 1. Типология кадровой политики

Особенности кадровой политики в органах исполнительной власти обусловлены сущностью исполнительной власти как социальной власти и как социального института, его правовым статусом и спецификой деятельности государственный служащих. При этом под кадровой политикой на государственной службе традиционно понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах государственных служащих. Главной целью государственной кадровой политики на государственной службе ставится формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном, квалификационном и деловом отношении позволял бы обеспечивать эффективное функционирование государственного аппарата.

Государственная кадровая политика, имея в своей основе ряд общих пози- ^

ций, должна наполняться конкретным содержанием на региональном и местном уровнях, где общее реализуется в многообразии конкретного, специфического. Однако, вполне определенно можно сказать - кадровая политика на уровне Федерации, на уровне субъектов РФ, на местном уровне имеет свои за- •

дачи, приоритеты, что, на наш взгляд, позволяет признать право и необходимость разработки кадровых политик этих уровней соответствующими субъектами. Главная проблема, которая здесь просматривается, какую «модель кадровой политики» стремятся сохранить или разработать руководители высших уровней власти Для них кадровая политика - это «инструмент удержания власти или один из важнейших ресурсов общественного развития?».

Государственная кадровая политика как сложное, комплексное явление реализуется через механизм нормативно - правового, организационного, науч-

#

%

но - информационного и учебно-методического обеспечения, регламентирующий все аспекты кадровой работы федеральных и местных органов власти и управления, что ставит кадровую деятельность на прочную основу, придает ей характер детерминированности. Принципиальная особенность реальной кадровой политики на государственной службе состоит в том, что она может и должна проводиться с учетом Сложившейся кадровой ситуации в государственных органах. В работах отечественных практиков и ученых приводятся следующие оценки современной кадровой ситуации. Большинство исследователей отмечают постоянный рост численности государственных служащих, который сопровождается слабой профессиональной подготовкой, дефицитом компетентности значительной части государственных служащих. В последние годы отме-' чается медленная адаптация к быстро меняющейся внешней среде и потреб-

ностям общества, неэффективный механизм принятия решений. Наиболее серьезной оценкой, с нашей точки зрения, являются утверждения о том, что I госслужба не ориентирована на целевые задачи служения интересам общест-

ва.

2. Обобщена эволюция кадровой работы в системе государственной службы в зарубежной теории и практике и определено ее влияние на социально« и экономическое развитие государства.

Для понимания подходов к формированию моделей кадровой политики в государственных структурах рассмотрен опыт ряда стран, где сложились многовековые традиции и в настоящее время происходят значительные изменения в создании системы кадровой работы Наиболее давней и распространенной для госструктур является бюрократическая культура, основа рациональности которой состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей В последние годы традиционная управленческая культура государственного управления испытывает определенный «кризис легитимности», т.е. падение доверия граждан к ней, к способности чиновников эффективно реагировать и решать проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня. Новые тенденции появились при установлении критериев эффективности бюрократии с точки зрения влияния аппарата на государственную экономическую и социальную политику и на жизнь общества В настоящее время в организации работы аппарата многих стран сформулирован ряд принципов управления: приоритет прав человека и гражданина, что должно исключить произвол со стороны чиновников; общественный, разветвленный кон-г троль за деятельностью служащих; постоянное и специализированное обу-

чение; закрепленная система определенных льгот и запретов, что стимулирует усердный труд; престижность работы в госаппарате.

Масштабные усилия на Западе направлены на изменение характера отно-1 шений между аппаратом и гражданином, превращение последнего в потреби-

теля услуг госслужбы. В управленческой культуре госслужбы наметился переход от «логики учреждения» к «логике обслуживания». Главным ориентиром государственных служащих становится служение обществу, «оказание услуг населению». Гражданин рассматривается не как управляемый, а как клиент государственного учреждения. Качество оказания услуг населению является показателем эффективности деятельности госслужащих. Следующий вид управленческой культуры характеризуется внедрением идеологии «менеджеризма» и связан с именем английского Премьер-министра М.Тетчер, которая

пыталась сформировать новый тип государственного служащего, сходного по своим деловым ориентациям с бизнесменом.

Развитие культур управления подкрепляется разнообразием систем обеспечения кадрами в государственной службе. Системы кадровой работы с госслужащими, принятые в таких странах как Германия, Франция, Австрия и других, можно назвать «кадровыми». Они предполагают поступление на работу в госслужбу путем сдачи конкурсных экзаменов на самые низшие должности государственной службы, пожизненное назначение на должности (кроме политических), карьерный рост внутри службы, высокий уровень профессионализма, целенаправленное обучение кадров. Этот подход еще определяется как «элитный», ибо направлен на формирование элиты госслужащих. Правовой статус госслужащих значительно отличается от статуса прочих наемных работников. *

Госслужащие отличаются меньшей мобильностью, попасть в их число часто (

непросто.

Другой тип можно назвать - «контрактная» система, которая наиболее вы- ,

ражена в США и Канаде. Здесь характерны конкурсный отбор при приеме и продвижении по службе на любые должности (кроме политических), контрактная форма приема, как в частном секторе. Такая система имеет большую мобильность персонала, увеличивает возможности пополнения состава кадров профессионалами в соответствии с постановкой новых задач. Государственные служащие, по сути, являются менеджерами, чьим работодателем выступает государство в лице определенного органа.

Можно утверждать, что традиционная «бюрократическая культура управления» государственной службы отличается консервативностью, мешает введению новшеств, тогда как они становятся все более необходимыми. Если говорить о мире в целом, то государственная служба все более становится тормозом дальнейшего развития. Новый тип государственной службы и ее руководящих работников следует рассматривать с точки зрения новых функций и того, какие личные и деловые качества понадобятся государственным чиновникам высшего ранга в XXI веке. Для того, чтобы справляться с новыми задачами и прокладывать путь в будущее, государственные служащие должны стимулировать эволюционно-творческие процессы в обществе.

