Использование банковских технологий в казначейской системе исполнения бюджетов и управления бюджетными ресурсами тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Использование банковских технологий в казначейской системе исполнения бюджетов и управления бюджетными ресурсами"

На правах рукописи

Начинкин Дмитрий Борисович

Использование банковских технологий в казначейской системе исполнения бюджетов и управления бюджетными ресурсами

Специальность 08.00Л0 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2003

Работа выполнена на кафедре «Банковское дело» Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова

Научный руководитель:

кзя., профессор Басов Александр Иванович

Официальные оппоненты:

Д.Э.Н., профессор Бусов Владимир Иванович к.э.н. Лукин Александр Александрович

Ведущая организация:

Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации

Защита состоится 25 июня 2003 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета К 212.196.02 в Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова по адресу: 115998, Москва, Стремянный вер., 36.

С диссертацией можно ознакомить« в библиотеке Российской экономической академии

им. Г.В. Плеханова.

Автореферат разослан 23 мая 2003 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета лишл/^м^ Маршавина Л-Я.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Процесс развития экономики России неизбежно приводит к поиску наиболее эффективных методов работы государственных и коммерческих финансовых институтов, форм организации бюджетной и кредитной системы в целом. Учитывая традиционное для России превалирование государственных финансов (в широком понимании этого термина) в общем объеме финансовых ресурсов (а в минувшее десятилетие бюджетные средства выступали одним из основных рычагов поддержания ликвидности банковской системы страны и до сих пор остаются мощнейшим инструментом государственного регулирования, к тому же, по разным оценкам до 30-40% общей величины национального дохода перераспределяются через бюджетную систему), особенно актуальным становится изучение вопросов, связанных с исполнением бюджетов разных уровней и применяемыми при этом платежно-расчетными технологиями.

Активная фаза реформирования бюджетной системы, начавшаяся с введением в действие в 2000 г. Бюджетного кодекса (БК) РФ, создала возможности для кардинального усовершенствования существующей практики исполнения бюджетов и оптимального использования бюджетных средств. Таким образом, сегодня не только важно, но а своевременно, а значит, востребовано исследование путей дальнейшего развития бюджетных платежных технологий и механизмов расчетов. В этой связи следует уделять особое внимание вопросам организации казначейской системы, взаимодействия органов казначейства и банковских учреждений, а также финансовым инструментам исполнения бюджетов.

Возникшая в 90-х гг. идея отказаться от исполнения бюджетов через негосударственные коммерческие банки хотя и была обязана своим появлением целому ряду накопившихся проблем, однако прежде всего обосновывалась утерянным со стороны государства контролем над технологией финансирования бюджетных учреждений. Между тем, с точки зрения выполнения органами власти своих задач и обеспечения нормального функционирования государственных учреждений, вопросы эффективного расходования, бюджетных средств являются наиболее значимыми.

Сегодня, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях ведутся поиски оптимальной модели системы исполнения бюджетов. Так, эффективное управление невозможно реализовать без единого централизованного государственного финансового органа, призванного обеспечить учет и контроль всех операций по движению денежных средств, пополнению бюджетного фонда, расходованию и использованию бюджетных ресурсов государственными учреждениями.

На общенациональном уровне существовавшие сложности были частично устранены путем внедрения системы органов федерального казначейства РФ. Однако в регионах проблема оптимизации механизмов исполнения бюджетов и повышения контроля над использованием бюджетных средств остается актуальной. Поэтому чрезвычайно важно изучить уже накопленный опыт, в том числе федеральный и международный, функционирования казначейских систем исполнения бюджетов, проанализировать применяемые технологии, обозначить имеющиеся проблемы, предложив потенциальные варианты их разрешения, и, наконец, рассмотреть возможность создания единой платежно-расчетной системы на территориальном уровне. За счет интеграции банковских и информационных технологий такая, по сути, казначейская система должна обеспечить сбалансированность субфедерального (муниципального) бюджета, а также надежность и целевую направленность в использовании финансовых ресурсов. Кроме того, подобные инновации могли бы перевести на новый качественный уровень процесс управления бюджетными средствами.

Актуальность исследования подтверждает и тог факт, что несмотря на частые нецелевые расходы средств бюджетов ни в одном из субъектов Федерации пока не внедрено универсальных автоматизированных систем управления финансовыми ресурсами. В целом, анализ фактической ситуации показывает, что еще не во всех регионах РФ завершено создание казначейской системы, а передача функций исполнения бюджетов различного уровня органам казначейства проходит на фоне отсутствия четкого механизма взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса. А следовательно, не отрегулированы финансовые и информационные потоки между контрагентами бюджетных расчетов. Все эти аспекты, безусловно, нуждаются в разработке.

Целесообразность проведения исследования в этой области определяется еще и необходимостью придания традиционным финансовым потокам государства большей значимости, потребностью ускорения процессов поступления ресурсов конкретным бюджето получателям и создания механизма, обеспечивающего использование бюджетных средств по целевому назначению.

В настоящее время требуется собрать и обобщить фактическую информацию о прогрессивных технологиях, применяемых при исполнении бюджетов, и на этой основе разработать перспективную модель организации и функционирования казначейских структур. Особенно важно определить механизмы дальнейшего развития казначейских технологий. Это приведет к использованию большего количества банковских инструментов по управлению денежными средствами и за счет этого к повышению оперативности в финансировании госучреждений. Модернизированные в указанном направлении казначейские системы долж-

ны также способствовать обеспечению мониторинга за своевременным зачислением доходов бюджета и обоснованным расходованием бюджетных средств.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования - анализ эффективности действующей казначейской системы исполнения бюджетов как на федеральном, так и на территориальном уровнях и разработка методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию бюджетных финансовых потоков, казначейских систем и технологий.

В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании были поставлены и решены следующие задачи:

- исследование специфики и основ функционирования платежной системы РФ;

- изучение и анализ теоретических, в том числе нормативно-правовых положений, связанных с организацией безналичных расчетов в бюджетной сфере и исполнением бюджетов;

- комплексное исследование принципов и структурных особенностей системы управления государственными финансами, а также роли и функций в ней органов казначейства;

- анализ казначейского метода исполнения бюджетов;

- анализ применяемых в бюджетной сфере платежно-расчетных технологий и банковских инструментов;

- изучение законодательной базы, определяющей правовые рамки функционирования органов казначейства, и разработка предложений по устранению противоречий;

- разработка методики централизации казначейских счетов и организации казначейского финансового контроля;

- выявление существующих проблем организации процессов исполнения бюджетов на федеральном и территориальном уровнях и выработка методических рекомендаций по их разрешению;

- разработка и обоснование приоритетных направлений оптимизации бюджетных финансовых потоков и совершенствования казначейских технологий управления бюджетными ресурсами;

- разработка предложений по изменению организационных, форм территориальных казначейских структур и расширению их функций за счет применения банковских технологий в практике исполнения бюджетов.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является организация казначейской системы исполнения бюджетов.

Предмет исследования. Предметом исследования выступают платежно-расчетные технологии, применяемые в процессах исполнения бюджетов.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую и методологическую основу составили труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов по бюджетному федерализму, банковскому делу, теории организации казначейских систем и истории государственных финансов России. Кроме того, в значительной мере использовалась существующая нормативно-правовая база, в частности, Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Законы о бюджете, Инструкции Центрального банка РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, статистические данные и отчеты Министерства финансов РФ об исполнении бюджетов, отчеты Правительства и финансового департамента г. Москвы.

В работе также были использованы материалы нескольких семинаров и конференций по вопросам развития казначейских технологий, тезисы выступлений участников, публикации в периодической печати

В диссертации нашли отражение такие научные методы исследования, как системный анализ теоретического и практического материала, а также синтез, индукция, методы экспертных оценок и сравнения.

