Формирование региональной системы управления государственных закупок тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Тогузаев, Мурат Мухарбиевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК.

1.1 Организационно-экономические основы системы государственных закупок.

1.2 Практика организации и проведения государственных закупок в зарубежных странах.

1.3. Подходы и принципы существующей системы управления организацией и проведением процедур размещения государственного заказа.

Глава И. СИСТЕМА РЕГИОНАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ЗАКУПОК КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ.

2.1. Система государственных закупок и'проблемы ее формирования на региональном уровне.

2.2. Характеристика закупок для государственных региональных нужд (на примере Кабардино-Балкарской Республики).

Глава III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК.

3.1. Принципы построения и функционирования системы управления процедурами размещения государственного заказа.

3.2. Формирование региональной организационно - функциональной структуры государственных закупок.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование региональной системы управления государственных закупок"

Происшедшие преобразования в обществе и государственном управлении не обогатили представлений о сущности и видах его функций в главном, принципиальном. Появились лишь новые элементы в их содержании и механизме реализации. Они теперь проецируются с учетом наличия государственных и негосударственных секторов и различной степени влияния на них государства.

В определенной степени претерпевают изменения функции органов государственного управления. Сужены некоторые традиционные для советского периода функции (планирования, материально-технического снабжения и другие). Появились новые, обусловленные переходом к рыночной экономике (осуществление антимонопольных мероприятий, функции, связанные с появлением безработицы, разгосударствлением предприятий и учреждений в различных сферах).

Среди функции на первый план выступают прогнозирование, координация, регулирование, контроль. Планирование перестало быть ведущей формой и стержнем директивного и адресного централизованного управления.

В этих условиях роль государственного регулирования экономики, значение которого в начальный период реформирования экономической системы страны только констатировалось, в настоящее время растет и становится важным элементом экономической политики государства. Причина этого состоит как в сложности переходного процесса, так и в глубоких традициях роли государства в преобразовании российской экономики во все исторически значимые моменты его развития.

Современное развитие экономики требует непрерывного совершенствования механизма государственного регулирования. Одним из инструментов государственной политики в области регулирования экономики является государственный заказ, посредством размещения которого осуществляется влияние на структуру и динамику отраслевых рынков.

В процессе выполнения своих целевых функций государство, как правило, сталкивается с проблемой материально-технического обеспечения, как при реализации государственных программ, так и в текущей деятельности. В большинстве случаев эта проблема решается путем приобретения необходимых материальных и интеллектуальных ресурсов на рынках товаров, работ и услуг, как на конкурсной, так и внеконкурсной основе с. соблюдением принципов экономии, эффективности, открытости, ответственнбсти. Такие закупки принято называть государственными закупками или закупками для государственных нужд.

Совершенно очевидно, что цивилизованная система государственных закупок - атрибут рыночной экономики. Можно с большей вероятностью сказать: в какой степени развит рынок, в такой степени развита и система государственных закупок. Зная состояние первого, легко понять состояние второй. Они находятся где-то с одной плоскости своего развития, взаимно влияя друг на друга. При этом нисколько не умоляется тот факт, что система государственных закупок является частью общей системы экономики.

Государство, обладая значительными финансовыми ресурсами, при осуществлении закупок продукции для государственных нужд является крупнейшим субъектом рыночных отношений. Решения государства по приобретению продукции оказывают существенное влияние на функционирование рынков. Особенно это сказывается на тех рынках, где государство является единственным покупателем продукции - фундаментальные научные исследования, продукции для нужд национальной обороны и безопасности, социальные услуги населению. Таким образом, государственные закупки из способов обеспечения текущей деятельности государственной власти превращаются в инструмент реализации государственной политики.

Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на' повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям.

В настоящее время действующая система региональных бюджетных закупок находится в стадии своего становления. Хотя в существующем институциональном механизме, воспроизводящем практику бюджетных закупок, заложены основные принципы размещения государственного (муниципального) заказа, нерешенным остается целый ряд проблем.

Недостаточно теоретико-методологическое обоснование перехода от моде/ ли государственного заказа как формы покрытия «необходимого минимума» потребности выживания регионов и его населения к практике формирования через эту систему отношений широкого круга предпосылок устойчивого социально-экономического развития регионов. Не в полной мере реализуются в настоящее время возможности государственного заказа как инструмента стимулирования отечественных производителей, а также взаимодействия региональных и местных властей по процедурам размещения и реализации государственного и муниципального заказа.

Существующие недостатки объективно обусловлены незрелостью формиI рующейся конкурсной системы бюджетных закупок, период развития которой не превышает 5-10 лет, что определяет, в конечном счете, ее низкую эффективность.

