Формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений в условиях российского федерализма тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений в условиях российского федерализма"

На правах рукописи

ПОЛОЗКОВ Михаил Геннадьевич

ФОРМИРОВАНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

0.4 ОКТ 2012

Москва - 2012

005052945

Работа выполнена на кафедре экономики и финансов общественного сектора федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный консультант:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, доцент Ларина Светлана Евгеньевна

Пилипенко Ольга Ивановна

доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» (РУДЫ), профессор кафедры «Финансы и кредит»

Ишина Ирина Валерьевна

доктор экономических наук, профессор, ФГОБУ ВПО ВГНА Минфина России, зав. кафедрой «Финансы и кредит»

Демидов Александр Юрьевич

доктор экономических наук, доцент, зам. руководителя Федерального казначейства (Казначейства России)

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН (ИЭОПП СО РАН)

Защита состоится «23» октября 2012 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д.504.001.07 при Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119571, г. Москва, пр. Вернадского 84, корп. 1, ауд. 3304.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан «21» сентября 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью решения важнейших задач социально-экономического развития страны и ее территорий, повышения эффективности бюджетного регулирования и межбюджетного взаимодействия на всех уровнях управления общественными финансами. Эти вопросы связаны, прежде всего, с функционированием системы межбюджетных отношений, совершенствование которых в российских политических и экономических условиях является одной из ключевых целей современной бюджетной политики1.

Несмотря на более чем десятилетнее реформирование межбюджетных отношений бюджетная система Российской Федерации по-прежнему характеризуется наличием вертикальных и горизонтальных дисбалансов. На фоне существующих проблем с разграничением расходных полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями управления, разделением доходных источников, установлением порядка бюджетного регулирования, диспропорции в социально-экономическом развитии территорий усугубляются: доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения до межбюджетного выравнивания различались в 2000 г. более чем в 50 раз2, в 2011 г. - в 60 раз3. В условиях нарастания кризисных явлений в мировой и российской экономике несбалансированность бюджетной системы Российской Федерации только возросла. Так, сумма дотаций на сбалансированность и дополнительных средств, предоставляемых по другим каналам финансовой помощи, в общем объеме межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета регионам,

' Вступительное слово Президента Российской Федерации на совещании по вопросам децентрализации власти и совершенствования межбюджетных отношений 13 декабря 2011 г. // www.kremlin.ru; О бюджетной политике в 2011-2013 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29.06.2010 г. // www.kremlin.ru; О бюджетной политике в 2012-2014 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29.06.2011 г. // www.kremlin.ru; О бюджетной политике в 2013-2015 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 28.06.2012 г. // www.kremlin.ru; Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 г. № 1101-р // СПС «Консультант-Плюс»; Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов // www.minfin.ru; Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 г. № 1123-р // СПС «Консультант-Плюс»; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р // СПС «Консультант-Плюс».

2 О Федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)»: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 г. № 717 // СПС «Консультант-Плюс».

'Информационно-аналитический раздел официального сайта Министерства финансов Российской Федерации // http://info.minfin.ru/ibdohod.php.

увеличилась с 11 % в 2008 г. до 18 % в 2011 г.1

Современные реформы общественных финансов в Российской Федерации направлены на децентрализацию управления бюджетными ресурсами и развитие федерализма. Это предполагает поиск моделей и инструментария формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, учитывающих особенности бюджетного устройства, способствующих наиболее полной реализации принципов бюджетного федерализма и стимулирующих органы государственного управления и местного самоуправления к проведению эффективной бюджетной политики. При этом само понятие сбалансированной системы межбюджетных отношений расширяет содержание принципов формирования и функционирования бюджетной системы государства, предопределяет важность совершенствования форм и инструментов достижения сбалансированности полномочий и ресурсов бюджетов в федеративном государстве, включая модернизацию традиционно используемых методов обеспечения равенства бюджетных доходов и расходов.

Таким образом, актуальность темы исследования определяется наличием теоретических и практических проблем функционирования межбюджетных отношений в условиях российского федерализма, обусловивших необходимость концептуальной проработки методологических и методических аспектов их дальнейшего развития с позиций системной сбалансированности для повышения социально-экономической устойчивости территориального развития и эффективности межбюджетного регулирования, оптимизации форм межбюджетных трансфертов.

Степень научной разработанности проблемы. Современные научные дискуссии в области межбюджетных отношений развернулись по следующим направлениям2: обоснование принципов и моделей бюджетного федерализма, выявление их преимуществ и недостатков; распределение полномочий и ответственности различных уровней власти в решении экономических и социальных задач; макроэкономическая сбалансированность, снижение дефицита бюджетов различных уровней; формирование инновационной бюджетной политики, стимулирующей

1 Информационно-аналитический раздел официального сайта Министерства финансов Российской Федерации // http://info.minfm.ru/fbrash.php.

2 См., например: Денежно-кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса: сборник научных статей; под общ. ред. А.Г. Куликова. - М.: Изд-во РАГС, 2009; Стенограмма круглого стола «Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы» от 23 июня 2008 г. — М.: Центр стратегических разработок, 2008 // www.csr.ru; Итоговый семинар Проекта «Совершенствование управления государственными расходами», Москва, 13-15 декабря 2006 г. - М.: Центр исследования бюджетных технологий, 2007 // www.rt-centre.ru; Материалы семинара по вопросам межбюджетных отношений и бюджетной политики, Москва, 18-21 апреля 2006 г. - М.: Центр фискальной политики, 2006 // www.fpcenter.ru; официальный сайт экспертной группы «Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика» по обновлению «Стратегии-2020» // www.strategy2020.rian.ru/gl2

социально-экономическое развитие территорий; выявление результатов государственного воздействия на экономику и оценка эффективности бюджетного регулирования.

Результаты научных исследований данных вопросов представлены в трудах отечественных и зарубежных экономистов.

Теоретические основы функционирования государственных и муниципальных финансов исследуются в работах отечественных экономистов М.П. Афанасьева, А.Я. Быстрякова, C.B. Кадомцевой, И.В. Кривогова, A.JI. Кудрина, Л.П. Павловой, О.И. Пилипенко, М.В. Романовского, О.В. Врублевской, В.Б. Христенко и др.

Проблемы бюджетно-налоговой политики, включая вопросы организации межбюджетных отношений, развития бюджетного федерализма и финансовых аспектов местного самоуправления, освещены в работах A.B. Белова, О.В. Богачевой, С.Д. Валентея, Т.А. Голиковой, Т.В. Грицюк, Н.Б. Ермасовой, И.В. Ишиной, В.В. Климанова, Г.В. Курляндской, В.Н. Лексина, A.M. Лаврова, С.Е. Лариной, Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Е.В. Пономаренко, Л.И. Прониной, А.Г. Силуанова, A.B. Улюкаева, С.Н. Хурсевича, P.A. Чванова, А.Н. Швецова, Л.И. Якобсона и др.

Анализу проблем сбалансированности и пропорциональности в современной бюджетной системе России, включая особенности регионального уровня, посвящены работы А.Г. Гранберга, Н.С. Епифановой, В.И. Клисторина, Н.В. Колдомовой, С.Н. Мартынова, H.H. Михеевой, Т.С. Новиковой, В.Н. Папело, Т.В. Сумской, В.И. Суслова и др.

Среди зарубежных исследователей следует отметить работы Ш. Бланкарта, Р. Бола, Д. Брюммерхоффа, Р. Бэрда, Б. Греваля, К. Валих, К. Вонга, Б. Ибела, Ш. Мада, Р. Масгрэйва, М. Олсона, Р. Рефьюза, Дж. Стиглица, С. Тибу, X. Циммермана, в которых рассматриваются общетеоретические и прикладные проблемы межбюджетного взаимодействия и регулирования в многоуровневых бюджетных системах, функционирующих на принципах фискального федерализма.

В то же время расширение взаимосвязей между органами власти в динамичных и изменчивых современных социально-экономических условиях, необходимость повышения устойчивости развития субъектов федерации и муниципальных образований, усиление требований к объемам и качеству предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, уровню управления финансовыми ресурсами в многоуровневых бюджетных системах - эти и другие аспекты предопределяют важность формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, дополнительного научного обоснования целевой направленности межбюджетного регулирования, разработки эффективных методов выравнивания бюджетной обеспеченности, стимулирующих территориальное развитие.

В связи с этим рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что в условиях российского бюджетного федерализма усиление выравнивающих и стимулирующих эффектов территориального социально-экономического развития предполагает формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений на основе комплексного регулирования бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, направленного на повышение результативности бюджетной политики.

Целью работы является теоретико-методологическое обоснование концепции сбалансированной системы межбюджетных отношений и на этой основе разработка практических рекомендаций по совершенствованию межбюджетного регулирования в условиях российского федерализма.

Для достижения этой цели в работе были поставлены и решены следующие задачи:

- определить содержательные характеристики сбалансированности межбюджетных отношений, уточнить понятийный аппарат в рамках концепции формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений;

- обобщить теоретические положения по типологии моделей и методов бюджетного выравнивания, обеспечению сбалансированности межбюджетных отношений;

- проанализировать прикладные аспекты бюджетного регулирования в условиях федерализма, влияющие на формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений;

- выявить современные особенности межбюджетных отношений в Российской Федерации и их воздействие на финансовую и социально-экономическую политику на региональном и местном уровнях;

- провести анализ вертикальных и горизонтальных дисбалансов в российской бюджетной системе для формирования взвешенной оценки сбалансированности системы межбюджетных отношений;

- конкретизировать параметры модели диагностики состояния общественных финансов и межбюджетных отношений на территориальном уровне Российской Федерации;

- разработать рекомендации по развитию инструментария межбюджетного регулирования, направленного на обеспечение сбалансированности межбюджетных отношений в Российской Федерации;

- обосновать предложения по совершенствованию механизмов формирования и распределения финансовой помощи в современных условиях России.

Объектом исследования является система организации и функционирования межбюджетных отношений Российской Федерации, включая взаимосвязи и взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в процессе управления социально-экономическим

развитием.

Предметом исследования являются организационно-экономические и бюджетно-налоговые отношения между органами государственной власти и местного самоуправления в процессе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Область исследования: работа выполнена в соответствии с пп. 2.7, 2.15, 2.16, 2.17, 2.18 Паспорта ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит.

Теоретическую базу диссертации составили положения финансовой науки, теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, разработки специалистов по различным направлениям организации межбюджетных отношений, формированию и реализации бюджетной политики на различных уровнях управления.

В качестве методологической основы исследования использовались принципы системного, логического и диалектического подходов, методы структурного и функционального анализа, обобщения, моделирования, сравнения, экспертных оценок.

Информационная база исследования включала нормативные и правовые акты государственных органов, официальные материалы федеральных структур (Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики), документы региональных и муниципальных администраций по бюджетному регулированию территориального развития, результаты исследований отечественных и зарубежных экономистов по вопросам совершенствования межбюджетных отношений, аналитические материалы экспертных организаций по проблематике межбюджетного взаимодействия в многоуровневых бюджетных системах, опубликованные в периодической печати и размещенные в Интернете.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в разработке концептуальных основ формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, развитии методического аппарата бюджетного выравнивания на основе комплексной оценки расходов бюджетов с учетом их воздействия на социально-экономическое развитие территорий, что способствует решению важной проблемы современного этапа модернизации бюджетной системы Российской Федерации, связанной с внедрением программно-целевых методов управления бюджетом, повышением эффективности и результативности использования бюджетных средств.

Наиболее значимые результаты диссертационного исследования, которые составляют его научную новизну, состоят в следующем.

1. Разработаны теоретические положения и концепция формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, которая учитывает тенденции в динамике вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетной системы государства, направлена на их снижение и стимулирование социально-экономического развития территорий. Выделены типы бюджетного выравнивания на основе специфики выравнивающих механизмов; структурированы методы оценки налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов с целью достижения сбалансированности межбюджетных отношений (п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования).

2. Обосновано, что формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений предусматривает наличие как базового, так и вариативного инструментария бюджетного выравнивания, позволяющего сократить разрывы между расходными полномочиями и доходными источниками по уровням управления. При этом аргументировано, что как финансовая категория межбюджетные отношения основываются на движении денежных средств между бюджетами различных уровней, что позволяет, помимо прочего, выделить в их составе следующие взаимосвязанные элементы: средства финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, которые предоставляются в виде межбюджетных трансфертов; безвозмездные средства, распределяемые между бюджетами одного уровня; бюджетные кредиты из вышестоящих бюджетов; регулирующие налоги (п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования).

3. Уточнена трактовка межбюджетных отношений в широком и узком содержании, что допускает введение в научный оборот понятия «относительная сбалансированность межбюджетных отношений», которое отражает условный уровень достижения равенства расходных полномочий и доходных источников в процессе их разграничения между уровнями бюджетной системы (п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования).

4. Предложена модель диагностики общественных финансов на региональном уровне, которая предусматривает последовательное проведение следующих аналитических действий: а) оценку равномерности распределения бюджетных доходов и расходов между муниципальными образованиями региона после применения дотационного механизма бюджетного выравнивания; б) оценку структуры доходов местных бюджетов с учетом количества жителей на соответствующей территории; в) анализ взаимосвязей бюджетных механизмов и показателей социально-экономического развития муниципалитетов (п. 2.16. Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития).

5. Конкретизирован инструментарий диагностики бюджетной дифференциации территорий в процессе оценки состояния и качества управления общественными финансами в регионе, позволяющий анализировать степень неравенства распределения доходов между разными группами административно-территориальных образований, конструировать и рассчитывать показатели территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности (п. 2.16. Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития).

6. Раскрыты характеристики показателей территориальной, текущей, общей бюджетной обеспеченности и представлен алгоритм их расчета, позволяющий учитывать различные финансовые потоки, сконцентрированные на отдельной территории. Так, показатель территориальной бюджетной обеспеченности базируется на величине общих собственных расходов соответствующего бюджета; текущей обеспеченности - дополнительно фиксирует текущие, включая целевые, расходы вышестоящего бюджета на данной территории; общей - капитальные расходы, выделяемые на совместное финансирование инфраструктурных объектов (п. 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств).

7. Разработан комплексный методический подход к предоставлению финансовой помощи территориям и расчету ее объемов на основе сочетания фондового принципа выделения межбюджетных трансфертов, долевого финансирования и наличия вертикальных разрывов в бюджетной системе. Концептуально предлагается фонд финансовой помощи формировать за счет средств, выделенных через ФФПР, ФССР, субвенций ЖКХ и собственных средств регионального бюджета; в фонд целевых расходов включать средства из фондов компенсаций (федерального и регионального) и субсидии на софинансирование социальных расходов; фонд финансового стимулирования целесообразно расширить за счет дополнительных поступлений от региональных и местных собственных налогов (п. 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств).

8. Определены параметры мониторинга межбюджетного регулирования, основанного на анализе совокупности показателей различных видов бюджетной обеспеченности, бюджетной зависимости и индикаторах эффективности расходов бюджета на финансирование государственных (муниципальных) услуг; результаты мониторинга формируют доступную и систематизированную информационную базу о состоянии и тенденциях межбюджетных отношений, уровне их сбалансированности и обоснованности направлений повышения эффективности функционирования бюджетной системы (п. 2.11. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические и методологические положения диссертационного

исследования расширяют представления о целевой направленности межбюджетного регулирования в современной науке, развивают методологию оценки сбалансированности бюджетной системы в федеративном государстве, дополняют инструментарий взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной сфере. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что предлагаемая концепция сбалансированной системы межбюджетных отношений позволяет обосновать перспективные направления совершенствования межбюджетных отношений и эффективные механизмы бюджетного выравнивания в современных социально-экономических условиях, повысить устойчивость развития субъектов Федерации и муниципальных образований и стимулировать территориальное развитие.

Практическая значимость представленного диссертационного исследования состоит в том, что аналитический аппарат, авторские рекомендации и предлагаемые методики имеют прикладное значение и могут быть использованы федеральными органами исполнительной власти, администрациями регионов Российской Федерации и муниципальных образований в процессе совершенствования межбюджетных отношений для повышения эффективности и результативности бюджетной политики.