Степень научной разработанности проблемы. Изучение научных работ по теме исследования показало, что в трудах отечественных экономистов данная проблема не нашла достаточно полного отражения. Теоретические вопросы функционирования бюджетов различного уровня и принципы взаимодействия участников бюджетного процесса исследуются в трудах: Л. И. Абалкина, Е. В, Бутпмина, С. Дж. Брауна, О. В. Врублевской, А. М. Година, Л. А. Дробозиной, В. В. Журавлева, А. Г. Илларионова, К. Р Макконнелла, И. В. Подпорина, М. В. Романовского, Н. Т. Саврукова, П. Самуэльсона, С. Фишера, В. Христенко и Их работы имеют большое теоретическое и практическое значение. Однако деятельность органов казначейства и в целом казначейская система исполнения бюджетов и управления государственными финансовыми ресурсами в них не подвергались специальному исследованию.

Среди авторов работ, посвященных изучению платежно-расчетных отношений, роли и специфики организации кредитных институтов и банковских технологий, следует выделить прежде всего Э. А. Арустамова, Н. И. Валенцеву, Е. Ф. Жукова, В. А. Левакова, Н. П. Любу-шина, Т. П. Митрофанову, Л. А. Московкину, А. С. Обаеву, И. В. Пещанскую, В. П. Полякова, О. С. Рудакову, О. И. Сергееву, Д. П. Уайхинга, В. М. Усоскина и др.

Общие проблемы институциональных преобразований экономики регионов, развития региональных финансов, создания и функционирования региональных структур стали предметом изучения и анализа многих отечественных и зарубежных ученых, таких, как

В. Болотин, А. Волдорин, Т. Грасс, А. Гранберг, В. Дементьев, П. Джеймс, А. Дружинин^ В. Золотарев, Ю. Коростелев, В. Куликов, А. Лавров, Дж. Мартин, Б. Мильнер, И. Поварич, В. Сурнин, В. Суслов, С. Сусшщын, Э. Уткин, В. Шабашев и др.

Законодательные основы финансового регулирования в бюджетной сфере представлены в работах А. Игудина, Л. Прониной, Г. Крылова, В. Пешехонова, В. Родионовой и др.

Среди работ, посвященных исполнению бюджетов различного уровня на основе казначейской системы, особое место занимают исследования Л. А. Бережной, Л. Гарамфалви, Н. Б. Грошевой, С. И. Гусева, П. Десая, Т. Г. Нестеренко, С. Е. Прокофьева, Б. Н. Серкова, А. В. Смирнова, В. П. Ширяева, А. Хешим и других. Ими на основе научного анализа и обобщения результатов практической деятельности разработаны методологические положения функционирования территориальных бюджетов и описаны важнейшие принципы организации казначейских систем.

Вместе с тем в условиях формирования бюджетной системы как одного из ведущих звеньев государственного управления экономикой многие аспекты методологического и практического характера, связанные с казначейской системой исполнения бюджетов, пока еще не решены.

С учетом этого в настоящее время требуется комплексное исследование вопросов эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, оптимального построения казначейской системы, формы организации субфедеральных и муниципальных казначейских структур. В более детальном изучении нуждаются аспекты осуществления мониторинга движения государственных финансовых потоков и контроля над расходованием бюджетных средств. Кроме того, необходимо определение дальнейших путей совершенствования казначейских платежных и расчетных технологий и развития территориальных платежных систем. Все это обусловливает научную и практическую значимость поставленных в настоящей диссертационной работе вопросов, целей и задач.

Научная новизна исследования. Основные научные результаты исследования состоят в следующем'

- установлены факторы, влияющие на эффективное исполнение бюджетов разных уровней. Важнейшие из них - взаимосвязь и взаимодействие субъектов бюджетного процесса, централизация средств бюджетного фонда, адекватное нормативно-методологическое обеспечение и др.;

- уточнена суть процесса управления бюджетными средствами, находящимися на казначейских счетах Это процесс оптимального построения бюджетных финансовых потоков, приводящий (при сохранении высокого качества контроля) к получению дополнительных доходов и / или экономии в расходах бюджета;

- сформулированы критерии оптимального управления бюджетными финансовыми ресурсами, главными из которых являются высокая скорость перечисления бюджетных платежей, минимальная величина ежедневных остатков бюджетных средств на счетах казначейства, величина дополнительных доходов бюджета, низкие риски потерь или неполного учета бюджетных ресурсов и др.;

- предложены возможные инструменты управления остатками бюджетных средств на счетах, среди которых текущие депозитные операции, срочное размещение ресурсов в обозначенных в исследовании кредитных организациях, инвестиции в ценные бумаги и пр.;

- указаны варианты разрешения конкретных правовых проблем развития казначейской системы, которые заключаются в разработке положений, ограничивающих права бюджетных учреждений на принятие бюджетных обязательств, законов «Об органах казначейства» и «О финансовом контроле в РФ» и др.;

- предложено ввести в БК РФ понятие «управления бюджетными средствами» и классифицировать этот процесс как доходный при соблюдении казначейских процедур контроля;

- разработаны методические рекомендации по повышению заинтересованности регионов в формировании собственных казначейских систем, внедрение которых приведет к экономии федерального финансирования за счет прекращения предоставления безвозмездных финансовых учетно-расчетных услуг регионам. Органам региональной власти следует делегировать право самостоятельного исполнения собственных бюджетов при отсутствии постоянной тенденции получения федеральных дотаций, региональные регулирующие доходы должны формироваться и распределяться на местах;

- для субъектов Федерации и муниципальных образований, исполняющих собственные бюджеты независимо от органов федерального казначейства, предложена организация казначейских структур в качестве кредитных организаций;

- предложены для внедрения в бюджетную практику новые механизмы казначейского исполнения бюджетов, такие, как, например, банковские активные операции, клиринговые расчеты, безбумажные технологии учета финансовых ресурсов и др., способные в значительной степени оптимизировать работу органов казначейств.

Практическая значимость работы. Практическая значимость исследования состоит в возможности использования теоретических выводов и практических рекомендаций для организации бюджетного процесса и построения системы органов казначейства в регионах, а также совершенствовании механизмов казначейского исполнения бюджета и оптимизации финансовых потоков посредством создания казначейской информационной системы. В част-

ности, практическую значимость имеет модель организации региональных органов казначейства в форме кредитных организаций

Результаты диссертационного исследования также могут быть использованы при написании учебных и практических пособий и включены в программу специализированных курсов в высших экономических учебных заведениях, а также на курсах повышения квалификации работников, занятых в сфере исполнения бюджетов.

Апробация результатов исследования. Отдельные материалы диссертации, концептуальные выводы и предложения использовались при разработке системы внутригородских бюджетных расчетов Городского казначейства Департамента финансов Правительства г. Москвы и повышении эффективности используемых в городской финансовой практике казначейских технологий

Ряд положений работы был представлен на межрегиональных научно-практических конференциях и семинарах, посвященных проблемам развития казначейской системы на территориальном и местном уровнях.

Основные выводы диссертации докладывались и были одобрены на Международных Плехановских чтениях (Москва, 2000-2003).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Введение

1. Расчеты и платежи в бюджетном процессе

1.1. Экономическая сущность платежно-расчетных отношений.

1.2. Теоретические основы функционирования бюджетной системы и исполнения бюджетов.

1.3. Платежно-расчетные технологии и принципы организации казначейских систем исполнения бюджетов.

2. Анализ и принципы совершенствования процесса формирования доходов и управления средствами бюджетов

2.1. Современная организация процесса консолидации доходов.

2.2. Анализ эффективности использования единого казначейского счета.

2.3. Методы совершенствования управления средствами бюджетов.

3. Применение банковских технологий в процессах финансирования бюджетных расходов

3.1. Проблемы существующей технологии.расходования бюджетных средств.

3.2. Развитие механизмов контроля финансовых потоков и бюджетных обязательств.

