Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации"

Высшая школа приватизации и предпринимательства - институт

На правах рукописи

Завьялов Алексей Александрович

□03469458 Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации (вопросы теории и практики)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

1 4 Ш 2СС9

Москва 2009

003469458

Работа выполнена в Высшей школе приватизации и предпринимательства - институте

Научный консультант

доктор экономических наук, профессор Кошкин Виталий Исаевич

Официальные оппоненты

доктор экономических

наук, профессор

Авеков Владимир Васильевич

доктор экономических наук, профессор Хлыстун Виктор Николаевич

доктор экономических наук, профессор Полянский Андрей Игоревич

Ведущая организация

Российская академия государственной службы при Президенте РФ

Защита состоится 10 июня 2009 года в 15-00 на заседании диссертационного совета Д 521.001.01 в Высшей школе приватизации и предпринимательства - институте по адресу: 125009, Москва, Леонтьевский пер. д.7, стр. 3, ауд. 316.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Высшей школы приватизации и предпринимательства - институте.

Автореферат разослан «

Д

» апреля 2009 года,

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук

С.А.Никонова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Развитие современной Российской государственности сопровождается крупномасштабными преобразованиями отношений собственности. Названные изменения обусловлены возникновением целого слоя частных собственников и появлением у них в собственности значительного количества имущества, как вновь созданного, так и имущества, ранее государственного. Соответственно, новые собственники самостоятельно реализуют свое право управлять принадлежащим им имуществом, а всякое вмешательство государства в этот процесс воспринимают как вмешательство в их сугубо частную деятельность.

Изменения отношений собственности приводят к изменению форм государственного управления. Если ранее основное имущество было сосредоточено в руках государства, которое осуществляло им непосредственное (прямое) управление, то с появлением частных собственником использование этого метода управления для негосударственного имущества стало непригодным. В отношении негосударственного имущества необходимо реализовывать иные формы управления.

Необходимо отметить, что в дореформенный период отсутствовало само понятие частной собственности. Применяемый ранее термин «личная» собственность предполагал возможность ее возникновения только в отношении очень ограниченного круга объектов. Земельные участки, здания и сооружения производственного назначения объектами личной собственности быть не могли. Это приводило к тому, что у государства практически не возникало необходимости осуществлять управление объектами личной собственности и вырабатывать для этих целей соответствующие механизмы.

Появление в обороте различных объектов собственности, особенно недвижимого имущества, потребовало выработки новых механизмов

3

государственного управления. Можно констатировать, что этот процесс начался существенно позже процесса разгосударствления имущества. В течение весьма длительного времени государство уделяло внимание в основном процессам приватизации государственного имущества, и не уделяло должного внимания выработке механизмов государственного управления имуществом частным. В определенной степени этот процесс не завершен и сегодня. Это привело к тому, что использование частного имущество осуществлялось в значительной мере бесконтрольно, при использовании такого имущества не учитывались государственные или местные интересы, что приводило и приводит к возникновению социальных конфликтов, загрязнению окружающей среды, возникновению диспропорций в развитии территорий, другим негативным последствиям.

Проблема государственного управления имуществом в Российской Федерации до последнего времени рассматривалась через призму управления государственным имуществом. В значительной степени это обусловлено важностью приватизационных процессов для осуществления реформы хозяйственных отношений и все еще значительным, а в отдельных отраслях доминирующим характером государственной собственности.

Однако, возникновение значительного количества объектов частной собственности поставило на сегодняшний день задачу выработки системы теоретических представлений о системе государственного управления имуществом в целом, в первую очередь имуществом частным. Учитывая специфичность механизмов управления для различных видов имущества и неодновременность появления значительного количества объектов на рынке, в различных отраслях необходимые теоретические разработки и соответствующее нормативно-правовое регулирование возникали не одновременно.

Разработка механизмов государственного управления недвижимым имуществом была начата относительно недавно. В значительной степени это обусловлено тем, что вопрос о приватизации важнейшего вида недвижимого

имущества - земельного участка был окончательно решен только в конце 2001 года, когда был принят и вступил в силу Земельный кодекс Российской Федерации. Нерешенность вопроса о правах на земельные участки не позволяла выработать модель управления в отношении всего недвижимого имущества, в силу его прочной связи с земельным участком. Таким образом, предпосылки для разработки модели государственного управления недвижимым имуществом, как выработки целостной системы правил, созрели только к началу 2002 года. К сожалению, за прошедший период система государственного управления недвижимым имуществом не разработана, необходимые теоретические представления о системе государственного управления не сложились.

В отношении же отдельных механизмов государственного управления недвижимым имуществом соответствующее законодательное регулирование осуществлялось, фактически, начиная с момента появления недвижимости в обороте, что свидетельствует о фрагментарности регулирования недвижимости.

Формирование механизмов государственного управления недвижимым имуществом шло параллельно с формированием системы органов государственной власти и местного самоуправления, как субъектов такого управления, и процессом перераспределения между ними властных полномочий. За относительно краткий исторический период неоднократно менялась сама концепция распределения властных полномочий между различными уровнями публичной власти. Эти процессы нельзя считать завершенными и сегодня.

Степень разработанности научной проблемы. Вопрос государственного управления является одним из ключевых в экономической теории. Его различные аспекты являются предметом исследования представителей экономической, философской, юридической, социологической и иных наук. В последнее время в Российской Федерации

этому вопросу уделяется повышенное внимание. Большой вклад в разработку современной теории государственного управления внесли ведущие зарубежные ученые, где вопросы государственного управления применительно ко всему многообразию имущества в условиях развитых отношений собственности востребованы в течение длительного времени.

Среди отечественных ученых значительный вклад в теорию государственного управления внести А. Абалкин, В. Виноградов, С. Глазьев, Р. Гринберг, В. Кошкин, Д. Львов, А. Некипелов, А. Рубинштейн, В. Стародубровский, В. Тамбовцев, Е. Ясин, и др.

Однако применительно к недвижимому имуществу в основном вопрос государственного управления рассматривался в отношении государственного имущества. Вопросы государственного управления имуществом частным, условия формирования системы государственного управления исследованы недостаточно. Отдельные проблемы рассмотрены в трудах А. Алпатова, С. Максимова, А. Севостьянова, М. Соловьева, В. Хлыстуна и др., как правило, только в отношении отдельных объектов, или отдельных групп механизмов. Это позволяет сделать вывод о недостаточной исследованности проблемы. Можно сделать вывод, что развитие отношений собственности требует комплексного рассмотрения проблемы государственного управления недвижимостью и формирования системы управления.

Целью исследования является разработка единой системы управления недвижимостью, формирование системы механизмов государственного управления и системы принципов государственного управления недвижимым имуществом, разработка модели государственного управления недвижимым имуществом.

Достижение указанной цели позволит:

• повысить эффективность государственного управления недвижимостью;

• добиться снижения затрат средств бюджетов всех уровней на государственное управление недвижимым имуществом и, в конечном счете,

количества занятых государственных служащих в сфере государственного управления;

• оптимизировать состав государственного имущества.

Цель исследования предопределила необходимость рассмотрения и решения следующих задач:

• проведение комплексного анализа системы объектов недвижимости государственного и частного собственников для определения их основных характеристик как объекта управления;

• исследование предпосылок для принятия управленческих решений в сфере недвижимости, определение форм управления недвижимостью, выявление недостатков существующей системы управления и выработка предложений по ее совершенствованию;

• определение системы механизмов государственного управления недвижимостью, определения места каждого механизма в системе управления недвижимостью;

• формирование системы принципов государственного управления недвижимостью и исследование условий их применения;

• разработка алгоритма и моделей государственного управления системой объектов недвижимости, в том числе построение моделей государственного управления для различных стратегий развития общества;

• определение перечня проблем в государственном управлении недвижимостью, требующих законодательного решения;

• обоснование предложений по совершенствованию государственного управления системой объектов недвижимости.

Объектом исследования является система недвижимого имущества, находящегося в собственности государства, местного самоуправления и частных лиц.

Предметом исследования является система государственного управления недвижимым имуществом.

Научная гипотеза исследования состоит в обосновании того, что формирование системы государственного управления государственным и частным недвижимым имуществом является главным условием обеспечения государственных интересов в развитии недвижимости, позволит повысить эффективность социально-экономического развития Российской Федерации в целом, при условии соблюдения требований внешней среды, обеспечения сбалансированного развитие каждого отдельно взятого региона.

Методологическую и теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области макроэкономики, фундаментальные труды классиков экономической и управленческой науки, исследования в области управления государственным имуществом. Методология исследования состоит в использовании общепризнанных методов изучения экономической теории, в том числе принципов экономического анализа, разработки моделей и концепций.

Информационную базу исследования составили акты современного российского и зарубежного законодательства, материалы законопроектной деятельности, отечественные и зарубежные научные источники. В качестве официальных источников использованы Конституция РФ, Гражданский, Земельный, Градостроительный и Налоговый кодексы РФ, иные законы и нормативные акты Российской Федерации, региональные и местные нормативные акты. Источником статистической информации служат источники Росстата, статистические материалы, публикуемые региональными органами государственной власти.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании научных принципов и положений единой системы государственного управления недвижимым имуществом, выработке комплексного подхода к формированию системы государственного управлению недвижимостью. Автором разработана система принципов и система механизмов государственного управления недвижимым имуществом, сформирована система приоритетов, что позволяет

разрабатывать модели и алгоритмы государственного управления недвижимым имуществом как для Российской Федерации в целом, так и для каждого субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Основные положения диссертационного исследования, содержащие элементы научной новизны и характеризующие личный вклад автора, сводятся к следующему.

• Разработаны методологические основы формирования системы государственного управления недвижимым имуществом, включающие целостный набор форм государственного управления недвижимостью в государственной, частной, территориальной и финансовой сферах и определены взаимосвязи между отдельными формами и механизмами государственного управления государственной и частной недвижимостью, их влияние на собственников, объекты недвижимости и государственное управление в целом;

• Разработана система принципов государственного управления недвижимым имуществом, которая позволяет разрешать противоречия, возникающие между государственным и частным интересом, между частными собственниками, противоречия между органами управления, что является основным условием для построения модели управления.

• Обоснованы методические подходы к созданию системы механизмов государственного управления недвижимым имуществом, предопределяющие необходимость четкого определения ре1улируемых отношений, места каждого механизма в системе регулируемых отношений и их взаимного влияния друг на друга.

• Основываясь на различиях между принципами и механизмами государственного управления государственным недвижимым имуществом и частным недвижимым имуществом, сформированы предложения по изменению действующей системы управления государственным имуществом. В работе доказано, что формирование системы государственного имущества и управление им, осуществляемое

исключительно в интересах государства, требует использования для управления механизмов, часто отличных от механизмов управления негосударственным имуществом.

• Определено место процессов трансформации форм недвижимого имущества через процедуры приватизации и национализации в системе государственного управления недвижимостью, а также место других механизмов принудительного изъятия недвижимости и их влияния на экономические отношения. В работе показано, что приватизация и национализация являются гранями одного и того же процесса перераспределения имущества между государством и частными собственниками, определены основные условия приватизации и национализации, показана необходимость принятия законодательства о национализации.