Материалы диссертации могут найти практическое применение в учебном процессе при изучении курсов по теории государственных и муниципальных финансов, а также в научно-исследовательских работах по проблемам повышения эффективности межбюджетных отношений.

Апробация результатов исследования. Методологические и методические аспекты управления общественными финансами и межбюджетными отношениями в федеративном государстве были разработаны автором в ходе реализации в 2008-2009 гг. международных научно-исследовательских проектов совместно с Институтом общественных финансов Университета им. Гумбольдта, г. Берлин (грант А/07/71116 Германской службы академических обменов «Формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений в федеративном государстве с точки зрения обеспечения прав органов местного самоуправления») и Институтом «Открытое общество», г. Будапешт (грант №1 «Совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне»).

Базу исследования составили результаты работы автора в рамках научно-исследовательских проектов кафедры региональной экономики Сибирской академии государственной службы, выполненных в 2004—2008 гг. по теме «Региональная и муниципальная экономика в Сибирском федеральном округе», а также в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации в рамках научно-исследовательской работы на тему «Стратегия государственной региональной политики в условиях инновационной

экономики» (2011 г.).

Апробация результатов исследований автора подтверждается внедрением полученных предложений и рекомендаций в работу Правительства Новосибирской области, а также докладами на международных, российских и региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах.

Основные результаты исследования опубликованы в двух монографиях: «Межбюджетные отношения в федеративном государстве» (Новосибирск, 2009) и «Межбюджетные отношения и экономический рост: новые возможности социально-экономического развития территорий» (М., 2010) и в других печатных работах общим объемом около 30 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, 5 разделов, 15 глав, заключения, списка использованных нормативных и правовых источников и литературы, двух приложений.

Содержание диссертационной работы раскрывается в следующей последовательности: Введение

Раздел I. Теоретико-методологические основы формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений

Глава 1. Экономические теории федерализма в контексте межбюджетного регулирования

Глава 2. Концептуальные основы сбалансированной системы межбюджетных отношений в федеративном государстве

Глава 3. Межбюджетные отношения как фактор обеспечения экономического роста

Раздел II. Методические подходы и мировая практика обеспечения сбалансированности межбюджетных отношений

Глава 4. Развитие элементов бюджетного федерализма в государствах с разным устройством

Глава 5. Методические основы оценки сбалансированности межбюджетных отношений

Глава 6. Мировой опыт корректировки вертикальных и горизонтальных дисбалансов

Раздел III. Межбюджетные отношения в условиях российского федерализма

Глава 7. Институциональный анализ развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

Глава 8. Вертикальные и горизонтальные дисбалансы в бюджетной системе Российской Федерации

Глава 9. Оценка действующей системы предоставления федеральных трансфертов

Раздел IV. Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне в Российской Федерации

Глава 10. Диагностика общественных финансов на региональном уровне

Глава 11. Анализ региональной политики бюджетного выравнивания Глава 12. Бюджетное выравнивание и стимулирование социального и экономического развития территорий

Раздел V. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации

Глава 13. Выравнивающий и стимулирующий эффекты распределения межбюджетных трансфертов

Глава 14. Развитие системы мониторинга общественных финансов и межбюджетных отношений в регионе

Глава 15. Инструментарий совершенствования межбюджетного взаимодействия в Российской Федерации Заключение

Список использованных источников и литературы Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Теоретические обобщения, раскрывающие содержание и характеристики сбалансированной системы межбюджетных отношений.

Первая группа обобщений связана с рассмотрением межбюджетных отношений в целом как системы, включающей в себя ставшие базовыми для федеративных государств, в том числе и для России, принципы разграничения расходных полномочий и доходных источников между различными уровнями управления, а также методы распределения средств финансовой помощи с целью выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. В рамках рассмотренных в исследовании теоретических подходов, автором предлагается концентрированное выражение данных обобщений в определении бюджетного федерализма, под которым понимается система политических, правовых, экономических и финансовых отношений, направленных на поиск баланса интересов органов власти всех уровней, населения и хозяйствующих субъектов с целью обеспечения доступности потребления основных общественных благ и достижения устойчивого территориального развития.

Вторая группа обобщений связана с содержательными характеристиками сбалансированной системы межбюджетных отношений, которая включает в себя критерии уровней горизонтального и вертикального дисбаланса бюджетной системы федеративного государства.

Горизонтальный дисбаланс рассматривается в работе как наличие диспропорций в возможностях получения доходов по тем статьям, которые

закреплены за данным уровнем бюджетной системы, и/или как различия в необходимых объемах финансирования расходов на предоставление общественных благ на данном уровне бюджетной системы. В качестве основного критерия уровня горизонтального дисбаланса выступает величина отклонения от среднего в «среднедушевых» объемах увеличения бюджетных доходов и финансирования расходов для обеспечения гарантированного объема общественных благ.

Вертикальный дисбаланс рассматривается как наличие диспропорций между расходными полномочиями и возможностями получения доходов для реализации этих расходных полномочий. В качестве критерия уровня вертикального дисбаланса предложена доля трансфертов от вышестоящего бюджета к нижестоящему в общих расходах последнего.

С целью формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений проводится вертикальное выравнивание для создания условий, при которых бюджетные доходы в целом соответствуют полномочиям по расходам каждого властного уровня. Горизонтальное выравнивание при этом рассматривается с точки зрения практики бюджетного регулирования как процесс нивелирования несоответствий налогового потенциала отдельных территориальных бюджетов их полномочиям по расходам на соответствующих субфедеральных уровнях. При этом обеспечивается реализация права каждого гражданина независимо от места его проживания в стране на равный доступ к общественным благам при равном участии в формировании налоговых доходов бюджетной системы.

Таким образом, сбалансированная система межбюджетных отношений является динамичной системой, обеспечивающей бюджетное выравнивание при возможных изменениях в закреплении расходных полномочий и доходных источников за различными уровнями управления, что вызывает необходимость формирования данной системы с разнообразным набором инструментов бюджетного выравнивания, использование которых будет зависеть от целесообразности их применения в конкретных экономических условиях.

В результате теоретических обобщений автором введено в научный оборот понятие «относительная сбалансированность межбюджетных отношений», а также предложено понимание межбюджетных отношений в узком и широком смыслах.

2. Авторский подход к выделению типов бюджетного выравнивания, результаты анализа их практической реализации в условиях федерализма.

Предлагаемый в диссертации концептуальный подход ориентирует изменение межбюджетных потоков в направлении сближения уровней обеспеченности населения услугами бюджетной сферы для административно-территориальных образований с близкими природно-

климатическими, социально-экономическими и финансовыми параметрами. В рамках концепции обосновывается также введение в процедуры определения размеров финансовой поддержки бюджетов компоненты, стимулирующей администрацию к повышению экономического и финансового потенциала территорий. Предложенная автором концепция соответствует требованиям распоряжения Правительства Российской Федерации от 2009 г.1, в котором содержатся методологические основы построения межбюджетных отношений, основанные на внедрении технологии программного бюджета в российскую практику.

Положения концепции сбалансированной системы межбюджетных отношений:

• обеспечение прозрачности и последовательности правил и методик определения направлений и размеров поддержки территорий из вышестоящего бюджета на основе регулярной и системной оценки показателей социально-экономического развития, закрепленных бюджетными программами;

• проведение диагностики дифференциации субъектов межбюджетных отношений по социально-экономическим и бюджетным показателям, используемым в целевых бюджетных программах;

• проведение бюджетно-налоговой политики с учетом различий социально-экономического положения территорий с целью укрепления их экономического и финансового потенциала;

• упорядочение нормативной базы бюджетных расходов путем создания системы дифференцированных нормативов финансовых затрат, позволяющих увязывать определяемые ими потребности в финансовых ресурсах и размеры трансфертов из вышестоящего бюджета с финансовыми возможностями консолидированного бюджета;

• укрепление доходной базы нижестоящих бюджетов путем долговременного закрепления порядка распределения регулирующих налогов, а также реалистичные оценки налогового потенциала территорий на основе регулярной разработки отчетных и прогнозных финансовых балансов;

• предоставление финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня на основе более справедливого долевого принципа с учетом параметров бюджетной обеспеченности территорий, выделение в финансовой помощи базовой, выравнивающей, стимулирующей, целевой составляющих;

• создание системы мониторинга межбюджетных отношений с целью обеспечения максимально доступной и систематизированной

' Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р.

информации о состоянии и тенденциях в межбюджетных отношениях, осуществления обратной связи принимаемых управленческих решений и обеспечения корректировки вертикальных и горизонтальных дисбалансов в бюджетной системе.

В концепции выделено четыре типа бюджетного выравнивания с учетом принципов, лежащих в основе построения выравнивающего механизма.

Первый тип выравнивания бюджетного потенциала в качестве основного принципа использует сочетание в процессе выравнивания бюджетного потенциала и потребностей бюджетов. Механизм выравнивания, который построен на данном принципе, признается важнейшим для сокращения вертикальной и горизонтальной разбалансированности, но при этом он связан со значительными затратами по реализации.

Второй тип бюджетного выравнивания построен по принципу выравнивания только доходного потенциала (бюджетной обеспеченности). Данный тип относится к тем странам, в которых механизм выравнивания бюджетного потенциала не связан с затратами по созданию большой статистической информации с целью расчетов показателей, на основании которых происходит процесс выравнивания. При этом использование данных моделей может быть эффективным только тогда, когда справедливы предположения о не значительных региональных дисбалансах по показателям бюджетной потребности на душу населения.

Третий тип использует такие механизмы выравнивания бюджетного потенциала, которые связаны с выравниванием потребностей бюджета по определенным (специально выбранным) видам затрат.

Четвертый тип выравнивания бюджетного потенциала связан с перераспределением финансовых средств в расчете на душу населения. Построенный по такому принципу механизм бюджетного выравнивания оказывает минимальный выравнивающий эффект, поскольку не может полностью выровнять, но может несколько смягчить региональные различия в уровне налоговых возможностей.

Достижение сбалансированности межбюджетных отношений обеспечивается формализованными методиками оценки налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов. В целом можно выделить несколько подходов к построению указанных методик.

1. Оценка налогового потенциала. В связи с незначительными затратами, как правило, используются методы оценки налогового потенциала по косвенным индикаторам, таким как: валовой региональный продукт (ВРП), личный доход (сумма всех доходов, полученных резидентами) или располагаемый личный доход, общие объемы розничных продаж в регионе. При проведении в исследовании анализа разбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации

использовались именно эти показатели.

2. Оценка расходных потребностей бюджета. Первый метод оценки основывается на разделении общих бюджетных потребностей на несколько групп статей (категорий), для каждой из которых производится оценка потребности в расходах. Общая бюджетная потребность рассчитывается как сумма величин по каждой из выбранных категорий бюджетных расходов. Данный метод оценки бюджетных потребностей требует значительного объема статистической информации о факторах, влияющих на величину расходов по каждой из выделенных категорий бюджетных потребностей.

В случае ограниченного доступа к статистической информации рекомендуется применение метода, в котором используется небольшое число показателей для прямой оценки совокупной потребности в расходах, в частности на основе данных о населении, уровне доходов и площади регионов, или проводя анализ потребностей бюджета на финансирование только таких категорий, как образование и здравоохранение.

3. Аргументация тезиса о разбалансированности бюджетной системы Российской Федерации на различных этапах реформирования межбюджетных отношений.

Для каждой категории в процессе проведения исследования конструируется формула для определения потребностей региональных бюджетов с учетом природно-климатических, социально-экономических и политических особенностей регионального развития. Индикаторы, используемые в формуле, выбирались таким образом, чтобы они являлись, с одной стороны, максимально объективными детерминантами тех или иных нужд региональных бюджетов, а с другой стороны, рассчитывались на основе доступной информации, публикуемой в официальных статистических сборниках (см. табл. 1).

Расчетные значения бюджетной обеспеченности показывают, что 14 регионов из 83 не нуждаются в финансовой помощи из федерального бюджета для покрытия бюджетных расходов. В этом и выражается несбалансированность межбюджетных отношений в Российской Федерации. Доказана вертикальная децентрализация расходных полномочий в части финансирования общественных благ для потребителей и централизация доходных источников, с одной стороны, и горизонтальная дифференциация субъектов Федерации в силу исторически сложившихся условий, природно-климатических, социально-экономических и прочих факторов - с другой стороны.

Величина трансферта - показателя вертикальной разбалансированности, характеризующего степень зависимости регионов от федерального центра, изменялась также неравномерно в течение 2002— 2011 гт. Причем динамика этого показателя имела аналогичную направленность, что и изменение показателя отношения доходов

регионального и федерального бюджетов (без трансфертов из других бюджетов) к расходам соответствующего бюджета. Так, наблюдается быстрый рост доли трансфертов в расходах региональных бюджетов за период 2002-2004 гг.

Таблица 1

Динамика показателей вертикальной разбалансированности1

Год Федеральный бюджет Региональные бюджеты Консолидированный бюджет

2002 0,75 1,15 0,95

2003 0,92 0,91 0,92

2004 0,76 0,84 0,81

2005 0,97 0,84 0,91

2006 0,92 0,81 0,87

2007 0,93 0,79 0,86

2008 0,91 0,87 0,87

2009 0,87 0,81 0,89

2010 0,89 0,83 0,87

2011 0,91 0,83 0,89

В целом, сравнивая динамику показателей доли условно-собственных доходов в расходах соответствующего бюджета и доли трансфертов в общих расходах, можно отметить закономерность: чем меньше отношение доходов каждого уровня без трансфертов из других бюджетов к расходам данного бюджета, тем выше доля трансфертов относительно бюджетных расходов, тем выше уровень централизации бюджетной системы и бюджетная разбалансированность по вертикали.

В условиях нарастания кризисных явлений в мировой экономике и в экономике Российской Федерации в 2009-2011 гг. несбалансированность бюджетной системы только возросла.

В работе выделены следующие этапы эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Первый этап (1991- начало 1993 гг.) - децентрализация бюджетно-налоговых отношений в процессе реорганизации унитарного государства. Доходы бюджетов регионов и муниципалитетов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации значительно увеличились, но при этом бюджеты регионов оказались обязаны финансировать расходы, ранее возложенные на центральный бюджет.

Второй этап (конец 1993 г. - 1994 г.) - первоначальное реформирование системы межбюджетных отношений. Произошло расширение прав по налогам субфедеральных и муниципальных уровней власти, введение единых и, как правило, стабильных нормативов

' Рассчитано автором как отношение доходов каждого уровня бюджетной системы без учета трансфертов из других уровней бюджетной системы к расходам данного бюджета.

17

отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов Российской Федерации. Значительная часть финансовой помощи стала перераспределяться на основе формализовано определенных методов, которые требовали своего совершенствования.

Третий этап (1995-2000 гг.) - развитие кризиса в межбюджетных отношениях и одновременного создания предпосылок их реформы и совершенствования. С одной стороны, началась реформа муниципальной финансовой системы, были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы. С другой стороны, межбюджетные отношения стали условием политического напряжения в отношениях уровней власти разного уровня, увеличилась разбалансированность субфедеральных и муниципальных бюджетов. Данный этап реформирования стал важной предпосылкой для улучшения всей системы общественных финансов.

Четвертый этап (2001-2005 гг.) - создание основ для продолжения фундаментальной реформы межбюджетных отношений и реализации основных направлений бюджетно-налоговой политики, предусмотренных Концепциями реформирования межбюджетных отношений (2001 и 2003 гг.) и Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации (до 2005 г.).

Исполнение в 2006-2008 гг. постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, Положением о докладах и результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и другими документами) означает новый этап в развитии бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Реализация концепции реформирования бюджетно-налоговых отношений и организации бюджетного процесса в регионах и муниципальных образованиях Российской Федерации (2009 г.) представляет собой современный этап в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации, основанный на использовании технологии программного бюджета, элементы которого в виде показателей эффективности и результативности могут быть использованы при построении сбалансированной системы межбюджетных отношений.