3. Получен портрет государственного служащего, установлены специфические проблемы реализации кадровой политики, сложившиеся в современных условиях в органах исполнительной власти на уровне субъекта федерации (на примере Республики Бурятия). ^

Республика Бурятия как субъект Российской Федерации имеет характерные черты, определенные как ее местоположением, природными ресурсами, так и 1

развитием хозяйства. Преодолев кризисный период, республика начала посте- (

пенно выстраивать собственный курс развития. Приобретенный опыт помог определить принципы сочетания хозяйственной самостоятельности региона с интеграцией в единое экономическое пространство России. Руководством республики была поставлена задача стабилизировать экономику, создать условия для экономического роста, а с 1999 года - обеспечить экономический рост и повышение уровня жизни. Постановка задачи, выработка путей ее решения, практические шаги по реализации выявили ряд трудностей. Отчетливо стали видны серьезные просчеты в планировании и в подходе к раскрытию собственных ресурсов. Существенные трудности для хозяйственной деятельности Республики

Бурятия создавала неготовность управленческих кадров к работе в новых условиях хозяйствования, что нашло подтверждение в результатах проведенного с участием автора социологического исследования. Пришло осознание необходимости формирования активной кадровой политики в системе органов исполнительной власти республики,

По данным исследования примерно половина госслужащих работают в управленческой сфере более 10 лет, 27% - имеют стаж госслужащего от 5 до 10 лет, 8% - от 3 до 5 лет, у 20% стаж не превышает 3 лет. Основная часть госслужащих работала в дореформенный период Явно заметен процесс старения руководящего состава. Молодые госслужащие входят в состав специалистов 1 и 2 категории и стаж их работы до 10 лет. * В кадровой пирамиде верхний уровень (руководители, начальники отде-

1 лов) является носителем идеологии и ценностей, стиля руководства и основных

принципов деятельности. Это работники с высшим образованием, получившие , дополнительное послевузовское образование, некоторые имеют ученую сте-

пень. Они явно связали жизненные перспективы с ответственной работой в государственных структурах и уверены (почти 60%), что государственная служба является «влиятельной силой в республике».

Средний кадровый уровень - консультанты, главные и ведущие специалисты так же, как руководители (почти 70%) имеют социальное происхождение «из служащих», имеют высшее и дополнительное послевузовское образование, некоторые - ученую степень. Почти 50% специалистов в качестве причины, побудившей стать государственным служащим, назвали - «желание реализовать свой творческий и интеллектуальный потенциал», 31% - «желание заниматься привлекательным делом». Они не уверены, что деятельность государственного служащего является привилегированной. В то же время считают (почти 50%), что государственная служба является «влиятельной силой в республике».

Нижний уровень иерархии госслужащих - специалисты 1 и 2 категории. В их состав входят преимущественно женщины от 30 до 50 лет, имеющие стаж работы в госслужбе до 10 лет. В последние годы в состав приняты мужчины (10 %) в возрасте до ЗОлет. Они так же (почти 70%) имеют социальное происхождение «из служащих». Это работники с высшим образованием, некоторые получили дополнительное послевузовское образование. Специалисты не имеют выраженного мотива занятия должности госслужащего. Эта группа олрашивае-? мых уверена в привилегированности положения госслужащих.

Большинство служащих отмечают административно-бюрократическую ори-1 ентацию в деятельности непосредственных руководителей, демократические

установки не стали элементом сознания большинства госслужащих. Преобладание деятельности исполнительского характера, связанной со сбором и обработкой информации, создают образ госслужащего - исполнителя, находящегося в организационной зависимости от непосредственного руководителя.

Материалы анализа позволяют понять мотив включения личности в структуру государственной службы. Основным элементом здесь является осознание человеком своей профессиональной роли, места в системе деятельности. Как указывалось выше руководящий состав не считает должность государственного служащего привилегированной в отличие от специалистов, которые в большей

степени уверены в привилегированности деятельности государственного служащего.

Анализ позволяет сделать вывод о наличии явных пробелов в Концепции реализуемой кадровой политики республики. Главными из них является отсутствие целевой ориентации кадровой политики на реализацию стратегии социально-экономического развития, что выражается:

- в сохранении традиционной бюрократической схемы деятельности исполнительного аппарата, ориентированного на централизованное принятие решения и дисциплинированное их исполнение;

- в традиционном наборе квалификационно-профессиональных требований к госслужащим, в котором отсутствуют характеристики компетентности, соответствующей новой деятельности госслужащих по реализации стратегии социально-экономического развития республики;

- в отсутствии новой управленческой культуры, ориентированной на «служение обществу», разработанного организационного и мотивационного механизма, способствующего активизации персонала, заинтересованности в результатах деятельности государственной службы, направленной на реализацию стратегии социально-экономического развития.

4. Необходимость системного подхода к формированию взаимодействия социально-экономической стратегии развития региона и кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации.

Для системного представления формирования кадровой политики построена модель взаимодействия социально-экономической стратегии развития региона с формируемой кадровой политикой. За основу этой модели взят цикл управленческой деятельности, при котором ежегодно устанавливаемые цели и задачи социально-экономического развития региона связываются с задачами кадровой политики. В центре формируемой модели (блок А) лежат стратегические цели и задачи социально-экономического развития региона (Рис.2) Среднесрочные цели и задачи, формулируемые исходя из необходимости решения долгосрочных проблем социально-экономического развития, «опускаются» вниз по всем структурам и трансформируются в задачи, которые должны быть поставлены как перед отдельными работниками, так и перед их группами (службами) (блок Б). —

Особое место в этой модели занимает кадровая политика (Блок В и Г) как ресурс, создающий возможности для достижения целей социально-экономического развития региона (рис.2)

Новые черты активной кадровой политики должны найти свое реальное воплощение в системе управления персоналом и формировании культуры управления - «служение обществу». Сопоставление ее параметров с существующей концепцией пассивной, бюрократической кадровой политики, которая сложилась в Республике Бурятия, показано в таблице 2.