3.3. Приоритетные направления оптимизации бюджетных финансовых потоков, платежных технологий и казначейских систем

Заключение

Список использованной литературы Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Первая группа проблем, исследованных в диссертации, связана, во-первых, с теоретическим пониманием сущности платежно-расчетных отношений, а также платежных и расчетных систем, посредством которых осуществляется реальное движение денежных средств, и, во-вторых, с осмыслением специфики организации в России процессов исполнения бюджетов и роли казначейских структур.

Изучение принципов функционирования платежных систем и банковских форм безналичных расчетов важно для проводимой в работе их проекции на существующую систему исполнения бюджетов. При этом, учитывая, что согласно действующему законодательству, а также в связи с фактическим уровнем развития российской банковской системы, бюджетные платежи в РФ преимущественно перечисляются через платежную систему ЦБ РФ, отдельное внимание автор уделяет роли и функциям Центрального банка в бюджетном процессе.

Формирование методологической основы платежных отношений вообще, и применительно к бюджетной сфере в частности, строится на сравнительном анализе российской и международной практики организации платежных систем. Накопленный за рубежом опыт их применения, в том числе в области государственных финансов, представляет интерес и для России. Так, в настоящее время многие проблемы развития бюджетной системы обусловлены постоянно возрастающими числом и объемами платежей, а также необходимостью их своевременного исполнения и. контроля. Однако, в силу отсутствия в отечественной теории финансов не только единых подходов к аналитическому описанию глобальных систем расчетов и платежей, но и соответствующего понятийного аппарата и четкой терминологии, в диссертации представлены авторские разработки, основанные во многом на изучении и обобщении информации из зарубежных источников.

Классифицируя различные платежные системы по ключевым параметрам, можно отметить, что сегодня большинство зарубежных расчетных систем равно как и расчетно-платежная система Банка России, используемая для обращения бюджетных средств, являются государственными и. одноуровневыми. Никакой зависимости между способом завершения расчетов и конфигурацией систем не просматривается: половина одноуровневых систем относится к валовым, тогда как другая - к системам нетто-расчетов. При этом во всех системах нетго-расчегов практикуется ограничение числа и состава участников: ими могут быть только кредитные учреждения, удовлетворяющие определенным требованиям

Для нормальной работы платежной системы необходимы четкие и юридически точные основы ее существования. В ходе анализа нам удалось выявить, что сложившаяся в Российской Федерации нормативная база, регулирующая платежно-расчетные отношения, имеет

недостатки Существенное отставание нормотворчества от динамики развития денежного рынка, недостаточно активное обновление и введение современных категорий приводят к замедленным темпам развития расчетных отношений. В результате собственники образуемых систем устанавливают свои правила их функционирования, которые реализуются в многочисленных контрактах и соглашениях, заключаемых участниками систем по вопросам организации и осуществления расчетов.

С финансовой точки зрения бюджетные платежи, мало отличаются от любых других платежей, возникающих за пределами бюджетной сферы. Это такое же выполнение платежных обязательств между контрагентами Особенность лишь в том, что одной из сторон является бюджетный фонд, а точнее, государственный орган власти, наделенный полномочиями распоряжаться бюджетными средствами

Тем не менее в действительности механизм реализации бюджетных платежей во многом не схож с технологией выполнения коммерческих платежных обязательств, что объясняется объективной спецификой процесса исполнения бюджетов. Соответственно, анализируя варианты оптимизации бюджетных финансовых потоков, необходимо определить рамки рассматриваемых вопросов и с правовой точки зрения охарактеризовать технологии реализации бюджетных платежных обязательств.

Порядок перераспределения и движения бюджетных денежных средств в России определяется прежде всего Бюджетным кодексом РФ, а объемы перечислений - ежегодно принимаемыми законами о бюджете. Это важнейшие нормативные акты, которыми руководствуются в процессе исполнения бюджетов.

Выполнение платежных обязательств и практическое перераспределение и движение бюджетных средств происходит посредством четко организованных платежных систем. Заметим, что в мировой практике организацией крупных национально-значимых систем расчетов и платежей занимаются центральные банки. Они могут являться собственниками, участниками или просто расчетными агентами, но в любом случае прямо или косвенно регулируют работу таких систем, равно как и играют ту или иную роль в бюджетном процессе.

Кроме того, на основе проведенного анализа можно заключить, что эффективность организации финансовых потоков государства во многом определяется качеством работы органов, исполняющих бюджет практически. Сильное влияние оказывают технологии, которые эти органы применяют, и возможности расчетных систем, в рамках которых средства бюджетов перераспределяются технически.

Так как в России, равно как и в большинстве стран в-Ю (которые в диссертационном исследовании рассматриваются в качестве репрезентативного показателя зарубежной эконо-

мики) установлено казначейское исполнение бюджетов, то в дополнение к теоретическим основам платежно-расчетных отношений и систем, их опосредующих, и особенностям (в том числе законодательным) порядка исполнения бюджетов на территории РФ, отдельное внимание уделяется российскому и международному опьггу организации казначейских систем на федеральном и региональном (местном) уровнях.

Интересно, что, вопреки бытующему мнению, возникновение института казначейства в постсоветской России не было абсолютной инновацией для государства. Впервые появившись еще при царском правлении, казначейские структуры имеют многовековую историю. Краткий исторический экскурс, приводимый на страницах исследования, позволяет сегодня определить преемственность дореволюционного опыта исполнения бюджетов и целесообразность применения определенных казначейских финансовых инструментов.

Эволюция финансовых и казначейских органов во многом определялась тенденциозной политикой усиления государственного контроля над бюджетными средствами. Отсюда логично заключить, что казначейство должно являться не просто ведомством, исполняющим бюджет технически, но и структурой, отвечающей за правильность, т. е. законность и эффективность расходования средств. Контроль нал бюджетными ресурсами - одна из приоритетных задач казначейства.

В течение всего периода развития органы казначейства осуществляли еще и учет денежных ресурсов, а следовательно, использовались для решения другой существенной задачи - сбора полной и оперативной информации о средствах казны в целях управления финансовыми потоками и рационального перераспределения денег между территориями. Таким образом, можно сделать еще один вывод - в задачи органов казначейства следует включать также управление финансовыми ресурсами

Особенно значимым представляется опыт, накопленный казначейскими структурами в конце XIX - начале XX вв. Он свидетельствует, что казначейства (или иные органы, исполняющие бюджет) для повышения эффективности управления государственными бюджетными средствами могут быть частично наделены банковскими функциями. Это принципиально важно в свете стремительного развития в настоящее время расчетных финансовых технологий, применять которые в полной мере могут только кредитные организации.

Казначейская система исполнения бюджета может быть организована по-разному. И дело не только в разных степенях развития: в современной международной практике модели казначейских систем тоже не одинаковы. Число функций, задач, полномочий органов, исполняющих бюджет, сильно варьирует. Однако основа неизменна. Принципиальным является то, что это а) единая, Ъ) централизованная, с) некоммерческая система, призванная максимально эффективно работать с государственными средствами, т. е. фактически осуществлять

от имени и за счет государства платежи. Соответственно, платеж является основным мерилом, работы, органов казначейства и краеугольным понятием в анализе казначейских систем.

Действительно, эффективность любой системы исполнения бюджета определяется прежде всего эффективностью организации платежей. Поэтому в нашей работе особое внимание уделяется именно платежным технологиям.

Переход Российской Федерации на казначейскую систему исполнения бюджетов начался с внедрения такой системы сначала исключительно на федеральном уровне, но этот процесс изрядно затянулся. Только к марту 2001 г. органы Федерального казначейства появились в каждом субъекте РФ, а технология работы на основе единого счета до сих пор не отлажена.

