Функционально-ориентированное финансирование культуры тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Функционально-ориентированное финансирование культуры"

На правах рукописи

ЕФРЕМОВА ЛЮДМИЛА АНАТОЛЬЕВНА

ФУНКЦИОНАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ КУЛЬТУРЫ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург - 2009

003462957

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт - Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Попова Мария Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Хорева Любовь Викторовна

кандидат экономических наук Жуклинец Ирина Ивановна

Ведущая организация - Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северо-Кавказский государственный технический университет»

Защита состоится 2009 г. в < /7? часов на засе-

дании диссертационного совета Д "¿12.237.04 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21, ауд. 329.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт - Петербургский государственный университет экономики и финансов»

Автореферат разослан «/Уу>

2009 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Н. А.Евдокимова

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Определение границ государственного регулирования финансовых отношений в культурно-досуговой сфере во многом зависит от типа социальной и бюджетной политики государства, напрямую влияющей на степень реализации декларированных приоритетов населению страны в области культуры.

Гарантии на участие в культурной жизни, пользование услугами учреждений культуры, доступ к культурным ценностям, закреплены в Конституции РФ. Данные положения конкретизированы также в целой серии федеральных законов и нормативных правовых актов, многообразие которых обусловлено широким спектром регулируемых государством функций в сфере культуры, реализуемых с использованием бюджетных средств и оплачиваемых гражданами самостоятельно. Перечень таких функций сформулирован в Основах законодательства Российской Федерации о культуре, где провозглашены обязанности и ответственность органов государственного управления за эффективное развитие отрасли и финансовое обеспечение культурной деятельности. Помимо этого, принятые в 90-х годах прошлого века законы РФ отраслевого действия, касающиеся вывоза и ввоза культурных ценностей, развития библиотечного дела, обеспечения сохранности и популяризации Музейного фонда Российской Федерации и музеев, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов нашей страны, закрепили творческую и юридическую самостоятельность учреждений культуры, а также положили начало развитию программного бюджетного финансирования отраслевых расходов.

Интенсивная нормотворческая деятельность привела к тому, что в отрасли в одной из первых были заложены основы отказа от финансирования сети учреждений и перехода к финансированию их функций вне зависимости от формы собственности исполнителей государственных и муниципальных услуг.

Несмотря на определенные результаты, правовые нормы и гарантии все еще продолжают оставаться противоречивыми, что в значительной степени позволяет из года в год сокращать долю расходов бюджета на финансовое обеспечение культуры. При этом основополагающими условиями решения стоящих перед культурой задач, наряду с расширением границ взаимодействия государства с институтами гражданского общества, возрастанием роли и социальной ответственности бизнеса за сохранение культурного наследия, является внедрение в практику обеспечения выполняемых культурой функций современных финансовых инструментов.

Актуальными данные проблемы являются не только для федерального, но субфедерального и местного уровней. Состояние объектов культуры и перечень решаемых с ее помощью задач свидетельствуют о необходимости уточнения методологических принципов реализации государственной политики в сфере культуры, исследования и обобщения международного и отечественного опыта финансирования культурных услуг, разработки и адаптации адекватных методик планирования расходов, оценки их эффективности и результативности.

Для теоретического обоснования выводов данного исследования были использованы труды отечественных ученых, посвященные вопросам определения роли бюджета в макроэкономическом регулировании в условиях рыночных отношений, управления общественными финансами: Врублевской О.В., Грязновой А.Г., Иванова В.В., Ивановой Н.Г., Жукли-нец И.И., Канкуловой М.И., Лазаревой Г.И., Мнацаканяна А.Г., Николаевой В.А., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовой В.Ф., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сабитовой Н.М., и целого ряда других.

Значение культуры как одного из важнейших факторов формирования человеческого капитала, социальная и экономическая значимость отрасли, финансовый механизм ее функционирования рассматривалось при обращении к работам Алексеева С.А., Вагановой Н.К., Володиной Т.Е.. Гордина В.Э., Гридиной Н.. Дымниковой А.И., Карповой Г.А., Ларцевой Л., Тульчинского Г. Л., Хоревой Л.В., Шековой Е. Л. и других экономистов.