Ключевыми вопросами кадровой политики региона, позволяющими поддержать управленческую культуру госслужащих, ориентированную на результативность и служение обществу, выступают: решение задачи формирования требуемой «компетентности» государственных служащих органов исполнительной власти и управления ею, определение методики оценивания персонала.

В. Кадровая политика, определяющая систему управления госслужащими

1. Модель компетентности госслужащих 2 Система подбора и перемещения госслужащих.

3. Система подготовки и продвижения госслужащих

4. Методы оценивания результативности госслужащих

Л. Разработка и подготовка к обеспечению реализации стратегии социально-экономического развития региона Основные цели, задачи и приоритеты Программы социально-экономического развития

Б. Обеспечение среднесрочных целей и задач.

1.Целевые индикаторы уровня социально-экономического развития

2. Групповые цели и задачи

3. Индивидуальные и групповые показатели

Г. Трансформация системы управления, переход к культуре управления «служение обществу» Внедрение программно-целевых аспектов управления.

Рис. 2. Схема взаимодействия стратегии социально-экономического развития республики и кадровой политики.

Таблица 2

Отличительные черты Концепции активной кадровой политики

Параметры концепции Концепция бюрократической, пассивной кадровой политики Концепция активной кадровой политики

Предпосылки разработки концепции

1. Правовые Основы организации государственной власти субъектов федерации Новые направления организации государственной власти субъектов федерации

2. Экономические Стабилизация экономики, развитие рыночных отношений Реализация региональной стратегии социально-экономического развития

3. Социально-кадровые Противоречивая кадровая ситуация, служащие с традиционной подготовкой Обновление кадрового состава, высокий уровень профессионализма, специальная подготовка

4. Организация управления Бюрократический тип оргструктуры управления, административно-командные методы работы Программный тип оргструктуры управления, новые методы работы с ориентацией на менеджеризм, культуру «служение обществу».

Целевые установки концепции

Реформирование, рационализация и повышение эффективности государственного управления Приведение кадрового потенциала государственного управления в соответствие со стратегией развития региона

Механизм кадровой работы

1. Требования к госслужащему Квалифицированный, опытный специалист (ст. 8 3 Закона о госслужбе РБ) «Модель компетентности государственного служащего»

2. Система подбора Назначение, конкурс (ст. 21, 25 Закона о госслужбе РБ) Назначение, внешний и внутренний конкурс, договоры с Вузами

3. Развитие персонала Непрерывное профессиональное обучение Профессиональное обучение в соответствии со специализацией

4. Оценивание персонала Аттестация госслужащих (ст.23 Закона о госслужбе РБ) для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности Аттестация и оценивание в соответствии с«моделью компетентности» и системой показателей (индикаторов) результативности , качества оказания услуг населению

5. Перемещение персонала Продвижение путем замещения через назначение или конкурс, присвоение квалификационного разряда (ст.24 Закона о госслужбе РБ) Прием и назначение на конкурсной основе, формирование кадрового резерва, планирование карьеры госслужащего

5. Разработана базовая «модель компетентности» государственного служащего.

Для разработки «модели компетентности» использованы авторские результаты социологического исследования госслужащих, которые позволили провести сравнительный анализ деятельности работников на разных уровнях управления, а также изучение опыта ряда стран по формированию «моделей компетентности» государственных служаших, имеющих разные управленческие культуры. Замечено, что набор компетентности отражает национальные особенности и сущность государственного устройства. Устойчивые европейские системы требуют от своих госслужащих профессионализма для эффективного выполнения функций, порядочности во взаимоотношениях с внешней средой. Американская - компетентности и готовности к изменениям, а азиатская (китайская) - прежде всего моральные качества.

«Модели компетентности» традиционно разрабатываются для решения текущих задач. В диссертации поставлена задача разработать модель, ориентированную на параметры новой управленческой культуры и обеспечение успеха реализации стратегии социально-экономического развития региона. «Модель компетентности» должна включать несколько подсистем, позволяющих формулировать компетентность по разным должностным уровням. По мере перемещения государственного служащего с нижних уровней управления на более высокие посты ему требуются все большие знания в сфере деятельности, высокие общечеловеческие качества в сравнении со стандартными параметрами

Автором сформулированы составляющие деятельности государственных служащих органов исполнительной власти, которые объединены в несколько блоков: познавательная, аналитическая деятельность; организационно- управленческая деятельность; разработка и принятие управленческих решений; коммуникативная деятельность; процедурно-информационная (таблица 3).

При разработке модели используется объективно обусловленный подход к определению профессиональных качеств. Для реализации деятельности госслужащих необходим присущий ей набор профессионально-должностных требований.

При разработке «модели компетентности» госслужащего обращено внимание на необходимость сочетания следующих основных содержательных характеристик его деятельности. С одной стороны строгая правовая регламентация ^ деятельности, необходимость поступать в соответствии с законодательством.

Отсюда требования к высокому уровню исполнительности, обязательности следовать установленным нормам служебной этики, процессуальная самостоятельность, ответственность. В то же время властный (разрешительный) харак-' тер полномочий руководителей и некоторых госслужащих в использовании

ресурсов, определении направлений социально-экономического развития региона характеризуют нестандартный, творческий характер деятельности работника, направленный на «служение обществу», связанный с поиском решений эффективного использования региональных ресурсов; эффективного направления инвестиций. Отсюда требования к инициативности, поисковости, предприимчивости.