Еще более сложная ситуация в регионах", в связи с введением в действие в 2000 г. Бюджетного кодекса на казначейскую систему должны быть переведены бюджеты всех субъектов Федерации и муниципальных образований, однако на сегодняшний день нет единого механизма казначейского исполнения таких бюджетов, который бы учитывал региональные особенности бюджетного процесса. Наличие экономических, организационных и иных региональных различий не позволяет сформировать унифицированную модель. К тому же, на общегосударственном уровне не существует строгих нормативных предписаний, каким образом должна быть организована казначейская система исполнения бюджетов территорий. Органы региональной и местной власти находятся в поиске эффективной системы исполнения собственных бюджетов, разрабатываются модели территориальных казначейств, ведутся эксперименты по управлению бюджетными потоками. Одновременно, уже на сегодняшнем этапе очевидно, что ряд существующих законодательных ограничений исполнения, в частности, территориальных бюджетов не отвечает цели, оптимизации этих процессов.

При этом, анализируя существующую российскую практику, следует заключить, что, за редкими исключениями, в работе казначейских структур почти не используются банковские механизмы. Между тем их применение, как показывает опыт стран 0-10, во многом оптимизирует процессы исполнения бюджетов и неизбежно приводит к совершенствованию бюджетных технологий. К этому выводу можно прийти, опираясь на историю развития казначейских структур.

В этой связи далее в работе более детально рассматриваются непосредственные финансовые инструменты и механизмы исполнения бюджетов, а также приводятся возможные направления развития современных казначейских технологий и систем.

Вторая группа проблем, исследованных в диссертации, посвящена анализу процессов исполнения бюджетов разных уровней по доходам.

Вопросам исполнения доходной части бюджетов традиционно уделяется меньшее внимание. Тем не менее устранение недостатков и оптимизация процесса формирования бюджетных доходов и управления ими может в значительной степени повысить эффективность государственной деятельности.

В настоящее время органы казначейства должны рассматриваться в качестве ведущего института, на базе которого могут быть сконцентрированы все аспекты координации бюджетных потоков государства и прежде всего жесткий контроль и целевое использование бюджетных средств.

Функции по эффективному исполнению бюджета по доходам не в полной мере реализованы в нашей стране. Одна из причин заключается в том, что казначейству делегируются широкие полномочия по управлению бюджетными ресурсами, которые, безусловно, затрагивают интересы многих органов и структур. В частности, министерства и ведомства или главные распорядители средств бюджета утрачивают возможность осуществлять авторитарное управление денежными потоками по бюджетным счетам. Таким образом, создание полноценной казначейской системы в России зависит от преодоления возникших базисных конфликтов между субъектами государственной деятельности.

Впрочем, как показывает анализ, проблемы казначейского исполнения бюджета по доходам на этом не исчерпываются. Серьезным недостатком продолжает оставаться отсутствие типовых процессов реализации одинаковых функций различными органами и неудовлетворительный информационный обмен между участниками бюджетного процесса. Соответственно, одним из факторов уменьшения времени обработки поступающих платежей, а значит, и повышения эффективности исполнения бюджета по доходам является наличие, во-первых, электронного документооборота и^ во-вторых, автоматизированной системы. Причем система должна не просто формировать единое информационное пространство, но и быть унифицированной, позволяющей ее участникам выполнять свои функции.

Отдельно следует остановиться на проблемах взаимодействия органов казначейства с кредитными организациями.

Накопленный опыт показывает, что взаимодействие двух финансовых структур, подчиненных разным ведомствам, зачастую не приводит к общему позитивному результату. Основными трудностями в работе с банками являются отсутствие единой методологии, несогласованность инструктивно-методических документов, различное понимание степени актуальности оперативного решения отдельных государственных финансовых задач и, соответственно, различный подход к их решению.

Для стран, где в условиях централизованного планирования функции казначейства были рассредоточены среди различных учреждений, включая Центральный банк, целесооб-

разно, на наш взгляд, на органы казначейства возложить решение более широкого круга задач Чем более централизованным будет процесс принятия финансовых решений, тем прозрачнее и подконтрольнее станет перераспределение бюджетных средств. А значит, увеличится экономический эффект таких операций.

Технологически для успешной реализации поставленных задач следует сосредоточить бюджетные средства на счетах, казначейства подобно тому, как это уже делается при исполнении федерального бюджета, а всем бюджетополучателям открыть в органах казначейства свои лицевые счета.

Подчеркнем, что ключевым элементом повышения контроля и управляемости финансовыми ресурсами является их консолидация. Это общее правило справедливо для средств любого фонда, в том числе и бюджетного. На сегодняшний день у органов власти как федерального, так и регионального и местного уровней имеется несколько бюджетных счетов: распределительный счет для учета налогов, отдельные счета по учету доходов и средств соответствующего бюджета. При такой системе крайне затруднен учет поступления доходов в бюджеты всех уровней, замедлен пробег средств до конечного получателя (поставщика / подрядчика), отсутствует возможность оперативного управления остатками бюджетных средств.

Для устранения этих недостатков с 2000 г. на федеральном уровне началась разработка технологии функционирования и внедрение в жизнь так называемого единого счета казначейства. Проведенный нами анализ позволил заключить, что в разных регионах РФ степень разработанности механизма единого счета казначейства сильно варьирует, во многих субъектах Федерации введены отдельные его элементы.

Значение единого счета казначейства определяется не только концентрацией бюджетных ресурсов и, следовательно, ускорением доступности доходов бюджета для их использования. Чрезвычайно важно, что актуальной, за счет резко возрастающей скорости ее получения, становится информация об объемах зачисляемых на счет налогов и платежей, а также о соответствии их распределения нормативам, установленным законодательством.

Объединение счетов создаст возможность для объективной оценки имеющихся в наличии средств бюджета в каждом текущем периоде, а следовательно, приведет к сокращению краткосрочных, заимствований на внутренних и внешних финансовых рынках и, в конечном счете, к уменьшению расходов бюджета, направляемых на обслуживание долга. Сделанные нами теоретические выводы подтверждаются и фактическими результатами, достигнутыми в регионах, где уже внедрены отдельные элементы единого счета казначейства по исполнению федерального бюджета

В связи с этим целесообразно ставить вопрос о применении такого механизма для субфедеральных и местных бюджетов. При этом полагаем, что на уровне территорий учет бюджетных средств на едином казначейском счете следует вести в разрезе всех налогов и платежей. Это может быть реализовано посредством открытия на едином счете специальных субсчетов. Данные по объемам финансовых ресурсов, номинально проходящих через такие субсчета, следует в дальнейшем использовать для анализа и составления отчетов. На основе последних органы власти могут принимать управленческие решения и, в случае необходимости, корректировать региональное или местное (в зависимости от уровня компетенции) налоговое законодательство.

Создание и развитие современных расчетных технологий, аналогичных банковским -еще один элемент совершенствования работы единого казначейского счета. Исходя из проведенного исследования, можно заключить, что идея единого счета по своей экономической сущности близка к процессу функционирования единого корреспондентского счета в многопрофильном банке.

Все преимущества, которые появляются, с введением единого казначейского счета, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств, создают реальные предпосылки эффективного управления бюджетными средствами.

Сегодня, в совершенствовании работы органов казначейства акцент делается преимущественно на развитии платежных технологий и разрешении проблем в области межбюджетных расчетов. Между тем, по нашему мнению, значительного прогресса в процессе исполнения бюджетов по доходам можно добиться путем повышения качества управления бюджетными ресурсами. Это потребует расширения функциональной составляющей казначейской системы и наделения органов казначейства соответствующими полномочиями. Не противопоставляя такое направление деятельности органов казначейства осуществлению контроля над сохранностью бюджетных ресурсов, можно добиться как получения дополнительных доходов, так и сокращения расходов соответствующего бюджета. Задача оперативного управления средствами бюджетов заключается в максимизации финансово-экономического результата от предпринятых операций на финансовом рынке.