4. Обоснование необходимости расширения методологии исследования межбюджетных отношений на основе анализа влияния различных видов финансовой помощи на социально-экономическое развитие территорий.

В исследовании подтверждается сделанное автором предположение о том, что параметры долгосрочного экономического развития определяет не доля консолидированного бюджета в ВВП, а в большей степени — эффективность государственных расходов, упорядоченность и

прозрачность межбюджетных отношений, прежде всего, на субфедеральном уровне.

В связи с этим важным направлением исследования явилось изучение состояния общественных финансов на региональном уровне и определение механизмов воздействия межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие территорий.

В соответствии с целью исследования на региональном уровне был проведен анализ влияния на социально-экономическое развитие территорий бюджетных механизмов, которые согласно российскому бюджетному законодательству можно классифицировать следующим образом:

• собственные ресурсы местных бюджетов;

• дотации выравнивания бюджетной обеспеченности;

• инвестиционные и капитальные субвенции;

• налоговые механизмы воздействия на экономические процессы на территориях.

Разработанная автором модель диагностики общественных финансов на региональном уровне предполагает последовательное проведение следующих аналитических действий.

1. Оценка равномерности распределения бюджетных доходов и расходов между муниципальными образованиями региона после применения дотационного механизма бюджетного выравнивания. Осуществление такой оценки соответствует равномерности распределения общественных услуг между жителями разных муниципальных образований.

Автором использована методология кривой Лоренца и коэффициентов Джини в оценке степени равномерности распределения бюджетных доходов и расходов между муниципальными образованиями (см. табл. 2).

Подобный подход обеспечивает в процессе оценки дифференциации территории учет различных факторов, влияющих на отклонение показателей доходов и расходов бюджетов муниципальных образований от среднего по субъекту уровня. Данный подход универсален и может быть применен для анализа дифференциации территорий в любом субъекте Российской Федерации.

Незначительная неравномерность показателей доходов без учета субвенций (показатель № 1) объясняется преимущественно особенностями расчета дотации выравнивания (привязка к имеющейся сети бюджетных учреждений), а также неравномерностью поступлений доходов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов.

Особенного внимания заслуживает обнаруженная значительная неравномерность распределения расходов, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов. Данное обстоятельство еще раз свидетельствует о значительной вариации количественных и качественных показателей общественных благ, которые получают жители разных муниципальных образований.

Таблица 2

Показатели коэффициентов Джини доходов и расходов местных бюджетов за 2005-2011 годы (%)'

№ Название показателя Год Площадь под кривой Лоренца Коэффициент Джини

1 Доходы без учета субвенций 2005 0,377 24,59

2006 0,389 22,15

2007 0,392 21,64

2008 0,389 22,15

2009 0,387 22,05

2010 0,389 22,15

2011 0,391 21,55

2 Расходы, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов 2005 0,311 37,75

2006 0,303 39,31

2007 0,307 38,56

2008 0,307 38,62

2009 0,305 38,59

2010 0,307 38,61

2011 0,307 38,61

3 Расходы, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов 2005 0,084 83,22

2006 0,102 79,68

2007 0,070 86,03

2008 0,085 82,96

2009 0,097 81,21

2010 0,089 82,63

2011 0,091 80,55

Обнаружена также значительная неравномерность распределения расходов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов. Вышеуказанное может быть объяснено неравномерным поступлением капитальных субвенций, за счет которых в значительной мере проводятся данные расходы.

С точки зрения влияния на выравнивание социально-экономического развития муниципальных образований обнаруженные отличия могут иметь как позитивное значение (в случае если дифференциация доходов и расходов между муниципальными образованиями будет способствовать выравниванию их развития), так и негативное (в случае если указанная дифференциация является следствием неравномерности развития муниципальных образований и еще больше ее углубляет).

2. Оценка структуры доходов местных бюджетов в соотношении с количеством населения соответствующих муниципальных образований. Для этого соответствующие доходы были сгруппированы по размерам муниципальных образований и просуммированы, после чего было определено их процентное соотношение.

Полученные результаты показали большую зависимость от дотаций из

' Рассчитано автором (здесь - на примере Новосибирской области)

20

вышестоящих бюджетов (составляют свыше 60 % доходов) муниципальных образований размером до 6 тыс. человек.

Для определения роли бюджета развития в стимулировании экономического роста муниципальных образований области был проведен анализ источников его формирования, для чего были исследованы соответствующие показатели доходов местных бюджетов. Характеристика источников бюджета развития свидетельствует о том, что такой инструмент, как бюджет развития, сегодня не выступает существенным фактором экономического роста в сельских муниципальных образованиях региона.

3. Анализ взаимосвязей бюджетных механизмов и показателей социально-экономического развития муниципальных образований. С целью улучшения понимания связей между социальными и финансово-экономическими показателями муниципальных образований области были рассчитаны показатели, описывающие текущие и капитальные расходы местных бюджетов, показатели территориального размещения и социальные показатели (численность населения и динамика его изменений).

Для реализации поставленной задачи был проведен факторный анализ следующих показателей:

• сумма расходов на оплату труда работников бюджетных учреждений в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма расходов бюджетов всего в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма расходов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма дотаций в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма дополнительных дотаций в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма капитальных (инвестиционных) субвенций из вышестоящего бюджета в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма «прочих субвенций» в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• отношение плановых показателей выполнения доходов к их фактическому выполнению;

• численность населения муниципальных образований;

• изменение численности населения, чел./год;

• расстояние до районного центра;

• расстояние до областного центра.

Полученным факторам была дана следующая интерпретация.

Первый и второй факторы с процентами объясненной дисперсии соответственно 20,7 % и 11,9 % отвечают фактору «Расходы, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов и поступлении

дотаций, за счет которых указанные расходы проводятся». Автокорреляция по годам указанных показателей объясняется инерционностью доходной базы и постоянной сетью бюджетных учреждений.

Третий фактор «Численность населения муниципальных образований» с процентом объясненной дисперсии 9,7 % констатирует автокорреляцию численности населения муниципальных образований по годам, что объясняется, с одной стороны, небольшой мобильностью сельского населения и, с другой стороны, отсутствием надлежащего учета жителей, работающих в других местностях на сезонных (преимущественно строительных) работах.

Четвертый и пятый факторы с процентами объясненной дисперсии соответственно 9,4 % и 5,4 % отвечают фактору «Расходы, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов и источники их финансирования».

Особого внимания заслуживает шестой фактор «Степень выполнения плана поступления доходов от прочих субвенций, предоставленных в предыдущие периоды» с процентом объясненной дисперсии 5,3 %. Анализ показателей, которые входят в этот фактор, позволяет утверждать о существовании зависимости «Выполнения доходов - поступление «прочей субвенции». Указанное позволяет допустить, что временной лаг между капиталовложением (при условии его эффективности) и позитивным «отзывом» социально-экономических показателей составляет 2 года. Однако незначительный процент объясненной фактором дисперсии и слабая статистическая связь между «Степенью выполнения плана поступления доходов» и «прочей субвенцией» не дают возможности сделать однозначный вывод.

Отдельно следует отметить отсутствие зависимости доходов и расходов от географического расположения муниципальных образований, что позволяет сделать вывод об отсутствии ярко выраженных депрессивных территорий, которые бы охватывали большое количество муниципальных образований.

Весомым выводом проведенного факторного анализа является независимость социально-экономических показателей, по крайней мере, за анализируемый период от расходов, проведенных за счет капитальных и инвестиционных субвенций из бюджета. Данный факт свидетельствует о недостаточном инвестиционном характере этих расходов, то есть о направлении их на содержание инфраструктуры соответствующих муниципальных образований или на недостаточно эффективные проекты.

Важным результатом анализа является то, что основная часть фактически проведенных расходов местных бюджетов представлена делегированными полномочиями. Доминирование делегированных полномочий на практике означает, что местные бюджеты служат инструментом экономической политики центрального правительства.

Масштабы и механизмы выполнения делегированных полномочий органами местного самоуправления определяются федеральным правительством через разработку соответствующих нормативных документов, регулирующих межбюджетные отношения. Кроме обязательных механизмов государственных закупок и осуществления инвестиций существуют также многообразные нормы расходов, которые устанавливаются на федеральном уровне и являются обязательными как при выполнении делегированных, так и собственных полномочий.

Такая ситуация не отвечает положениям Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые наделяют органы местного самоуправления достаточно значительными собственными полномочиями и гарантируют их полную независимость. Нехватка фискальной автономии также подрывает подотчетность органов местного самоуправления местному населению, поскольку перекладывает политическую ответственность за провалы в предоставлении общественных благ на высший центральный уровень.

Таким образом, в результате проведенного анализа доказано влияние межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие территорий. При этом подтверждена гипотеза исследования относительно создания стимулов для социально-экономического развития территорий в процессе бюджетного выравнивания. Выявлены положительные и отрицательные стороны существующих в настоящее время бюджетных механизмов регулирования социально-экономического развития территорий.

В работе представлена доказательная база важности создания сбалансированной системы межбюджетных отношений в целях обеспечения устойчивого экономического роста на региональном уровне, а также необходимость учета показателей межбюджетного регулирования в системе мониторинга общественных финансов.

Анализ межбюджетных отношений на региональном уровне показал, что увеличение дотаций муниципальным образованиям противоречит цели по стимулированию их социально-экономического развития. Причиной указанной ситуации являются особенности действующей методики распределения дотаций. Следовательно, возникает необходимость в разработке новой методики распределения дотаций на региональном уровне с учетом влияния на социально-экономическое развитие муниципальных образований.

5. Методика расчета средств финансовой помощи в целях достижения выравнивающего и стимулирующего эффектов в территориальном развитии.

Средства финансовой помощи могут быть разделены на три фонда (см. рис. 1): фонд финансовой помощи (ФФП); фонд целевых расходов (ФЦР); фонд финансового стимулирования (ФФС).

Рис. 1. Формирование финансовой помощи из регионального бюджета

Фонд финансовой помощи (ФФП) формируется за счет средств, выделенных субъекту из федерального бюджета через Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд софинансирования социальных расходов, субвенции ЖКХ и собственных средств регионального бюджета.

Размер ФФП определяется исходя из суммарного дефицита бюджетов субъектов межбюджетных отношений (БиМДФ), скорректированного на коэффициент финансовой обеспеченности регионального бюджета (/?), по формуле:

ФФП = 0 * БиМДФ, (1) где ЭиМДФ = БиМ (Р1 -ДО , (2)

Р1 - расходы муниципального образования, рассчитанные по нормативам бюджетной обеспеченности и методом прямого счета, без учета целевых расходов регионального бюджета, поступающих в местный бюджет в форме субсидий и субвенций;

Д1 - собственные налоговые и неналоговые доходы муниципального образования, включая доходы по регулирующим налогам.

Р = (Яш + ФФПфед)/(Роб+ $ШДФ) , (3)

где Дс обл - собственные доходы регионального бюджета;

24

ФФПфед - средства, выделенные субъекту из федерального бюджета через Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд софинансирования социальных расходов, субвенции ЖКХ;

Р0бл - расходы регионального бюджета, рассчитанные по нормативам бюджетной обеспеченности и методом прямого счета, включая расходы из средств фонда финансового стимулирования (ФФС).

Средства фонда финансовой помощи распределяются по двум направлениям:

1) 90% средств формируют базовую финансовую помощь, которая, прежде всего, направлена на формирование бюджетов другого уровня. Планирование расходной части бюджетов осуществляется в соответствии с нормативами бюджетной обеспеченности и расчетами затрат методом прямого счета. Базовая финансовая помощь направлена на покрытие дефицитов местных бюджетов.

2) 10 % средств формируют выравнивающую финансовую помощь, направляемую местным бюджетам тех территорий, которые имеют бюджетную обеспеченность ниже среднего уровня.

Кроме того, для распределения выравнивающей финансовой помощи впервые сконструированы и рассчитаны три вида показателей бюджетной обеспеченности: территориальная бюджетная обеспеченность; текущая бюджетная обеспеченность; общая бюджетная обеспеченность.

Показатель текущей бюджетной обеспеченности позволяет «уловить», в дополнение к величине расходов бюджета, средства, поступающие на территорию непосредственно из регионального бюджета в качестве расходов на содержание бюджетных учреждений (текущие материальные затраты и заработная плата работников) и по целевым программам. Эти расходы не отражаются в местных бюджетах, но остаются в соответствующих территориях.

Показатель общей бюджетной обеспеченности основан на учете максимального перечня расходов бюджета, в результате чего из всех примененных видов бюджетной обеспеченности именно он наиболее полно отражает фактические расходы на душу населения и позволяет точнее оценить степень дифференциации бюджетной обеспеченности.

Как уже было сказано выше, автором использована методология кривой Лоренца при диагностике состояния и качества управления общественными финансами в регионе. На данном этапе исследования эта методология впервые была применена при оценке степени дифференциации территорий по специально сконструированным показателям бюджетной обеспеченности (территориальной, текущей и общей). На рис. 2 модель кривой Лоренца иллюстрирует степень неравенства распределения расходов между разными группами муниципальных образований в регионе.

Рис. 2. Распределение городов и районов по уровню территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности населения

Долевое распределение базовой и выравнивающей финансовой помощи позволяет понизить уровень территориальной дифференциации и произвести выравнивание территорий по показателю их бюджетной обеспеченности. Новые показатели текущей бюджетной обеспеченности, определенные согласно предложенной методике распределения финансовой помощи, заметно отличаются от рассчитанных ранее.

Так, если раньше отношение максимального значения показателя текущей бюджетной обеспеченности к минимальному было равно 2,5, то по новым показателям это соотношение составляет 1,3.

Данные об изменении индикаторов территориальной дифференциации представлены в табл. 3. Эти данные свидетельствует о сокращении уровня дифференциации территорий и о достижении сбалансированности межбюджетных отношений.

Таблица 3

Значения индикаторов территориальной асимметрии1

Индикаторы асимметрии Формула Исходное состояние Достигнутое состояние

Размах асимметрии (V/) \У = тахБОь'ттБО] 2,5 1,3

Рассеивание территорий (Б) Б = Х|БОср - Б01| / N БОср = 1БСШ N - число территорий 4,9 3,1

Вариация территорий(V) V = V Е(БОср - БСН)2/БОср 1,07 0,84

Эксцесс рассеивания (Э) Э = БОср/БО 1,004 1,035

1 Рассчитано автором (здесь — на примере Новосибирской области)

26

6. Параметры модели мониторинга сбалансированности межбюджетных отношений с использованием предложенных в работе показателей бюджетной обеспеченности территорий.

Под мониторингом межбюджетных отношений понимается специально организованная и постоянно действующая система статистического учета, сбора и анализа информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований (опросы населения и т.п.) и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития межбюджетных отношений в регионе.

Система мониторинга включает в себя несколько блоков информации, полученной с использованием разного рода показателей.

1. Информация о бюджетной обеспеченности территорий (параметры территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности).

2. Информация о «бюджетной зависимости» территорий, которую могут характеризовать следующие параметры:

• доля и численность групп населения, доходы которых связаны со средствами бюджетов и внебюджетных фондов, например, заработная плата в финансируемых из бюджета организациях, в том числе в органах управления; заработная плата на предприятиях, выполняющих федеральные, региональные, муниципальные заказы; пенсии из государственного пенсионного фонда; стипендии; социальные пособия всех видов, получаемые за счет средств федеральных, региональных или местных бюджетов;

• средства на содержание объектов социальной и инженерной инфраструктуры (общественный транспорт, образование, здравоохранение, физкультура и спорт, культура, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, дорожное строительство);

• финансирование социальных льгот;

• средства, поступающие на территорию по всем ведомственным и централизованным каналам, включая дотации и субвенции, инвестиции, целевые программы и прочие;

• общие поступления из бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней;

• доля бюджетных источников (в %) в доходах населения, в содержании социальных объектов, в инвестициях, в финансовом обеспечении рабочих мест.