Таблица 3

«Модель компетентности» госслужащих органов исполнительной власти

№ п/п Основные подструктуры профессиональной деятельности госслужащего Факторы профессиональной пригодности и соответствующие им социально-психологические качества личности работника

1. Познавательно-про гностическая подструктура деятельности Фактор профессиональной пригодности: -разносторонние общие и глубокие профессиональные знания, -развитый интеллект, гибкое творческое мышление, высокая умственная работоспособность, восприимчивость к новому знанию, -аналитический склад ума, прогностические способности, умение видеть главное, -устойчивое внимание, активное восприятие, емкая память, интуиция, развитое воображение, -нервно-психическая стабильность.

2. Организационно- управленческая подструктура деятельности Фактор профессиональной пригодности - организаторские способности: -активность, инициативность, находчивость, -способность к сотрудничеству, достижению компромиссов, -смелость, решительность, настойчивость, целеустремленность, самостоятельность, нервно-психическая устойчивость, чувство юмора, -коммуникативная компетентность, положительный опыт управленческой деятельности, -чувство ответственности за свои поступки, опыт работы в ответственных сферах, -организованность, планомерность в работе, -доминирование социально-значимых мотивов достижения успеха.

3 Коммуникативная подструктура деятельности Фактор профессиональной пригодности - нервно-психическая (эмоциональная) устойчивость личности: - активная гражданская позиция, положительная общественная репутация, - нервно-психическая устойчивость к стрессу, высокий уровень самоконтроля над своими эмоциями, настроением, - выносливость к длительно воздействующим психофизическим перегрузкам, высокая работоспособность, - эмоциональная уравновешенность, уважение к личности, развитые адаптивные свойства нервной системы (подвижность, активность, динамичность).

Окончание таблицы 3

4 Подструктура деятельности по разработке и принятию управленческих решений Профессионально необходимые качества: -развитый интеллект, широкий кругозор, эрудиция, способность к абстрагированию, -разносторонние общие и глубокие профессиональные знания, -позитивная направленность деятельности, вовлеченность в общественно-политические, социально-экономические реформы, -государственное мышление, государственный масштаб деятельности, -способность к глубокому всестороннему анализу, прогнозированию, умение выделить главное, -настойчивость, принципиальность в отстаивании принимаемых решений, -смелость брать на себя и нести персональную ответственность за свои действия и решения, -гибкость, способность адекватно оценивать внешнюю среДУ. -доминирование социально-значимых мотивов в сфере профессиональной деятельности.

5. Процессуальная, информационная сферы деятельности Фактор профессиональной пригодности -высокий уровень социализации личности (нормативность поведения): - исполнительность, дисциплинированность, работоспособность, -высокий уровень правосознания, социальной ответственности, -честность, обязательность, доброжелательность, -высокий уровень самоконтроля над своими эмоциями, настроением.

Предложенная модель носит базовый характер, включает элементы, являющиеся стержнем модели, и дает возможность выявить дополнения (расширения), которые необходимы для определения «модели компетентности» должностей более высоких уровней, может быть принята за основу для отработки моделей на разные уровни и должности органов исполнительной власти 6. Комплексный подход к оцениванию результативности государственных служащих органов исполнительной власти по достижению стратегии социально-экономического развития региона.

Оценивание деятельности государственных служащих должно быть ориентировано на результат и выражено в сбалансированной системе показателей, отражающих цели стратегического развития региона. В этом случае оценивание станет действующим механизмом последовательного доведения до госслужащих стратегических целей субъекта федерации и вовлечения сотрудников в их реализацию.

Оценивание государственных служащих представляет весьма сложную проблему.

Во-первых, законодательно установленный порядок аттестации госслужащих предусматривает проверку профессионально-квалификационного соответствия работника занимаемой должности и оценивание выполнения должностных инструкций или заданий руководителей. Действующая система мотивации поддерживает исполнительское поведение госслужащего.

Во-вторых, в отличие от производственной системы государственные структуры не имеют единственного показателя результатов (например, прибыль), с помощью которого можно сравнивать различные структуры.

В-третьих, результативность деятельности государственного служащего сложно поддается измерению. Показатели, характеризующие затраты и результаты, слабо коррелируют в краткосрочном периоде. Каждое подразделение исполнительных органов власти имеет свою функциональную особенность.

Предложен комплексный подход к созданию единой системы оценивания госслужащих. Ключевым является оценивание результативности, ориентированной на измерение вклада госслужащего в достижение региональных целей. К оцениванию компетентности и достижения уровня культуры «служение обществу» относимся как к оцениванию предпосылок успешности деятельности служащих.

Построение системы оценочных показателей складывается из нескольких этапов, соблюдение которых позволит обеспечить системность оценочных показателей (рис.3).

На первом этапе определяются функциональные зоны органов исполнительной власти, которые приобретают статус «центров ответственности» по выполнению определенных (экономических, социальных) задач. Статус центров ответственности могут получить действующие в настоящее время министерства и комитеты. На втором этапе устанавливаются оценочные показатели результативности их деятельности Общие цели региона разбиваются на цели министерств, департаментов, управлений, отделов органов исполнительной власти. Они детализируются по функциональным зонам в виде индикаторов уровня развития. Когда общая цель разбивается подобным образом, создается ясность и прозрачность, относительно приоритетных направлений деятельности органов исполнительной власти. Набор показателей представпяет из себя «систему координат действий» в рамках индикативного плана, соответствующего принятой стратегии социально-экономического развития региона.

При оцениваний должны быть использованы как количественные, так и качественные показатели. С использованием количественных показателей реально оценивание достижения программных индикаторов:

- индикаторы (показатели), принятые по каждой функциональной зоне в Программе социально-экономического развития региона,

- временные параметры достижения результатов,

- превышение (экономия) ресурсов для достижения индикаторов

Качественные показатели - для оценивания компетентности и достижения

культуры управления- могут быть попучены путем экспертного оценивания соответствия фактических деловых качеств госслужащего «модели компетентности и социологического исследования имиджа госслужащего, соответствия поведения госслужащего культуре «служение обществу».