Управление бюджетными ресурсами силами казначейства может быть реализовано в нескольких направлениях, например, в области повышения эффективности операций с остатками бюджетных средств на счетах. Это стало особенно актуально в последнее время, когда с ростом экономики и доходов субъектов хозяйствования, значительно увеличились суммы «переходящих остатков». Мы предлагаем рассматривать в качестве нового компонента ресурсной базы совокупный остаток денежных средств на счетах казначейства. Это позволит

вовлечь в народнохозяйственный оборот значительные средства, омертвленные на банковских счетах. Несвязанную часть остатка бюджетных средств в этом случае в конце финансового года следовало бы изымать из долей главных распорядителей и направлять на финансирование незапланированных расходов бюджета.

Процесс оперативного управления остатками средств бюджета близок по своей сути к банковской технологам управления ликвидностью. В этом случае ключевым аспектом такой деятельности является постоянное балансирование между ликвидностью, т. е. платежеспособностью бюджета, и прибыльностью операций.

Здесь следует внести некоторые пояснения. Действующее законодательство запрещает получение дополнительного дохода при исполнении бюджета. Появление такой нормы в свое время было справедливо оправдано необходимостью четкого своевременного перечисления бюджетных ресурсов и восстановления действенного контроля над этими процессами Однако мы разделяем позицию, что увеличение доходов бюджета должно быть разрешено в тех случаях, когда предпринимаемые методы (операции) не приводят к превышению специально разработанных нормативов риска возможных потерь средств бюджета. Действительно, в общеэкономическом смысле, извлечение бюджетных денег из хозяйственного оборота отнюдь не способствует увеличению экономической активности, а наоборот, тормозит такие процессы. Бюджетные ресурсы нельзя отождествлять с одним из инструментов Центрального банка, используемым для уменьшения денежной массы и снижения темпов инфляции. В практике стран в-10 размещение казначейством бюджетных финансовых ресурсов на рынке является распространенным инструментом оперативного управления.

Также требует пересмотра позиция учета бюджетных средств на беспроцентных счетах. Текущие остатки, как следует из проведенного анализа, могут составлять крупные суммы. Начисление процентов на них приведет к получению дополнительного дохода, хоть и небольшого, но связанного с минимальным приращением риска.

Отдельное направление развития казначейских технологий - улучшение финансового планирования, которое заключается в прогнозировании, во-первых, поступлений на счета бюджета и, во-вторых, потребностей в ресурсах для оплаты расходов. На основе таких расчетов органы власти, реализующие бюджетную политику, могут принимать любые необходимые корректировочные меры.

В целом, несмотря на достигнутый уровень работы казначейских органов и расширение круга решаемых задач, в казначейской практике существуют трудности, устранение которых, несомненно, будет способствовать повышению эффективности деятельности казначейской системы на региональном и федеральном уровнях. Мы также считаем, что казначейская система должна подразумевать централизованное ведение учета бюджетных

операций не только в рублях, но и в валюте. Движение валютных средств и документооборот могут быть аналогичны технологии обращения рублевых бюджетных ресурсов.

Особенно остро сегодня стоит проблема учета внебюджетных доходов бюджетополучателей. Решать ее нужно в несколько этапов. Учитывая современную степень развития бюджетной системы и финансового рынка России, мы считаем целесообразным утвердить временную специальную технологию расходования и распоряжения внебюджетными доходами.

Кроме тага, следует еще раз подчеркнуть, что для дальнейшего совершенствования процесса исполнения бюджетов по доходам необходимы интеграция банковских и бюджетных механизмов, внедрение электронного документооборота и безбумажных расчетов, ускорение прохождения платежей при незыблемости государственного контроля над бюджетными потоками.

В процессе анализа, проведенного в диссертации, нам удалось выявить ряд законодательных противоречий, а также действующие правовые нормы, которые сдерживают дальнейшее развитие и совершенствование бюджетных технологий. Поэтому полагаем, что сегодня должны быть сделаны определенные юридические корректировки. При этом эффективность исполнения бюджета будет достигаться нахождением и использованием оптимальных пропорций между целостностью бюджетных законов (норм) и возможностью применения гибких механизмов управления, позволяющих улучшить финансовое положение участников бюджетной системы, получить дополнительный бюджетный доход или снизить расход, например, за счет управления ликвидностью.

В рамках третьей группы проблем проанализированы направления оптимизации процессов расходования бюджетных средств и развития казначейских систем в целом.

С точки зрения выполнения органами власти своих задач и обеспечения нормального функционирования государственных учреждений, вопросы эффективности расходования бюджетных средств являются наиболее важными. Расходование бюджетных ресурсов -сложная многоступенчатая процедура. Принципиальным становится тот факт, что бюджетные средства должны распределяться между бюджетополучателями в строгом соответствии с целевым назначением, указанным в реестрах расходов.

В системе исполнения расходов бюджета, действовавшей до образования органов казначейства, фиксировались документально и информационно лишь две стадии процесса: первая - объем бюджетных назначений и последняя - сумма фактических платежей. Учет произведенных расходов, осуществляемый только на стадии платежа, исключал возможность маневрирования финансовыми ресурсами. С переходом на казначейскую систему исполнения расходов механизм в значительной степени оптимизируется.

Необходимо отметить, что казначейская технология предполагает закрытие всех расчетных счетов бюджетополучателей в кредитных организациях. При этом в процессе исполнения бюджета по расходам очень важное значение имеют последовательность и подконтрольность каждого этапа; любое последующее решение предопределяется предыдущим. Однако кажущаяся простой на первый взгляд последовательность сложна в исполнении, а зачастую просто не может быть своевременно исполнена в силу целого ряда причин, кото-I рые порождаются каждым из участников бюджетного процесса. Данная ситуация создает

серьезные препятствия для бюджетных учреждений, у которых на начало бюджетного года отсутствует право заключения договоров с поставщиками на оказание соответствующих услуг и выполнение работ, исполняющихся за счет средств бюджета

На практике часто возникает противоречие - финансовые ресурсы на казначейских счетах получателей есть, а использовать их невозможно, так как нет законодательных оснований произвести кассовый расход. В итоге средства, выделенные на финансирование, замораживаются на счетах казначейства. Это свидетельствует, что в вопросах организации бюджетных процедур как на федеральном, так и региональном уровнях имеются значительные резервы для дальнейшей оптимизации. Соответственно, требуется совершенствование технологической составляющей механизма расходования бюджетных средств.

Интересно отметить, при финансировании расходов бюджета через систему лицевых счетов, открытых в органах казначейства, существенно изменяются взаимоотношения участников процесса. Органы казначейства практически принимают на себя функции банковских учреждений по осуществлению платежей по поручению бюджетополучателей. Как бы являясь «банком» для бюджетных учреждений, казначейство выступает в роли распорядителя средств бюджета по отношению к банку, где открыт его бюджетный счет. При этом вводятся предшествующие платежу процедуры санкционирования, а также подтверждения выполненных работ и услуг поставщиками и подрядчиками. Все это подталкивает к выводу, что роль и полномочия органов казначейства в процессе расходования бюджетных средств требуют пересмотра

Оптимизацию бюджетных финансовых потоков необходимо производить на основе контроля каждого этапа исполнения бюджета и четко определенных объемов реальных потребностей финансирования. Поэтому отдельное внимание в диссертации уделяется вопросам организации финансового контроля в бюджетной сфере.

Исторически бюджетное законодательство развивалось в таких условиях, при которых основное внимание уделялось использованию государственных ресурсов в пределах, установленных законодательством. Рассматривая современное состояние дел в области государственного финансового контроля, приходится констатировать, что на начальном этапе

рыночных преобразований многие связанные с ним вопросы не получили должного научного и методического обоснования, сам он в значительной мере был ослаблен. Между тем финансовый контроль, объективно присущий рыночной экономике, используется всеми развитыми странами в той мере, в какой диктуется экономическими задачами.

Можно заключить, что в России на данный момент существует совокупность независимых друг от друга органов, контролирующих целевое использование бюджетных средств и подчиненных различным органам власти. Однако координация их деятельности в действительности должным образом не обеспечивается.