3. Информация об эффективности бюджетных расходов.

В табл. 4 представлены инструменты оценки эффективности бюджетной политики в рамках предложенной системы мониторинга межбюджетных отношений.

Оценка эффективности бюджетных расходов представляет собой регулярный сбор конкретной информации, касающейся результатов деятельности административных органов и учреждений, которые

специализируются на предоставлении услуг населению.

Таблица 4

Инструменты бюджетной политики и показатели ее эффективности1

Задачи бюджетной политики Инструменты реализации Критерий оценки эффективности

1 .Сокращение дифференциации территорий Трансферты Целевые программы Возмещение части расходов (субвенции) Размах асимметрии показателей социально-экономического развития территории

2. Укрепление финансовой базы территорий Налоговые полномочия Распределяемые (регулирующие) налоги Инвестиции Изменение налогового потенциала территории Сбалансированность бюджета

3 .Стимулирование самостоятельного развития территорий Поддержка программ развития территорий (субсидии) Конкурс инвестиционных проектов, финансируемых в том числе из регионального бюджета Поощрение экономического роста Обеспеченность собственными доходами Доля инвестиций Темп роста ВРП Темп роста бюджетной обеспеченности

Формирование системы мониторинга общественных финансов и межбюджетных отношений в регионе будет способствовать повышению обоснованности принимаемых управленческих решений в бюджетно-налоговой сфере. Положительная практика применения подобной системы мониторинга может быть распространена и на федеральном уровне.

7. Рекомендации по формированию сбалансированной системы межбюджетных отношений в федеративном государстве, направленные на повышение эффективности управления территориальными финансами.

В исследовании доказан рост на протяжении последнего десятилетия зависимости региональных и местных бюджетов от поступления межбюджетных трансфертов, который свидетельствует об отсутствии механизмов обеспечения сбалансированности межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Как показало проведенное исследование, использование различных комбинаций существующих бюджетных механизмов (см. табл. 5), позволяет решать вопрос текущего финансового обеспечения бюджетов.

Имеющиеся бюджетные механизмы преимущественно устраняют следствия неравномерного экономического развития регионов и муниципальных образований, мало влияя на их первопричины. Практически не существует механизмов обеспечения сбалансированности межбюджетных отношений. Отсутствуют законодательно установленные возможности для регионального и муниципального уровней влиять на политику разграничения расходных полномочий и доходных источников, что соответствует первой задаче - обеспечение вертикальной

' Составлено автором

сбалансированности межбюджетных отношений.

Оценка влияния бюджетных механизмов _на социально-экономическое развитие территорий1

Таблица 5

х

ч

2 Ц

о. 2.

« С

ь >-

я о

я я Ц

<4 г

Р. « 5

С» я е о

3 а

4 а »

С Е

Дотация выравнивания

Дотационный механизм несет значительное антистимулирующее влияние на заинтересованность местных властей в развитии экономики.

Дополнительная

дотация на

выравнивание

финансовой

обеспеченности

местных

бюджетов

Необходимость такого трансферта связана с существенными институциональным ограничением относительно оптимизации сети бюджетных учреждений. То есть данная дотация компенсирует местным бюджетам неэффективные затраты, связанные с необходимостью выполнения ряда законодательных норм._

Прочие

дополнительные дотации

Согласно существующей в России практике, данный механизм является компенсатором решений государственного уровня, которые влияют на выполнение расходной или доходной части местных бюджетов и не были учтены в Законе о бюджете на текущий год в части расчета сумм дотации выравнивания.

Инвестиционные субвенции

Существуют примеры неэффективного использования таких субвенций. Например, в населенном пункте строится (чаще достраивается) новая школа, притом что количество детей школьного возраста в обществе исчисляется десятками или единицами.

Капитальные (кроме

инвестиционных) субвенции

Среднесрочное и долгосрочное влияние ряда субвенций на развитие муниципальных образований (например, на газификацию) неоднозначно. Также такие субвенции, как «на предотвращение техногенных катастроф», скорее консервируют проблемы в жилшцно-коммунальной сфере, чем их устраняют._

1 Составлено автором

2 Знаками "+" и "-" определяется соответственно позитив и негатив, а знак "+-" отвечает неоднозначному влиянию. Отсутствие указанных знаков соответствует отсутствию зависимости между показателями.

6 Использование собственных ресурсов муниципальных образований +- ++ - + В небольших муниципальных образованиях, особенно сельских, формирование бюджетов развития в значительной мере затруднено.

7 Использование налоговых рычагов влияния органов местного самоуправления на экономические процессы +- - Органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают ставки лишь ограниченного круга местных налогов и сборов, которые являются несущественными в общих доходах местного бюджета (до 2 %). Существующее налоговое законодательство России практически исключает налоговую конкуренцию между муниципальными образованиями.

При этом методы обеспечения горизонтальной сбалансированности, в формировании которых участвуют федеральный и региональный уровни власти, лишены выравнивающих и стимулирующих развитие механизмов, что также не способствует достижению сбалансированности межбюджетных отношений.

Комплексным вариантом политики, направленной на преодоление освещенных проблем несбалансированности межбюджетных отношений и финансовой необеспеченности большинства территорий в Российской Федерации и стимулирования их развития, является укрупнение базовых муниципальных образований, что соответствует объективным демографическим и миграционным процессам последних лет.

Таким образом, межбюджетные отношения в условиях федерализма имеют отличительные черты, обусловленные спецификой взаимоотношений федерального правительства и регионов. С 2000 г. для России в целом присуща негативная динамика разбалансированности бюджетной системы и межбюджетных отношений. Особое значение в улучшении существующего положения в сфере межбюджетных отношений отводится более точным, научно обоснованным принципам и методам бюджетного выравнивания. Мировая практика свидетельствует об эффективном функционировании бюджетного выравнивания в системе базовых элементов государственной бюджетно-налоговой политики. В российской бюджетной системе действующая система предоставления межбюджетных трансфертов регионам не обеспечивает заметного выравнивающего эффекта. В работе предложена новая методика распределения средств финансовой помощи на основе специально сконструированных показателей бюджетной обеспеченности, при помощи которой достигается большая степень выравнивания и стимулирование социально-экономического развития территорий.

Предложенные параметры бюджетной обеспеченности, а также показатели бюджетной зависимости и индикаторы эффективности расходов бюджета включены в систему мониторинга межбюджетных отношений. Полученные результаты исследования обосновывают необходимость

дальнейшего проведения бюджетной реформы в Российской Федерации с целью обеспечения сбалансированности межбюджетных отношений и внедрения прогрессивных методов управления бюджетом.

III. ОСНОВНЫЕ КРАТКИЕ ВЫВОДЫ

1. В диссертационном исследовании доказана необходимость целостного подхода при построении сбалансированной системы межбюджетных отношений и повышении открытости, ясности, прозрачности методик предоставления трансфертов. Данное положение учтено при разработке концептуальных основ сбалансированной системы межбюджетных отношений. Разработанная концепция формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений основывается на изучении механизмов возникновения вертикальной и горизонтальной разбалансированности бюджетной системы государства, закономерностей их развития и влияния на социально-экономическое положение территорий. В концепции выделены типы бюджетного выравнивания с учетом принципов, лежащих в основе построения выравнивающего механизма; определены методы оценки налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов с целью достижения сбалансированности межбюджетных отношений.

2. Сбалансированная система межбюджетных отношений выстраивается на принципах бюджетного федерализма, предполагающих самостоятельность бюджетов каждого уровня управления, законодательное разграничение расходов и доходов по уровням управления в федеративном государстве, формализацию методов межбюджетного регулирования и расчета объемов финансовой поддержки. На основе названных принципов построения модели бюджетного федерализма в работе обосновано широкое и узкое понимание межбюджетных отношений, введено в научный оборот понятие относительной сбалансированности межбюджетных отношений.

3. Углубление горизонтальных дисбалансов характеризуется усилением межрегиональной дифференциации по среднедушевым бюджетным доходам и расходам. Основные недостатки действующей бюджетно-налоговой политики на региональном уровне в наибольшей степени связаны с несовершенным механизмом межбюджетных взаимоотношений федерального уровня бюджетной системы и регионального уровня, а также со сложностями в обеспечении наиболее эффективного движения межбюджетных средств по каналам бюджетной системы.

4. Международный опыт свидетельствует об эффективном функционировании бюджетного выравнивания в качестве базового элемента системы межбюджетных отношений. По результатам проведенного анализа проведена типология государств с учетом

принципов и методов, лежащих в основе функционирования выравнивающего механизма в бюджетной системе. Мировая практика демонстрирует большое разнообразие методов оценки налоговых потенциалов и объемов расходов бюджетов регионов. При этом доказано, что выравнивающий механизм предоставления финансовой помощи может быть дополнен элементами стимулирования социально-экономического развития территорий.

5. Расчеты финансовых трансфертов с использованием предложенных в диссертации методов показывают, что лишь 12 % российских регионов могут обойтись собственными ресурсами без предоставления межбюджетных трансфертов федеральным бюджетом на покрытие бюджетного дефицита. Подавляющее количество российских регионов не может самостоятельно профинансировать свои расходные потребности за счет своих доходных источников. Расчетные объемы межбюджетных трансфертов существенно разнятся, что можно объяснить значимым дисбалансом налоговых возможностей и расходных потребностей бюджетов.

6. Перераспределение средств финансовой помощи по разработанной автором методике характеризуется более заметным выравнивающим и стимулирующим эффектами. Принципиально важным является обеспечение максимально полной информации посредством специально сконструированных и рассчитанных показателей территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности территорий.

7. Предложенные параметры бюджетной обеспеченности, а также показатели бюджетной зависимости и индикаторы эффективности расходов бюджета включены в систему мониторинга межбюджетных отношений, который предложен в целях обеспечения органов власти доступным и систематизированным информационным источником, характеризующим состояние и тенденции в межбюджетных отношениях, уровне их сбалансированности с целью повышения эффективности управленческого воздействия.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

монографии:

1. Полозков М. Г. Межбюджетные отношения в федеративном государстве. - Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2009. - 10 п.л.

2. Полозков М.Г. Межбюджетные отношения и экономический рост: новые возможности социально-экономического развития территорий. - М.: Изд-во РАГС, 2010.-10 п.л.

статьи в журналах, которые включены в перечень ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

3. Полозков М.Г. Институциональные преобразования межбюджетных отношений в федеративном государстве // Вестник

Томского государственного университета. 2010. № 340 (ноябрь). С. 156— 158.-0,5 пл.

А. Полозков МЛ .Финансовый федерализм и методы бюджетного выравнивания регионов // Регионология. 2010 (№ 70). № 1. С. 19-28. - 0,7 п.л.

5. Полозков М.Г. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации // Финансы и кредит. 2010. № 13 (397). С. 33-37.-0,5 пл.

6. Полозков М.Г. Эффективное бюджетное выравнивание в системе межбюджетных отношений региона // Финансы. 2010. № 4. С. 12-15. - 0,5 п.л.

7. Полозков М.Г. Результативное управление общественными финансами в условиях российского бюджетного федерализма // Государственная служба. 2010. № 3 (65). С. 105-107. - 0,5 пл.

8. Полозков М.Г. Модернизация межбюджетных отношений в Российской Федерации // Вестник Финансовой академии. 2010. № 3 (57). С. 47-50.-0,5 пл.

9. Полозков М.Г. Стимулирующее бюджетное выравнивание территорий // Вестник Томского государственного университета. 2011. № 343 (февраль). С. 148-151. - 0,5 п.л.

другие научные издания:

10. Полозков М.Г. Бюджетные механизмы социально-экономического развития муниципальных образований II Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы: материалы Второй науч.-практ. конф., 16-17 дек. 2011 г., г. Новосибирск / отв. ред. И.В. Князева ; СибАГС. - Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2011. -С. 360-364. - 0,5 пл.

11. Полозков М.Г. Муниципальное социально-экономическое развитие в условиях реформирования межбюджетных отношений // Региональная наука: XI Международная научная конференция, 2-3 ноября 2010 г., г. Москва: сборник научных трудов. - М.: ЛЕНАНД, 2010. - С. 201-206.-0,5 пл.

12. Полозков М.Г. Проблемы управления общественными финансами в федеративном государстве // Журнал Академии государственного управления Республики Армения «Публичное управление». 2010. № 2. С. 63-72. - 0,8 п.л.

13. Полозков М.Г. Методология межбюджетных отношений в федеративном государстве // Ученые записки РАГС. Вып. 1 (XI); под общ. ред. В.К. Егорова, В.М. Герасимова. - М.: Изд-во РАГС, 2010. - С. 200-212.-1,00 п.л.

14. Полозков М.Г. Формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений в условиях институциональной трансформации // Институциональная трансформация экономики на

постсоветском пространстве: сборник статей международной научной конференции «Институциональная трансформация: федеральный и региональный уровни» (Кемерово, 29-30 октября 2009 г.) / под ред. С.Н. Левина. - Кемерово: КемГУ, 2009. - С. 74-79. - 0,8 п.л.

15. Полозков М.Г. Методологические основы формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений в федеративном государстве // Подготовка кадров для государственной и муниципальной службы в условиях реформ: диалог власти, науки и образования: материалы междунар. науч.-практ. конф., 23-25 апреля 2009 г., г. Новосибирск / отв. ред. А.З. Фахрутдинова. - Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2009. - С. 204-210. - 0,7 п.л.

16. Полозков М.Г. Перспективное финансовое планирование в муниципальных образованиях // Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы: Управление: материалы международной научно-практической конференции: 26-27 февраля 2007 г., г. Новосибирск / отв. ред. И.В. Князева; Сибирская академия государственной службы. - Новосибирск: СибАГС, 2007. - С. 190-196. -0,5 пл.

17. Полозков М.Г. Эффективность межбюджетных отношений на региональном уровне // Финансы, кредит и международные экономические отношения в XXI веке. Материалы I международной научной конференции. 6-7 апреля 2006 г.: сборник докладов. Т. I / под ред. В.Е. Леонтьева. - СПб.: Изд-во СпбГУЭФ, 2006. - С. 48-52. - 0,5 пл.

18. Полозков М.Г. Методические подходы к оценке эффективности межбюджетных отношений на региональном уровне // Научные записки Сибирской академии государственной службы. Серия: Региональная и муниципальная экономика в Сибирском федеральном округе. -Новосибирск: СибАГС.-2005.-№ 1 - С. 165-168.-0,5 п.л.

19. Полозков М.Г. Бюджетное выравнивание на региональном уровне: проблемы и перспективы развития: автореф. дис. канд. экон. наук. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2004. - 1,25 пл.

20. Полозков М.Г. Финансовая помощь в системе межбюджетных отношений Новосибирской области // Современные технологии менеджмента: макро- и микроаспект. - Томск: ТГУ, 2003. - С. 459-466. -0,5 пл.

21. Полозков М.Г. Роль бюджетного выравнивания в уменьшении социальной дифференциации территорий // Управление социальными процессами в регионах: Вторая Российская науч.-практ. конф.: Ч. 2. Социология регионального управления: сборник статей. - Екатеринбург, 2002.-С. 121-124.-0,5 пл.

22. Полозков М.Г. Формирование финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений Новосибирской области // Молодые финансисты XXI века: материалы межрегиональной научно-практической

конференции 26-29 сентября 2002 г. - Иркутск: БГУЭП, 2002. - С. 69-73. -0,5 п.л.

учебно-методические работы:

23. Бюджетно-финансовая деятельность муниципальных образований: учебное пособие // Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2008. - 191 е. - 12,00 п.л.