В трудах указанных авторов анализируются специфические особенности трансформации бюджетного сектора страны под влиянием новых социально-экономических и политических условий. Наиболее оживленно дискутируются вопросы разработки эффективной системы управления общественными финансами, финансового обеспечения бюджетных услуг, в том числе в сфере культуры. Однако исследуемые современными учеными-экономистами вопросы не охватывают всего комплекса проблем управления финансовыми ресурсами в культуре, традиционно тяготеющей к патерналистским принципам управления. В условиях интенсивно развивающейся экономики деятельность субъектов хозяйствования, производящих и поставляющих обществу культурно - досуговые услуги, требует применения особых форм, методов и инструментов государственного регулирования, ориентированных на разграничение выполняемых функций, программ и проектов, подлежащих и не подлежащих финансовому обеспечению за счет общественных фондов потребления.

Активизация процессов формирования новых типов учреждений и организаций, появление новых технологий финансового менеджмента в

4

некоммерческом секторе экономики, обусловливает необходимость дальнейшего развития правовых норм, устанавливающих порядок финансового обеспечения услуг в сфере культуры на всех уровнях бюджетной системы. Перечисленные и другие позиции, предполагающие безотлагательность их решения, предопределили актуальность темы исследования.

Актуальность темы диссертационной работы обусловила цель, задачи, предмет и объект исследования.

Цель и задачи исследовании. Главной целью диссертационного исследования является разработка концепции функционально-ориентированного финансирования государственных и муниципальных услуг в сфере культуры.

Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих задач:

• исследовать научные основы регулирования финансовых отношений в социально-культурной сфере России и практическую значимость бюджетной политики в реализации социальных задач государства;

• проанализировать особенности правового обеспечения предоставляемых услуг в сфере культуры с целью оптимизации структуры расходных обязательств органов государственного управления и местного самоуправления;

• определить организационно-экономические условия финансового обеспечения функций культуры; раскрыть механизм формирования расходов на культуру на субфедеральном уровне;

• рассмотреть зарубежный опыт финансовой поддержки культуры и возможности использования отдельных его элементов в России;

• обосновать содержание и значимость развития финансово-сберегательных технологий в сфере культуры и принципов организации государственного учета музейных ценностей как важного фактора обеспечения их сохранности;

• оценить роль программно-целевых методов в реализации задач государственной полигики в области культуры;

• предложить и аргументировать новые методические подходы к определению результативности управления отраслевыми расходами.

Объектом исследования данной научной работы выступают формы, методы и инструменты финансового обеспечения государственных задач и функций в сфере культуры.

Предметом исследования является совокупность финансово-экономических и организационно-правовых отношений, связанных с реализацией основных направлений государственной политики в сфере культуры.

Методологическую и информационную основу диссертационной работы составили положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ; труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по теории государственных и муниципальных финансов, концептуальным основам государственного и муниципального права; нормативные правовые акты, регулирующие процесс финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере культуры; публикации в периодических профильных изданиях; статистические данные; источники сети Интернет.

Использовались также материалы Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства культуры РФ; материалы органов представительной и исполнительной власти ряда субъектов РФ; другие официальные источники информации.

Необходимая глубина исследования, достоверность выводов и рекомендаций обеспечиваются комплексным применением общенаучных методов: диалектического способа познания, системного подхода, методов структурного и функционального анализа, принципов формальной логики, графических материалов и др.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней обоснован и предложен комплекс мер по совершенствованию форм и методов финансового обеспечения культуры в условиях новых общественных предпочтений с организационных, методических и правовых позиций. В частности:

• в целях развития общественно-государственных форм управления финансами обоснован принцип взаимной ответственности органов государственного управления, профессиональных общественных организаций и экспертов в области культуры за принятие и реализацию решений в части определения приоритетов, подлежащих бюджетному финансированию и субсидированию;

• на основе исследования направлений государственной политики в сфере культуры, выявления и классификации нестандартизируемых услуг культурно-досуговых учреждений внесены предложения по включению в типовую модель бюджетирования, ориентированного на результат, используемую субъектами бюджетного планирования, элементов функционально-ориентированного бюджетирования отраслевых расходов.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором:

1. Структурированы основЕгые направления государственной политики в сфере культуры, расходные обязательства органов государственного управления и органов местного самоуправления по их реализации.