Именно этим объясняется дефицит накопленного опыта успешного функционирования и развития системы государственных закупок, который в свою очередь не получил пока адекватного отражения в нормативных и методических документах в достаточной степени. Поэтому система регулирования и управления государственными закупками на уровне региона продолжает оставаться неполной, причем особо слабо регламентированы вопросы планирования государственных закупок, контроля и ответственности субъектов размещения регионального заказа.

В результате принятые решения не всегда согласуются с рациональным расходованием бюджетных средств. Не созданы научные основы формирования территориальной системы государственного заказа. В настоящее время складывается существенная необходимость в йаучной разработке качественно новой модели организации практики государственных закупок на региональном уровне. Речь идет о модели государственных закупок, отвечающей ее интегрированному включению в управление регионом и в систему мер, обеспечивающих его устойчивое социально-экономическое развитие.

Таким образом, в настоящее время требуются исследования по обоснованию применения системы государственных закупок. Методологическая и методическая неразработанность этой проблемы обусловило выбор темы диссертационного исследования.

Научная разработанность системы. Вопросы организации конкурсных закупок рассматриваются в работах таких ученых, как Д.А. Абдрахимов, И.М. Н В. Афанасьева, Ахметзянов, И.С. Барчуков, Г.М. Веденеев, A.A. Гладков, В.М. Глущенко, В.М. Дидковский, С.Ф. Жилкин, А.Ю. Иванов, A.M. Кеда, В.К. Кузнецов, А.Н. Крутов, Д.А. Лебедев, В.И. Лутков, Н.В. Нестерович, Л.И. Пронина, В.И. Смирнов, А.Г. Шкурский, A.A. Храмкин, В.А. Яковлев и ряда других. Этими авторами изучены факторы, влияющие на систему государственных закупок, принципы ее функционирования, исследован зарубежный опыт с точки зрения возможности применения его на российской почве.

Вместе с тем следует указать на то, что''пока в современной экономической литературе отсутствует глубокий анализ причин недостаточно эффективной организации государственных закупок, не рассмотрены конкретные пути решения проблем. Зачастую теоретические разработки сводятся лишь к незначительной адаптации зарубежного опыта, причем без учета российской специфики.

На региональном уровне недостаточно исследованы направления оптимизации системы управления организацией и проведением государственных конкурсных закупок. Опыт проведения конкурсных закупок за время осуществ ления в России рыночных реформ показал их потенциальную перспективность в сфере уменьшения стоимостной и повышения качественной составляющих поставляемой продукции. Однако, как показал анализ практики региональных торгов, потенциал конкурсных закупок используется крайне недостаточно. Это происходит из-за отсутствия целостного системного подхода к управлению организацией и проведением закупок. Отсутствует четкое представление о методах постановки и достижения требуемых целей применительно к организации и проведению конкурсных закупок.

Перечисленные проблемы методологического, теоретического и практического характера обусловили выбор темы, а также постановку цели и задач исследования, определивших структуру диссертационной работы.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретических основ, методических и практических рекомендаций по формированию системы государственного -заказа, обеспечивающего наиболее полное и эффективное использование материальных и финансовых ресурсов региона.

В соответствии с целью исследования поставлены следующие задачи:

- определить сущность и содержание системы управления организацией и проведением государственных закупок;

- проанализировать зарубежный опыт организации и проведения государственных закупок;

- проанализировать место и роль государственного заказа в современной модели управления социально-экономическим развитием на региональном уровне; ''

- проанализировать тенденции динамики и структуры государственного заказа субъекта РФ на примере Кабардино-Балкарской Республики;

- оценить эффективность действующей системы организации и проведения государственных закупок в Кабардино-Балкарской Республике;

- разработать логико-структурную модель системы государственного регионального заказа;

- обосновать принципы формирования системы управления организацией и проведением государственных закупок в регионе;

- разработать и обосновать направления совершенствования основных инструментов управления организацией и проведением государственных закупок на уровне субъекта Федерации;

- разработать оптимальную организационную структуру управления государственными закупками.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является процесс организации и проведения государственных закупок для государственных нужд.

Предмет исследования. Предметом диссертационной работы выступает совокупность экономических отношений, складывающихся в системе управления организацией и проведением государственных закупок, обеспечивающие эффективное использование возможности государственного заказа как интегрального элемента практики управления социально-экономическим развитием региона.

Методологическая и теоретическая Основа исследования. Теоретической и методологической основой научной работы служат труды отечественных и зарубежных ученых по теории управления, проведению государственных закупок продукции для государственных нужд, российское законодательство и нормативные акты.

В процессе исследования использованы методы системного, экономико-статистического и структурно-функционального анализа. В качестве эмпирического материала использованы официальные статистические данные, материалы периодических изданий, научная литературу по рассматриваемой проблеме.