24. Бюджетно-финансовая деятельность муниципальных образований: учебно-методический комплекс // Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2007. - 126 с. - 8,0 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Полозков Михаил Геннадьевич

Тема диссертационного исследования

«Формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений в условиях российского федерализма»

Научный консультант: доктор экономических наук, доцент Ларина Светлана Евгеньевна

Изготовление оригинал-макета Полозков Михаил Геннадьевич

Подписано в печать: 20.09.2012 Объем: 2.0 п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 627 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Полозков, Михаил Геннадьевич

ВВЕДЕНИЕ

РАЗДЕЛ I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ГЛАВА 1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА В КОНТЕКСТЕ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ГЛАВА 2. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ СБАЛАНСИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

ГЛАВА 3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА

РАЗДЕЛ II. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ И МИРОВАЯ ПРАКТИКА ОБЕСПЕЧЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ГЛАВА 4. РАЗВИТИЕ ЭЛЕМЕНТОВ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В ГОСУДАРСТВАХ С РАЗНЫМ УСТРОЙСТВОМ

ГЛАВА 5. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ

СБАЛАНСИРОВАННОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ГЛАВА 6. МИРОВОЙ ОПЫТ КОРРЕКТИРОВКИ ВЕРТИКАЛЬНЫХ И ГОРИЗОНТАЛЬНЫХ ДИСБАЛАНСОВ

РАЗДЕЛ III. МЕЖБЮДЖЕТНЕ ОТНОШЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

ГЛАВА 7. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 8. ВЕРТИКАЛЬНЫЕ И ГОРИЗОНТАЛЬНЫЕ ДИСБАЛАНСЫ В БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 9. ОЦЕНКА ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ТРАНСФЕРТОВ

РАЗДЕЛ IV. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 10. ДИАГНОСТИКА ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

ГЛАВА 11. АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ

ГЛАВА 12. БЮДЖЕТНОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ И СТИМУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ

РАЗДЕЛ V. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 13. ВЫРАВНИВАЮЩИЙ И СТИМУЛИРУЮЩИЙ ЭФФЕКТЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ

ГЛАВА 14. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ГЛАВА 15. ПЕРСПЕКТИВЫ ПОВЫШЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений в условиях российского федерализма"

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью решения важнейших задач социально-экономического развития страны и её территорий, повышения эффективности бюджетного регулирования и межбюджетного взаимодействия на всех уровнях управления общественными финансами. Эти вопросы связаны, прежде всего, с функционированием системы межбюджетных отношений, совершенствование которых в российских политических и экономических условиях является одной из ключевых целей современной бюджетной политики.1

Несмотря на более чем десятилетнее реформирование межбюджетных отношений, бюджетная система Российской Федерации по-прежнему характеризуется наличием вертикальных и горизонтальных дисбалансов. На фоне существующих проблем с разграничением расходных полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями управления, разделением доходных источников, установлением порядка бюджетного регулирования, диспропорции в социально-экономическом развитии территорий усугубляются: доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения до межбюджетного выравнивания различались 2000 г. более чем в 50 раз2, в 2011 г. - в 60 раз3. В условиях нарастания кризисных явлений в мировой и российской экономике несбалансированность бюджетной системы

1 Вступительное слово Президента РФ на совещании по вопросам децентрализации власти и совершенствования межбюджетных отношений 13 декабря 2011 года // www.kremHn.ru; О бюджетной политике в 20112013 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2010 года II www.kremlin.ru; О бюджетной политике в 2012-2014 годах // Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 г. // www.kremlin.ru; О бюджетной политике в 2013-2015 годах : Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 // www.kremlin.ru; Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года : распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р // СПС «Консультант-Плюс»; Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов // www.minfin.ru; Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства РФ от 8.08.2009 № 1123-р // СПС «Консультант-Плюс»; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // СПС «Консультант-Плюс»

2 О Федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)»: Постановление Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 № 717 // СПС «Консультант-Плюс»

Информационно-аналитический раздел официального сайта Министерства финансов РФ // http://info.minfin.ru/fbdohod.php

РФ только возросла. Так, сумма дотаций на сбалансированность и дополнительных средств, предоставляемых по другим каналам финансовой помощи, в общем объеме межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета регионам, увеличилась с 11% в 2008 г. до 18% в 2011 г.1

Современные реформы общественных финансов в Российской Федерации направлены на децентрализацию управления бюджетными ресурсами и развитие федерализма. Это предполагает поиск моделей и инструментария формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, учитывающих особенности бюджетного устройства, способствующих наиболее полной реализации принципов бюджетного федерализма и стимулирующих органы государственного управления и местного самоуправления к проведению эффективной бюджетной политики. При этом само понятие сбалансированной системы межбюджетных отношений расширяет содержание принципов формирования и функционирования бюджетной системы государства, предопределяет важность совершенствования форм и инструментов достижения сбалансированности полномочий и ресурсов бюджетов в федеративном государстве, включая модернизацию традиционно используемых методов обеспечения равенства бюджетных доходов и расходов.

Таким образом, актуальность темы исследования определяется наличием теоретических и практических проблем функционирования межбюджетных отношений в условиях российского федерализма, обусловивших необходимость концептуальной проработки методологических и методических аспектов их дальнейшего развития с позиций системной сбалансированности для повышения социально-экономической устойчивости территориального развития и эффективности межбюджетного регулирования, оптимизации форм межбюджетных трансфертов.

Степень научной разработанности проблемы. Современные научные дискуссии в области межбюджетных отношений развернулись по следую Информационно-аналитический раздел официального сайта Министерства финансов РФ // http://info.minfin.ru/fbrash.php щим направлениям1 : обоснование принципов и моделей бюджетного федерализма, выявление их преимуществ и недостатков; распределение полномочий и ответственности различных уровней власти в решении экономических и социальных задач; макроэкономическая сбалансированность, снижение дефицита бюджетов различных уровней, формирование инновационной бюджетной политики, стимулирующей социально-экономическое развитие территорий; выявление результатов государственного воздействия на экономику и оценка эффективности бюджетного регулирования.

Результаты научных исследований данных вопросов представлены в трудах отечественных и зарубежных экономистов.

Теоретические основы функционирования государственных и муниципальных финансов исследуются в работах отечественных экономистов М.П. Афанасьева, А.Я. Быстрякова, C.B. Кадомцевой, И.В. Кривогова, А.Л. Кудрина, Л.П. Павловой, О.И. Пилипенко, М.В. Романовского, О.В. Врублев-ской, В.Б. Христенко и др.

Проблемы бюджетно-налоговой политики, включая вопросы организации межбюджетных отношений, развития бюджетного федерализма и финансовых аспектов местного самоуправления, освещены в работах A.B. Белова, О.В. Богачевой, С.Д. Валентея, Т.А. Голиковой, Т.В. Грицюк, Н.Б. Ер-масовой, И.В. Ишиной, В.В. Климанова, Г.В. Курляндской, В.Н. Лексина, A.M. Лаврова, С.Е. Лариной, Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Е.В. Пономаренко, Л.И. Прониной, А.Г. Силуанова, A.B. Улюкаева, С.Н. Хурсевича, P.A. Чванова, А.Н. Швецова, Л.И. Якобсона и др.

Анализу проблем сбалансированности и пропорциональности в современной бюджетной системе РФ, в том числе и на региональном уровне, по

1 См., напр.: Денежно-кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса: сборник научных статей; под общ. ред. А.Г. Куликова. - М.: Изд-во РАГС, 2009; Стенограмма круглого стола «Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы» от 23 июня 2008 г. - М.: Центр стратегических разработок, 2008. // www.csr.ru; Итоговый семинар Проекта «Совершенствование управления государственными расходами», Москва, 13-15 декабря 2006 г. - М.: Центр исследования бюджетных технологий, 2007. // www.rt-centre.ru; Материалы семинара по вопросам межбюджетных отношений и бюджетной политики, Москва, 18-21 апреля 2006 г. - М.: Центр фискальной политики, 2006. // www.fpcenter.ru; официальный сайт экспертной группы «Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика» по обновлению «Стратегии-2020» // www.strategy2020.rian.ru/gl2 священы работы А.Г. Гранберга, Н.С. Епифановой, В.И. Клисторина, Н.В. Колдомовой, С.Н. Мартынова, H.H. Михеевой, Т.С. Новиковой, В.Н. Папело, Т.В. Сумской, В.И. Суслова и др.

Среди зарубежных исследователей следует отметить работы Ш. Блан-карта, Р. Бола, Д. Брюммерхоффа, Р. Бэрда, Б. Греваля, К. Валих, К. Вонга, Б. Ибела, Ш. Мада, Р. Масгрэйва, М. Олсона, Р. Рефьюза, Дж. Стиглица, С. Ти-бу, X. Циммермана, в которых рассматриваются общетеоретические и прикладные проблемы межбюджетного взаимодействия и регулирования в многоуровневых бюджетных системах, функционирующих на принципах фискального федерализма.

В то же время, расширение взаимосвязей между органами власти в динамичных и изменчивых современных социально-экономических условиях, необходимость повышения устойчивости развития субъектов федерации и муниципальных образований, усиление требований к объёмам и качеству предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, уровню управления финансовыми ресурсами в многоуровневых бюджетных системах, -эти и другие аспекты предопределяют важность формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, дополнительного научного обоснования целевой направленности межбюджетного регулирования, разработки эффективных методов выравнивания бюджетной обеспеченности, стимулирующих территориальное развитие.

В связи с этим, рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что в условиях российского бюджетного федерализма усиление выравнивающих и стимулирующих эффектов территориального социально-экономического развития предполагает формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений на основе комплексного регулирования бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований, направленного на повышение результативности бюджетной политики.

Целью работы является теоретико-методологическое обоснование концепции сбалансированной системы межбюджетных отношений и на этой ос7 нове разработка практических рекомендаций по совершенствованию межбюджетного регулирования в условиях российского федерализма.

Для достижения этой цели в работе были поставлены и решены следующие задачи:

- определить содержательные характеристики сбалансированности межбюджетных отношений, уточнить понятийный аппарат в рамках концепции формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений;

- обобщить теоретические положения по типологии моделей и методов бюджетного выравнивания, обеспечению сбалансированности межбюджетных отношений;

- проанализировать прикладные аспекты бюджетного регулирования в условиях федерализма, влияющие на формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений;

- выявить современные особенности межбюджетных отношений в Российской Федерации и их воздействие на финансовую и социально-экономическую политику на региональном и местном уровнях;

- провести анализ вертикальных и горизонтальных дисбалансов в российской бюджетной системе для формирования взвешенной оценки сбалансированности системы межбюджетных отношений;

- конкретизировать параметры модели диагностики состояния общественных финансов и межбюджетных отношений на территориальном уровне Российской Федерации;

- разработать рекомендации по развитию инструментария межбюджетного регулирования, направленного на обеспечение сбалансированности межбюджетных отношений в Российской Федерации;

- обосновать предложения по совершенствованию механизмов формирования и распределения финансовой помощи в современных условиях России.

Объектом исследования является система организации и функционирования межбюджетных отношений Российской Федерации, включая взаимосвязи и взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в процессе управления социально-экономическим развитием.

Предметом исследования являются организационно-экономические и бюджетно-налоговые отношения между органами государственной власти и местного самоуправления в процессе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Область исследования: работа выполнена в соответствии с пунктами 2.7, 2.15, 2.16, 2.17, 2.18 Паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит.

Теоретическую базу диссертации составили положения финансовой науки, теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, разработки специалистов по различным направлениям организации межбюджетных отношений, формированию и реализации бюджетной политики на различных уровнях управления.

В качестве методологической основы исследования использовались принципы системного, логического и диалектического подходов, методы структурного и функционального анализа, обобщения, моделирования, сравнения, экспертных оценок.

Информационная база исследования включала нормативно-правовые акты государственных органов, официальные материалы федеральных структур (Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Федеральной службы государственной статистики), документы региональных и муниципальных администраций по бюджетному регулированию территориального развития, результаты исследований отечественных и зарубежных экономистов по вопросам совершенствования межбюджетных отношений, аналитические материалы экспертных организаций по проблематике межбюджетного взаимодей9 ствия в многоуровневых бюджетных системах, опубликованные в периодической печати и Интернет.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в разработке концептуальных основ формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, развитии методического аппарата бюджетного выравнивания на основе комплексной оценки расходов бюджетов с учетом их воздействия на социально-экономическое развитие территорий, что способствует решению важной проблемы современного этапа модернизации бюджетной системы Российской Федерации, связанной с внедрением программно-целевых методов управления бюджетом, повышением эффективности и результативности использования бюджетных средств.

Наиболее значимые результаты диссертационного исследования, которые составляют его научную новизну, состоят в следующем.

1. Разработаны теоретические положения и концепция формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений, которая учитывает тенденции в динамике вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетной системы государства, направлена на их снижение и стимулирование социально-экономического развития территорий. Выделены типы бюджетного выравнивания на основе специфики выравнивающих механизмов; структурированы методы оценки налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов с целью достижения сбалансированности межбюджетных отношений (п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования).

2. Обосновано, что формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений предусматривает наличие как базового, так и вариативного инструментария бюджетного выравнивания, позволяющего сократить разрывы между расходными полномочиями и доходными источниками по уровням управления. При этом аргументировано, что как финансовая категория, межбюджетные отношения основываются на движении денежных ю средств между бюджетами различных уровней, что позволяет, помимо прочего, выделить в их составе следующие взаимосвязанные элементы: средства финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, которые предоставляются в виде межбюджетных трансфертов; безвозмездные средства, распределяемые между бюджетами одного уровня; бюджетные кредиты из вышестоящих бюджетов; регулирующие налоги (п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования).

3. Уточнена трактовка межбюджетных отношений в широком и узком содержании, что допускает введение в научный оборот понятия «относительной сбалансированности межбюджетных отношений», которое отражает условный уровень достижения равенства расходных полномочий и доходных источников в процессе их разграничения между уровнями бюджетной системы (п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования).

4. Предложена модель диагностики общественных финансов на региональном уровне, которая предусматривает последовательное проведение следующих аналитических действий: а) оценку равномерности распределения бюджетных доходов и расходов между муниципальными образованиями региона после применения дотационного механизма бюджетного выравнивания; б) оценку структуры доходов местных бюджетов с учетом количества жителей на соответствующей территории; в) анализ взаимосвязей бюджетных механизмов и показателей социально-экономического развития муниципалитетов (п. 2.16. Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития).

5. Конкретизирован инструментарий диагностики бюджетной дифференциации территорий в процессе оценки состояния и качества управления общественными финансами в регионе, позволяющий анализировать степень неравенства распределения доходов между разными группами административно-территориальных образований, конструировать и рассчитывать показатели территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности (п.

11

2.16. Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития).

6. Раскрыты характеристики показателей территориальной, текущей, общей бюджетной обеспеченности и представлен алгоритм их расчета, позволяющий учитывать различные финансовые потоки, сконцентрированные на отдельной территории. Так, показатель территориальной бюджетной обеспеченности базируется на величине общих собственных расходов соответствующего бюджета; текущей обеспеченности - дополнительно фиксирует текущие, включая целевые, расходы вышестоящего бюджета на данной территории; общей - капитальные расходы, выделяемые на совместное финансирование инфраструктурных объектов (п. 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств).

7. Разработан комплексный методический подход к предоставлению финансовой помощи территориям и расчету её объемов на основе сочетания фондового принципа выделения межбюджетных трансфертов, долевого финансирования и наличия вертикальных разрывов в бюджетной системе. Концептуально предлагается фонд финансовой помощи формировать за счет средств, выделенных через ФФПР, ФССР, субвенции ЖКХ и собственных средств регионального бюджета; в фонд целевых расходов включать средства из фондов компенсаций (федерального и регионального) и субсидии на софинансирование социальных расходов; фонд финансового стимулирования целесообразно расширить за счет дополнительных поступлений от региональных и местных собственных налогов (п. 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств).

8. Определены параметры мониторинга межбюджетного регулирования, основанного на анализе совокупности показателей различных видов бюджетной обеспеченности, бюджетной зависимости и индикаторах эффективности расходов бюджета на финансирование государственных (муниципальных) услуг; результаты мониторинга формируют доступную и систематизированную информационную базу о состоянии и тенденциях межбюджетных отно

12 шений, уровне их сбалансированности и обоснованности направлений повышения эффективности функционирования бюджетной системы (п. 2.11. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические и методологические положения диссертационного исследования расширяют представления о целевой направленности межбюджетного регулирования в современной науке, развивают методологию оценки сбалансированности бюджетной системы в федеративном государстве, дополняют инструментарий взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной сфере. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что предлагаемая концепция сбалансированной системы межбюджетных отношений позволяет обосновать перспективные направления совершенствования межбюджетных отношений и эффективные механизмы бюджетного выравнивания в современных социально-экономических условиях, повысить устойчивость развития субъектов федерации и муниципальных образований и стимулировать территориальное развитие.