При этом за счет бюджета часто происходит оплата товаров или услуг по завышенным ценам. Поэтому одним из шагов к повышению эффективности контроля над процессами расходования бюджетных ресурсов могло бы стать наделение казначейства правом проведения анализа закупочных цен и контроля сметных назначений. Знание работниками казначейства рыночный конъюнктуры, средних цен и, главное, наличие у данных органов казначейства полномочий по приостановлению операций, заведомо наносящих ущерб бюджету, привело бы к уменьшению количества подобных фактов и в целом к оптимизации технологии исполнения бюджетов.

Долгое время контроль над нецелевым использованием бюджетных средств со стороны органов казначейства был последующим, т. е. проводился уже после расходования финансовых. ресурсов. На наш взгляд, отдельное внимание следует уделять контролю над бюджетными средствами в момент их планирования, распределения, выделения и расходования, т. е. предварительному и текущему финансовому контролю. Необходимость укрепления позиций государства именно на этих направлениях вызвана тем, что больший экономический эффект достигается в случае предупреждения финансовых нарушений, а не при последующем контроле, когда эти нарушения уже совершены и надо принимать меры к исправлению последствий.

Наконец, повышения эффективности и значимости финансового контроля можно добиться путем принятия специального закона «О государственном финансовом контроле», в котором следует предусмотреть все аспекты контрольной деятельности и полномочия органов, призванных этот контроль осуществлять.

Что касается механизмов интеграции банковских технологий в систему казначейского исполнения бюджетов, то, на наш взгляд, развитие в этом направлении должно вести к созданию замкнутой системы клиринговых расчетов, особенно значимой при исполнении местных бюджетов и бюджетов субъектов Федерации.

Собственные внутрирегиональные и внутригородские клиринговые системы могут упростить процедуры бюджетных расчетов в пределах обслуживаемых территорий и, таким

образом, повысить их эффективность. Сертифицированных государством проектов таких систем нет. Поэтому субъектам Федерации и муниципальным образованиям остается либо дожидаться, когда такие проекты появятся, либо проанализировать уже накопленный другими опыт (в том числе международный) в области использования клиринговых, расчетов в ка' значейской практике и разрабатывать свою систему собственными силами. В этой связи напрашивается вывод о настоятельной необходимости создания бюджетной казначейской | кредитной организации. Финансовая структура, взявшая на себя ответственность за исполнение бюджета любого уровня, не может полноценно функционировать без своего ключевого звена - бюджетного банковского учреждения.

Подобное развитие бюджетных и платежных технологий в сочетании с использованием банковских процедур в казначейской практике может позволить:

- сократить этапы прохождения бюджетных средств и связанных с ними потерь за счет обращения финансовых ресурсов внутри локальной системы;

- организовать автоматическое проведение зачетов и отслеживание цепочек взаимозачетов за счет клиринговых расчетов;

- получать проценты по остаткам счетов бюджета и остаткам на счетах, бюджетополучателей в целом по бюджету;

- увеличить оборачиваемость не только бюджетных, но и всех внутрирегиональных финансовых ресурсов.

Совершенствование бюджетных финансовых потоков и платежей должно заключаться также в отяаживании взаимодействия учреждений Центрального банка и органов казначейства в разработке единой методологии и унификации платежных документов, автоматизации обработки платежных документов и развитии электронной формы платежей.

Отдельно отметим, что для решения проблемы получения клиентами наличных денег в казначейской практике можно использовать различные банковские инструменты, специально предназначенные для работы с наличными средствами. Таковыми являются, например, корпоративные и персональные дебетовые банковские пластиковые карты.

Сегодня целый пласт проблем лежит в сфере субсидиарной ответственности государства или территориальных органов власти по обязательствам, изначально принимаемым на себя бюджетными учреждениями. Полагаем, что частичное решение кроется в необходимости введения механизма государственной регистрации в казначействе договоров, порождающих такие обязательства. Еще одним шагом и направлением решения этой проблемы может стать инвентаризация всех бюджетополучателей и четкое разделение их по принадлежности федеральным, субфедеральным и местным органам власти. Это поможет прекратить не оправдавшую себя за последнее десятилетие практику финансирования бюджетных

учреждений одновременно из разных уровней бюджетной системы, а также разграничить расходные полномочия органов власти и устранить путаницу в финансировании, что повлечет за собой разграничение субсидиарной ответственности в секторе государственного управления. Мы полагаем, что на всех уровнях власти должен бьпъ сформирован единый реестр подотчетных бюджетных учреждений, без существования которого невозможны ни эффективное исполнение бюджетов, ни вообще реализация государственных задач.

Помимо этого нуждается в разрешении проблема неравномерности расходования бюджетных средств и позднеш доведения до бюджетополучателей, лимитов финансирования, бюджетной росписи и прочих документов, санкционирующих расход денежных средств. В этой связи необходимо найти способ доведения хотя бы части лимитов бюджетных обязательств (например, на первый квартал или только по постоянным хорошо прогнозируемым расходам), но уже в ноябре, в крайнем случае в декабре, перед началом нового финансового года.

Значительная часть сложностей к противоречий, связанных с функционированием казначейской системы, лежит в области права. Обновлению казначейской системы должно сопутствовать наделение ее соответствующими полномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управления государственными финансами. В этой связи сегодня существует необходимость принятия отдельного закона «Об органах казначейства», согласованного с существующим законодательством, в частности, с БК РФ.

Подчеркнем еще раз^в целом для повышения эффективности управления бюджетными средствами, помимо разрешения накопившихся проблем, целесообразна трансформация органов казначейства в кредитные учреждения, сочетающие функции, по управлению бюджетными средствами на стадии исполнения бюджета и функции кредитного учреждения в части организации расчетов. Рассмотрение и возможная реализация такой идеи позволит органам казначейства перейти к более совершенным и весьма эффективным технологиям по управлению бюджетными средствами, а также выработать новые направления развития применяемых казначейских технологий.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликованы следующие шесть работ общим объемом 1,8 п л.

1. Начинкин Д. Б. Автоматизированные системы управления бюджетов // Четырнадцатые Международные Плехановские чтения: Тезисы докладов аспирантов, докторантов и научных работников. М.: Изд-во Рос. экон. якал, 2001.0,1 пл

2. Начинкин Д. Б Бюджетные средства на финансовом рынке, проблемы и предложения // Шестнадцатые Международные Плехановские «пения: Тезисы докладов секции

"Финансово-кредитное регулирование инвестиционных, процессов в России". М^ Изд-во Рос. экон. акад., 2003. 0,5 п.л.

3. Начинкин Д. Б. Особенности казначейской системы исполнения бюджетов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2001. № 15 (45). (в соавторстве с Безденежных А. В.). 0,4 п.л.

4. Начинкин Д. Б. Стратегические аспекты развития казначейской системы // Пятнадцатое Международные Плехановские чтения: Тезисы докладов аспирантов, докторантов и научных работников. М^ Изд-во Рос. экон. якяд 2002. ОД п_л.

5. Начинкин Д. Б. Финансовые и банковские технологии в казначейской системе // Шестнадцатые Международные Плехановские чтения: Тезисы докладов аспирантов, докторантов и научных работников. М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2003. 0,1 пл.

6. Начинкин Д. Б. Эволюция казначейской службы в России И Финансы. 2002. № 5. 0,5 п л.

»10686

Принято к исполнению 23/05/2003 Заказ N2 304

Исполнено 23/05/2003 Тираж: 100 экз.

ООО «НАКРА ПРИНТ» ИНН 7727185283 Москва, Балаклавский пр-т, 20-2-93 (095) 318-40-68 www.autoreferat.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Начинкин, Дмитрий Борисович

Содержание.

Введение.

Глава 1. Расчеты и платежи в бюджетном процессе.

1.1. Экономическая сущность платежно-расчетных отношений.

1.2. Теоретические основы функционирования бюджетной системы и исполнения бюджетов.