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Рис. 3 Схема формирования оценочных показателей результативности государственных служащих органов исполнительной власти

В диссертации рассмотрено создание системы оценивания на примере функциональной зоны «здравоохранение», ответственность за которую несет Министерство здравоохранения Республики Бурятия.

Сущность и значимость системы показателей будет реальной, если четко сформулированы цели и стратегии развития региона и отдельных сфер деятельности. В любом случае, оценивание госслужащих любого уровня с ориентацией на результативность приносит пользу, поскольку способствует зарождению дискуссии о целях, приоритетах и стратегиях, необходимых для успешного решения задач регионального развития в долгосрочной перспективе, позволяет довести до госслужащих стратегические цели региона и вовлечь в их достижение. Реализация предложенного подхода предполагает участие в разработ-

СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

ПРОГРАММА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

ке оценочных показателей практически всех органов исполнительной власти республики.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Мещеряков С.А. Некоторые аспекты становления кадровой политики Республики Бурятия. Сб. Республика Бурятия сегодня (некоторые нормативно-правовые акты по кадровой работе) г. Улан-Удэ ООО БНЦ «Бизнес - Б», 2001 г. - 0,3 п.л.

2. Мещеряков С.А., Агалов В.К., Хингелов В.В., Моролдоев А.Ц. О реализации Концепции кадровой политики в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления РБ. Сб. Совершенствование кадровой политики органов местного самоуправления Республики Бурятия, г. Улан-Удэ, Изд. БНЦ СО РАН , 1999 г. -1 п.л. (авторских - 0,15 п.л.).

3. Мещеряков С.А. Становление кадровой политики Республики Бурятия, участие в ее реализации органов местного самоуправления. Сб. Деятельность сельских администраций в условиях местного самоуправления, г. Улан-Удэ, Изд. БНЦ СО РАН, 2000 г. - 0,55 п л.

4. Мещеряков С.А. Формирование управленческой культуры «служение обществу» как фактор повышения эффективности государственной службы // Экономическое развитие России на современном этапе. Проблемы подготовки кадров и сотрудничество с Европой: Материалы международной научно-практической конференции, Иркутск, Изд-во БГУЭП, 2002г., - 0,2 п.л.

5. Мещеряков С.А., Цвигун И.В. Определение целевых установок при формировании региональной кадровой политики / Сб. научн. тр., Иркутск, Изд-во БГУЭП, 2003 г. - 0,5п л. (авторских -0,3 п.л.)

6. Мещеряков С А , Цвигун И.В. Кадровая политика органов исполнительной власти субъектов федерации как ресурс экономического и социального развития региона - Иркутск, 2002,- Деп. В ИНИОН РАН, 2002, № 573386 от 06.08 02 - 3,75 п.л. (авторских -1,5 п.л.)

Мещеряков Сергей Александрович

АВТОРЕФЕРАТ

ЛР серия ИД № 06318 от 31 января 2002 г Подписано в печать 15.10.2003 г. Формат 60x90 1/16. Печать трафаретная. Усл. печ. л. 1,37. Уч -изд. л. 1,22. Тираж 100 экз. Заказ № 4012. ИПО БГУЭП.

Байкальский государственный университет экономики и права 664015 Иркутск, ул. Ленина, 11

ç 1 g 3 2 8

!

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мещеряков, Сергей Александрович

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

1.1. Теоретические вопросы определения и формирования кадровой политики

1.2. Специфические черты кадровой политики в органах исполнительной власти

1.3. Зарубежный опыт становления системы кадровой работы в государственных структурах

2. РОЛЬ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ ЕГО РАЗВИТИЯ (НА ПРИМЕРЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ)

2.1. Современное состояние и проблемы социально-экономического развития Республики Бурятия

2.2. Кадровая политика в органах исполнительной власти Республики Бурятия, ее практическая реализация

2.3. Портрет государственного служащего органов исполнительной власти Республики Бурятия

3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ КАК РЕСУРСА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

3.1. Определение целевых установок при формировании региональной кадровой политики

3.2. «Модель компетентности» государственного служащего органов исполнительной власти 107 3.3 Комплексный подход к оцениванию результативности госслужащих

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование кадровой политики в органах исполнительной власти субъекта федерации"

Актуальность темы исследования. Проблема эффективности государственной службы, качества оказываемых ею услуг стоит на повестке дня большинства стран, по крайней мере, в тех странах, где лидеры стремятся государственную службу направить на служение обществу. Особенностью стран с переходной экономикой является то, что наряду с изменениями в общественных и экономических отношениях в них идет сложный процесс трансформации роли самого государства. Становится актуальной проблема адекватности государственной службы потребностям населения, ожиданиям общества, изменяющимся функциям государства.

Мировой опыт показывает, что трудно найти страны, где граждане довольны своими чиновниками, но каждая страна решает проблемы, свойственные конкретному периоду своего развития, специфике государственного устройства. В настоящее время разработана и реализуется концепция реформирования государственной службы Российской Федерации. Ее цель - кардинальное повышение эффективности этого института в интересах развития общества, укрепления государства, создания административной системы с учетом культурных, национальных и исторических особенностей России и субъектов федерации. Оптимальный вариант совершенствования системы управления практически не найден, не может быть и его стереотипов, поскольку государственное управление России не инертная система и опыт одной страны с одними социально-экономическими условиями не может быть полностью применен в другой стране с совершенно иными условиями жизнедеятельности.

Разумеется, что основу государственного управления, как и социального управления, в целом составляет человек - чиновник или государственный служащий. В основе своей, это не просто квалифицированный специалист, а работник, оказывающий государственные услуги своему обществу, народу своей страны. Порядок организации кадровой работы в органах государственной власти и управления носит законодательный характер. Государственная кадровая политика, как и другие компоненты государственного управления, наполняются конкретным содержанием на региональном и местном уровнях с учетом региональной специфики на уровне формальных и неформальных аспектов.