• Раскрыто содержание регулирования оборота частного недвижимого имущества и соответствующей защиты частного собственника и место систем учета в государственном управлении недвижимостью. В работе доказано, что это различные механизмы государственного управления, призваны решать задачи в различных областях и регулировать разные отношения. Показана необходимость изменения законодательства, допускающее сегодня смешении этих понятий, что существенно ухудшает эффективность управления.

• Автор работы доказывает, что в ряде случаев государственное регулирование является избыточным, функции различных регулирующих государственных и муниципальных органов пересекаются друг с другом. Кроме того в работе показано, что реализация отдельных механизмов не обеспечена ресурсами и не осуществляется на практике. Все это снижает эффективность государственного управления. Особенно это характерно для управления в градостроительной и гражданско-правовой сфере.

• В целях практического применения разработан алгоритм модели государственного управления недвижимым имуществом. Показаны

основные условия для разработки модели: выбор стратегии государственного развития, выбор направления развития муниципального образования или иного региона в соответствии с предложенной типологией территорий, формирование системы приоритетов при применении принципов государственного управления и системы приоритетов при применении системы механизмов государственного управления.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в ней научные положения, методологические подходы и рекомендации позволяют сформировать целостную систему государственного управления недвижимым имуществом. Проведенные исследования совершенствуют теоретические основы государственного управления недвижимым имуществом в целом, методологию процессов приватизации и национализации недвижимости, государственного регулирования оборота. Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и рекомендации могут использоваться в практической деятельности на всех уровнях государственного и муниципального управления для осуществления управления недвижимостью, разработки налоговой и градостроительной политики, планировании комплексного развития территорий.

Апробация работы. Автор принял непосредственное участие в разработке «Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе», разработанной по поручению Совета при Президенте Российской Федерации по разработке и совершенствованию гражданского законодательства и утвержденной Советом 2003 году. Указанная Концепция была направлена Президентом РФ в Правительство РФ для ее реализации.

При непосредственном участии автора осуществлялась разработка Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», в части формирования системы органов по государственному управлению недвижимостью.

Материалы диссертационного исследования использованы при разработке концепций управления Пушкинского района Московской области и др. муниципальных образований.

Основные результаты работы доложены на международных конференциях: г. Ростов «Проблемы государственного регулирования земельно-имущественных отношений» октябрь 2008, г. Москва «Управление развитием крупномасштабных систем», октябрь 2007, опубликованы в монографии «Государственное управление оборотом недвижимого имущества: тенденции и перспективы» г. Москва 2007.

Материалы исследования используются в учебном процессе Высшей школы приватизации и предпринимательства - институте, Российской правовой академии при Министерстве юстиции РФ.

Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения, списка литературы по теме исследования.

Введение.

Глава 1. Состояние государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации.

1.1. Предпосылки для разработки системы государственного управления недвижимым имуществом.

1.2. Недвижимость, как объект управления. Система объектов недвижимости.

1.3. Система государственной и муниципальной власти, осуществляющей управление недвижимым имуществом.

1.4. Проблемы в управлении недвижимым имуществом. Обоснование необходимости формирования системы государственного управления недвижимостью.

Глава 2. Система управления недвижимостью. Способы управления недвижимостью.

2.1. Общественный интерес, как основа формирования стратегии управления недвижимым имуществом.

2.2. Перераспределение имущества между государством и частными собственниками посредством его приватизации или национализации, а также между различными публичными собственниками.

2.3. Регламентация правил использования имущества. Градостроительное и жилищное регулирование правил использования недвижимости,

2.4. Государственное регулирование оборота (регистрация, нотариальное удостоверение, введение специальных гражданско-правовых требований к сделкам с недвижимостью).

2.5. Налоговое администрирование недвижимости.

Глава 3. Принципы государственного управления недвижимостью.

3.1. Конституционные основы формирования системы принципов государственного управления.

3.2. Принцип минимизации вмешательства государства и минимизации затрат на управление.

3.3. Принцип минимизации усилий для достижения конечного результата.

3.4. Принцип развития системы недвижимого имущества и общества в целом.

3.5. Принцип результативности или принцип достижения положительного результата.

3.6. Принцип приоритета общественного интереса над частным.

3.7. Принцип защиты законного владельца.

3.8. Принцип равноценной компенсации.

3.9. Принцип гуманистической направленности управления.

Глава 4. Механизмы управления государственным недвижимым имуществом.

4.1. Распределение имущества между публично-правовыми образованиями.

4.2. Приватизация недвижимого имущества в РФ.

4.3. Национализация и иные способы передачи имущества в государственную собственность.

4.4. Установление ограничений и запретов на оборот объектов недвижимого имущества.

4.5. Предоставление государственного имущества во временное владение и пользование, концессии, доверительное управление недвижимостью.

Глава 5. Механизмы государственного управления частным недвижимым имуществом.

5.1. Государственная регистрация прав.

5.2. Государственный кадастровый учет земельных участков, зданий и сооружений.

5.3. Установление ограничений на оборот недвижимости гражданским законодательством Российской Федерации.

5.4. Принудительная реализация недвижимого имущества

5.5. Налогообложение недвижимости. Фиксированные и оборотные налоги на недвижимость.

5.6. Регулирование органами государственной власти и местного самоуправления правил застройки и землепользования.

Глава 6. Формирование стратегии и построение модели государственного управления недвижимостью.

6.1. Формирование системы принципов государственного управления и системы механизмов государственного управления для различных стратегий государственного управления.

6.2. Построение модели государственного управления. Заключение.

Библиографический список используемой литературы.

Основное содержание работы и положения, выносимые на защиту

1. Формирование системы управления недвижимостью.

Развитие современной государственности сопровождается все большим участием государства в различных сферах общественной жизни. Этот вывод в первую очередь подтверждается постоянным увеличением доли государства в валовом внутреннем продукте, что подтверждается многочисленными исследованиями. Это свидетельствует о всепроникающем характере государственного участия в экономике, в том числе с тех сферах экономической жизни, которые ранее были традиционно объектом частного регулирования. В значительной степени вложение государственных и муниципальных средств осуществляется в приобретение недвижимости, необходимой для реализации государственного интереса. Отсюда следует вывод об укреплении роли государства в этой сфере и усилении его влияния в экономических отношениях.

Усиление государственного влияния обусловлено возникающей конкуренцией в борьбе за ресурсы в условиях общего роста численности населения и увеличения объемов потребления. Особенно это характерно для недвижимого имущества, ограниченность которого определяется самой его физической природой, ограниченностью предназначенных для этих целей земельных участков.

С другой стороны, столь же многочисленные исследования свидетельствуют о необходимости укрепления прав частных лиц, защите права собственности, как одного из условий экономического роста. Необходимость защиты права собственности обусловлена прямым влиянием уровня защищенности прав на уровень экономического роста. Такое же влияние на экономический рост в долгосрочной перспективе проявляется при укреплении защиты частного собственника непосредственно от экспроприации его имущества государством и поддерживаемыми государственными чиновниками лицами.

Одновременно с усилением государственного участия наблюдается и противоположный процесс проникновения частных отношений в сферу, традиционно считавшуюся сферой публичных отношений. Это свидетельствует о том, что сферы публичных (государственных и муниципальных) отношений и отношений частных взаимоизменяются, по мере развития общественных отношений.

Следовательно в процессе выработки модели государственного управления недвижимым имуществом должен быть разрешен вопрос об усилении уровня государственного влияния на использование недвижимого имущества, при условии обеспечения высокого уровня защиты частного собственника этого имущества, в том числе от государства, как собственника, государственных чиновников и лоббируемых государством групп, и активизации участия частного собственника в национальном производстве.

Это может быть обеспечено только разумным сочетанием прямых и косвенных методов управления недвижимостью. При этом усиление участия частных лиц в реализации установленных государством функций в соответствии с гражданско-правовыми договорами предполагает соразмерное увеличение доли косвенного регулирования.

В настоящее время большая часть недвижимого имущества, активно находящегося в обороте, находится в собственности частных лиц. Это

подтверждается, в том числе, объемами создания недвижимости частными лицами.

Таблица 1.

Затраты на строительство зданий и сооружений, произведенные организациями различных форм собственности (млрд. руб.)'.

2000 2002 2003 2004 2005 2006

Объем

выполненных работ, всего, в том числе организациями: 503.8 831.0 1042.7 1313.5 1711.7 1148.3

государственными 52.9 63.2 77.2 81.3 95.9 100.9

муниципальными 4.5 7.5 7.3 9.3 13.7 12.8

частными 322.0 601.6 795.6 1025.6 1384.8 819.8

смешанными 111.8 124.6 125.1 120.2 128.4 123.3

прочими 12.5 34.1 37.5 76.8 88.9 91.5

Недвижимое имущество является одним из наиболее удобных объектов для государственного управления. В силу прочной связи с землей, недвижимость всегда есть объект, находящийся на национальной территории, перемещение которого за пределы государственной границы не представляется физически возможным. В силу этого, государство может устанавливать в пределах своей юрисдикции такие правила регулирования, возможностью устанавливать которые за пределами своей территории оно не обладает. Можно утверждать, что регулирование недвижимости всегда есть предмет исключительно национального законодательства. К числу форм управления следует отнести: перераспределение имущества между публичными и частными собственниками, регламентация правил использования, регламентация оборота недвижимости, налогообложение

1 Россия в цифрах. 2007. Краткий статистический сборник Росстата - М.; 2007, с.250.

владельцев недвижимости. По мнению автора диссертации это соответствует полной совокупности всех возможных видов управляющих воздействий, соответственно, в публично-правовой, территориально, гражданско-правовой и финансово-экономической сферах.

Государственное управление осуществляется как в отношении публичного, так и частного имущества. Можно утверждать, что в отношении государственного имущества, государство осуществляет прямое управление. В отношении частного имущества государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля за их исполнением. То есть осуществляет косвенное и параметрическое управление. В случае, когда осуществляется государственное управление в отношении публичного имущества, то учет частного интереса обусловлен возможностью предоставления такого имущества во временное владение или пользование частному лицу, которое может как противостоять государству, так и реализовывать совместно с ним общие цели.

В случае же, когда речь идет об использовании недвижимости частным лицом, собственнику всегда противостоит государство, которое ограничивает возможности использования недвижимости. Такие ограничения состоят из установления правил использования и обязательных платежей. Установление таких ограничений обусловлено наличием общественного интереса в использовании недвижимости, в том числе, в связи с ограниченностью ресурса как такового. Это свидетельствует о противопоставлении общественного и частного интереса. Следовательно, построение системы государственного управления недвижимостью сводится к определению компромисса между общественным и частным интересом во всей совокупности сфер управляющих воздействий, при условии обеспечения эффективного использования недвижимости. Это отличает государственное управление недвижимым имуществом вообще от управления государственным имуществом. Применение общих принципов

государственного управления к управлению государственным имуществом приведет и приводит к государственному вмешательству в государственные дела, что само по себе достаточно абсурдно. На практике это означает вмешательство одного государственного органа в деятельность другого. Это приводит к тому, что эффективность использования государственного имущества снижается.