Практическая значимость представленного диссертационного исследования состоит в том, что аналитический аппарат, авторские рекомендации и предлагаемые методики имеют прикладное значение и могут быть использованы федеральными органами исполнительной власти, администрациями регионов Российской Федерации и муниципальных образований в процессе совершенствования межбюджетных отношений для повышения эффективности и результативности бюджетной политики.

Материалы диссертации могут найти практическое применение в учебном процессе при изучении курсов по теории государственных и муниципальных финансов, а также в научно-исследовательских работах по проблемам повышения эффективности межбюджетных отношений.

Апробация результатов исследования. Методологические и методические аспекты управления общественными финансами и межбюджетными от

13 ношениями в федеративном государстве были разработаны автором в ходе реализации в 2008-2009 гг. международных научно-исследовательских проектов совместно с институтом общественных финансов Университета им. Гумбольдта г. Берлин (грант А/07/71116 Германской службы академических обменов «Формирование сбалансированной системы межбюджетных отношений в федеративном государстве с точки зрения обеспечения прав органов местного самоуправления») и институтом «Открытое общество» г. Будапешт (грант ЬИ «Совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне»).

Фундаментальную базу исследования составили результаты работы автора в рамках научно-исследовательских проектов кафедры региональной экономики Сибирской академии государственной службы, выполненные в 2004-2008гг. по теме «Региональная и муниципальная экономика в Сибирском федеральном округе», а также в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ в рамках научно-исследовательской работы на тему: «Стратегия государственной региональной политики в условиях инновационной экономики» (2011 г.).

Апробация результатов исследований автора подтверждается внедрением полученных предложений и рекомендаций в работу Правительства Новосибирской области, а также докладами на международных, российских и региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах.

Основные результаты исследования опубликованы в двух монографиях и в других печатных работах общим объемом около 30 п.л., в том числе: Межбюджетные отношения в федеративном государстве (монография). -Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2009; Межбюджетные отношения и экономический рост: новые возможности социально-экономического развития территорий (монография). - М.: Изд-во РАГС, 2010.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Теоретические обобщения, раскрывающие содержание и характеристики сбалансированной системы межбюджетных отношений.

Первая группа обобщений связана с рассмотрением межбюджетных отношений в целом как системы, включающей в себя ставшие базовыми для федеративных государств, в том числе и для России, принципы разграничения расходных полномочий и доходных источников между различными уровнями управления, а также методы распределения средств финансовой помощи с целью выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. В рамках рассмотренных в исследовании теоретических подходов автором предлагается концентрированное выражение данных обобщений в определении бюджетного федерализма, под которым понимается система политических, правовых, экономических и финансовых отношений, направленных на поиск баланса интересов органов власти всех уровней, населения и хозяйствующих субъектов с целью обеспечения доступности потребления основных общественных благ и достижения устойчивого территориального развития.

Вторая группа обобщений связана с содержательными характеристиками сбалансированной системы межбюджетных отношений, которая включает в себя критерии уровней горизонтального и вертикального дисбаланса бюджетной системы федеративного государства.

Горизонтальный дисбаланс рассматривается в работе как наличие диспропорций в возможностях получения доходов по тем статьям, которые закреплены за данным уровнем бюджетной системы, и/или как различия в необходимых объемах финансирования расходов на предоставление общественных благ на данном уровне бюджетной системы. В качестве основного критерия уровня горизонтального дисбаланса выступает величина отклонения от среднего в «среднедушевых» объемах увеличения бюджетных доходов и финансирования расходов для обеспечения гарантированного объема общественных благ.

Вертикальный дисбаланс рассматривается как наличие диспропорций между расходными полномочиями и возможностями получения доходов для реализации этих расходных полномочий. В качестве критерия уровня вертикального дисбаланса предложена доля трансфертов от вышестоящего бюджета нижестоящему в общих расходах последнего.

С целью формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений проводится вертикальное выравнивание для создания условий, при которых бюджетные доходы в целом соответствуют полномочиям по расходам каждого властного уровня. Горизонтальное выравнивание при этом рассматривается с точки зрения практики бюджетного регулирования как процесс нивелирования несоответствий налогового потенциала отдельных территориальных бюджетов их полномочиям по расходам на соответствующих субфедеральных уровнях. При этом обеспечивается реализация права каждого гражданина независимо от места его проживания в стране на равный доступ к общественным благам при равном участии в формировании налоговых доходов бюджетной системы.

Таким образом, сбалансированная система межбюджетных отношений является динамичной системой, обеспечивающей бюджетное выравнивание при возможных изменениях в закреплении расходных полномочий и доходных источников за различными уровнями управления, что вызывает необходимость формирования данной системы с разнообразным набором инструментов бюджетного выравнивания, использование которых будет зависеть от целесообразности их применения в конкретных экономических условиях.

В результате теоретических обобщений автором введено в научной оборот понятие «относительной сбалансированности межбюджетных отношений», а также предложено понимание межбюджетных отношений в узком и широком смыслах.

В рамках концепции сбалансированности межбюджетных отношений даны также понятия бюджетного федерализма, горизонтального и вертикального дисбаланса, критерии вертикальной и горизонтальной сбалансированности.

Положения концепции сбалансированной системы межбюджетных отношений:

• обеспечение прозрачности и последовательности правил и методик определения направлений и размеров поддержки территорий из вышестоящего бюджета на основе регулярной и системной оценки их социально-экономического и финансового положения

• проведение диагностики дифференциации субъектов межбюджетных отношений по социально-экономическим и бюджетным показателям;

• проведение бюджетно-налоговой политики с учетом различий социально-экономического положения территорий с целью укрепления их экономического и финансового потенциала;

• упорядочение нормативной базы бюджетных расходов путем создания системы дифференцированных нормативов финансовых затрат, позволяющих увязывать определяемые ими потребности в финансовых ресурсах и размеры трансфертов из вышестоящего бюджета с финансовыми возможностями консолидированного бюджета;

• укрепление доходной базы нижестоящих бюджетов путем долговременного закрепления порядка распределения регулирующих налогов, а также реалистичные оценки налогового потенциала территорий на основе регулярной разработки отчетных и прогнозных финансовых балансов;

• предоставление финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня на основе более справедливого долевого принципа с учетом параметров бюджетной обеспеченности территорий, выделение в финансовой помощи базовой, выравнивающей, стимулирующей, целевой составляющих;

• создание системы мониторинга межбюджетных отношений с целью обеспечения максимально доступной и систематизированной информации о состоянии и тенденциях в межбюджетных отношениях, осуществления обратной связи принимаемых управленческих решений и обеспечения корректировки вертикальных и горизонтальных дисбалансов в бюджетной системе.

2. Авторский подход к выделению типов бюджетного выравнивания, результаты анализа их практической реализации в условиях федерализма.

В федеративных государствах существует двухуровневая национально-государственная система, в рамках которой стороны не подчинены друг другу, а находятся в партнерских отношениях; бюджет каждого уровня самостоятелен в рамках принятых им полномочий; принципы формирования политики бюджетного выравнивания обусловлены доминированием горизонтальной модели бюджетного федерализма; функции регионов определяются предметами их ведения, которые они оставляют за собой и, следовательно, налогооблагаемая база формируется исходя из принципа обеспечения соответствия доходных источников сторон и их расходных полномочий; финансовая помощь направлена, как правило, на выравнивание среднедушевого доходного потенциала региональных бюджетов с целью выравнивания уровня развития производительных сил и социальной инфраструктуры; политика бюджетного выравнивания распространяется на ограниченное число регионов с наименьшими показателями социально-экономического развития.

Унитарные государства отличает подчиненность одного уровня национально-государственной системы другому (вышестоящему); бюджетная система едина и основана на принципах демократического централизма; политика бюджетного выравнивания обусловлена доминированием вертикальной модели бюджетного устройства; функции регионов определяются центром, решения которого и влияют на формирование налогооблагаемой базы региональных бюджетов; перераспределение средств осуществляется по усмотрению центра, поэтому присутствует централизованное регулирование сбалансированности региональных бюджетов с целью покрытия их дефицитов, как правило, политика бюджетного выравнивания охватывает большую часть регионов.

В диссертационном исследовании в результате изучения мирового опыта выделены типы систем вертикального разграничения доходных источников.

1) Разделение налоговой базы доходных источников между уровнями управления в форме:

• раздельного использования налоговых баз (за бюджетом каждого уровня закрепляются отдельные налоги и, следовательно, происходит их раздельное использование);

• параллельное использование налоговых баз (одна и те же налоги распределены между различными бюджетами по долям, закрепленным за соответствующим уровнем бюджетной системы).

2) Разделение налоговых доходов.

В ходе реализации данной системы осуществляется последующее разделение доходов, полученных федеральным бюджетом от раздельного использования налоговых источников.

3) Распределение определенной части бюджетных доходов одного уровня между бюджетами другого уровня.

При такой системе вертикальных взаимоотношений в сфере доходов нижестоящие бюджеты находятся в большем подчинении по отношению к федеральному бюджету.

Изучение международного опыта также показывает, что существует корреляция уровня централизации бюджетных средств и несбалансированности бюджетной системы.

В федерациях с высокой централизацией налогов (например, Австралия) присутствуют значительные как вертикальные, так и горизонтальные дисбалансы в бюджетной системе, и, наоборот, в государствах, где значительная часть поступлений налогов сконцентрирована на субфедеральном уровне (например, в Канаде) актуальность приобретает выравнивание бюджетов по горизонтали.

В работе выделены этапы эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Первый этап (1991 - 1993 гг.) - децентрализация бюджетно-налоговых отношений в процессе реорганизации унитарного государства. Доходы бюджетов регионов и муниципалитетов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации значительно увеличилась, но при этом бюджеты регионов оказались обязаны финансировать расходы, ранее возложенные на центральный бюджет.

Второй этап (конец 1993 г. - начало 1994 г.) - первоначальное реформирование системы межбюджетных отношений. Произошло расширение прав по налогам субфедеральных и муниципальных уровней власти, введение единых, и, как правило, стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов Российской Федерации. Значительная часть финансовой помощи стала перераспределяться на основе пусть и несовершенных, но всё-таки формализовано определенных методов.

Третий этап (1997 - 2000 гг.) - развитие кризиса в межбюджетных отношениях и одновременного создания предпосылок их реформы и совершенствования. С одной стороны, началась реформа муниципальной финансовой системы, были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы. С другой стороны, межбюджетные отношения стали условием политического напряжения в отношениях уровней власти разного уровня, увеличилась разбалансирован-ность субфедеральных и муниципальных бюджетов. Данный этап реформирования стал важной предпосылкой для улучшения всей системы общественных финансов.

Четвёртый этап (2001 - 2005 гг.) - принятие нового Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создало основу для продолжения фундаментальной реформы межбюджетных отношений и реализации основных направлений бюджетно-налоговой политики, предусмотренных Концепциями реформирования межбюджетных отношений (2001 и 2003 гг.) и Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации (до 2005 г.).

Исполнение в 2006 - 2008 гг. специального постановления Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, Положением о докладах и результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и другими документами) означает новый этап в развитии бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Реализация концепции реформирования бюджетно-налоговых отношений и организации бюджетного процесса в регионах и муниципальных образованиях Российской Федерации (2009 г.) представляет собой современный этап в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Результатом анализа методов перераспределения финансовой помощи в различных государствах стало выделение четырех типов бюджетного выравнивания с учетом принципов, лежащих в основе построения выравнивающего механизма.

Первый тип выравнивания бюджетного потенциала в качестве основного принципа использует сочетание в процессе выравнивания бюджетного потенциала и потребностей бюджетов. Механизм выравнивания, который построен на данном принципе признается максимально правильным для сокращения вертикальной и горизонтальной разбалансированности, но при этом он связан со значительными затратами по реализации.

Второй тип бюджетного выравнивания построен по принципу выравнивания только доходного потенциала (бюджетной обеспеченности). Данный тип относится к тем странам, в которых механизм выравнивания бюджетного потенциала не связан с затратами по созданию большой статистической информации с целью расчетов показателей, на основании которых происходит процесс выравнивания. При этом использование данных моделей может быть эффективным только тогда, когда справедливы предположения о не очень

21 значительных региональных дисбалансах по показателям бюджетной потребности на душу населения.

Третий тип использует такие механизмы выравнивания бюджетного потенциала, которые связаны с выравниванием потребностей бюджета по определенным (специально выбранным) видам затрат.

Четвертый тип выравнивания бюджетного потенциала связан с перераспределением финансовых средств в расчете на душу населения. Построенный по такому принципу механизм бюджетного выравнивания оказывает минимальный выравнивающий эффект, поскольку не может полностью выровнять, но может несколько смягчить региональные различия в уровне налоговых возможностей.

3. Аргументация разбалансированности бюджетной системы Российской Федерации на различных этапах реформирования межбюджетных отношений.

Достижение сбалансированности межбюджетных отношений обеспечивается формализованными методиками оценки налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов. В целом можно выделить несколько подходов к построению указанных методик.

1) Оценка налогового потенциала.

В связи с незначительными затратами, как правило, используются методы оценки налогового потенциала по косвенным индикаторам, среди которых наибольшее употребление имеют следующие: валовой региональный продукт (ВРП), личный доход (сумма всех доходов, полученных резидентами) или располагаемый личный доход, общие объемы розничных продаж в регионе. При проведении в исследовании анализа разбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации использовались именно эти показатели.

2) Оценка расходных потребностей бюджета.

Первый метод оценки основывается на разделении общих бюджетных потребностей на несколько групп статей (категорий), для каждой из которых

22 производится оценка потребности в расходах. Общая бюджетная потребность рассчитывается как сумма величин по каждой из выбранных категорий бюджетных расходов. Данный метод оценки бюджетных потребностей требует значительного объема статистической информации о факторах, влияющих на величину расходов по каждой из выделенных категорий бюджетных потребностей.

В случае ограниченного доступа к статистической информации рекомендуется применение метода, который основан на использовании небольшого числа показателей для прямой оценки совокупной потребности в расходах:

• оценка бюджетных потребностей на основе данных о населении, уровне доходов и площади регионов;

• оценка расходов на основе анализа потребностей бюджета на финансирование только таких категорий, как образование и здравоохранение.

Для каждой категории в процессе проведения исследования конструируется формула для определения потребностей региональных бюджетов с учетом природно-климатических, социально-экономических и политических особенностей регионального развития. Индикаторы, используемые в формуле, выбирались таким образом, чтобы они являлись, с одной стороны, максимально объективными детерминантами тех или иных нужд региональных бюджетов, а, с другой стороны, рассчитывались на основе доступной информации, публикуемой в официальных статистических сборниках.

Расчетные значения бюджетной обеспеченности показывают, что 14 регионов из 83 не нуждаются в финансовой помощи из федерального бюджета для покрытия бюджетных расходов. В этом и выражается несбалансированность межбюджетных отношений в Российской Федерации. Доказана вертикальная децентрализация расходных полномочий в части финансирования общественных благ для потребителей и централизация доходных источников, с одной стороны, и горизонтальная дифференциация субъектов федерации в силу исторически сложившихся условий, природно-климатических, социально-экономических и прочих факторов.

Величина трансферта - показателя вертикальной разбалансирован-ности, характеризующего степень зависимости регионов от федерального центра, изменялась также неравномерно в течение 2002-2010 гг. Причем динамика этого показателя имела аналогичную направленность, что и изменение показателя отношения доходов регионального и федерального бюджетов (без трансфертов из других бюджетов) к расходам соответствующего бюджета. Так, наблюдается быстрый рост доли трансфертов в расходах региональных бюджетов за период 2002-2004 гг.