1.3. Платежно-расчетные технологии и принципы организации казначейских систем исполнения бюджетов.

Глава 2. Анализ и принципы совершенствования процесса формирования доходов и управления средствами бюджетов.

2.1. Современная организация процесса консолидации доходов.

2.2. Анализ эффективности использования единого казначейского счета.

2.3. Методы совершенствования управления средствами бюджетов.

Глава 3. Применение банковских технологий в процессах финансирования бюджетных расходов.

3.1. Проблемы существующей технологии расходования бюджетных средств.

3.2. Развитие механизмов контроля финансовых потоков и бюджетных обязательств.

3.3. Приоритетные направления оптимизации бюджетных финансовых потоков, платежных технологий и казначейских систем.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Использование банковских технологий в казначейской системе исполнения бюджетов и управления бюджетными ресурсами"

Актуальность темы исследования. В настоящее время важное значение отводится анализу действующей практики финансовой работы и изучению законодательных и нормативных документов, регламентирующих финансовые взаимосвязи в обществе. Исследование путей усовершенствования и дальнейшего развития казначейских платежных технологий является весьма актуальным, так как изменение системы исполнения бюджетов всех уровней дает возможности для определения форм и методов наиболее эффективного использования бюджетных средств и показывает пути усиления воздействия финансов на экономику и социальную сферу.

Возникшая в девяностых годах идея отказаться от исполнения бюджетов через негосударственные коммерческие банки хотя и была обязана своим появлением целому ряду накопившихся проблем, однако прежде всего обосновывалась утерянным со стороны государства контролем над технологией финансирования бюджетных учреждений. Между тем, с точки зрения выполнения органами власти своих задач и обеспечения нормального функционирования государственных учреждений, вопросы эффективного расходования бюджетных средств являются наиболее значимыми.

Сегодня, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях ведутся поиски оптимальной модели системы исполнения бюджета. Так, эффективное управление невозможно реализовать без единого централизованного органа, ответственного, в том числе, и за учет и контроль всех операций по пополнению бюджетного фонда, расходованию и использованию бюджетных средств государственными учреждениями.

На общенациональном уровне существовавшие сложности были частично устранены путем внедрения системы органов федерального казначейства РФ. Однако, в регионах проблема оптимизации механизмов исполнения бюджетов и повышения контроля над использованием бюджетных средств остается актуальной. Поэтому чрезвычайно важно изучить накопленный опыт (включая международный) функционирования систем исполнения бюджетов, проанализировать применяемые технологии, обозначить имеющиеся проблемы, предложив потенциальные варианты их разрешения, и, наконец, рассмотреть возможность создания единой информационно-расчетной системы на территориальном уровне. Такая система должна обеспечить сбалансированность субфедерального (муниципального) бюджета, а также надежность и целевую направленность в использовании финансовых ресурсов.

Актуальность исследования подтверждает и тот факт, что, несмотря на частые нецелевые расходы средств бюджетов, ни в одном из субъектов Федерации пока не внедрено универсальных автоматизированных систем управления финансовыми ресурсами. В целом, анализ фактической ситуации показывает, что еще не во всех регионах РФ завершено создание казначейской системы, а передача функций исполнения бюджетов различного уровня органам казначейства не всегда сопровождается установлением четкого взаимодействия между всему участниками бюджетного процесса. Кроме того, не отрегулированы финансовые и информационные потоки между контрагентами бюджетных расчетов. Все эти аспекты нуждаются в разработке.

В настоящее время требуется собрать и обобщить фактическую информацию о прогрессивных технологиях, применяемых при исполнении бюджетов, и на этой основе разработать перспективную модель организации и функционирования казначейских структур. Особенно важно определить механизмы дальнейшего развития казначейских технологий. Это приведет к использованию большего количества банковских инструментов по управлению денежными средствами и, за счет этого, к повышению оперативности в финансировании госучреждений. С другой стороны, модернизированные в указанном направлении казначейские системы должны способствовать обеспечению мониторинга за своевременным зачислением доходов бюджета и целевым использованием бюджетных средств.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является анализ эффективности действующей казначейской системы исполнения бюджетов как на федеральном, так и на территориальном уровнях и разработка методических положений и практических рекомендаций по совершенствованию бюджетных финансовых потоков и казначейских систем.

В соответствие с указанной целью в диссертационном исследовании были поставлены и решены следующие задачи:

- исследование специфики и основ функционирования платежной системы РФ;

- изучение принципов и структурных особенностей системы управления государственными финансами, а также роли и функций в ней органов казначейства;

- комплексное исследование и анализ теоретических положений, связанных с организацией безналичных расчетов в бюджетной сфере;

- анализа казначейского метода исполнения бюджетов;

- анализа применяемых в бюджетной сфере платежно-расчетных технологий и банковских инструментов;

- изучение сформированной к настоящему времени законодательной базы, определяющей правовые рамки функционирования органов казначейства, и разработка предложений по устранению противоречий;

- разработка методики централизации казначейских счетов и организации казначейского финансового контроля;

- выявление существующих проблем организации процессов исполнения бюджетов на федеральном и территориальном уровнях и выработка методических рекомендаций по их разрешению;

- разработка и обоснование приоритетных направлений совершенствования казначейских технологий и оптимизации бюджетных финансовых потоков;

- разработка предложений по изменению организационных форм территориальных казначейских структур и расширения их функций за счет применения банковских технологий в практике исполнения бюджетов.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является организация казначейской системы исполнения бюджетов.

Предмет исследования. Предметом исследования выступают платежно-расчетные технологии, применяемые в процессах исполнения бюджетов.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую и методологическую основу составили труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов по бюджетному федерализму, банковскому делу, теории организации казначейских систем и истории государственных финансов России. Кроме того, в значительной мере использовалась существующая нормативно-правовая база, в частности, Бюджетный Кодекс РФ, Гражданский Кодекс РФ, Законы о бюджете, Инструкции Центрального банка РФ, Постановления и Распоряжения Правительства РФ, статистические данные и отчеты Министерства Финансов РФ об исполнении бюджетов, отчеты Правительства и финансового департамента г. Москвы.

В работе также были использованы материалы нескольких Всероссийских семинаров и конференций по вопросам развития казначейских технологий, тезисы выступлений участников, публикации в периодической печати.

В диссертации нашли отражение такие научные методы исследования как системный анализ теоретического и практического материала, а также синтез, индукция, методы экспертных оценок и сравнения.

Степень научной разработанности проблемы. Изучение научных работ по теме исследования показало, что в трудах отечественных экономистов данная проблема не нашла достаточно полного отражения. Теоретические вопросы функционирования бюджетов различного уровня и принципы взаимодействия участников бюджетного процесса исследуются в трудах: Л.И. Абалкина, Е.В. Бушмина, С.Дж. Брауна, О.В. Врублевской, A.M. Година, J1.A. Дробозиной, В.В. Журавлева,

A.Г. Илларионова, K.P. Макконелла, И.В. Подпорина, М.В. Романовского, Н.Т. Сав-рукова, П. Самуэльсона, С. Фишера, В. Христенко и др. Их работы имеют большое теоретическое и практическое значение. Однако, деятельность органов казначейства, вообще казначейская система управления государственными финансами в них не подвергались специальному исследованию.

Среди авторов работ, посвященных изучению платежно-расчетных отношений, роли и специфики организации кредитных институтов и банковских технологий, следует выделить прежде всего Э.А. Арустамова, Н.И. Валенцеву, Е.Ф. Жукова,

B.А. Левакова, Н.П. Любушина, Т.П. Митрофанову, И.В. Пегцанскую, В.П. Полякова, О.С. Рудакову, О.И. Сергееву, Д.П. Уайтинга, В.М. Усоскина и др.

Законодательные основы финансового регулирования в бюджетной сфере представлены в работах А. Игудина, Л. Прониной, Г. Крылова, В. Пешехонова, В. Родионовой и др.