2. На основе оценки пилотных проектов управления финансовыми ресурсами в сфере культуры и анализа практики субсидирования отраслевых расходов на уровне субъектов РФ предложены более совершенные методики формирования расходов на культуру, основанные на прогнозе стоимости государственных услуг в планируемом периоде и определении финансовых ресурсов, необходимых для их предоставления гражданам.

3. Комплексно раскрыты финансовые и организационно-методические аспекты осуществления экспертизы Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования в сфере культуры.

4. Для обоснования системы измеримых показателей деятельности каждого вида учреждений и организаций культуры, а также результативности проводимых мероприятий определен основополагающий алгоритм действий главных распорядителей бюджетных средств, включающий: комплексный анализ ситуации; увязанную с финансовыми ресурсами постановку задач с выделением приоритетов; оценку финансовых инструментов, с помощью которых возможно их решение; распределение обязанностей и ответственности; обоснование и согласование индикаторов измерения и оценки результатов; сопоставление результатов и затрат; прогнозирование целей и дальнейших перспектив развития отрасли.

5. По результатам анализа региональной целевой программы «Сохранение и развитие культуры в Ставропольском крае на 2006-2008 годы» выявлены недостатки организационно-правового характера, не позволяющие в полной мере достигать стимулирующего эффекта при софинанси-ровании программных мероприятий из бюджетов других уровней или внебюджетных источников.

6. В целях обеспечения сохранности музейных ценностей, находящихся в государственной, муниципальной и частной собственности, выявлены и классифицированы особенности государственного учета экспонатов, включенных и не включенных в Музейный фонд Российской Федерации.

7. Для упорядочения института целевых программ даны рекомендации по внесению ряда изменений в Бюджетный кодекс РФ; во избежание неоднозначного толкования правовых норм, касающихся «социально значимых расходов местных бюджетов Ставропольского края» предложено регламентировать их перечень Законом о бюджете субъекта РФ.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что научные положения работы, направленные на совершенствование управления финансовыми ресурсами в условиях возрастания экономической и социальной роли культуры, могут быть использованы при разработке региональных целевых программ развития отрасли.

7

Рекомендации по методическому и правовому обеспечению процесса формирования расходов на реализацию государственных и муниципальных услуг в сфере культуры могут быть востребованы при разработке (уточнении) соответствующих нормативных правовых документов.

Материалы диссертационной работы используются также при чтении учебного курса «Бюджетная система Российской Федерации», дисциплинам специализации «Государственные и муниципальные финансы» в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».

Апробация работы. Основные теоретические выводы и практические рекомендации по материалам исследования отражены в 7 публикациях общим объемом 10,0 п.л., в том числе вклад автора 3,5 п.л. Результаты научной работы были доложены и получили одобрение на научно-практических конференциях, в частности, на 1-ой Международной научной конференции «Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики», 28 -29 января 2008 г., СПб ГУЭФ;

Структура работы обусловлена ее целями, задачами и логикой рассмотрения вопросов. Во введении обоснована актуальность темы исследования, определена степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы; отражена ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Научно-правовые основы регулирования финансовых отношений в социально-культурной сфере России» исследуются теоретические аспекты бюджетного регулирования социально-экономических отношений и их практическая реализация, систематизируются положения бюджетной политики в решении социальных задач государства, рассматриваются правовая база и порядок финансирования услуг, предоставляемых в сфере культуры.

Вторая глава «Организационно-экономические условия финансового обеспечения фунт{ий культуры» посвящена анализу структуры расходных обязательств органов государственного управления и местного самоуправления в области культуры, методике формирования расходов субъектов бюджетного планирования, оценке зарубежного опыта финансовой поддержки культуры.

В третьей главе «Развитие финансово-сберегательных технологий в сфере культуры» государственный учет музейных ценностей позиционируется как фактор обеспечения их сохранности, обосновывается значимость программно-целевых методов в достижении целей государственной культурной политики, рассматриваются основы оценки результативности управления расходами отрасли культуры.

В заключении обобщены основные положения работы, представлены выводы и рекомендации автора.