Среди многочисленных проблем государственного управления самой значимой является проблема кадров, т.е. отсутствие готовности (профессиональной, нравственной) значительной части нынешних государственных служащих к эффективной работе в новых условиях. В результате реализация экономических региональных стратегий во многом зависит от смены ценностных установок государственных служащих, которые составляют сущность управленческой культуры. Отсюда и проблемы формирования индивидуальной и групповой компетентности, определяющей качество кадрового потенциала, эффективности его использования.

Специфика государственной службы состоит в том, что она носит публичный характер, является комплексом социальных связей между государством и его гражданами, между управляющей и управляемой системами социума. Социальная среда, в которой действуют управленческие структуры, сама по себе субъективна, она формирует эти структуры, воздействует на процессы принятия и исполнения управленческих решений. Государственная и муниципальная службы испытывают давление со стороны скрытых группировок, активно добивающихся удовлетворения корыстных интересов. Государственная власть постоянно взаимодействует с самоуправлением социальных, этнических групп и общностей, и без знания особенностей группового поведения, специфики реагирования на социальные факты, явления, процессы, государственное управление просто невозможно.

Работы, посвященные настоящей проблеме, свидетельствуют, что они, как правило, имеют узкую технологическую направленность и характеризуются рассмотрением состава кадровой работы и методов ее выполнения, повышения квалификации служащих при отсутствии целевого подхода к осмыслению проблем формирования кадровой политики.

Недостаточно уделяется внимания изучению таких значимых в теоретическом и практическом плане вопросов, как взаимосвязь между кадровой политикой и успехом реализации стратегии развития региона, формирование управленческой культуры в системе государственных органов власти, установление и поддержание компетентности государственных служащих.

Необходимость исследования обостряется еще и тем, что современные требования к деятельности госслужащих усиливаются проблемами экономической и социальной нестабильности регионов в условиях трансформации экономики, включения экономики регионов в процесс глобализации. Повышенные требования к профессионализму госслужащих не подкрепляются социальными и материальными факторами.

Степень разработанности проблемы. Региональные аспекты формирования кадровой политики, принципов ее реализации в органах исполнительной власти практически не изучаются. В последнее десятилетие западные теоретики, особенно англо-американские, активно занимаются вопросами реформирования государственной службы и кадровой работы. Фундаментальный вклад в разработку систем государственной службы и их реформирования, определения взаимодействия политической власти, административного аппарата и гражданского общества был внесен такими учеными как М. Вебер, К. Маркс, М. Крозье, Ф. Риггс, Э. Пейдж, Г. Петере, К Сикстон, С. Эйзенштадт, и др.

Теоретическими вопросами подбора и расстановки кадров государственного управления в Советском Союзе занимались Афанасьев В.Г., Атаманчук Г. В., Вишняков В.Г., Тихомиров Ю.А. Основополагающие принципы подбора и расстановки кадров были выработаны В.И. Лениным и рассматривались как важнейшие предпосылки осуществления политической линии партии.

В настоящее время исследования по проблемам построения кадровой работы с государственными служащими на уровне как государственного управления так и субъектов федерации проводят коллективы ученых Российской Академии государственной службы, региональных академий государственной службы

Василенко И.А., Егоров В.В., Лобанов В.В., Ноздрачев А.Ф., Оболонский А.В., Охотский Е.В., Перегудов С.П., Тимофеева Л.Н., Турчинов А.И., и др.) и ученые других высших учебных заведений (Старилов Ю.Н., Чиканова Л.А.). В их трудах рассматриваются преимущественно проблемы кадровой политики на федеральном уровне, основное внимание уделяется подбору персонала, системам обучения, повышения квалификации. В последние годы много внимания уделяется проблеме коррумпированности, взяточничества, рассматриваются параметры кодекса этики госслужащих, корректирующие их поведение. Серьезное значение для диссертанта имели выводы о взаимосвязи кадровой политики и управленческой культуры в госслужбе, сделанные такими авторитетными учеными как Оболонский А.В., Турчинов А.И.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в исследовании теоретических подходов к формированию кадровой политики и разработке методических основ формирования кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации как ресурса социально-экономической стратегии развития региона.

Для достижения данной цели поставлены и решены следующие задачи:

- определить категорию «кадровая политика» по отношению к государственным служащим субъектов федерации и нормативно-правовой механизм ее реализации, выделить сферы самостоятельности субъектов федерации при формировании региональной кадровой политики;

- выявить роль кадровой политики органов исполнительной власти субъектов федерации как ресурса, обеспечивающего реализацию стратегии социально-экономического развития региона;

- обобщить эволюцию кадровой работы в системе государственной службы в зарубежной теории и практике и определить ее влияние на социальное и экономическое развитие государства;

- проанализировать с помощью проведения социологического исследования кадровую ситуацию, сложившуюся в органах исполнительной власти Республики Бурятия и установить ее взаимосвязь с социально-экономическим развитием республики;

- определить системное взаимодействие стратегии социально-экономического развития региона и кадровой политики в органах исполнительной власти как ресурса реализации стратегии;

- разработать методические основы построения ключевых элементов активной кадровой политики («модель компетентности» госслужащих и оценивание результативности), выступающей как ресурс реализации социально-экономической стратегии развития региона.

Объект исследования - органы исполнительной власти субъекта федерации на примере Республики Бурятия.

Предмет исследования - кадровая политика в системе органов исполнительной власти субъекта федерации.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные теории и практике государственной кадровой политики. Решение поставленных в работе задач осуществлялось на основе системного подхода с использованием приемов экономического, исторического, статистического анализа, метода социологического исследования.