Автором обоснован вывод, что способы и механизмы государственного управления имуществом частным должны отличаться от способов и механизмов управления имуществом государственным. Это определяет, учитывая множественность форм управления недвижимым имуществом, необходимость построения системы управления недвижимым имуществом и разработки целостной концепции, которая в настоящее время отсутствует и которая должна придти на смену действующей концепции управления государственным имуществом 1999 года2.

Управление имуществом в Российской Федерации, как основным ресурсом, должно учитывать интересы государства и населения во всем их многообразии. Действующее законодательство задает лишь форму отражения этих интересов в виде разработанной градостроительной, землеустроительной и иной документации, которая должна быть принята органами государственной власти и местного самоуправления как основа, для организации управления. Для этого должны быть разработаны отдельно и мероприятия природоохранного характера, и направленные на повышение плодородия почв, и направленные на обеспечение граждан жильем, и предусматривающие промышленное развитие территорий и многие другие. У каждого из этих направлений часто свои методы исследований, способы отображения сведений о территориях и планируемых результатах. Именно поэтому, например, существующие представления об учете земельных ресурсов, плохо встроены в систему градостроительного планирования.

2 Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 09 сентября 1999 года № 1024.

Реально не обеспечен надзор за соблюдением гражданами правил застройки и землепользования, использованием земельных участков. Это приводит к тому, что государство, будучи не в состоянии обеспечить соблюдение установленных правил, вынуждено соглашаться с результатом, в том числе и допустить самовольное изменение границ, отступление от правил застройки, нарушение природоохранных требований.

Между органами публичной власти различных уровней также существуют противоречия, часто выражающиеся в стремлении взять реальные доходные распорядительные полномочия и отдать полномочия затратные. Это является следствием отсутствия комплексного подхода к управлению недвижимым имуществом, когда каждое из ведомств стремиться упростить решение только задачи, стоящей перед этим ведомством, получить дополнительные ресурсы по управлению недвижимостью, которые превращаются во властные ресурсы самих работников ведомств. Учитывая многообразие механизмов управления недвижимым имуществом, необходимо признать, что такой подход является не только бесперспективным в плане совершенствования управления, но и крайне опасным, поскольку, как отмечено в работе, не только утяжеляет и удорожает управление, но и делает систему в целом трудноуправляемой.

Автором доказано, что основные формы управления недвижимостью должны быть скоординированы, при этом законодательство, регламентирующее управление, должно быть не только направлено на комплексное решение вопросов управления, но и быть разумно достаточными, обеспечивать исполнимость требований гражданами и юридическими лицами. Требования специалистов отдельных отраслей при этом будут реализованы не в полной мере, объем земельного, строительного, природоохранного, налогового контроля будет ограничен возможностью населения реализовать эти требования, нести затраты, соразмеренные с возможными негативными последствиями неисполнения этих требований. Таким образом, государство в целом, и органы местного самоуправления, в

20

частности, должны решать задачу многофункциональную, многофакторную, пользоваться всеми имеющимися инструментами, для достижения баланса необходимого и возможного.

До последнего времени больше внимания уделяло первому, из этих двух компонентов, то есть необходимости. Управление недвижимым имуществом строится по принципу управления сверху: весь перечень необходимых действий формируется законодательством, он жестко определен, само население может лишь в минимальной степени влиять на перечень и содержание действий, осуществляемых властными структурами. Большая часть органов власти, осуществляющих управление недвижимостью, отделена от населения, ему не подконтрольна, обратная связь отсутствует. Значительная часть регулирующих полномочий передана на федеральный уровень, который в наименьшей степени учитывает потребности населения на территории. Это приводит к неисполнению населением установленных законодательством предписаний, поставленные управленческие задачи не достигаются.

В диссертации обоснован вывод о том, что объем управленческих функций, осуществляемых на федеральном уровне, должен быть минимально достаточным. Большая часть регулирования, в том числе тарифного регулирования должна осуществляться на местном уровне и учитывать как платежеспособность населения, так и иные его местные интересы. Другой вывод состоит в том, что в силу многофакторности государственного управления, множественности используемых механизмов, конечный результат в виде обеспечения общественного интереса достигается различными способами. По мнению автора наилучший эффект будет достигнут при правильном сочетании управления государственным имуществом, градостроительного, налогового и гражданско-правового управления, решаемый на нужном, по возможности нижнем, уровне управления. Это позволило представить в диссертации систему управления следующим образом (Рис. 1).

Рис.1. Составляющие системы государственного управления недвижимостью

В работе показано, что процесс перераспределения имущества между публично-правовыми образованиями и частными лицами и процесс регламентации правил его использования оторваны друг от друга. Так, налоговое администрирование в отношении недвижимого имущества фактически не учитывает принадлежность имущества государству и не устанавливает в отношении государственного имущества никаких преференций.

Точно также, государственное регулирование оборота недвижимости, находящейся в государственной собственности, осуществляется по тем же правилам, что и регулирование оборота находящегося в собственности частной. Государственная регистрация прав, государственный кадастровый учет, правила нотариального удостоверения никаких преимуществ для государства в иных публично-правовых образований, как собственников недвижимого имущества не создают. Все это приводит к тому, что государство, как собственник, вступает в отношения с государством, как регулятором. Это приводит к возникновению дополнительных издержек на управление государственным имуществом, при этом, чем активней государство осуществляет свои регулирующие функции в отношении имущества частного, тем выше уровень этих дополнительных издержек, которые возникают у государства, как собственника недвижимости.

Такой подход законодателя в значительной степени обусловлен предположением, что государственные организации должны на равных конкурировать с организациями частными и тем самым способствовать формированию конкурентной среды. По мнению автора это не вполне верно. Это утверждение можно считать справедливым только в отношении имущества, переданного государственным и муниципальным предприятиям и иным участникам предпринимательской деятельности. Однако, необходимо при этом видеть, что большая часть государственного (правильнее везде - публичного) имущества сосредоточена в тех сферах деятельности, где никакой конкуренции не предполагается, а имущество

служит обеспечению государственного интереса прямо не выраженному в получении дохода. В этих сферах никакая конкуренция невозможна, соответственно и нет предмета для создания кому бы то ни было равных условий. В случае же, когда государственное имущество служит целям исключительно извлечения прибыли на равных с другими участниками рынка, вопрос об обоснованности нахождения такого имущества в государственной собственности и формах его нахождения требует отдельного обоснования. В любом случае, равные конкурентные условия должны создаваться государством только для этой группы организаций и этого вида использования недвижимого имущества.

В работе показано, что процесс государственного управления недвижимым имуществом территориально и ведомственно разделен. Так, например, при принятии решения о продаже недвижимого имущества, имеющего низкую потребительскую стоимость, обусловленную наличием градостроительных обременений, органы, осуществляющие приватизацию, вынуждены снижать стоимость, в ряде случаев вообще не могут осуществить продажу или иное позитивное использование имущества. Отмена этих ограничений, установление другого вида разрешенного использования этого имущества, в отношении недвижимого имущества всегда могут привести к существенному увеличению стоимости этого имущества. Однако, органы, осуществляющие приватизацию, как правило, правом принятия таких решений не наделены.

Также фактором повышения результативности использования государственного имущества могло бы быть формирование имущественных комплексов, при котором реализация затратной функции будущим собственником осуществляется за счет передачи дополнительно в собственность иного имущества, неразрывно с ним связанного, Реализация таких решений требует их принятия в рамках градостроительного планирования, в соответствии с которым неразрывность связи объектов недвижимости будет обусловлена не субъективной волей продавца, а

наличием лежащих в основе этой связи актов органов власти. Однако для реализации и такого способа управления недвижимостью необходимо организационное сосредоточение возможности принятия различных по своему содержанию решений на одном уровне.

Автором доказано, что разделение полномочий по управлению государственным имуществом между различными уровнями и органами власти приводит к снижению эффективности такого управления и сокращению получаемых от его использования бюджетных доходов и часто не является обоснованным.

2. Формирование системы способов и механизмов государственного управления недвижимостью.

Все рассмотренные способы влияния государства на оборот или использование недвижимого имущества можно свести к следующим:

• Перераспределение имущества между государством и частными собственниками посредством его приватизации или национализации, а также между различными публичными собственниками.

• Регламентация правил использования имущества.

• Государственное регулирование оборота (регистрация, кадастровый учет, нотариальное удостоверение, введение специальных гражданско-правовых требований к сделкам с недвижимостью, принудительное изъятие имущества у собственника в интересах третьих лиц).

• Налоговое (финансовое) администрирование.

В контексте настоящей работы термины «способы или формы влияния» относится к термину «механизмы» как общее к частному.

Перечень возможных форм управления является закрытым и отражает существование четырех пространств: территориального, экономического, гражданско-правового и публично-правового. Количество и степень детализации механизмов управления внутри каждого пространства может быть любым.

Вопрос о критериях принятия решения о приватизации остается должным образом не изученным. То же мы видим применительно к национализации. Это требует установления критериев принятия решений о приватизации и национализации.

Автором работы доказано, что принятие решения о приватизации или национализации должно быть прямо связано с уровнем эффективности возможного использования этого имущества частным собственником. Осуществляя государственное управление имуществом частным, государство может регулировать предпринимательскую деятельность только в случае, если существуют стимулы для ее осуществления, то есть она приносит доход, что составляет саму суть предпринимательской деятельности. При этом, чем выше эффективность деятельности в соответствующей отрасли, тем больше возможностей у государства для осуществления государственного управления, в общем случае, выше конкуренция, шире выбор между возможными собственниками, больше рычагов для влияния на собственника. Таким образом, в высокопривлекательных отраслях частный собственник будет самостоятельно и эффективно развивать производство, без участия государства, которое (государство) сохраняет при этом возможность для его регулирования.

В случае, когда в силу объективных причин частные инвестиции в эти отрасли прекратятся, для обеспечения их инновационного развития необходимо ставить вопрос об их полной или частичной национализации, если у государства существует потребность в развитии этих отраслей для реализации государственных нужд. Необходимость национализации обусловлена тем, что в случае, когда бизнес мало доходен, рычагов для влияния на него у государства практически нет. При усилении государственного давления частный собственник вынужден просто уйти из этой отрасли, так как его деятельность становится убыточной, и перенести свою деятельность в более доходные сферы. В случае невозможности этого, в

том числе и при наличии государственного регулирования в виде запрета на изменение профиля или физической невозможности изменения профиля деятельности, имущество может быть просто брошено.