II. Основные результаты исследования, выносимые на защиту

Система управленческой деятельности, обеспечивающей успешное функционирование и развитие отечественной культуры в ее узком, отраслевом смысле, основывается на целой серии нормативных правовых актов. Их разнообразие обусловлено большим количеством регулируемых государством функций в сфере культуры, реализуемых как с использованием общественных финансов, так и оплачиваемых гражданами самостоятельно. Основной перечень таких функций и видов деятельности сформулирован в Основах законодательства Российской Федерации о культуре . К ним относятся:

• сохранение и использование культурно-исторического наследия (музейное, библиотечное и архивное дело; национальные и местные традиции; праздники и т.п.);

• художественное образование и детское творчество, искусство, творческая деятельность, исполнительство, концертная деятельность, организация досуга и развлечений; любительство, этнографические искусства и ремесла, а также деятельность, их обеспечивающая.

Данный закон провозглашает обязанности и оговаривает ответственность органов государственного управления за эффективное развитие отрасли и финансовое обеспечение гарантированных общественных расходов в сфере культуры.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав; по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии является Министерство культуры РФ. В 2008 году в очередной раз Правительством РФ утверждено Положение о Министерство культуры Российской Федерации, в соответствии с которым оно осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и Федерального архивного агентства .

На наш взгляд, государственная политика в сфере культуры является важнейшей составляющей социальной полигики, которая в современных условиях может быть лишь комплексной социально-культурно-образовательной. Она должна быть особым направлением как государственной, так и общественной деятельности, финансируемой с участием

9

средств бюджета, и представлять собой совокупность целей, задач и мероприятий по организации использования культурного наследия для развития нации в соответствии с общественными предпочтениями с целью:

• предоставления возможностей всем гражданам проявлять социальную, творческую и политическую активность; продвижения культурной самобытности; поощрения творчества в области культуры и искусства;

• гарантированного предоставления гражданам определенных услуг; определения видов деятельности в сфере культуры и искусства, подлежащих бюджетному финансированию (субсидированию).

Современная политика России в сфере культуры наряду с поддержкой национального культурного наследия должна реагировать на процессы интеграции страны в мировое культурное пространство и формировать культурные программы, направленные на популяризацию российской культуры за рубежом.

С точки зрения социально-экономического содержания функции культурного комплекса, или отрасли хозяйства «культура», представляющей собой совокупность предприятий, учреждений и организаций, состоят в духовном обогащении человека и через это - в воздействии на конечные экономические результаты страны. В современных публикациях выделяется как прямой, так и косвенный вклад культуры и искусства в развитие современного общества: субъекты хозяйствования отрасли,' независимо от организационно-правовых форм, обеспечивают занятость населения на соответствующем рынке услуг. В свою очередь, эти услуги выступают базой для развития образования, СМИ, издательской деятельности, туризма, индустрии развлечений. Без осознания культурной идентичности невозможны ни экономические, ни политические реформы. Содержательная и интенсивная культурная жизнь решающим образом влияет на инвестиционную и туристскую привлекательность того или иного региона.

Исследование процессов развития финансово-экономических отношений в сфере современной культуры России позволяет судить о том, что они происходят весьма противоречиво. С одной стороны, предоставление творческой свободы, экономические реформы способствуют расширению и многообразию культурной деятельности. Происходят изменения в организационно-управленческой структуре учреждений культуры и искусства, их финансировании, а также в области государственного управления отраслью. Интенсивная нормотворческая деятельность привела к тому, что в отрасли в одной из первых были заложены основы отказа от финансирования сети учреждений и переходу к финансированию их функций вне зависимости от формы собственности исполнителей государственных услуг.

С другой стороны, реформы в сфере культуры протекают на фоне снижения доли бюджетного финансирования как на федеральном, так и региональном уровнях, что порождает достаточно много проблем с определением приоритетов бюджетного финансирования.

Исследование функций органов управления и субъектов хозяйствования, оказывающих населению услуги в сфере культуры, позволило выявить рад особенностей финансового обеспечения культурной деятельности. Например, принцип определения приоритетов в сфере культуры с полным основанием можно назвать государственно-общественным. Реализация данного принципа позволит постепенно увязать интересы государства и профессиональных сообществ и разделить ответственность за принятие решений между органами государственного управления, общественными организациями и экспертами в области культуры и искусства.