В целом, сравнивая динамику показателей доли условно-собственных доходов в расходах соответствующего бюджета и доли трансфертов в общих расходах, можно отметить следующую закономерность: чем меньше отношение доходов каждого уровня без трансфертов из других бюджетов к расходам данного бюджета, тем выше доля трансфертов относительно бюджетных расходов, тем выше уровень централизации бюджетной системы и бюджетная разбалансированность по вертикали.

В условиях нарастания кризисных явлений в мировой экономике и в экономике Российской Федерации в 2009-2010 годах несбалансированность бюджетной системы только возросла.

4. Обоснование необходимости расширения методологии исследования межбюджетных отношений на основе анализа влияния различных видов финансовой помощи на социально-экономическое развитие территорий.

В исследовании показано, что в современных условиях российского федерализма процесс формирования и исполнения бюджета является основным инструментом проведения социально-экономической политики. При этом подтверждается уже доказанный в экономической науке вывод о том, что параметры долгосрочного экономического развития определяет не доля консолидированного бюджета в ВВП, а в большей степени - эффективность госу

24 дарственных расходов, упорядоченность и прозрачность макроэкономической политики и сбалансированность межбюджетных отношений, прежде всего, на субфедеральном уровне.

В связи с этим, следующим этапом исследования явилось изучение состояния общественных финансов на региональном уровне и определение механизмов воздействия межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие территорий в регионе.

В соответствии с целью исследования на примере субъекта Российской Федерации Новосибирской области был проведен анализ влияния на социально-экономическое развитие муниципальных образований бюджетных механизмов, которые в соответствии с российским бюджетным законодательством, можно классифицировать следующим образом:

• собственные ресурсы местных бюджетов;

• дотации выравнивания бюджетной обеспеченности;

• инвестиционные и капитальные субвенции;

• налоговые механизмы воздействия на экономические процессы в территориях.

Разработанная автором модель диагностики общественных финансов на региональном уровне предполагает последовательное проведение следующих аналитических действий.

1. Оценка равномерности распределения бюджетных доходов и расходов между муниципальными образованиями региона после применения дотационного механизма бюджетного выравнивания. Осуществление такой оценки соответствует равномерности распределения общественных услуг между жителями разных муниципальных образований.

Автором использована методология кривой Лоренца и коэффициентов Джини в оценке степени равномерности распределения бюджетных доходов и расходов между муниципальными образованиями региона.

Незначительная неравномерность показателей доходов без учета субвенций (показатель №1) объясняется преимущественно особенностями рас

25 чета дотации выравнивания (привязка к имеющейся сети бюджетных учреждений), а также неравномерностью поступлений доходов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов.

Особенного внимания заслуживает обнаруженная значительная неравномерность распределения расходов, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов. Данное обстоятельство еще раз свидетельствует о значительной вариации количественных и качественных показателей общественных благ, которые получают жители разных муниципальных образований области.

Обнаружена также значительная неравномерность распределения расходов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов. Указанное может быть объяснено неравномерным поступлением капитальных субвенций, за счет которых в значительной мере проводятся данные расходы.

С точки зрения влияния на выравнивание социально-экономического развития муниципальных образований, обнаруженные отличия могут иметь как позитивное значение (в случае если дифференциация доходов и расходов между муниципальных образованиями будет способствовать выравниванию их развития), так и негативное значение (в случае если указанная дифференциация является следствием неравномерности развития муниципальных образований и еще больше ее углубляет).

2. Оценка структуры доходов местных бюджетов в соотношении с количеством населения соответствующих муниципальных образований. Для этого соответствующие доходы были сгруппированы по размерам муниципальных образований и просуммированы, после чего было определено их процентное соотношение.

Полученные результаты показали большую зависимость от дотаций из вышестоящих бюджетов (составляют свыше 60 % доходов) муниципальных образований размером до 6 тыс. человек, то есть подавляющего большинства муниципальных образований Новосибирской области.

Для определения роли бюджета развития в стимулировании экономического роста муниципальных образований области был проведен анализ источников его формирования, для чего были исследованы соответствующие показатели доходов местных бюджетов Новосибирской области. Характеристика источников бюджета развития свидетельствует о том, что такой инструмент как бюджет развития местных бюджетов сегодня не выступает существенным фактором экономического роста в сельских муниципальных образованиях региона.

3. Анализ взаимосвязей бюджетных механизмов и показателей социально-экономического развития муниципальных образований Новосибирской области. С целью улучшения понимания связей между социальными и финансово-экономическими показателями муниципальных образований области, были рассчитаны показатели, описывающие текущие и капитальные расходы местных бюджетов, показатели территориального размещения и социальные показатели (численность населения и динамика его изменений).

Для реализации поставленной задачи, был проведен факторный анализ следующих показателей:

• сумма расходов на оплату труда работников бюджетных учреждений в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма расходов бюджетов всего в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма расходов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма дотаций в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма дополнительных дотаций в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма капитальных (инвестиционных) субвенций из вышестоящего бюджета в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• сумма «прочих субвенций» в расчете на 1 жителя муниципального образования;

• отношение плановых показателей выполнения доходов к их фактическому выполнению;

• численность населения муниципальных образований;

• изменение численности населения, чел./год;

• расстояние до районного центра;

• расстояние до областного центра.

Полученным факторам была дана следующая интерпретация.

Первый и второй факторы с процентами объясненной дисперсии соответственно 20,7% и 11,9 % отвечают фактору «Расходы, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов и поступлению дотаций, за счет которых указанные расходы проводятся». Автокорреляция по годам указанных показателей объясняется инерционностью доходной базы и постоянной сетью бюджетных учреждений.

Третий фактор «Численность населения муниципальных образований» с процентом объясненной дисперсии 9,7% констатирует автокорреляцию численности населения муниципальных образований по годам, что объясняется, с одной стороны, небольшой мобильностью сельского населения, и, с другой стороны, отсутствием надлежащего учета жителей, работающих в других местностях на сезонных (преимущественно строительных) работах.

Четвертый и пятый факторы с процентами объясненной дисперсии соответственно 9,4% и 5,4 % отвечают фактору «Расходы, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов и источники их финансирования».

Особенного внимания заслуживает шестой фактор «Степень выполнения плана поступления доходов от прочих субвенций, предоставленных в предыдущие периоды» с процентом объясненной дисперсии 5,3%. Анализ показателей, которые входят в указанный фактор позволяет утверждать о существовании зависимости «Выполнения доходов за 2007 год - поступле

28 ние «прочей субвенции» за 2005 и 2006 годы». Указанное позволяет допустить, что временной лаг между капиталовложением (при условии его эффективности) и позитивным «отзывом» социально-экономических показателей составляет 2 года. Однако, незначительный процент объясненной фактором дисперсии и слабая статистическая связь между «Степенью выполнения плана поступления доходов за 2007 год» и «прочей субвенцией» за 2005 и 2006 годы не дают возможности сделать однозначный вывод.

Отдельно следует заметить отсутствие зависимости доходов и расходов от географического расположения муниципальных образований, которое позволяет сделать вывод об отсутствии ярко выраженных депрессивных территорий, которые бы охватывали большое количество муниципальных образований.

Весомым выводом проведенного факторного анализа является независимость социально-экономических показателей, по крайней мере, за три проанализированных года от расходов, проведенных за счет капитальных и инвестиционных субвенций из бюджета. Данный факт свидетельствует о недостаточной «инвестиционности» расходования этих средств, то есть направление их на «латание дыр» в инфраструктуре соответствующих муниципальных образований или на недостаточно эффективные проекты.

Важным результатом анализа является то, что основная часть фактически проведенных расходов местных бюджетов представлена делегированными полномочиями. Доминирование делегированных полномочий на практике значит, что местные бюджеты служат инструментом экономической политики центрального правительства. Масштабы и механизмы выполнения делегированных полномочий органами местного самоуправления определяются федеральным правительством через разработку соответствующих нормативных документов, регулирующих межбюджетные отношения. Кроме обязательных механизмов государственных закупок и осуществления инвестиций существуют также многообразные нормы расходов, которые устанавливаются на федеральном уровне и являются обязательными как при выполнении делеги

29 рованных, так и собственных полномочий. Такая ситуация не отвечает Конституции Российской Федерации и Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления», которые наделяют органы местного самоуправления достаточно значительными собственными полномочиями и гарантируют их полную независимость. Нехватка фискальной автономии также подрывает подотчетность органов местного самоуправления местному населению, поскольку перемещает политическую ответственность за «провалы» в предоставлении общественных благ на высший центральный уровень.

Таким образом, в результате проведенного анализа доказано влияние межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие территорий. При этом подтверждены гипотезы исследования относительно создания благоприятных финансовых условий для эффективной децентрализации полномочий в федеративном государстве. Выявлены положительные и отрицательные стороны существующих в настоящее время бюджетных механизмов регулирования социально-экономического развития территорий.

Доказана важность создания сбалансированной системы межбюджетных отношений в целях обеспечения устойчивого экономического роста на региональном уровне, а также необходимость учета показателей межбюджетного регулирования в системе мониторинга общественных финансов.

Анализ межбюджетных отношений в Новосибирской области показал, что увеличение дотаций муниципальным образованиям противоречит цели по стимулированию социально-экономического развития территорий. Причиной указанной ситуации являются особенности действующей методики распределения дотаций.

Таким образом, с целью обеспечения сбалансированности межбюджетных отношений возникает необходимость в разработке новой методики распределения дотаций на региональном уровне с учетом влияния на социально-экономическое развитие муниципальных образований.

5. Методика расчета средств финансовой помощи в целях достижения выравнивающего и стимулирующего эффектов в территориальном развитии.

В диссертационном исследовании автором разработана и апробирована методика расчета средств финансовой помощи из регионального бюджета.

В соответствии с предложенной методикой средства финансовой помощи из регионального бюджета подразделяются на три фонда:

• фонд финансовой помощи (ФФП) формируется за счет средств, выделенных региону из бюджета Российской Федерации через ФФПР, ФССР, субвенции ЖКХ и собственных средств регионального бюджета. Размер ФФП определяется как суммарный дефицит бюджетов субъектов межбюджетных отношений, скорректированный на коэффициент финансовой обеспеченности регионального бюджета.

• фонд целевых расходов (ФЦР) включает средства из федерального фонда компенсаций на финансирование социальных расходов согласно федеральным законам в субъекте Российской Федерации и средства из регионального бюджета в виде субсидий и субвенций.

• фонд финансового стимулирования, который состоит из дополнительно собранных собственных налогов регионального бюджета предыдущего года в размере одного процента.

Предложенный методический подход обладает явными преимуществами в обеспечении выравнивающих эффектов предоставления бюджетной помощи при выделении стимулирующих, целевых и выравнивающих составляющих фондов в общем объеме бюджетной помощи, а также предлагает использовать долевой принцип предоставления бюджетной и финансовой помощи местным образованиям в регионе.

Средства фонда финансовой помощи распределяются по двум направлениям:

• 90 % средств формируют базовую финансовую помощь, которая, прежде всего, направлена на формирование бюджетов другого уровня. Пла

31 нирование расходной части бюджетов осуществляется в соответствии с нормативами бюджетной обеспеченности и расчетами затрат методом прямого счета. Базовая финансовая помощь направлена на покрытие дефицитов местных бюджетов.

• 10 % средств формируют выравнивающую финансовую помощь, направляемую местным бюджетам тех территорий, которые имеют бюджетную обеспеченность ниже среднего уровня.

Кроме того, для обеспечения максимальной полноты информации впервые сконструированы и рассчитаны три вида показателей бюджетной обеспеченности: территориальная бюджетная обеспеченность; текущая бюджетная обеспеченность; общая бюджетная обеспеченность.

Показатель текущей бюджетной обеспеченности позволяет «уловить», в дополнение к величине расходов бюджета, средства, поступающие на территорию непосредственно из регионального бюджета в качестве расходов на содержание бюджетных учреждений (текущие материальные затраты и заработная плата работников) и по целевым программам. Эти расходы не отражаются в местных бюджетах, но остаются в соответствующих территориях.

Показатель общей бюджетной обеспеченности основан на учете максимального перечня расходов бюджета, в результате чего из всех примененных видов бюджетной обеспеченности именно он наиболее полно отражает фактические расходы на душу населения и позволяет точнее оценить степень дифференциации бюджетной обеспеченности.

Долевое распределение базовой и выравнивающей финансовой помощи позволяет понизить уровень территориальной дифференциации и произвести выравнивание территорий по показателю их бюджетной обеспеченности. Новые показатели текущей бюджетной обеспеченности, рассчитанные согласно предложенной методике распределения финансовой помощи, заметно отличаются от рассчитанных ранее. Так, если раньше отношение максимального значения показателя текущей бюджетной обеспеченности к минимальному было равно 2,5, то по новым показателям это соотношение составляет 1,3.

32

Это свидетельствует о сокращении уровня дифференциации территорий и о достижении сбалансированности межбюджетных отношений.

6. Параметры модели систематического мониторинга сбалансированности межбюджетных отношений с использованием предложенных в работе показателей бюджетной обеспеченности территорий.

Под мониторингом межбюджетных отношений понимается специально организованная и постоянно действующая система статистического учета, сбора и анализа информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований (опросы населения и т.п.) и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития межбюджетных отношений в регионе.

Система мониторинга включает в себя несколько блоков информации, полученной с использованием разного рода показателей.

1. Информация о бюджетной обеспеченности территорий (параметры территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности).

2. Информация о «бюджетной зависимости» территорий, которую могут характеризовать следующие параметры:

• доля и численность групп населения, доходы которых связаны со средствами бюджетов и внебюджетных фондов, например, заработная плата в финансируемых из бюджета организациях, в том числе в органах управления; заработная плата на предприятиях, выполняющих федеральные, региональные, муниципальные заказы; пенсии из государственного пенсионного фонда; стипендии; социальные пособия всех видов, получаемые за счет средств федеральных, региональных или местных бюджетов;

• средства на содержание объектов социальной и инженерной инфраструктуры (общественный транспорт, образование, здравоохранение, физкультура и спорт, культура, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, дорожное строительство);

• финансирование социальных льгот;

• средства, поступающие на территорию по всем ведомственным и централизованным каналам, включая дотации и субвенции, инвестиции, целевые программы и прочие;

• общие поступления из бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней;

• доля бюджетных источников (в %) в доходах населения, в содержании социальных объектов, в инвестициях, в финансовом обеспечении рабочих мест.

3. Информация об эффективности бюджетных расходов.

Оценка эффективности бюджетных расходов представляет собой регулярный сбор конкретной информации, касающейся результатов деятельности административных органов и учреждений, которые специализируются на предоставлении услуг населению.

Формирование системы мониторинга общественных финансов и межбюджетных отношений в регионе будет способствовать повышению обоснованности принимаемых управленческих решений в бюджетно-налоговой сфере. Положительная практика применения подобной системы мониторинга может быть распространена и на федеральном уровне.

7. Рекомендации по формированию сбалансированной системы межбюджетных отношений в федеративном государстве, направленные на повышение эффективности управления территориальными финансами.

В исследовании доказан рост на протяжении последних 10 лет зависимости региональных и местных бюджетов от поступления межбюджетных трансфертов, который свидетельствует об отсутствии механизмов обеспечения сбалансированности межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Как показало проведенное исследование, использование различных комбинаций существующих бюджетных механизмов, позволяет решать вопрос текущего финансового обеспечения бюджетов. Имеющиеся бюджетные ме

34 ханизмы преимущественно устраняют следствия неравномерного экономического развития регионов и муниципальных образований, мало влияя на их первопричины. Практически не существуют механизмов обеспечения сбалансированности межбюджетных отношений. Отсутствуют законодательно установленные возможности для регионального и муниципального уровней влиять на политику разграничения расходных полномочий и доходных источников, что соответствует первой задаче - обеспечение вертикальной сбалансированности межбюджетных отношений. При этом методы обеспечения горизонтальной сбалансированности, в формировании которых участвуют федеральный и региональный уровни власти, лишены выравнивающих и стимулирующих развитие механизмов, что также не способствует достижению сбалансированности межбюджетных отношений.