При осуществления инновационных проектов, не предполагающих значительной отдачи в краткосрочной или среднесрочной перспективе, в том числе фундаментальной науки, проектов, направленных на обеспечение национальной безопасности, которые в силу этого, не могут финансироваться частным капиталом, иных источников для финансирования, кроме государственных средств, нет. Для осуществления такого финансирования необходимо увеличение государственных расходов. Само же такое финансирование может приводить к увеличению доли государственного имущества, соответственно величине и условиям государственного финансирования, к национализации имущества частного. Таким образом, на основе этого подхода формулируется система критериев, в соответствии с которыми осуществляется перераспределение имущества между публично-правовыми образованиями и частными лицами вообще, и применительно к недвижимому имуществу, в частности.

Автором обоснована ошибочность действующей сегодня официальной доктрины о так называемом исключительно функциональном государственном или муниципальном имуществе, то есть имуществе, необходимом для обеспечения строго определенных государственных или муниципальных функций, в соответствии с которой все избыточное имущество должно быть приватизировано. В любой момент перед органами государственной власти или местного самоуправления может возникнуть задача обеспечения деятельности в сфере, где утрачен частный интерес вследствие географических или экономических условий/Таким образом, для каждого региона и муниципального образования перечень видов деятельности, осуществляемой соответствующими публично-правовыми образованиями и, соответственно, перечень недвижимого имущества,

находящегося в собственности соответствующего образования, будет различным, определяемым целым рядом факторов, в том числе, природных.

В диссертации показано как на принятие решения о приватизации или национализации влияет неопределенность в использовании имущества в краткосрочной или среднесрочной перспективе. Например, принятие решений о приватизации объектов коммунального назначения на муниципальном уровне сдерживается, в значительной степени, тем обстоятельством, что в настоящее время отсутствует возможность обеспечить выполнение собственником таких объектов соответствующей функции. Кроме того, при неразвитости финансовых инструментов, позволяющих эффективно использовать имеющиеся денежные средства и защитить их от инфляции, собственнику, в том числе публичному, может быть выгодно временно сохранить недвижимое имущество и, тем самым, сохранить возможность осуществить его реализацию в будущем, предположительно с более высокой отдачей.

Таким образом, автором доказано, что приватизация и национализация недвижимого имущества процессы многофакторные, который никак не может быть сведены ни к реализации определенных государственных или муниципальных функций, ни к необходимости повышения эффективности использования имущества.

Решения о приватизации или национализации не могут приниматься в отрыве от других форм государственного регулирования оборота. Сами же процессы приватизации и национализации являются гранями одного и того же процесса перераспределения имущества между публичным и частным собственниками с целью определения его наилучшего использования.

Регламентации правил использования недвижимого имущества, как форма регулирования, остается у нас наименее развитой. В наибольшей степени последнее относится к градостроительному регулированию.

Основная причина регламентации правил использования недвижимого имущества: в силу ограниченности недвижимости, как ресурса,

собственник не может осуществлять его использование произвольно, поскольку это создает неудобства для других собственников и населения в целом, либо не позволяет им извлекать преимущества из имеющегося на территории частного или общего имущества. Ее роль возрастает с ростом концентрации населения, при которой в большей степени начинает проявляться ограниченность недвижимого ресурса. Таким образом, современное законодательство объективно развивается в сторону ужесточения правил использования недвижимого имущества,

В диссертации показано, что государство может сколь угодно жестко ограничивать права собственников недвижимого имущества. Однако, установление правил часто приводит к уменьшению рыночной стоимости имущества, которая подлежит компенсации, способствует замедлению темпов роста, снижению общего объема получаемых доходов. То есть жесткость регулирования почти всегда имеет оборотную сторону в виде оттока капитала и трудовых ресурсов. Необходимо при этом отметить, что действующее российское законодательство не содержит прямой нормы, обязывающей государство осуществлять компенсацию убытков, вызванных уменьшением стоимости недвижимого имущества в связи с действиями государственных органов. По мнению автора, такая компенсация необходима во всех случаях. Необходимо также обеспечить соблюдение установленных ограничений собственником. Необходимость обеспечения компенсаций собственнику недвижимости вместе с необходимым контролем за использованием недвижимости должны выступать в роли регуляторов действий, как собственников, так и государства.

Устанавливая в отношении каждого объекта недвижимости правила ее использования, государство осуществляет регламентацию видов и объемов деятельности на определенной территории, в том числе деятельности производственной. В пределе такая регламентация позволяет добиться от каждого собственника строго определенного результата по видам и объемам продукции или услуг. Для каждого вида объектов

недвижимости должны разрабатываться свои механизмы регулирования - в земельной, градостроительной, жилищной, природопользовательской и природоохранной сферах.

Под государственным регулированием оборота в настоящей работе понимается установление специальных правил, ограничивающих собственника в возможности беспрепятственного совершения сделок с недвижимостью. Необходимость в той или иной степени государственного регулирования оборота недвижимости не подвергается сомнению, поскольку только такое регулирование сегодня может обеспечить гарантии как самому собственнику, так и третьим лицам,

Система регулирования оборота недвижимости, принятая в Российской Федерации, относится к одной из наиболее сложных. В регулировании оборота участвуют следующие органы и организации: нотариат, регистрационная служба, агентство кадастра объектов недвижимости и бюро технической инвентаризации. Эти организации представляют из себя различные по своей природе органы, выполняющие часто как публичные, так и частные функции, их место в регулировании оборота недвижимости также различно. Государство также непосредственно устанавливает правила совершения отдельных сделок с недвижимостью.

Автором показано, что государственное регулирование оборота недвижимого имущества само по себе не преследует фискальных задач. Тем не менее, формирование информационных систем, содержащих сведения об объектах недвижимости и субъектах налогообложения, создает условия для использования этой информации в интересах налоговых и иных правоохранительных органов. Также установление определенных требований к сделкам с недвижимостью, в том числе требований о стоимости объекта недвижимости, цене, иных финансовых показателей создает условия для использования этих данных непосредственно для определения величины налога либо определения имущества, которое может быть изъято у собственника в интересах государства или третьих лиц.

В диссертации показано, что сложившаяся сложная система регулирования оборота недвижимости обусловлена историческими и экономическими причинами. В переходные периоды государство является достаточно слабым, обеспечить надежность исполнения законов и сохранность необходимой информации оно не может. Равным образом оно не может обеспечить разрешение межведомственных противоречий. Это приводит к тому, что становление новых систем регулирования происходит без соответствующего разрушения старых и проведения реорганизационных процедур, направленных на сохранение информации и преемственности. А это приводит к параллелизму, увеличению нагрузки на собственников, замедлению оборота. Из этого сделан вывод, что по мере укрепления государства, становления регулирующих систем, система регулирования оборота недвижимости должна упрощаться, количество организаций, участвующих в этом процессе будет уменьшаться, и, соответственно, нагрузка на участников рынка, падать, и показано направление совершенствования системы регулирования,

Осуществляя регулирование оборота недвижимости, государство вмешивается в дела частные, поскольку в большинстве своем оборот недвижимости, осуществляется посредством совершения сделок между гражданами и юридическими лицами. На практике это вмешательство весьма существенно, что влияет не только на состав правообладателей недвижимости, но и существенно уменьшает общее количество сделок с недвижимостью, их частоту, то есть является самостоятельным фактором, влияющим на рынок недвижимости. В отдельных случаях государство через уполномоченные им органы прямо способствует или препятствует передаче недвижимости определенному лицу. Увеличивая или уменьшая жесткость требований к системе регулирования оборота, государство, соответственно, уменьшает или увеличивает количество объектов недвижимости, являющихся объектами гражданско-правовых сделок.

Автором доказано, что, при прочих равных условиях, вмешательство государства в оборот должно быть минимальным, наименее обременительным для участников оборота.

Также одним из способов управления недвижимостью является ее налогообложение. Виды и размеры налогов могут побуждать собственника к активному использованию недвижимого имущества, поскольку ее содержание становится очень для него обременительным, или наоборот, препятствовать совершению сделок. В работе показано как налогообложение стимулирует собственника к увеличению стоимости недвижимого имущества, или, наоборот, препятствует такому увеличению. Налогообложение недвижимости можно отнести к косвенным способам влияния на оборот, при этом сама степень этого влияния существенно зависит от величины налога и эффективности действия механизмов, обеспечивающих взымание соответствующего налога. В частности в отношении юридических лиц влияние налогообложения на оборот недвижимости можно оценить сегодня как существенное, в то время как в отношении граждан, в связи с невысокими ставками налога, неэффективностью механизма контроля за соответствием принадлежности недвижимости и обязательностью уплаты соответствующих налогов, влияние налогообложения на оборот недвижимости минимально.

В работе показана связь между моментом возникновения вещи и моментом возникновения налоговых последствий, связь государственного регулирования оборота и налогообложения. Недвижимая вещь, по общему правилу, возникает с момента государственной регистрации прав на нее. До момента государственной регистрации недвижимое имущество считается отсутствующим как объект налогообложения, и в целом как объект не только частных, но и публичных отношений. Момент возникновения недвижимой вещи налоговым законодательством мог бы быть определен, и иногда определяется, отлично от момента определения вещи в гражданско-правовом смысле. Однако это требует отдельного ведения фискального реестра

недвижимости (кадастра), который в настоящее время не ведется. Это приводит к тому, что при отсутствии соответствующих записей в Едином государственном реестре прав, у налоговых органов возникают трудности как с определением объекта налогообложения. В этой ситуации налоговые органы стремятся найти механизмы понуждения граждан и юридических лиц к государственной регистрации прав, которая сегодня носит заявительный характер и базируется на свободе определения момента государственной регистрации.

Автор считает такую позицию налоговых органов ошибочной. Сложность процедуры государственной регистрации прав, отсутствие необходимых документов, необходимость разрешения отдельных вопросов в судебном порядке в целом другое содержание экономических отношений, не позволяют установить предельные сроки, в течение которых стороны или правообладатель обязаны осуществить государственную регистрацию прав. Одновременно это требует комплексного решения вопроса по определению объекта и субъекта налогообложения.

3. Формирование системы принципов государственного управления недвижимостью.

Управление недвижимым имуществом осуществляется в различных сферах с использованием большого числа механизмов, оно призвано решить задачи, стоящие перед разнородными специалистами и разнородными отраслями и базируется на необходимости удовлетворения частного и публичного интереса. Это порождает противоречия при реализации системы механизмов, направленных на решение вопросов управления имуществом внутри каждого публично-правового образования. Из этого следует, что в процессе управления недвижимостью должен быть реализован комплексный подход.

Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом, в конечном счете, сводится к установлению для собственников

33

имущества системы правил использования имущества, то есть к системе ограничений. Это задает некоторые пределы регулирования, в силу этого являющегося достаточно консервативным.

Отношения между государством и частными лицами - отношения властные. Государство навязывает свою волю частным лицам, при этом возможность не исполнить, даже неправильные и незаконные, требования государственных органов у частного лица весьма ограничена. Не влияя на содержание правоотношения с государственным органом, частное лицо, таким образом, не может его изменять. Изменение публично-правового отношения осуществляется исключительно в рамках совершенствования самого государственного управления, по большей части сверху, и только на уровне местного самоуправления может осуществляться через учет настроений населения.