Главньм распорядителем бюджетных средств по отношению к учреждениям культуры, находящимся в федеральной собственности, выступает Министерство культуры РФ. Аналогичные органы государственного управления созданы и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом в стране функционирует значительное количество творческих союзов, таких как Творческий союз работников культуры, Союз музеев России, ассоциация «Открытый музей». При Министерстве культуры РФ и в ряде субъектов РФ, в частности, Санкт-Петербурге, Архангельской обл. и др. созданы координационные советы или общественные экспертные советы. В их состав включаются специалисты, имеющие профессиональный авторитет в области культуры, которые могут давать органам государственного управления рекомендации о выделении средств на выполнение тех или иных мероприятий. Решение вопроса, как правило, основывается на системе критериев, среди которых: целесообразность, экономическая эффективность, надежность реализации, социальная значимость, культурная преемственность, технологическая осуществимость, творческая подготовленность, методологическая обоснованность.

Мы считаем такую организационную модель управления перспективной и полагаем, что она должна получить широкое распространение как на субфедеральном, так и местном уровнях. Между тем, современная бюджетная политика Российской Федерации ориентирует главных распорядителей бюджетных средств на необходимость финансового обеспечения государственных функций, что подразумевает функционально-ориентированное финансирование расходных обязательств. Функциональный аспект бюджетной политики в области расходов отражается в реестрах расходных обязательств (РРО), которые в соответствии с бюджетным законодательством обязаны вести органы государственной власти и местного самоуправления. При этом под РРО понимается перечень нор-

11

мативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Расходные обязательства в сфере культуры зависят от направлений государственной политики, представляющей собой совокупность целей, задач и мероприятий по организации использования культурного наследия в соответствии с общественными предпочтениями с целью:

• обеспечение возможностей всем гражданам проявлять социальную, творческую и политическую активность; продвижения культурной самобытности; поощрения творчества в области культуры и искусства;

• гарантированного предоставления гражданам определенных услуг; определения видов деятельности в сфере культуры и искусства, подлежащих бюджетному финансированию (субсидированию).

Иначе говоря, государственная политика проявляется через создание условий для предоставления гарантированного гражданам перечня услуг, обеспечение условий для осуществления деятельности их исполнителями любых организационно-правовых форм.

Для определения границ бюджетного финансирования особую актуальность приобретает классификация услуг в сфере культуры. Традиционно многие авторы выделяют два основных направления: классическое и досуговое. Специалистами отмечается устойчивая тенденция преимущественного развития услуг досугового характера, которые напрямую связаны с получением доходов субъектами хозяйствования в сфере культуры. В свою очередь, услуги подразделяются на некоммерческие и коммерческие. В настоящее время привлечение внебюджетных средств, активизация сотрудничества с бизнесом и общественными движениями и организациями становится необходимым условием сохранения культурно-исторического наследия, воспроизводства творческого потенциала граждан.

Каждый уровень бюджетной системы несет определенную часть расходных обязательств по финансированию культуры. Однако, несмотря на широкий спектр этих обязательств, доля расходов на культуру крайне низка. Так, расходы федерального бюджета на культуру ничтожны: они равны 68 - 83 млрд. руб. в год (2008 - 2010 г г.), что составляет 0,8 -1,3% к общему объему бюджетных ассигнований. За счет этих средств осуществляется содержание федеральных государственных учреждений и проведение мероприятий общероссийского характерах; сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного на-

следия федерального значения; охрана и сохранение особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Перечень учреждений культуры, финансируемых за счет федерального бюджета, определяется Правительством РФ, в него включены библиотеки, музеи, театры, учебные заведения, имеющие особую культурную значимость для России, а их деятельность является эталоном в сфере культуры и искусства. Например, из федерального бюджета финансируются Государственный Русский музей, Государственный Эрмитаж, Музей-усадьба «Ясная Поляна», Всероссийская государственная библиотека, Государственный академический Большой театр и др.

В целом бюджетные ассигнования из федерального бюджета позволяют минимально решать задачи государственной политики, направленные на сохранение культурного и исторического наследия. Это, в частности:

• обеспечение деятельности 131 федерального учреждения культуры и искусства (из них 38 особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации);

• реализация федеральной целевой программы «Культура России (2006 - 2010 годы)»;

• выплата грантов Президента РФ;

• реставрация памятников истории и культуры религиозного назначения и др. мероприятия.