Информационная и эмпирическая базй. Информационную и эмпирическую базу работу составили: федеральные, региональные законодательные и нормативные акты по изучаемой проблеме, материалы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Правительства Кабардино-Балкарской Республики, Территориального/органа федеральной службы государственной статистики по КБР, статистические материалы, опубликованные в печати, материалы научных конференций по исследуемой проблеме, а также информация, обобщающая опыт проведения конкурсных закупок продукции в России, ее регионах и за рубежом, информационные ресурсы Интернета.

Научная новизна результатов исследования. Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексной разработке и обосновании теоретических положений, моделей и практических рекомендаций по формированию системы управления организацией и проведением государственных закупок в регионе. /

В диссертации сформулированы и обоснованы следующие положения, содержащие элементы научной новизны:

- конкретизировано место государственного заказа в системе управления социально - экономическим развитием на региональном уровне;

- уточнено определение системы управления организацией и проведением государственных закупок в регионе;

- сформулирована с учетом отечественного и зарубежного опыта роль системы управления организацией и проведением государственных закупок, что позволило определить стратегию ее развитая;

- построена функциональная модель организации системы государственных закупок, что позволит упорядочить отношения между субъектами управления торгами и повысить эффективность их работы;

- обоснована необходимость формирования в стране контрактной системы, определены ее преимущества по сравнению с другими формами взаимодействия государства с хозяйствующими субъектами;

- выработана логико-структурная модель государственного регионального заказа;

- предложена структурно-организационная модель, позволяющая на практике повысить действенность и эффективность системы закупок продукции для государственных нужд.

Практическая значимость исследования заключается в том, что основ> ные выводы и предложения могут быть использованы региональными органами исполнительной власти, администрациями местного самоуправления при размещении государственных и муниципальных заказов.

Предложенные методические подходы к созданию и развитию региональной системы государственных закупок могут использоваться в практической работе государственных заказчиков, в научных исследованиях.

Разработанные в диссертации принципы, модели и мероприятия по формированию системы управления организацией и проведением государственных закупок использованы при разработке регламентирующих актов по данному вопросу и совершенствовании структуры управления в Кабардино-Балкарской Республике. На основании полученных данных разработаны рекомендации по совершенствованию методологической базы организации и проведения государственных закупок в Кабардино-Балкарской Республике. Результаты диссертационного исследования можно использовать и в других регионах Российской Федерации в силу идентичности проблематики.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке нормативных актов по проблеме управления закупками продукции для государственных нужд. у

Публикации. Основные положения, теоретические и методологические обобщения, практические выводы и рекомендации исследования изложены в 4 работах общим объемом 1,0 п.л.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, заключения, трех глав, библиографии и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Тогузаев, Мурат Мухарбиевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенные исследования, целью которых являлось обоснование теоретических положений и разработка практических рекомендаций по формирования системы управления организацией и проведением государственных закупок в регионе, позволяют сделать следующие выводы:

1. Мировой и отечественный опыт закупок на различных уровнях государственного управления свидетельствует, что эффективное осуществление процедур поставки продукции для государственных нужд возможно только при наличии:

- целостно сформированной законодательно-правовой и иной нормативной базы, а также тщательного контроля за ее неукоснительным соблюдением;

- институционального обеспечения государственного заказа, а именно специализированных органов управления, несущих всю полноту ответственности за своевременное и полное исполнение этого заказа.

2. Государственные закупки в России являются упорядоченным процессом, имеющим нормативно-правовое регулирование и методическую базу, представляющую собой совокупность методов, правил и механизмов, направленных на решение поставленных задач.

3. Теория управления государственным^ закупками определяет закономерности процесса регулирования и развития экономико-правовой деятельности и управления торгами. Основными направлениями развития теории управления государственными закупками являются:

- использование государственных закупок как способа повышения благосостояния народа России;

- стимулирование при помощи проведения государственных закупок экономического роста в России;

- разработка новых методов и технологий проведения государственных закупок, обеспечивающих рациональное и эффективное использование бюд жетных средств;

- совершенствование профессионального уровня специалистов, проводящих государственные закупки.

4. Управление организацией и проведением государственных закупок составляет систему управленческих, логистических, информационных, правовых, и других компонентов, направленных на повышение благосостояния общества и эффективное развитие экономики России.

5. Рассмотренные системные признаки позволяют говорить о государственных закупках как о научной дисциплине, развитие которой требует дальнейших научных изысканий. Но проведенные исследования показали, что в настоящее время разработана только организационная составляющая системы управления государственными закупками, состоящей из множества элементов. Изыскания осуществлялись больше в сфере практического применения конкурсных закупок и не затрагивались вопросы теоретического характера.