Наиболее существенные результаты, полученные лично автором:

1. Систематизированы теоретические вопросы, зарубежный опыт построения системы управления кадрами в органах государственного управления. Выявлены факторы, определяющие специфические черты кадровой работы с госслужащими. Определены зоны самостоятельности субъектов федерации при формировании кадровой политики, систематизирована нормативная база реализации кадровой политики.

2. Установлено на основе анализа социально-экономических проблем развития Республики Бурятия, что реализуемая кадровая политика субъекта федерации, обеспечивая высокий профессиональный уровень госслужащих, сохраняет бюрократическую управленческую культуру, что является тормозом социально-экономического развития региона.

3. Доказана необходимость системного подхода к формированию кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации, как ресурса, создающего возможности реализации стратегии социально-экономического развития региона, выделены основные инструменты активной кадровой политики.

4. Разработана базовая «модель компетентности» государственного служащего, как инструмента кадровой политики, направленного на создание кадрового потенциала госслужащих, нацеленных на реализацию социально-экономической стратегии развития региона.

5. Сформулирован целевой подход к оцениванию результативности госслужащих, позволяющий скоординировать, целенаправить их деятельность и выявить вклад каждого в достижение региональных целей стратегического развития.

Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Необходимая глубина исследования, обоснованность результатов обусловлены применением общенаучных методов исследования: системного, исторического, сравнительного, экономического и статистического анализа. Достоверность научных положений и практических выводов обеспечена использованием современных теоретической и информационной баз исследования, включая зарубежные и отечественные источники. В работе использованы монографические работы, научные статьи отечественных и зарубежных авторов в области государственного устройства, кадровой политики. Результаты исследования базируются на использовании федеральных и региональных нормативно-правовых документов, других официальных материалов федеральных и региональных органов власти, статистических сборников Республики

Бурятия, Госкомстата РФ, Фонда регионального развития, Информационных ресурсов глобальной сети Internet.

Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:

1. Сформулировано понятие кадровой политики как институционального ресурса, состоящего из формальных и неформальных институтов в виде норм и правил организации кадровой работы и параметров управленческой культуры. Исходя из данного понимания, дополнена типология кадровой политики путем включения нового фактора - «управленческая культура».

2.Выявлено, что в современных условиях роста значимости человеческого фактора кадровая политика в органах исполнительной власти субъектов федерации выступает как ресурс социально-экономического развития региона, поскольку она создает возможности реализации кадрового потенциала госслужащих в направлении выбранной стратегии регионального развития.

3. Определены новые характеристики (поисковость, инициативность, творчество) и включены в «модель компетентности» государственного служащего, необходимые для современного государственного служащего.

4. Предложено заложить в основу формирования системы оценивания результативности госслужащих индикаторы социально-экономического развития региона, разрабатываемые в Программе социально-экономического развития региона. Это позволит определять целевую направленность деятельности госслужащих, координировать их поведение в рамках реализации выбранной стратегии региона.

Значение полученных результатов для теории и практики.

Разработанный подход к формированию кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации позволяет создавать кадровую политику адекватную задачам социально-экономического развития региона. «Модель компетентности» государственного служащего является базовой для разработки «моделей компетентности» государственных служащих на разных уровнях управления в органах исполнительной власти. Рекомендации по формированию системы оценивания государственных служащих с использованием индикаторов социально-экономического развития региона позволят создать систему оценивания, ориентированную на результативность в рамках реализации региональной стратегии.

Сведения о реализации и целесообразности практического использования результатов. Теоретические положения и практические материалы могут быть использованы органами регионального управления при разработке концепции активной кадровой политики в органах исполнительной власти субъектов федерации и определении подходов к преобразованию управленческой культуры государственного аппарата. Представленная в работе «модель компетентности» государственного служащего и комплексный подход к оцениванию результативности персонала могут быть использованы при выполнении ряда функций (подбор, расстановка, продвижение, оценивание) по управлению персоналом на уровне субъектов федерации, формирующих активную кадровую политику.

Теоретические и методические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для подготовки студентов, магистрантов и аспирантов в экономических вузах и учебных заведениях, ведущих подготовку специалистов для государственной службы.

Основные выводы и практические результаты диссертационного исследования докладывались на конференциях различного уровня, в т.ч. на Международной научно-практической конференции «Экономическое развитие России на современном этапе. Проблемы подготовки кадров и сотрудничество с Европой» (г. Иркутск, 2002). Автор является одним из разработчиков Концепции кадровой политики в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления Республики Бурятия (1998 г.), нормативно-правовой документации механизма ее реализации и Концепции развития персонала на производстве (2000 г.), а также координатором по реализации программы ТАСИС «Укрепление органов государственного управления в Байкальском регионе» в Республике Бурятия. Основные результаты диссертационного исследования обсуждались в Комитете госи службы и кадровой политики Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия и приняты за основу при реформировании региональной кадровой политики, а также при разработке Методики оценивания результативности госслужащих Министерства здравоохранения Республики Бурятия, что подтверждается справками о внедрении.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 7 печатных работах. Общий объем 5,95 п.л. (авторских 3 п.л.).

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Мещеряков, Сергей Александрович

Данные выводы очень позитивны для оценки потенциала персонала, но они являются сигналом, что значительная доля конкурентоспособных специалистов не сможет построить карьеру госслужащего в пределах исполнительных органов РБ и будет искать возможность для самореализации в других системах. Такая ситуация складывается прежде всего в составе специалистов до 30 лет. И если госслужащие в возрасте свыше 50 лет совершенно не намерены менять статус госслужащего на другую высокооплачиваемую работу вне государственной службы (табл. 2.3.10), то молодежь до 30 лет - затрудняются в ответе.