По мнению автора применительно к недвижимости общая цель управления может быть сформулирована как «обеспечение сохранности и устойчивого развития системы недвижимого имущества, в том числе земельных участков, зданий и сооружений в интересах общества, конкретных собственников и владельцев недвижимости», при этом собственник осуществляет прямое управление недвижимостью, а государство - косвенное и параметрическое. Общая цель управления недвижимостью достигается путем реализации более частных целей. К числу таких следует отнести: имущественное обеспечение среды обитания для проживания и отдыха, формирование коммунальной и социальной инфраструктуры, создание и поддержание объектов для приносящей доходы деятельности, поддержание глобальной среды обитания, формирование общественных доходов, в том числе доходов бюджетов. Перечень частных целей не является закрытым.

Раскрывая частные цели видно, что в процессе государственного управления недвижимостью необходимо обеспечить граждан жильем, земельными участками для проживания, отдыха, занятий спортом, удовлетворения культурных потребностей и одновременно защитить их же,

как собственников этих объектов, от иных лиц, с целью обеспечения сохранности и развития этих объектов. Точно также необходимо обеспечить условия для развития промышленной деятельности путем предоставления земельных участков для создания объектов недвижимости и формирования необходимой для этих целей инфраструктуры, и, одновременно, обеспечить защиту собственникам этих объектов, как условие их дальнейшего развития. В этих сферах деятельности превалирует частный интерес и основная цель государственного управления в обеспечении частного интереса. В то время, как обеспечение сохранности среды обитания, объектов рекреационного назначения, лесного и водного фонда, качества земельных ресурсов предполагает превалирующее значение общественного интереса и установление существенных ограничений для частных собственников, вплоть до полного запрета частного владения и какой-либо хозяйственной деятельности. В частном случае интересы конкретного индивида и общества могут совпадать, поскольку каждый индивид заинтересован в сохранении своей среды обитания, однако в общем случае интересы общества и индивида, интересы различных индивидов не совпадают. Реализация фискальной государственной функции всегда затратна для конкретного собственника недвижимости, в этом смысле интересы индивида и общества никогда не совпадают.

Таким образом, по мнению автора диссертации, реализация глобальной цели государственного управления недвижимым имуществом осуществляется путем обеспечения реализации разнонаправленных целей, когда общественный и частный интерес противопоставляются или могут противопоставляться друг другу, как в отношении конкретного объекта недвижимости, их совокупностей и системы недвижимости в целом. Выработка модели государственного управления недвижимостью состоит в определении обоснованного сочетания способов регулирования и определения ее меры, направленных на разумное удовлетворение, как частного, так и общественного интереса.

Интересы конкретных индивидов не только часто противопоставляются интересам государства, но и противопоставляются друг другу. Любая двух- и многосторонняя сделка с недвижимостью есть способ разрешения разнонаправленного интереса каждого из участников сделки. Управляя оборотом недвижимости, при возникновении противоречий между сторонами, государство вынуждено устанавливать правила разрешения конфликтов, которые в большей степени защищали бы одну из сторон, в ущерб другой. Таким образом, разрешая вопрос о преодолении основного противоречия между государственным и частным интересом, противоречий между государственными органами и противоречий между частными лицами можно предложить следующую систему принципов управления недвижимым имуществом.

• Принцип минимизации вмешательства государства и затрат на управление.

• Принцип минимизации усилий для достижения конечного результата.

• Принцип развития системы недвижимого имущества и общества в целом.

• Принцип результативности или принцип достижения положительного результата.

• Принцип приоритета общественного интереса над частным.

• Принцип защиты законного владельца.

• Принцип равноценной компенсации.

• Принцип гуманистической направленности управления.

Перечень приведенных здесь принципов не является

исчерпывающим. Возможно формулирование и иных принципов. Перечень и содержание принципов определяется этапом развития общества. Точно также, приведенные здесь принципы не являются равнозначимыми.

На практике реализация отмеченных принципов вызывает определенные трудности, в конкретном случае применить их все в равной

36

мере не удается, поскольку разные принципы часто требуют принятия противоположных решений. В частности, реализация принципа защиты прав собственника недвижимости несовместима с принципом минимизации усилий в случае приобретения имущества незаконным, но добросовестным приобретателем. Необходимость обеспечение приоритета общественного интереса над частным часто не совместима с принципом защиты владельца, собственника и т.д. В этих условиях необходимо устанавливать приоритеты и выстраивать алгоритм принятия решений. В соответствии с приведенным примером можно сделать вывод о том, что принцип минимизации усилий для достижения конечного результаты выше принципа защиты законного владельца, в случае если общий алгоритм управления направлен на активизацию оборота недвижимости, и, наоборот, для консервативного оборота можно было бы признать приоритет защиты законного владельца. Точно также как реализация принципа развития всегда ограничена необходимостью реализации определенных природоохранных мероприятий, которая на определенной стадии развития общества может быть определена как самостоятельный принцип управления. Необходимость установления приоритетов существует и для системы механизмов государственного управления.

4. Построение модели государственного управления недвижимостью.

Управление недвижимым имуществом является процессом многогранным. Как следует из представленной работы, оно объединяет в себе усилия и задачи, стоящие перед разнородными специалистами и разнородными отраслями. Это порождает противоречия при разрешении вопросов государственного управления имуществом внутри каждого публично-правового образования. Основой для разрешения этих противоречий и построения модели может стать предложенная автором система приоритетов принципов и механизмов государственного управления.

Применительно к рассматриваемой сфере управления недвижимостью построение модели представляет собой сложный и многоэтапный процесс, требующий обеспечить последовательный учет и сопряжение таких понятий, как:

1. типы и характеристики управляемых территорий и связанных с ними, находящихся на них объектов недвижимого имущества всех форм собственников;

2. реализуемые стратегии систем высшего уровня, определяемые ими направления и цели общего развития, трансформируемые далее для системы управления недвижимостью;

3. принципы государственного управления, учитывающие взаимоотношения действующих на территории субъектов собственности и государства, общества и физических лиц применительно к недвижимому имуществу;

4. механизмы управления недвижимостью, свойственные для каждого из пространств многомерной внешней среды (градостроительного, экономического, гражданско-правового и публично-правового);

5. критерии управления.

Для построения модели, необходимо изначально систематизировать, обеспечить определенную целостность и наполнить содержанием каждое из названных в (1)-(5) множеств: территорий, стратегий, принципов, механизмов и критериев управления. Далее формируют модель их сопряжения и адаптируют ее к подсистемам управления, реализующим каждую из отдельных или связанных групп управленческих функций или стадий (таких как: анализ системы, прогнозирование, планирование, регулирование, перераспределение, контроль и анализ результата). В рассматриваемой области приведенный порядок формирования модели управления предлагается реализовать следующим образом.

Территории целесообразно систематизировать, главным образом, в масштабах, соответствующих достаточно, крупным муниципальным

образованиям. Такой подход отвечает актуальной проблематике проводимых реформ в системе государственного и муниципального управления. Территории классифицируют по признакам доминирующих активностей. В результате автором выделены следующие основные типы территорий: промышленные, сельскохозяйственные, рекреационные, природоохранные и недропользовательские. Отдельные муниципальные образования могут сочетать в себе в той или иной мере признаки нескольких типов территорий. А при необходимости более масштабного подхода, например, на уровне территорий субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в целом, их можно рассматривать как совокупности ряда типовых территорий муниципального уровня и, соответственно, интегрировать их характеристики и комбинации принципов и механизмов управления.

Автором предложены четыре вида стратегий высшего уровня: стратегия активизации развития, стратегия стабилизации развития, социальная стратегия и олигархическая стратегия, характеризующие экономические или социальные аспекты развития. Существенно, что с выбором или изменениями типа стратегий содержание оставшихся трех не исключают из рассмотрения, но меняют приоритетность имеющихся в них целей и задач. Это, в частности, прослеживается применительно к стратегическим проблемам социальной направленности, которые при любых возможных изменениях стратегий и приоритетов всегда присутствуют в числе задач государственного управления, генеральных планах социально-экономического развития территорий.

Для каждой стратегии управления, разработана система приоритетов принципов управления и механизмов управления.

Система механизмов государственного управления недвижимостью для построения модели государственного управления.

Стратегия Активизации Стабилизации Социальная Олигархичес кая

Приватизация Регистрация прав Налогообложение Принудительное изъятие

Система механизмов в порядке Предоставление государственного имущества Градостроительное регулирование Национализация Предоставление государственного имущества

убывания их значимости Принудительное изъятие Установление правил совершения сделок Установление запретов Национализац ия

Разграничение Налогообложение Предоставление государственного имущества Приватизация

Регистрация прав Кадастровый учет Градостроительное регулирование Регистрация прав

Установление правил совершения сделок Принудительное изъятие Кадастровый учет Установление запретов

Кадастровый учет Предоставление государственного имущества Регистрация прав Разграничение

Налогообложение Установление запретов Установление правил Налогообложение

Градостроительное регулирование Национализация Разграничение Кадастровый учет

Установление запретов Приватизация Принудительное изъятие Установление правил совершения сделок

Национализация Разграничение Приватизация Градостроительное регулирование

Система принципов государственного управления недвижимым имуществом.

Активизации

Стабилизации

Социальная

Олигархическая

Результативность

Защита владения

Общественный интерес

Минимизация усилий

Минимизация затрат

Равноценность компенсации

Гуманистическая направленность

Результативность

Развитие

Общественный интерес

Минимизация затрат

Минимизация усилий

Развитие

Равноценность компенсации

Общественный интерес

Защита владения

Минимизация затрат

Защита владения

Минимизация затрат

Развитие

Общественный интерес

Гуманистическая направленность

Развитие

Равноценность компенсации

Равноценность компенсации

Результативность

Минимизация усилий

Гуманистическая направленность

Гуманистическая направленность

Минимизация усилий

Результативность

Защита владения

Это позволяет предложить алгоритм управления.

Рис.2. Алгоритм системы управления недвижимостью.

Где:

М - множество механизмов государственного управления,

Мп - подмножество механизмов, реализуемых на каждой стадии управления, где N изменяется от 1 до 6;

П - множество принципов государственного управления,

Пп - подмножество принципов государственного управления, реализуемых на каждой стадии управления;

Р - множество результатов.

Система приоритетов принципов и механизмов на каждой стадии управления определяется выбранной стратегией управления.

Анализ системы государственного управления недвижимым имуществом позволяет сделать некоторые выводы.

Основу имущества на территории Российской Федерации составляет имущество недвижимое. Это означает, что проблемам государственного управления недвижимым имуществом по мере совершенствования отношений собственности будет уделяться все более пристальное внимание. Это позволит совершенствовать как систему управления недвижимым имуществом в целом, так и отдельные механизмы государственного управления недвижимостью.

Рассматривая представленную работу в целом, можно сделать следующие выводы и предложения для практического использования.