6. Опыт организации и проведения государственных закупок продукции за время осуществления в России рыночных реформ показал их потенциальную перспективность. Но главный потенциал государственных закупок сегодня еще не используется. Это происходит из-за отсутствия целостного системного подхода к организации и управлению государственными закупками. 7. Из анализа организации и проведения государственных закупок в США, Германии, Австралии Новой Зеландии можно сделать вывод о том, что системы размещения государственного заказа в этих странах объединяет приверженность принципам прокьюремента, что и обеспечивает экономное расходование бюджетных средств.

8. Государство, посредством системы распределения бюджетных средств, способно влиять на рынок, как с негативной, так и с позитивной стороны. Таким образом, самым эффективным способом регулирования экономики является государственный заказ, размещаемый посредством проведения конкурсных закупок.

9. На сегодняшний день существуют два подхода к построению управленческой системы организации и проведением конкурсных закупок - централизованный и децентрализованный.

Централизованное управление - это сосредоточение управления в одном Ф центре, в одних руках, в одном месте; создание иерархической структуры управления, в которой преобладают вертикальные связи. При этом верхние уровни обладают определяющими полномочиями в принятии решений, а сами эти решения строго обязательны для выполнения нижними уровнями.

Децентрализованное управление - это система управления, при которой пределы ведения и власти расширены до местных административных или функциональных органов управления, имеющих право принимать решения, как по оперативным, так и по стратегическим направлениям развития объекта управления.

10. Ни у одной из сторон, участвующих в размещении бюджетных средств нет стимулов к их эффективному расходованию. ^ Основные мотивы при участии в государственных закупках:

Для поставщика:

- поставщик в первую очередь старается получить максимальную при-« • быль;

- поставщик всегда стремится получить заказ любыми способами. Он может пойти на сговор с заказчиком, членами конкурсной (котировочной) комиссии, а также заключить картельное соглашение с другими участниками торгов;

- также поставщик заинтересован в создании и сохранении долгосрочных связей с организатором торгов и заказчиками.

Для заказчика:

- выполнять все указания вышестоящего руководства;

- провести свой этап процедуры закупок с соблюдением формальных норм и правил.

Для организатора торгов (если он одновременно не является заказчиком) провести торги с:

Ш - максимальной эффективностью, если от этого зависит его вознагражде ние;

- соблюдением формальных норм, если у организатора фиксированное награждение;

- соблюдением формальных норм и признать победителем торгов поставщика, который является «своим» для заказчика, в случае если организатор торгов является зависимым от заказчика лицом.

11. На примере сравнительного анализа количественных и качественных характеристик проведения закупок товаров, работ, услуг в КБР показаны последствия несовершенства действующей законодательной и методической базы построения системы управления организацией и проведением конкурсных закупок. Выяснено, что вследствие несовершенства нормативно-правовой и методической базы системы управления организацией и проведением государственных закупок у недобросовестных заказчиков и организаторов конкурсов осталось множество лазеек для злоупотребления, что, как видно из статистических показателей, отрицательно влияет на эффективность проводимых государственных закупок.

12. Разработаны методологические принципы построения и функционирования системы управления организацией и проведением государственных закупок, построена и предложена к применению-функциональная модель организации системы государственных закупок. Это позволит разработать эффективную законодательную и методическую базу построения системы управления организацией и проведением государственных закупок.

13. На уровне субъекта РФ следует развивать и укреплять управленческие функции, закрепляемые за статусом координатора государственных закупок. Это, прежде всего, функции определения направлений развития практики государственных закупок и контроля эффективностью используемых бюджетных средств на основе мониторинга и оценки эффективности бюджетного управления.

14. Для совершенствования практики региональных государственных закупок и управления ими необходимы изменения в бюджетное законодательство субъекта РФ. В частности, необходимы поправки закрепляющие необходимость консолидации всех однотипных закупок бюджетных учреждений и организаций региона в единой системе государственных закупок субъекта РФ, а также использования современных процедур управления и мониторинга бюджетного процесса.

15. С целью стимулирования получателей бюджетных средств к экономии финансовых ресурсов (средств бюджета и внебюджетных источников) в рамках действующего законодательства рекомендуется:

- часть бюджетных средств (50%), полученные от экономии при осуществлении закупочной деятельности (по итогам отчетного периода), оставлять в распоряжении данных учреждений на финансирование расходов данных бюджетных учреждений в пределах финансового /ода (например, в счет премиального фонда);

- средства внебюджетных источников, полученные от экономии при осуществлении закупочной деятельности, оставлять на самостоятельное усмотрение (в полное распоряжение) бюджетного (подведомственного) учреждения

При этом необходимо отметить, что данные поощрительные меры необходимо сочетать с правильной организацией планирования и прогнозирования расходов на закупку продукции бюджетными организациями.