При исследовании расходных обязательств федерального уровня основное внимание автора было сосредоточено на вопросах финансового обеспечения государственных музеев. Результаты позволяют говорить о том, что современный музей - сложная функциональная система, обеспечивающая реализацию разнообразных культурных услуг населению; выполняющая научные исследования; хранение музейных коллекций и музейных предметов; осуществляющая публикации по различной тематике выставочной деятельности, искусствоведческим и просветительским направлениям. В работе отмечается, что современные художественные музеи обладают реальным потенциалом для снятия определенной нагрузки с бюджета за счет рационального использования национального достояния. Тем не менее, анализ показал, что крайне низким является коэффициент использования экспонатов основного фонда - чуть более 20%.

В процессе исследования нами были детально проанализированы документы федерального государственного учреждения культуры «Государственный Русский музей». Музей является некоммерческой организацией, осуществляющей хранение, изучение и публичное представление музейных предметов и музейных коллекций. Он является научно-

методической базой по оказанию научно-методической помощи в области изобразительного, декоративно-прикладного и народного искусства для художественных музеев, картинных галерей, мемориальных музеев, музеев - заповедников Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 1992 г. № 558 «О Государственном Русском музее» он отнесен к особо ценным объектам культурного наследия и составляет культурное и историческое достояние народов Российской Федерации.

При выделении бюджетных средств учитываются функции, которые закреплены в Уставе учреждения:

• хранение, выявление и собирание, изучение, публикация музейных предметов и музейных коллекций;

• осуществление просветительской и образовательной деятельности.

В музее образованы общественные органы управления: экспертная фондово - закупочная комиссия, реставрационный совет, ученый совет. Мы уже отмечали, что развитие государственно-общественных форм управления позволяет более эффективно использовать финансовые ресурсы культуры, тем более, что при закупке музейных ценностей не применяются положения федерального законодательства в части проведения торгов (конкурсов).

Постановлением Правительства РФ от 26.09.1997 г. № 1222 «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)» утвержден состав такой продукции, товаров, работ и услуг, а именно: «музейные ценности (отдельные предметы и коллекции), раритетные и редкие книги, рукописи, архивные документы на различных видах носителей и другие предметы, в том числе копии, имеющие историческое, художественное или иное культурное значение, взятые государством под охрану как памятники истории и культуры и предназначенные для пополнения музейного, библиотечного, архивного фондов, кино- и фотофонда, а также иных аналогичных фондов».

Полный перечень функций и видов деятельности, подлежащих бюджетному финансированию, представлен в работе. Среди них особое место занимает функция обеспечения сохранности доверенных активов, в том числе музейных ценностей. В этой связи автором исследованы вопросы их учета, которые позволили выявить следующие особенности (рис.).

Рис. Организация учета музейных предметов и коллекций

Во-первых, в нормативных правовых актах такой учет именуется государственным. Во-вторых, порядок учега музейных предметов и музейных коллекций зависит от того, включены или не включены экспонаты в Музейный <]юнд Российской Федерации. В-третьих, музейные ценности, включенные в Музейный фонд РФ, подлежат государственному учету независимо от того, находятся ли они в государственной (муниципальной) или частной собственности. В четвертых, одна из важнейших особенностей государственного учета заключается в том, что стоимость таких коллекций в бюджетном учете и отчетности не отражается.

Учет музейных ценностей проводится в натуральных показателях (предметах, единицах хранения). Напротив, в государственных музеях, которые не входят в состав Музейного фонда Российской Федерации, музейные предметы включаются в состав основных средств, на них начисляется амортизация.

В настоящее время на федеральном уровне создана специальная Комиссия по организации и проведению комплексной проверки сохранности музейных ценностей, находящихся в фондах 1634 музеев Российской Федерации. По результатам деятельности предстоит сформировать единый реестр музейных ценностей, провести маркировку музейных предметов с целью обеспечения их учета и охраны, разработать единые требования к обеспечению отечественных музеев фондохранилищами и поэтапному выводу их из зданий и сооружений религиозного назначения. Мы считаем, что данные меры организационного характера могут быть результативными, если в музейных учреждениях будет налажен соответствующий учет и внутренний контроль за использованием и сохранностью музейного имущества.