1. В работе впервые была проанализирована вся система государственного управления недвижимым имуществом, представляющая собой разработанную автором совокупность принципов и механизмов, показано место в ней управления государственным имуществом. Это позволяет определить требования к деятельности специалистов, занимающихся управлением недвижимостью на всех уровнях государственного и муниципального управления, обеспечить взаимосвязь различных форм управления недвижимостью, обеспечить координацию

43

усилий различных ведомств и должностных лиц и определить способы такого взаимодействия.

2. Сформулирована система принципов государственного управления недвижимостью, включающих принципы: развития, реализации общественного интереса, защиты законного владельца, минимизации усилий для достижения конечного результата и др. Выработаны предложения по определению приоритетов при практической реализации этих принципов при решении задач управления в зависимости от выбранной стратегии. Определение принципов и приоритетов играет ключевую роль для создания концепции государственного управления недвижимостью и построения в соответствии с ней модели управления. Предложенная система принципов управления недвижимостью позволяет обеспечить баланс интересов государственного и частного собственников.

3. Разработана система форм и механизмов государственного управления недвижимостью, включающая такие формы, как перераспределение имущества (трансформацию форм собственности), гражданско-правовое, градостроительное и налоговое управление. Выработаны предложения по определению приоритетов при практической реализации механизмов, что создает условия для построения модели управления. Определены недостатки действующих механизмов государственного управления недвижимостью и подготовлены предложения по их устранению. Показаны отдельные противоречия, возникающие между различными уровнями государственного и муниципального управления в процессе государственного управления недвижимостью.

4. Разработаны алгоритмы государственного управления недвижимостью, основанные на разработанной системе приоритетов принципов управления и механизмов управления, позволяющие для любого уровня управления, при определенных целях государственного управления, реализовать предложенную систему принципов и механизмов для решения задачи государственного управления на определенной территории.

Применительно к рассматриваемой сфере управления недвижимостью построение модели управления основано на последовательном учете:

• типов и характеристик управляемых территорий;

• реализуемых стратегий систем высшего уровня, определяемых ими

направлений и целей общего развития;

• критериев управления.

5. На основе разработанной системы выработаны предложения по формированию системы перераспределения (трансфориации) недвижимого имущества между государством (публичными собственниками в широком смысле) и частными собственниками. Автором доказано, что на сегодняшнем этапе процесс приватизации государственного и муниципального имущества не может существовать без параллельно идущего процесса национализации, при этом сами эти процессы в разных отраслях и на разных территориях будут идти разнонаправлено. Это предполагает различный состав публичного имущества на разных территориях.

6. На основе разработанной системы и проведенного анализа экономической и правой среды управления определены направления гражданско-правового, налогового и градостроительного регулирования недвижимости, включающие: условия развития системы государственной регистрации прав, место государственного кадастра недвижимости, условия совершенствования налогообложения недвижимости. Автором доказано ключевое значение и необходимость максимальной детализации правил использования недвижимости для государственного управления объектами частной недвижимости.

7. Выводы, сделанные в работе, показывают уже сегодня необходимость выработки или изменения действующих нормативно-правовых актов. К числу таких актов можно отнести: концепцию государственного управления недвижимым имуществом (или раздел в концепцию государственного управления имуществом), законы о государственной регистрации прав и государственном кадастровом учете,

гражданский и земельный кодексы в части совершенствования системы ограничений на оборот объектов недвижимости, другие отмеченные в работы нормативные акты.

Список публикаций автора, в которых отражены основные положения диссертации.

¡.Монографии, брошюры и статьи из перечня журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

1. Государственное управление оборотом недвижимого имущества. Тенденции и перспективы. Монография. М.: Статут, 2007 - 15.5 п.л.

2. Управление имуществом в муниципальных образованиях. Учебное пособие. М,: ВШПП, 2006 (в соавторстве) - 39 п.л., в т.ч. л.а,-19 п.л.

3. Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. Под ред. Витрянского В.В., Козырь О.М., Маковской A.A., М.: Статут,2004 (в соавторстве) - 6 п.л.,в т.ч.л.а. - 0,3 п.л.

4. Управление государственной собственностью с странах с переходной экономикой. Под ред. В.И.Кошкина и А.А.Тихомирова. Москва-Ашхабад, ВШПП, 2004 (в соавторстве) -14 п.л. в т.ч.л.а. - 0.7 п.л.

5. Управление земельными ресурсами. Под ред. Кошкина Л.И. М.: ВШПП, 2004 (в соавторстве) - 32,5 п.л., в т.ч.л.а. - 1 п.л.

6. Право собственности: актуальные проблемы. Под ред. В,Н, Литовкина, Е.А. Суханова, В.В. Чубарова. (в соавторстве) Институт законодательства и сравнительного правоведения. - М.: Статут, 2008. - 43 п.л., в т.ч. л.а. - 2 п.л.

7. О квалификации концессионных соглашений и некоторых перспективах их применения. W Имущественные отношения в Российской федерации, 2007 №1 - 0.8 п.л.

8. Формирование имущественных отношений в коммунальной сфере в Российской Федерации \\ Имущественные отношения в Российской Федерации 2006 № 12 (в соавторстве) 0,8 п.л. в т.ч.л.а. - 0.4 п.л.

9. Формирование и учет имущества казны муниципальных образований \\ Имущественные отношения в Российской Федерации, №4 2007 (в соавторстве) 0,6 п.л. в т.ч.л.а. - 0,3 п.л.

10. Местное самоуправление как субъект регулирующий отношения в сфере оборота недвижимого имущества, принадлежащего гражданам. \\ Имущественные отношения в Российской Федерации № 7 2007 - 0.6 п.л.

И. Государственное управление недвижимым имуществом \\ Экономист №3 2008 (в соавторстве) - 0.5 п.л. в т.ч.л.а. 0.25 п.л.

12. Особенности приобретения прав на земельные участки в Российской Федерации. \\ Экономика и управление собственностью № 4 2008 -0,7 п.л.

13. Реформирование системы технической инвентаризации и технического учета: еще один шаг по пути улучшения положения граждан? \\ Имущественные отношения в Российской Федерации №.6 2005 - 0,2 п.л.

14. Государственное управление недвижимым имуществом: формы и механизмы. \\ Экономика и управление собственностью №2 2008 - 0.6 п.л.

15. Местное самоуправление: переходный период заканчивается. Что дальше? \\ Экономика и управление собственностью №3 2008 (в соавторстве) - 0,8 п.л. в т.ч.л.а. 0,6 п.л.

16. О земельной политике. \\ Имущественные отношения в Российской Федерации. №9 2003. - 0,1 п.л.

17. Организация государственного регулирования оборота недвижимого имущества. \\Управление собственностью №2 2003. - 0,2 п.л.

Прочие статьи.

1. Формирование основных принципов построения оптимальной модели государственного управления недвижимым имуществом.

(К вопросу о построение оптимальной модели государственного управления недвижимым имуществом \\ Проблемы экономики. №6 2007 (в соавторстве) - 0,7 п.л в т.ч.л.а. 0,4 п.л.

2. Некоторые вопросы отнесения недвижимого имущества к ограниченному в обороте и запрещенному в обороте. \\Управление собственностью. Теория и практика. № 1 2006 (в соавторстве) 1 п.л. в т.ч.л.а. - 0,7 п.л.

3. Управление муниципальным имуществом \\ Практика муниципального управления №1 2007 - 0,2 п.л.

4. Недвижимое имущество прочно связанное с земельным участком как особый объект гражданских прав. \\Хозяйство и право №4 2000 - 0,3 п.л.

5. Правовое регулирование имущественных отношений в коммунальной сфере Российской Федерации в условиях развития оборота объектов коммунальной инфраструктуры. \\ Хозяйство и право № 8 2007 (в соавторстве) 1 п.л. в т.ч.л.а. - 0,5 п.л.

6. Новое в законодательстве о распоряжении земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. \\ Практика муниципального управления № 2 2008 - 0,4 п.л.

7. Изъятие земельных участков, занятых ветхим и аварийным жилым фондом. \\ Практика муниципального управления № 9 2007 - 0,2 п.л.

8. Как упростить оформление прав на недвижимость. \\ Практика муниципального управления № 3 2007 - 0,3 п.л.

9. Государственное регулирование имущественных отношений и хозяйственного оборота в отраслях коммунальной сферы. Тезисы доклада. Институт проблем управления. Международная научная конференция «Управление развитием крупномасштабных систем».1.10.07 - 3.10.07. (в соавторстве) 0.2 пл., в т.чл.а. 0,1 п.л.

10. Земельный кодекс и проблемы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. \\Бюллетень Министерства юстиции РФ №4 2002. 0,2 п.л.

11. Некоторые вопросы регистрации прав на объекты недвижимого имущества. \\Правовое регулирование рынка недвижимости. №4 (5) 2000. 0,2 пл.

12. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество. \\Российская юстиция. №6 1998. (в соавторстве). 0,3 п.д., в т.ч.л.а. 0,2 п.л.

13. Особенности приобретения прав на земельные участки органами местного самоуправления. \\ Практика муниципального управления №9 2008. 0,7 п.л.

14. Exproprierile in economiile in tranzitie aie Europei Centrale si de Est WEcinomie teoretica si aplicata № 4 2008, в соавторстве, в т.ч.л.а. 0,2 п.л.

Подписано в печать 20.04.2009 г.

Формат 60/84 1x16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. п. л. 1.5. Тираж 100 экз. Заказ №П-1б6

Типография «Телер» 127299, Москва, ул. Космонавта Волкова, 12 Тел.: (495) 937-8664, (499)156-4084

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Завьялов, Алексей Александрович

Введение.

Глава 1. Состояние государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации.

1.1. Предпосылки для разработки системы государственного управления недвижимым имуществом.

1.2. Недвижимость, как объект управления. Система объектов недвижимости.

1.3. Система государственной и муниципальной власти, осуществляющей управление недвижимым имуществом.

1.4. Проблемы в управлении недвижимым имуществом. Обоснование необходимости формирования системы государственного управления недвижимостью.

Глава 2. Система управления недвижимостью. Способы управления недвижимостью.

2.1. Общественный интерес, как основа формирования стратегии управления недвижимым имуществом.

2.2. Перераспределение имущества между государством и частными собственниками посредством его приватизации или национализации, а также между различными публичными собственниками.

2.3. Регламентация правил использования имущества. Градостроительное и жилищное регулирование правил использования недвижимости.

2.4. Государственное регулирование оборота (регистрация, нотариальное удостоверение, введение специальных гражданско-правовых требований к сделкам с недвижимостью).

2.5. Налоговое администрирование недвижимости.

Глава 3. Принципы государственного управления недвижимостью.

3.1. Конституционные основы формирования системы принципов государственного управления.

3.2. Принцип минимизации вмешательства государства и минимизации затрат на управление. ИЗ

3.3. Принцип минимизации усилий для достижения конечного результата.

3.4. Принцип развития системы недвижимого имущества и общества в целом.

3.5. Принцип результативности или принцип достижения положительного результата.

3.6. Принцип приоритета общественного интереса над частным.

3.7. Принцип защиты законного владельца.

3.8. Принцип равноценной компенсации.