Комплексным вариантом политики, направленной на преодоление освещенных проблем несбалансированности межбюджетных отношений и финансовой необеспеченности большинства небольших муниципальных образований и стимулирования их развития, является проведение в Российской Федерации административной реформы и укрупнения базовых муниципальных образований, что соответствует объективным демографическим и миграционным процессам, которые происходят в стране на протяжении последних десятилетий.

Такой вариант административно-территориальной политики является логическим развитием тезисов о формировании сбалансированной системы межбюджетных отношений, потому что значительная часть «внешних эффектов», связанных с межбюджетными отношениями, «интернализуется» границами одного укрупненного муниципального образования, чем достигается соблюдение принципа «территориального соответствия».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, 5 разделов, 15 глав, заключения, списка использованных источников и литературы, двух приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Полозков, Михаил Геннадьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В федеративных государствах использование бюджетного выравнивания в качестве элемента межбюджетной политики центрального правительства имеет отличительные черты, обусловленные спецификой взаимоотношений центрального правительства и регионов. В отличие от унитарного государства особенности системы межбюджетных отношений в федерациях зависят от соблюдения принципа бюджетного федерализма, содержание которого сводится к равноправию федеральных и региональных уровней управления по предметам их компетенции и их равной ответственности за выполнение принятых решений.

В течение последних почти 20 лет для России в целом присуща негативная динамика разбалансированности бюджетной системы и межбюджетных отношений. Углубление горизонтальных дисбалансов характеризуется усилением межрегиональной дифференциации по среднедушевым бюджетным доходам и расходам. Вместе с этим, можно говорить о наличии положительной динамики в различиях по показателям дефицита (профицита) региональных бюджетов: увеличивается количество субъектов, имеющих положительной бюджетное сальдо, частично снижаются индикаторы социально-экономической асимметрии регионов, возрастает величина максимума профицита бюджета и уменьшается значение максимума дефицита.

Происходит изменение удельного веса условно-собственных доходов в расходной части соответствующих бюджетов и величины трансферта в суммарном объеме расходов в следующей закономерности: при уменьшении соотношения доходных источников на каждом уровне без учета трансферта и расходов каждого уровня бюджета, повышается величина трансферта по отношению к бюджетным расходам, и соответственно, возрастает централизация бюджетной системы и усиливаются вертикальные дисбалансы в бюджетной системе. 4 » 1

Анализ межрегиональной структуры доходов региональных бюджетов свидетельствует о том, что чем большая доля в структуре доходов бюджета приходится на поступления, которые зависят от характеристики населения, тем меньше вертикальный дисбаланс.

По сравнению с другими странами, вертикальный дисбаланс в российской бюджетной системе связан с характеристикой налоговых поступлений от предприятий и организаций (а конкретно, от налога на прибыль и налога на имущество предприятий), так как уровень жизни, по прежнему, является низким и к настоящему времени налоговая нагрузка не может быть в большей степени возложена на население.

Основные недостатки действующей бюджетно-налоговой политики на региональном уровне в наибольшей степени связаны с несовершенным механизмом межбюджетных взаимоотношений федерального уровня бюджетной системы и регионального уровня, а также сложностями в обеспечении наиболее эффективного движения межбюджетных средств по каналам бюджетной системы в федеративном государстве.

Особое значение в улучшении существующего положения в сфере межбюджетных отношений отводится более точным, научно обоснованным принципам и методам бюджетного регулирования в условиях федерализма, при разработке которых необходимо критически переосмыслить и провести адаптацию в российских условиях опыта других государств.

Мировая практика свидетельствует об эффективном функционировании бюджетного выравнивания в системе базовых элементов государственной бюджетно-налоговой и межбюджетной политики на всех уровнях управления. Многими странами практикуются различные модели вертикального взаимодействия в сфере регулирования доходных источников: распределение доходных источников, разделение полученного налогового дохода, распределение фиксированных доходов одного уровня бюджетной системы между бюджетами других уровней. Выбор той или иной модели регулирования доходов зависит, в первую очередь, от специфики бюджетно-налоговых систем

262 в разных типах государств, характера вертикальных и горизонтальных дисбалансов, а также разнообразных исторических и политических факторов, которые сложились в данном государстве и влияют на такие параметры как централизация средств бюджетов, мобильности налоговых баз и равномерность ее распределения по стране.

По результатам проведенного анализа проведена типология государств с учетом принципов и методов, лежащих в основе функционирования выравнивающего механизма в бюджетной системе. В первом типе стран таким принципом является сочетание выравнивания бюджетных потенциалов и бюджетной потребности регионов. Второй группой охвачены государства, которые выстраивают технологию бюджетного выравнивания на принципе выравнивания доходных потенциалов. В третий тип стран включены такие системы бюджетного выравнивания, в которых приоритет отдан выравниванию бюджетной потребности по определенному виду затрат.

В большинстве государств в разной степени прибегают к формульным расчетам показателей в системе межбюджетного регулирования с целью обеспечения максимальной объективности при расчете выравнивающего трансферта. Зарубежный опыт свидетельствует о большом разнообразии методов оценки налоговых потенциалов и объемов расходов бюджетов регионов. Результаты анализа и обобщения мировой практики повлияли на разработку предложений по использованию метода оценки налогового потенциала и бюджетных потребностей, учитывающего обеспечение стандартного гарантированного объема общественных услуг потребителям, проживающим в российских регионах. Разработка методов оценки налогового потенциала позволила выявить, что налоговые доходы бюджетов в российских регионах, по прежнему, очень сильно зависят от размеров заработной платы населения, других денежных доходов физических лиц и розничного товарооборота.

Механизм оценки бюджетных потребностей основан на оценке показателей социального и экономического положения территорий, которые отражают отношение обоснованных потребностей каждого субъекта по осу

263 ществлению расходов бюджета на финансирование общественных благ к среднероссийскому уровню обоснованности расходных потребностей бюджетной системы. Расчеты финансовых трансфертов с использованием предложенных методов показывают, что лишь 12 % российских регионов могут обойтись собственными ресурсами без предоставления межбюджетных трансфертов федеральным бюджетом на покрытие бюджетного дефицита. Подавляющее количество российских регионов не может самостоятельно профинансировать свои расходные потребности за счет своих доходных источников. Расчетные объемы межбюджетных трансфертов существенно разнятся, что можно объяснить значимым дисбалансом налоговых возможностей и расходных потребностей бюджетов. Бюджетная потребность регионов в финансировании стандартного объема общественных благ различна, что связано с огромным межрегиональным диспаритетом и асимметрией показателей в социальном и экономическом развитии территорий, которые вызывают дисбаланс в ресурсах и полномочиях различных уровней управления и концентрацию финансовых средств в вышестоящих уровнях бюджетной системы, а социальных обязательств - на региональных и местных уровнях. В свою очередь, это приводит к дополнительным проблемам в бюджетном выравнивании как концептуальном компоненте сбалансированной системы межбюджетных отношений в государстве.

Изучение межрегиональной дифференциации показателей финансового обеспечения бюджетной потребности регионов собственным налоговым потенциалом привело к мысли о разделении территории Российской Федерации на несколько макротерриторий (субрегионов), которые объединены достаточно высоким уровнем внутренней однородности финансового обеспечения расходных потребностей регионального бюджета за счет собственного налогового потенциала. В результате анализа сделано заключение о наличии зависимости указанной обеспеченности и уровня социально-экономического развития макротерриторий (субрегионов).

Полученные расчетные показатели необходимых объемов финансовой поддержки региональных бюджетов при помощи объективных факторов доказывают, что меньше всего в зависимости от федеральной финансовой помощи находятся субъекты, экономика которых диверсифицирована и имеет высокий уровень в развитии сферы услуг по добыче полезных ископаемых. В регионах со слабым развитием промышленности и депрессивными отраслями (машиностроение, текстильная промышленность) наблюдается, наоборот, наибольшая зависимость от федеральной финансовой помощи. Полученные расчетные данные свидетельствуют о преимуществах в обеспечении расходных потребностей бюджетов налоговыми возможностями у регионов с экспортно-сырьевой ориентацией экономики и регионов с высоким уровнем концентрации финансово-банковского капитала (как например, в Москве и Санкт-Петербурге).

Ещё одним выводом исследования является то, что в действующей системе предоставления межбюджетных трансфертов регионам в российской бюджетной системе не обеспечивается заметный выравнивающий эффект. По сравнению с существующей методикой по расчету выравнивающего трансферта, перераспределение средств финансовой помощи по разработанной автором методике характеризуется более заметным и действенным выравнивающим эффектом. Предложенная методика не лишает стимулов региональную власть в повышении налоговых поступлений, и дополнительно косвенным образом содействует в повышении уровня жизни населения в российских регионах.

Эффективное использование предложенной методики основывается на уменьшении достаточно большого количества неформализованных процедур и неформальных институтов в предоставлении бюджетной поддержки нижестоящему уровню, а также зависит от достижения договоренности в разграничении предметов ведения и расходных полномочий, разделении доходных источников, формирования сбалансированной системы межбюджетных отношений в целом.

В диссертационном исследовании подтверждена необходимость активного экономического, политико-административного, социального реформирования на региональном и муниципальном уровнях с целью развития финансовой базы регионов и муниципальных образований, увеличению их налоговых потенциалов. Доказана необходимость в едином подходе распределения средств финансовой поддержки муниципальных образований и повышении открытости, ясности, прозрачности методик по расчету межбюджетных трансфертов. Данное положение послужило основой при разработке концептуальных основ сбалансированной системы межбюджетных отношений в федеративном государстве.

Сбалансированная система межбюджетных отношений выстраивается на принципах бюджетного федерализма, требующих:

• самостоятельности бюджетов каждого уровня управления;

• законодательного разграничения расходов и доходов по уровням управления в федеративном государстве;

• формализации методов межбюджетного регулирования и расчета объемов финансовой поддержки.

На основе названных принципов построения модели бюджетного федерализма можно вычленить межбюджетные отношения от иных видов отношений, возникающих в бюджетном праве. Обосновано более узкое рассмотрение понятия «межбюджетных отношений» на основе того, что они возникают как финансовые потоки между бюджетами различного уровня (или одного уровня бюджетов), то есть межбюджетные отношения тесно связаны с движением финансовых ресурсов между различными бюджетами. Итак, узкий смысл в понимании межбюджетных отношений заключается, прежде всего, в их трактовке в качестве финансовых отношений.

В системе межбюджетных отношений выделяются следующие элементы:

1. Безвозмездно перераспределяемые средства между бюджетами одного или разных уровней. л V

2. Средства по взаимным расчетам.

3. Средства финансовой помощи, которая предоставляется как:

• дотация, субсидия, субвенция;

• кредиты, бюджетные ссуды.

4. Средства по регулирующим налогам (при условии, что регулирующий налог является элементом в данной системе межбюджетных отношений только в качестве денежных средств, используемых как дотация, субсидия, субвенция в течение краткого периода времени (один год); только тогда можно вести речь о перераспределительном характере использования бюджетных средств).

При таком понимании системы межбюджетных отношений, бюджетное регулирование понимается в качестве механизма регулирования финансовых отношений между бюджетами различных уровней. В таком случае инструментами бюджетного регулирования являются элементы сбалансированной системы межбюджетных отношений: средства по взаимным расчетам, средства финансовой помощи и средства в виде регулирующих налогов. При этом механизм бюджетного регулирования ориентирован на следующие цели: во-первых, сократить горизонтальные и вертикальные дисбалансы, во-вторых, стимулировать субъекты межбюджетных отношений к увеличению собственного доходного потенциала.

Понимание этих вопросов требуется при детальном рассмотрении инструментария межбюджетного регулирования в регионах. В диссертационном исследовании таким объектом стал субъект Российской Федерации -Новосибирская область.

Анализ финансовых потоков между федеральным бюджетом и бюджетом региона, а также фактические показатели формирования и исполнения бюджета области позволяют сформулировать два основных направления реформирования межбюджетных отношений внутри региона.

При разработке методики расчета средств финансовой поддержки субъектам межбюджетных отношений был проведено обобщение опыта финансо

267 вого взаимодействия федерального центра и региона, а также специфические характеристики системы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования в данном регионе.

На основании этого, методика распределения средств финансовой поддержки предусматривает формирование:

• фонда финансовой помощи, распределяемого в виде дотаций нижестоящим бюджетам;

• фонда целевых расходов, распределяемого в виде субвенций и субсидий нижестоящим бюджетам;

• фонда финансового стимулирования, направляемого в нижестоящие бюджеты на экономическое развитие и повышение налоговых потенциалов в виде субвенций администрациям, обеспечившим перевыполнение за год плановых назначений налоговых поступлений в консолидированный бюджет региона.

Фонд финансовой помощи подвержен распределению по двум каналам финансирования:

• 90 % от общего объема фонда являются базовой финансовой помощью, которая, прежде всего, связана с формированием нижестоящих бюджетов. Планирование расходов нижестоящего бюджета происходит согласно стандартам и нормативам финансирования и рассчитывается прямым счетом. Базовую финансовую помощь направляют на финансирование дефицита нижестоящего бюджета.

• 10 % от общего объема фонда являются выравнивающей финансовой помощью, которая направляется в нижестоящие бюджеты территорий уровнем бюджетной обеспеченности ниже среднего показателя по региону.

Принципиально важным является обеспечение максимально полной информации посредством впервые сконструированных и рассчитанных показателей бюджетной обеспеченности территорий:

• по величине общих расходов рассчитываем территориальную бюджетная обеспеченность;

• с учетом (в дополнение к величине общих расходов бюджета) текущего и целевого характера расходов из бюджета субъекта, расходов в рамках целевых бюджетных программам рассчитываем текущую бюджетную обеспеченность;

• с учетом (в дополнение ко всем перечисленным выше расходам бюджета) капитальных расходов рассчитываем общую бюджетная обеспеченность.

Текущая бюджетная обеспеченность «улавливает», в дополнение к общим расходам бюджета, средства, поступившие в территорию напрямую из регионального (или федерального) бюджетов в виде расходов по содержанию бюджетных учреждений (на финансирование текущих материальных затрат и заработной платы сотрудников) и средства в рамках целевых бюджетных программ. Эти виды расходов не находят отражения в нижестоящих бюджетах, но поступают в соответствующие территории.

Общая бюджетная обеспеченность учитывает максимальный перечень бюджетных расходов, в результате чего из всех предложенных показателей бюджетной обеспеченности именно в этом показателе наиболее полно отражается фактическая величина расходов бюджета на одного жителя, что способствует более полной оценке уровня дифференциации обеспеченности бюджетов.

Долевой принцип распределения базовой и выравнивающей частей средств финансовой поддержки способствует снижению уровня территориальной асимметрии и обеспечивает сбалансированность межбюджетных отношений. Новые показатели текущей обеспеченности бюджетов, полученные при проведении расчетов предложенным методом определения объемов финансовой поддержки, существенно разнятся с рассчитанными до использования методики показателями. Прежнее соотношение максимальных значений текущей бюджетной обеспеченности к минимальным значениям составляло 2,5, то по соотношению новых показателей оно равняется 1,3. Это является свидетельством сокращения дифференциации территорий и о выравниваю

269 щем эффекте при распределении средств финансовой поддержки субъектам межбюджетных отношений в рамках новой методики.

Предложенные параметры бюджетной обеспеченности, а также показатели бюджетной зависимости и индикаторы эффективности расходов бюджета собраны в системе мониторинга межбюджетных отношений, который предложен в целях обеспечения органов власти доступным и систематизированным информационным источником, характеризующим состояние и тенденции в межбюджетных отношениях, уровне их сбалансированности с целью повышения эффективности управленческого воздействия.

Таким образом, полученные в результате проведенного исследования предложения и рекомендации обладают практическим значением и могут использоваться при формировании сбалансированной системы межбюджетных отношений в условиях реализации российского федерализма.