Так же сомневаются в своей позиции почти 50 % госслужащих, находящихся в самом активном деловом возрасте от 30 до 50 лет, т.е. велика доля колеблющихся лиц (таблица 2.3.10).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Стратегия социально-экономического развития региона охватывает экономическое использование всех видов ресурсов региона, устанавливает социально-экономическую направленность преобразований в регионе, обеспечивающую повышение уровня благосостояния его населения. Чтобы добиться этой цели, необходимо вовремя ухватиться за предоставленные шансы, использовать выгодные для себя направления и, в то же время, избежать негативные тенденции и явления, защищая экономическую безопасность региона. Достижение этого зависит от многих факторов, важнейшим среди которых является уровень компетентности государственных служащих.

В настоящем исследовании проведено обобщение теоретических работ отечественных и зарубежных авторов, посвященных проблемам управления персоналом, формирования кадровой политики. В результате проведенной систематизации определений кадровой политики она рассматривается с позиции институционального подхода и включает формальные институты (нормы, положения, стандарты) и неформальные (традиции, управленческая культура, менталитет).

В трудах отечественных и зарубежных ученых большое внимание уделяется кадровой работе в государственной системе управления. Изучение зарубежного опыта позволило сделать выводы об определенных тенденциях в кадровой работе. Явно прослеживаются национальные особенности, традиции формирования государственных систем. Европейские страны (Великобритания, Франция, Германия) ориентированы на создание «элитного корпуса» госслужащих и сохраняют бюрократическую управленческую культуру. США следуют принципам формирования «команды» госслужащих из профессионалов, работающих по менеджерским принципам. Большое влияние на выбор кадровой политики оказывает стадия развития экономики. Изучение опыта государств с развивающейся экономикой (Сингапур) показывает, каких успехов в решении экономических проблем можно достигнуть, делая ставку на формирование кадрового потенциала в госаппарате.

В нашей стране система кадровой работы в государственных структурах строится на федеральном уровне. Базовым документом является Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. За основу построения кадровой политики на региональном уровне принимается Концепция государственной кадровой политики. Субъекты федерации имеют самостоятельность в определенных зонах кадровой деятельности, которые строятся с учетом национальной и социально-экономической ситуации развития региона.

Анализируя ситуации экономического развития, складывающиеся на региональном уровне в современных условиях, можно сделать вывод о том, что сложившийся кадровый состав госслужащих во многих случаях является фактором, тормозящим развитие региональной экономики. В данном исследовании этот вопрос рассматривается на примере Республики Бурятия. В последние годы в Республике наметился подъем экономики, снизилась безработица, повысился уровень жизни населения. Новые шаги в развитии экономики связывают с задачами устойчивого экономического роста на основе модернизации и структурной перестройки экономики, улучшения инвестиционного климата, комплексного развития инфраструктуры и рационального использования природных ресурсов, выхода на внешний рынок, т.е. поставленные задачи социально-экономического развития региона предполагают определенную готовность государственных служащих к деятельности в новых условиях.

В то же время анализ, проведенный с использованием социологического исследования, показывает, что реализованная кадровая политика в системе исполнительных органов государственной власти РБ по типологии относится к пассивной и закрытой, ориентированной на бюрократический тип управленческой культуры, что привело к тому, что кадровый состав госслужащих готов преимущественно к исполнительской деятельности и не воспринимает творческий подход и новаторство, что может явиться препятствием для реализации стратегических задач.

Кроме того, сохранение бюрократической управленческой культуры способствует отчуждению интересов чиновников от интересов общества, населения, для которого служит государство. Практически отсутствуют условия реализации сложившегося кадрового потенциала успешно выполнять задачи реализации региональной стратегии социально-экономического развития.

Мы пришли к выводу, что сложилась явная необходимость сменить подходы к формированию кадровой политики в системе органов исполнительной власти. В диссертационной работе предложены методические основы формирования кадровой политики, которые опираются на восприятие кадровой политики как ресурса реализации стратегии социально-экономического развития региона. Сформулирована модель взаимодействия социально-экономической стратегии региона и кадровой политики в органах исполнительной власти региона. Активные точки взаимодействия реальны в зонах самостоятельного действия региона в системе кадровой политики для госслужащих. Исходя из этого, разработана «модель компетентности госслужащего», включающая деловые качества необходимой компетентности госслужащих для принятия ими управленческих решений в сфере современных региональных задач, а также соответствующие управленческой культуре «служение обществу».

Новый подход к кадровой политике опирается на организационное обеспечение, которое предполагает преобразование структуры органов исполнительной власти в направлении перехода от традиционной бюрократической к программно-целевой с выделением центров ответственности. Для каждого центра ответственности должны устанавливаться параметры, соответствующие индикаторам, разработанным в Программе социально-экономического развития Республики, которые далее конкретизируются и доводятся по уровням до каждого госслужащего. Такая система показателей - индикаторов и становится критериями оценивания результативности их деятельности. При построении системы оценивания госслужащих следует ориентироваться на комплексный подход. Существующая система оценивания традиционно включает только оценивание профессионализма госслужащих. Предложенный комплексный подход предполагает создание единой системы оценивания госслужащих. Ключевым является оценивание результативности, ориентированной на измерение вклада госслужащего в достижение региональных целей. К оцениванию компетентности и достижению уровня управленческой культуры «служение обществу» относимся как к оцениванию предпосылок успешности деятельности служащих.

Разработанная «модель компетентности госслужащего» и комплексный подход к оцениванию результативности, которые являются зоной самостоятельного действия субъектов федерации в кадровой политике, могут явиться теми рычагами, которые позволят органам исполнительной власти устанавливать кадровую политику адекватную стратегии социально-экономического развития. При этом следует иметь в виду большое разнообразие кадровых ситуаций, складывающихся на региональном уровне, поэтому разработанный подход к формированию кадровой политики должен быть конкретизирован каждым субъектом самостоятельно.

Использование перечисленных видов обеспечения кадровой политики позволяет эффективно проводить ее на региональном уровне. При этом следует иметь в виду, что на практике указанные компоненты механизма реализации кадровой политики в силу его сложности и многоаспектности, могут быть дополнены на любом из уровней.