3.9. Принцип гуманистической направленности управления.

Глава 4. Механизмы управления государственным недвижимым имуществом.

4.1. Распределение имущества между публично-правовыми образованиями.

4.2. Приватизация недвижимого имущества в РФ.

4.3. Национализация и иные способы передачи имущества в государственную собственность.

4.4. Установление ограничений и запретов на оборот объектов недвижимого имущества.

4.5. Предоставление государственного имущества во временное владение и пользование, концессии, доверительное управление недвижимостью.

Глава 5. Механизмы государственного управления частным недвижимым имуществом.

5.1. Государственная регистрация прав.

5.2. Государственный кадастровый учет земельных участков, зданий и сооружений.

5.3. Установление ограничений на оборот недвижимости гражданским законодательством Российской Федерации.

5.4. Принудительная реализация недвижимого имущества.

5.5. Налогообложение недвижимости. Фиксированные и оборотные налоги на недвижимость.

5.6. Регулирование органами государственной власти и местного самоуправления правил застройки и землепользования.

Глава 6. Формирование стратегии и построение модели государственного управления недвижимостью.

6.1. Формирование системы принципов государственного управления и системы механизмов государственного управления для различных стратегий государственного управления.

6.2. Построение модели государственного управления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации"

Развитие современной Российской государственности сопровождается крупномасштабными экономическими преобразованиями. Это обусловлено необходимостью формирования рыночных отношений на всей территории Российской Федерации, формирования единого экономического пространства. Переход к рыночному характеру организации экономической деятельности представляет из себя весьма длительный процесс, сопровождающийся глубокими изменениями в самой системе государственного управления.

Эти изменения обусловлены возникновением целого' слоя частных собственников и возникновением в их собственности значительного количества имущества, как вновь созданного, так и имущества, ранее государственного. Соответственно, новые собственники стремятся самостоятельно управлять принадлежащим им имуществом, а всякое вмешательство государства в этот процесс воспринимают как вмешательство в их сугубо частную деятельность.

Изменения отношений собственности приводят к изменению форм государственного управления. Если ранее основное имущество было сосредоточено в руках государства, которое осуществляло им непосредственное (прямое) управление, то с появлением частных собственником использование такого управления для негосударственного имущества стало непригодным. В отношении негосударственного имущества необходимо было реализовывать иные формы государственного управления. Необходимо отметить, что в дореформенный период отсутствовало само понятие частной собственности. Применяемый ранее термин «личная» собственность предполагал возможность ее возникновения только в отношении очень ограниченного круга объектов и субъектов. Земельные участки, здания и сооружения производственного назначения объектами личной собственности быть не могли. Это приводило к тому, что у государства практически не возникало необходимости осуществлять управление объектами личной собственности и вырабатывать для этих целей соответствующие механизмы.

Появление в обороте объектов различных форм собственности, особенно на недвижимое имущество, потребовало выработки новых механизмов государственного управления. К сожалению можно констатировать, что этот процесс начался существенно позже процесса разгосударствления имущества. В течение весьма длительного времени государство уделяло внимание в основном процессам приватизации государственного имущества, и не уделяло должного внимания выработке механизмов государственного управления имуществом частным. В определенной степени этот процесс не завершен и сегодня. Это привело к тому, что использование частного имущество осуществлялось в значительной мере бесконтрольно, при использовании такого имущества не учитывались государственные или местные интересы, что приводило и приводит к возникновению социальных конфликтов, загрязнению окружающей среды, возникновению диспропорций в развитии территорий, другим негативным последствиям.

Проблема государственного управления имуществом в Российской Федерации до последнего времени часто рассматривалась через призму управления государственным имуществом. Этой проблеме было уделено достаточно много внимания в трудах ведущих российских экономистов [61, 62, 72, 128, 171, 188, 198, 235, и др.] и в иностранной литературе [76]. В значительной степени это обусловлено важностью приватизационных процессов для осуществления реформы хозяйственных отношений и все еще значительным, а в отдельных отраслях доминирующим характером государственной собственности. Необходимость повышение эффективности использования государственной собственности и определение ее состава сделали на долгие годы востребованными исследования на тему управления государственным имуществом. Необходимость дальнейшей разработки этой темы существует и сегодня.

Однако, возникновение значительного количества объектов частной собственности поставило на первый план задачу выработки системы теоретических представлений о системе государственного управления имуществом в целом [60, 66, 75, 97, 101, 161 и др.], в первую очередь имуществом частным. Учитывая специфичность механизмов управления для различных видов имущества, и не одновременность появления значительного количества объектов на рынке в различных отраслях, необходимые теоретические разработки и соответствующее нормативно-правовое регулирования возникали не одновременно. Так возникновение в процессе приватизации значительного количества открытых акционерных обществ потребовали государственного регулирования оборота акций, как ценных бумаг, эмитируемых в бездокументарной форме. Это привело к тому, что, уже начиная с 1993 года, начали разрабатываться и совершенствоваться механизмы государственного управления ценными бумагами. И в дальнейшем развитие управления этим объектом гражданских прав шло опережающими темпами. Здесь необходимо отметить, что при управлении такого рода объектами, которые не имеют привязки к земельному участку, территории Российской Федерации, может быть в большей степени учтен мировой опыт, осуществлено заимствование теоретических разработок, что и было осуществлено на практике. В отношении же недвижимого имущества выработка системы государственного управления возможна только с учетом российской практики и с опорой на традиции делового оборота. Это неоднократно отмечалось ведущими российскими учеными [218] стр.15.

Разработка модели и механизмов государственного управления недвижимым имуществом была начата существенно позже. В значительной степени это обусловлено тем, что вопрос о приватизации важнейшего вида недвижимого имущества - земельного участка был окончательно решен только в конце 2001 года, когда был принят и вступил в силу Земельный кодекс Российской Федерации. Нерешенность вопроса о правах на земельные участки не позволяла выработать модель управления в отношении всего недвижимого имущества, в силу его прочной связи с земельным участком. Таким образом, предпосылки для разработки модели государственного управления недвижимым имуществом, как выработки целостной системы правил, созрели только к началу 2002 года. При этом необходимо отметить по-прежнему незначительный уровень приватизации земельных участков и имеющуюся неопределенность прав на земельные участки у собственников зданий и сооружений, что существенно затрудняет управление недвижимым имуществом. В этот же период осознается роль недвижимости и в формировании корпоративной стратегии [120]стр. 13-14, [121].

В отношении же отдельных механизмов государственного управления недвижимым имуществом определенные исследования и соответствующее законодательное регулирование осуществлялись фактически начиная с момента появления недвижимости в обороте. Так еще в 1993 году была сделана попытка организовать государственный кадастровый учет объектов недвижимости и государственную регистрацию прав1. Фактически положения данных документов были реализованы только в части кадастрового учета земельных участков. Формирование системы государственной регистрации прав началось только в 1998 году после вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», несмотря на то, что сама норма об обязательности государственной регистрации прав вступила в силу с 1 января 1995 года . Определение системы требований к регулированию частной промышленной застройки фактически началось после принятия Градостроительного кодекса РФ[12].

1 В частности Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы» были введены свидетельства о праве собственности и установлена необходимость ведения поземельных книг, содержащих сведения о правах на земельные участки. Указом Президента РФ от 11 декабря 1993 года № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» было установлена обязательность регистрации документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость. Обязанность по ведению государственного земельного кадастра, регистрации и оформлению документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость была возложена на Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы на местах [48,49].

2 Дата вступления в силу первой части Гражданского кодекса РФ.

Формирование механизмов государственного управления недвижимым имуществом шло параллельно- с формированием системы органов государственной власти и местного самоуправления и процессом перераспределения между ними властных полномочий. За этот относительно краткий исторический период неоднократно менялась сама концепция распределения властных полномочий между различными уровнями публичной власти. Так, начиная с 1992"года, значительная часть федеральных полномочий была передана на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В 2000 году начался противоположный процесс передачи полномочий на уровень Российской- Федерации. В- дальнейшем-отдельные государственные полномочия были-опять возвращены на уровень субъектов Российской Федерации: В этот же период трижды концептуально менялось законодательство о местном-самоуправлении [16,32]. Это привело к тому, что до последнего времени оставался неопределенным, сам субъект государственного^ ' управления, применительно к регулированию определенных отношений. Учитывая, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления по существу отделены от государственной власти, наделены самостоятельной компетенцией и осуществляют свои функции в специфических формах, разработка модели государственного управлении не могла быть осуществлена до завершения процессов перераспределения функций между государственной властью и местным самоуправлением. К сожалению, эти процессы нельзя считать завершенными и сегодня.

Мировой опыт государственного управления недвижимым имуществом свидетельствует о важности формирования системы сведений о недвижимости. Именно поэтому и международные эксперты и, в конечном счете, российский законодатель уделяют столько внимания развитию систем государственной- регистрации прав и государственного кадастрового учета недвижимого имущества. Однако процесс формирования таких систем весьма длителен, измеряется несколькими десятилетиями. В условиях, когда в российской практике соответствующие механизмы государственного управления только формируются, органы государственного управления сталкиваются с неполнотой соответствующих систем и, соответственно, невозможностью использования этих важнейших механизмов государственного управления в полном объеме. То же можно сказать и незавершенности в целом законодательного регулирования, и, как следствие, его нестабильности.

Несмотря на то, что в зарубежной теории и практике проблеме государственного управления частным недвижимым имуществом уделяется много внимания [242-247, 250-264], в российской практике такие исследования представлены недостаточно. Вопросы управления частным недвижимым имуществом исследовались фрагментарно, применительно только к реализации отдельных механизмов. Это придавало этим исследованиям узкоспециальную направленность. В частности относительно широко рассмотрены проблемы приватизации, проблемы коммерческого использования государственного имущества [63, 64, 69, 84, 90, 95,135, 198, и др.]. Также относительно широко обсуждались вопросы налогообложения недвижимости. Комплексного исследования вопросов государственного управления недвижимостью во всех его формах практически не проводилось. Это позволяет сделать вывод о слабой изученности проблемы в целом.

Целью исследования является разработка единой системы управления недвижимостью, формирование системы механизмов государственного управления и системы принципов государственного управления недвижимым имуществом, определение условий для разработки модели государственного управления недвижимым имуществом.

Достижение указанной цели позволит:

• повысить эффективность государственного управления недвижимостью;

• добиться снижения затрат средств бюджетов всех уровней на государственное управление недвижимым имуществом и, в конечном счете, количества занятых государственных служащих в сфере государственного управления;

• оптимизировать состав государственного имущества.

Цель исследования' предопределила* необходимость рассмотрения и решения следующих задач:

• проведение комплексного анализа системы объектов недвижимости государственного и частного собственников для определения основных характеристик как объекта управления;

• исследование предпосылок для принятия управленческих решений в сфере недвижимости, определение- форм управления недвижимостью, выявление недостатков существующей системы управления и выработка предложений по ее совершенствованию;

•> определение единой системы механизмов государственного' управления недвижимостью, анализ: каждого' механизма с целью определения его места в системе управления недвижимостью;

• • формирование системы принципов государственного управления недвижимостью и исследование условий их применения;

• разработка моделей и алгоритмов государственного управления единой системы объектов недвижимости, в том числе построение моделей государственного управления для различных условий развития общества;

• определение перечня проблем в государственном управлении недвижимостью, требующих законодательного решения;

• обоснование предложений по совершенствованию государственного управления системой объектов недвижимости.