В каждом субъекте РФ имеются государственные учреждения культуры, имеющие общероссийское значение. Расходы на их финансовое обеспечение также находятся в пределах 1% от объема расходов бюджета, несмотря на значительный перечень реализуемых функций, которые выявлены автором в процессе анализа реестров расходных обязательств ряда субъектов РФ. Например, в сфере сохранения и развития культуры Ставропольского края наиболее актуальными являются следующие направления деятельности:

• стимулирование интереса населения края к вопросам культуры, искусства, кино;

• увеличение книжных фондов, информационное обеспечение библиотек;

• совершенствование культурно-досуговой деятельности, организуемой государственными учреждениями культуры;

• организация гастрольной деятельности профессиональных и самодеятельных коллективов и исполнителей в крае и за его пределами;

• государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в крае;

• организация регулярных киносеансов на киноустановках края;

• сохранение и развитие системы профессионального образования в сфере культуры;

• выявление и поддержка молодых дарований.

Необходимое условие реализации этих функций - обоснование измеримых показателей деятельности каждого вида учреждений и организаций культуры. В сфере культуры они многообразны, поэтому способы измерения результатов, индикаторы достижения целей также имеют свою специфику. Основополагающий алгоритм, по нашему мнению, должен быть следующим: комплексный анализ ситуации; правильная и увязанная с финансовыми ресурсами постановка задач с выделением приоритетов; оценка финансовых инструментов, с помощью которых возможно их решение; грамотное распределение обязанностей и ответственности, т.е. кадровая составляющая; обоснование и согласование индикаторов измерения результатов; сопоставление результатов и затрат; прогнозирование целей и дальнейших перспектив развития.

Для примера в таблице 1 приведены показатели, которые, на наш взгляд, должны лежать в основе планирования расходов на выполнение функций культуры по бюджету субъекта РФ.

При этом могут быть использованы вариативные подходы к определению расходов на реализацию государственных услуг. Мы считаем, что для культуры наиболее приемлемым является вариант, основанный на оценке финансовых ресурсов, необходимых для предоставления услуг (прогноз стоимости) в планируемом периоде. Он может быть определен отдельно по каждой услуге по следующей формуле:

V = Оп х (Э1 х К1) + (Э2х К2) +... + (Эп* Кп) / ОФ, где:

Оп - прогнозируемый объем услуг в натуральном выражении в планируемом периоде;

Оф - фактический объем услуг в натуральном выражении за предыдущий год;

31, Э2,.. .Эп- стоимость элемента в общем объеме услуг в текущем периоде;

К1, К2, . . . Кп - прогноз индекса роста (снижения) стоимости отдельных элементов услуги в планируемом периоде.

Таблица 1

Группировка измеримых показателей деятельности по отдельным государственным услугам в сфере культуры

Наименование государственной услуги Показатели оценки потребности в услуге

Организация библиотечного обслуживания населения библиотеками Количество пользователей библиотечным фондом; количество выданных потребителям изданий (книговыдач)

Организация публичного доступа к постоянным и временным экспозициям, выставкам музеев Количество посещений выставок государственных музеев; количество предметов, составляющих основной музейный фонд

Организация публичного доступа к фондам архивов Количество пользователей архивным фондом; количество выданных потребителям документов

Организация областными государственными учреждениями культуры досуга населения, а также его доступа к культурным мероприятиям и мероприятиям просветительского характера Количество людей, посещающих культурные мероприятия и мероприятия просветительского характера; количество спектаклей, концертов; количество новых постановок в театрах и концертных программ в концертных организациях; количество культурно-досуговых мероприятий; число культурных событий областного и всероссийского уровня; количество работающих киноустановок

Развитие и поддержка традиционной народной культуры и обеспечение творческой деятельности граждан Количество людей, участвующих в деятельности клубных формирований и творческих коллективах; количество культурно-досуговых мероприятий

Одним из важнейших этапов планирования расходов является финансово-экономическая экспертиза Докладов о результатах и основных направлениях деятельности, расчетов и обоснований расходов субъектов бюджетного планирования. Данный вопрос нами исследован на примере Ставропольского края, где утверждено соответствующее Положение о проведении экспертизы, в основе которого лежит многокритериальная оценка каждого раздела Доклада. Итоговая оценка степени соответствия Доклада в целом определяется как сумма взвешенных оценок по всем его разделам.

Мы считаем, что при всей востребованности и эффективности института экспертизы Докладов, методика такой процедуры достаточно условна. Применительно к культуре это особенно актуально. Разнообразие нестан-

18

дартизируемых услуг культурно-досуговых учреждений, которые при повторном представлении каждый раз отличаются от предыдущих, не вписывается в рамки формализованных процедур. При определении объемов финансирования культуры необходимо учитывать рекомендации общественных экспертных советов, как это происходит в Санкт-Петербурге.

Массовая сеть учреждений культуры финансируется за счет местных бюджетов муниципальных районов и городских округов. В Ставропольском крае количество государственных и муниципальных учреждений культуры составляет 1636. Самыми массовыми являются библиотеки - 635 (38,8% от общего количества учреждений культуры) и клубы - 589 (36,0%). Из общего количества учреждений 30 - краевые, 1606 (98,2%) -муниципальные. Многообразие видов общедоступных учреждений культуры, находящихся в муниципальной собственности, явилась побудительным мотивом для исследования вопросов их финансового обеспечения за счет местных бюджетов. По данным Министерства культуры РФ, в настоящее время в муниципальной собственности сосредоточено около 122 тыс. учреждений культуры Российской Федерации, или 96 % от их общего числа.

Установленный законодательством объем полномочий и расходных обязательств местных органов власти по вопросам культуры во многом схож с региональным уровнем. В работе представлена их классификация, состоящая из одиннадцати самостоятельных групп, а также функции учреждений клубного типа, подлежащие финансированию как за счет бюджета, так и средств населения.

Таким образом, результаты исследования позволяют сделать вывод, что реальный путь формирования оптимальной структуры расходов отрасли, повышения результативности использования средств связан с: реструктуризацией сети учреждений культуры; повышением их хозяйственной и экономической самостоятельности; расширением сети частных структур, предоставляющих разнообразные услуги по организации досуга и повышения культурного уровня населения в рамках государственного заказа на основе субсидирования. В этих условиях модель бюджетирования, ориентированного на результат, может и должна быть модифицирована в модель функционально-ориентированного финансирования. Важную роль в этих преобразованиях призвано играть понимание органами власти значимости культуры в решении экономических и социальных задач государства.

Ш. Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях:

1. Ефремова Л.А. Анализ финансовых результатов деятельности промышленности Ставропольского края // Сборник научных трудов СевКавГТИ. Выпуск 5, том 1,- Ставрополь-. Изд-во СевКавГТИ, 2005,- С. 83-88 - 0,3 п.л.

2. Ефремова Л.А. Трехлетний бюджет - основа устойчивого развития экономики на субфедеральном уровне // Вестник Белгородского университета потребительской кооперации.- 2008.- №1.- С.235-239 - 0,4 п.л.

3. Ефремова Л.А. Бюджетная политика Ставропольского края в осу-пдествлении расходов бюджета // Финансы и кредит.-2008.- №13.- С. 48-55 -1,0 п.л. —

4. Ефремова Л.А. Анализ рыночной устойчивости организации на основе экономического содержания ее финансовой устойчивости // Интеграция образования, науки, практики - путь развития кооперации России: Материалы докладов и выступлений на 7-ой Межрегиональной научно-практической конференции 19-20 апреля 2007 года. / Отв. ред. С.А. Турко,- Ставрополь: Изд-во СКИ БУГПС, 2007,- 0,3 п.л.

5. Ефремова Л.А., Попова М.И. Мониторинг финансового состояния бюджетных учреждений, финансируемых из региональных и местных бюджетов // Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики: Сборник докладов на 1-ой международной научной конференции 28-29 января 2008 года / Под ред. В.Е. Леонтьева и Н.П. Радковской,- СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008,- 0,3 п.л. ( вклад автора - 0,2 п.л.)

6. Ефремова Л.А. Расходные обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления в области культуры // Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики: Сборник докладов на ]-ой международной научной конференции 28-29 января 2008 года / Под ред. В.Е. Леонтьева и Н.П. Радковской. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008,- 0,2 п.л.

7. Ефремова Л.А., Лазарева Г.И. Задачи и методы реализации бюджетной реформы: Учебно-практическое пособие,- Ставрополь: Изд-во «Кавказский край», 2005,- 7,5 п.л. (вклад автора - 1,1 п.л.).

ЕФРЕМОВА ЛЮДМИЛА АНАТОЛЬЕВНА

АВТОРЕФЕРАТ Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 4.02.09. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 1,2. Бум. л. 0,6. РТП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 70 экз. Заказ 72.

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.