Объектом исследования является система недвижимого имущества в Российской Федерации, находящегося в собственности государства, местного самоуправления и частных лиц.

Предметом исследования является система государственного« управления недвижимым имуществом, критерии и принципы принятия решений по формированию системы государственного управления недвижимостью.

Научная гипотеза исследования состоит в предположении, что формирование единой системы государственного управления государственным и частным недвижимым имуществом является главным условием обеспечения государственных интересов в развитии недвижимости, позволит повысить эффективность социально-экономического развития Российской Федерации в целом, при условии соблюдения требований внешней среды, в том числе природоохранных требований, обеспечения сбалансированного развитие каждого отдельно взятого региона.

Методологическую и теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области макроэкономики, фундаментальные труды классиков экономической и управленческой науки, исследования в области управления государственным имуществом. Методология исследования состоит в использовании общепризнанных методов изучения экономической теории, в том числе принципов экономического анализа, разработки моделей и концепций.

Информационную базу исследования составили акты современного российского и зарубежного законодательства, материалы законопроектной деятельности, отечественные и зарубежные научные источники. В качестве официальных источников использованы Конституция РФ, Гражданский, Земельный, Градостроительный и Налоговый кодексы РФ, иные законы и нормативные акты Российской Федерации, региональные и местные нормативные акты. Источником статистической информации служат источники Росстата, статистические материалы, публикуемые региональными органами государственной власти.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании научных принципов и положений единой системы государственного управления недвижимым имуществом, выработке комплексного подхода к формированию системы государственного управлению недвижимостью. Автором разработана система принципов и система механизмов государственного управления недвижимым имуществом, сформирована система приоритетов, что позволяет разрабатывать модели и алгоритмы государственного управления недвижимым имуществом как для Российской Федерации в целом, так и для каждого субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Основные положения диссертационного исследования, содержащие элементы научной новизны и характеризующие личный вклад автора, сводятся к следующему.

• Разработаны методологические основы формирования системы государственного управления недвижимым имуществом, включающие целостный набор форм государственного управления недвижимостью в государственной, частной, территориальной и финансовой сферах и определены взаимосвязи1 между отдельными формами и механизмами государственного управления государственной и частной недвижимостью, их влияние на собственников, объекты недвижимости и государственное управление в целом;

• Разработана система принципов государственного управления недвижимым имуществом, которая позволяет разрешать противоречия, возникающие между государственным и частным интересом, между частными собственниками, противоречия между органами управления, что является основным условием для построения модели управления.

• Обоснованы методические подходы к созданию системы механизмов государственного управления недвижимым имуществом, предопределяющие необходимость четкого определения регулируемых отношений, места каждого механизма в системе регулируемых отношений и их взаимного влияния друг на друга.

• Основываясь на различиях между принципами и механизмами государственного управления государственным недвижимым имуществом и частным недвижимым имуществом, сформированы предложения по изменению действующей системы управления государственным имуществом. В работе доказано, что формирование системы государственного . имущества и управление им, осуществляемое исключительно в. интересах государства, требует использования для управления; механизмов, часто отличных от механизмов управления негосударственным имуществом.

Определено место процессов трансформации форм-недвижимого имущества через процедуры приватизации и национализации в системе государственного управления: недвижимостью, а также место других механизмов принудительного изъятия недвижимости? и их влияния на экономические отношения. В работе показано^ что приватизация и национализация являются гранями одного и того же процесса перераспределения; имущества , между государством и частными-собственниками,. определены основные условия- приватизации и национализации, показана необходимость принятия законодательства о национализации.

• Раскрыто содержание регулирования оборота частного недвижимого имущества и соответствующей защиты частного собственника и место систем учета в государственном управлении недвижимостью. В' работе доказано, что это различные механизмы государственного управления, призваны решать задачи в различных областях и регулировать разные отношения. Показана необходимость изменения законодательства, допускающее сегодня смешении этих понятий, что существенно ухудшает эффективность управления.

• Автор работы доказывает, что в ряде случаев государственное регулирование является* избыточным, функции, различных регулирующих государственных и муниципальных органов пересекаются друг с другом. Кроме того в работе показано^ что реализация отдельных механизмов не обеспечена, ресурсами и не осуществляется- на практике. Все это снижает эффективность государственного управления. Особенно это характерно для управления в градостроительной и гражданско-правовой сфере.

• В целях практического применения разработан алгоритм модели государственного управления недвижимым имуществом. Показаны основные условия для разработки модели: выбор стратегии государственного развития, выбор направления развития муниципального образования или иного региона в соответствии с предложенной типологией территорий, формирование системы приоритетов при применении принципов государственного управления и системы приоритетов при применении системы механизмов государственного управления.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся в ней научные положения, методологические подходы и рекомендации позволяют сформировать целостную систему государственного управления» недвижимым имуществом. Проведенные исследования совершенствуют теоретические основы государственного управления недвижимым имуществом в целом, методологию процессов приватизации и национализации недвижимости, государственного регулирования оборота. Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и рекомендации могут использоваться в практической деятельности на всех уровнях государственного и муниципального управления для осуществления управления недвижимостью, разработки налоговой и градостроительной политики, планировании комплексного развития территорий.

Апробация работы. Автор принял непосредственное участие в разработке «Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе», разработанной по поручению Совета при Президенте Российской Федерации по разработке и совершенствованию гражданского законодательства и утвержденной Советом 2003 году. Указанная Концепция была направлена Президентом РФ в Правительство РФ для ее реализации.

При непосредственном участии автора осуществлялась разработка Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», в части формирования системы органов по государственному управлению недвижимостью.

Материалы диссертационного исследования использованы при разработке концепций управления Пушкинского района Московской области и др. муниципальных образований.

Основные результаты работы доложены на международных конференциях: г. Ростов «Проблемы государственного регулирования земельно-имущественных отношений» октябрь 2008, г. Москва «Управление развитием крупномасштабных систем», октябрь 2007, опубликованы в монографии «Государственное управление оборотом-недвижимого имущества: тенденции и перспективы» г. Москва 2007.

Материалы исследования используются в учебном процессе Высшей школы приватизации и предпринимательства - институте, Российской правовой академии,при Министерстве юстиции РФ.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Совокупность методологических положений, определяющих содержание единой системы управления недвижимым имуществом;

2. Система принципов государственного управления недвижимым имуществом;

3. Система механизмов государственного управления недвижимым имуществом;

4. Основные требования к построению модели государственного управления недвижимым имуществом.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Завьялов, Алексей Александрович

Заключение.

Рассмотрение в диссертации проблем государственного управления недвижимым имуществом позволяет сделать некоторые выводы.

Управление недвижимым имуществом является процессом многогранным. Как следует из представленной работы, оно объединяет в себе усилия и задачи, стоящие перед разнородными специалистами и разнородными отраслями. Это порождает противоречия при разрешении вопросов государственного управления имуществом внутри каждого публично-правового образования. Многие из этих противоречий видны и при рассмотрении проблем управления недвижимым имуществом, изложенным в настоящей работе.

Основу имущества на территории Российской Федерации составляет имущество ^недвижимое. Это неоднократно отмечалось по тексту работы, с целью подчеркнуть важность именно этого вида имущества для, государственного управления. Ни в, коей мере не умаляя ^ значения других видов имущества, таких как ценный бумаги, деньги и другие, значение которых будет возрастать, необходимо еще раз отметить, что экономика Российской Федерации в значительной степени сориентирована на использование именно недвижимого имущества, земельных участков, участков недр. Это означает, что проблемам государственного управления недвижимым имуществом по мере совершенствования отношений собственности будет уделяться все более пристальное внимание. Это позволит совершенствовать как систему управления недвижимым имуществом в целом, так и отдельные механизмы государственного управления недвижимостью. Тем не менее, выводы, сделанные в работе, показывают уже сегодня необходимость выработки или изменения действующих нормативно-правовых актов. К числу таких актов можно отнести: концепцию государственного управления недвижимым имуществом (или раздел в концепцию государственного-управления имуществом), законы о государственной регистрации прав и государственном кадастровом учете, гражданский и земельный кодексы в части совершенствования системы ограничений на оборот объектов недвижимости, другие отмеченные в работы нормативные акты.

Рассматривая представленную работу в целом, можно сделать следующие выводы и предложения для практического использования.

1. В работе впервые была проанализирована вся система государственного управления недвижимым имуществом, показано место в ней управления государственным имуществом, их взаимосвязь. Это позволяет, как сформулировать определенные требования к нормотворческому процессу в сфере недвижимости, так и сформулировать требования к деятельности специалистов, занимающихся управлением недвижимостью на всех уровнях-государственного и муниципального управления. Показана взаимосвязь различных форм управления недвижимостью, необходимость и возможность координации усилий различных ведомств и должностных лиц, способы такого взаимодействия.

2. Сформулирована система принципов государственного управления ■ недвижимостью и выработаны предложения 'по определению приоритетов при практической реализации этих принципов. Определение принципов и приоритетов принципиально важно для создания концепции государственного управления недвижимостью и построения в соответствии с ней модели управления. Особую сложность в выработке принципов управления недвижимостью и модели управления представляет необходимость одновременного учета частного и государственного интереса и нахождение необходимого баланса.

3. Проанализированы отдельные механизмы государственного управления недвижимостью. Показаны формы осуществления государственного влияния;на частных лиц и созданные государством субъекты хозяйственной деятельности. Проанализированы отдельные недостатки действующих механизмов государственного управления недвижимостью и подготовлены предложения но их устранению. Показаны отдельные противоречия, возникающие между различными уровнями государственного и муниципального управления в > процессе государственного управления недвижимостью.

4. Выработаны предложения по формированию системы перераспределения недвижимого имущества между государством (публичными собственниками в широком смысле) и частными собственниками. Автором доказано, что на сегодняшнем этапе процесс приватизации государственного и муниципального имущества не может существовать без параллельно идущего процесса национализации, при этом сами эти процессы в, разных отраслях будут идти разнонаправлено. Показана необходимость принятия законодательства о национализации.

5: Автором проанализирована система гражданско-правового регулирования недвижимости. Дан анализ различных механизмов регулирования. Показано развитие этой относительно новой, для-российской государственности системы регулирующих мер для управления недвижимым имуществом и развития рынка недвижимости. Проанализированы недостатки действующей системы и подготовлены предложения по ее совершенствованию.

6. Автором проанализирована система государственного регулирования правил использования недвижимости. Определено место и формы государственного влияния. Обосновывается вывод о том, что на сегодняшний день в практике этот способ государственного управления не получил должного развития, но в перспективе будет одной из основных форм влияния на частного собственника.