Среди работ посвященных исполнению бюджетов различного уровня на основе казначейской системы, особое место занимают исследования Л.А. Бережной, Л. Га-рамфалви, Н.Б. Грошевой, С И. Гусева, П. Десая, Т.Г. Нестеренко, С.Е. Прокофьева, Б.Н. Серкова, A.B. Смирнова, В.П. Ширяева, А. Хешим и других. Ими на основе научного анализа и обобщения результатов практической деятельности разработаны методологические положения функционирования территориальных бюджетов и описаны важнейшие принципы организации казначейских систем.

Вместе с тем, в условиях формирования бюджетной системы как одного из ведущих звеньев государственного управления экономикой многие аспекты методологического и практического характера, связанные с казначейской системой исполнения бюджетов, пока еще не решены.

С учетом этого в настоящее время требуется комплексная разработка вопросов эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, оптимального построения казначейской системы, формы организации субфедеральных и муниципальных казначейских структур. В более детальном изучении нуждаются аспекты осуществления мониторинга движения государственных финансовых потоков и контроля расходования бюджетных средств. Кроме того необходимо определение дальнейших путей совершенствования казначейских платежных и расчетных технологий и развития территориальных платежных систем. Все это обуславливает научную и практическую значимость поставленных в настоящей диссертационной работе вопросов, целей и задач.

Научная новизна исследования. Основные научные результаты исследования состоят в следующем:

- установлены факторы, влияющие на эффективное исполнение бюджетов разных уровней. Важнейшие из них - взаимосвязь и взаимодействие субъектов бюджетного процесса, централизация средств бюджетного фонда, адекватное нормативно-методологическое обеспечение и др.;

- уточнена суть процесса управления бюджетными средствами, находящимися на казначейских счетах. Это процесс оптимального построения бюджетных финансовых потоков, приводящий (при сохранении высокого качества контроля) к получению дополнительных доходов и / или экономии в расходах бюджета;

- сформулированы критерии оптимального управления бюджетными финансовыми ресурсами, главными из которых являются высокая скорость перечисления бюджетных платежей, минимальная величина ежедневных остатков бюджетных средств на счетах казначейства, величина дополнительных доходов бюджета, низкие риски потерь или неполного учета бюджетных ресурсов и др.;

- предложены возможные инструменты управления остатками бюджетных средств на счетах, среди которых текущие депозитные операции, срочное размещение ресурсов в обозначенных в исследовании кредитных организациях, инвестиции в ценные бумаги и пр.;

- указаны варианты разрешения конкретных правовых проблем развития казначейской системы, которые заключаются в разработке положений, ограничивающих права бюджетных учреждений на принятие бюджетных обязательств, законов «Об органах казначейства» и «О финансовом контроле в РФ» и др.;

- предложено ввести в БК РФ понятие «управления бюджетными средствами» и классифицировать этот процесс как доходный при соблюдении казначейских процедур контроля;

- разработаны методические рекомендации по повышению заинтересованности регионов в формировании собственных казначейских систем с целью экономии федерального финансирования и развития межбюджетного федерализма. Органам региональной власти следует делегировать право самостоятельного исполнения собственных бюджетов при отсутствии постоянной тенденции получения федеральных дотаций, региональные регулирующие доходы должны формироваться и распределяться на местах;

- для субъектов Федерации и муниципальных образований, исполняющих собственные бюджеты независимо от органов федерального казначейства, предложена организация казначейских структур в качестве кредитных организаций;

- предложены для внедрения в бюджетную практику новые механизмы казначейского исполнения бюджетов, такие как банковские активные операции, клиринговые расчеты, безбумажные технологии учета финансовых ресурсов и др., способные в значительной степени оптимизировать работу органов казначейств.

Практическая значимость работы. Практическая значимость исследования состоит в возможности использования теоретических выводов и практических рекомендаций для организации бюджетного процесса и построения системы органов казначейства в регионах, а также совершенствования механизмов казначейского исполнения бюджета и оптимизации финансовых потоков посредством создания казначейской информационной системы. В частности, практическую значимость имеет модель организации региональных органов казначейства в форме кредитных организаций.

Результаты диссертационного исследования также могут быть использованы при написании учебных и практических пособий и включены в программу специализированных курсов в высших экономических учебных заведениях, а также на курсах повышения квалификации работников, занятых в сфере исполнения бюджетов.

Апробация результатов исследования. Отдельные материалы диссертации, концептуальные выводы и предложения использовались при разработке системы внутригородских бюджетных расчетов Городского казначейства Департамента финансов Правительства г. Москвы и повышении эффективности используемых в городской финансовой практике казначейских технологий.

Ряд положений работы был представлен на межрегиональных научно-практических конференциях и семинарах, посвященных проблемам развития казначейской системы на территориальном и местном уровнях.

Основные выводы диссертации докладывались и были одобрены на Международных Плехановских чтениях (Москва, 2000-2003).

Публикации. Основные положения проведенного диссертационного исследования опубликованы в шести работах, общим объемом 1,8 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Начинкин, Дмитрий Борисович

Заключение

Обобщая суть проведенного исследования, можно сделать целый ряд выводов.

1. Прежде всего, отметим, что в настоящее время особенно важен переход на казначейский метод исполнения территориальных и местных бюджетов. Это поможет не только развить финансовую самостоятельность территорий и укрепить региональные бюджетные системы, но и сформировать цивилизованные межбюджетные отношения.

2. Полагаем, что органы казначейства должны рассматриваться в качестве ведущего института, на базе которого могут быть сконцентрированы все аспекты координации бюджетных потоков государства, в том числе жесткий контроль и эффективное использование бюджетных средств в процессе реализации государственной деятельности. Чем более централизованным будет процесс принятия финансовых решений, тем прозрачнее и подконтрольнее станет перераспределение бюджетных средств. А значит, увеличится экономический эффект таких операций.

3. Из рассмотренного материала можно также заключить, что в настоящее время акцент в совершенствовании работы казначейства делается преимущественно на развитии платежных технологий и разрешении проблем в области межбюджетных расчетов. Между тем, по нашему мнению, значительного прогресса в процессе исполнения бюджетов можно добиться путем повышения качества управления бюджетными ресурсами, и в частности, остатками на казначейских счетах. Это потребует расширения функциональной составляющей казначейской системы и наделения органов казначейства полномочиями по оперативному управлению средствами бюджетов.

Использование в казначейской практике банковских активных операций для управления бюджетными ресурсами может кардинально оптимизировать процессы исполнения бюджетов.

4. В качестве нового компонента ресурсной базы мы предлагаем рассматривать совокупный остаток денежных средств на счетах казначейства. Это позволит вовлечь в народохозяйственный оборот значительные средства, «омертвленные» на банковских счетах. Проведенное исследование свидетельствует, что процесс управления бюджетными средствами и исполнения бюджетов может рассматриваться как потенциально доходный, когда предпринимаемые методы (операции) не приводят к превышению специально разработанных нормативов риска возможных потерь средств бюджетов. Корректировка законодательных ограничений в таком аспекте будет только способствовать эффективности исполнения бюджета и развитию экономики.

5. На наш взгляд, позиция учета бюджетных средств на беспроцентных счетах требует пересмотра. Текущие остатки, как следует из проведенного анализа, могут составлять крупные суммы. Начисление процентов на них приведет к получению дополнительного дохода, хоть и небольшого, но связанного с минимальным приращением риска.

6. Можно сделать вывод, что проблема предотвращения роста кредиторской задолженности бюджетов сегодня не решена и является актуальной. Считаем, что выход из сложившейся ситуации заключается во введении механизма казначейской регистрации обязательств бюджетополучателей. В свою очередь это позволило бы не только осуществлять качественный учет, но и вывести на более высокий уровень предварительный контроль принимаемых обязательств. Кроме того, поставщики товаров, работ и услуг (т.е. исполнители заказа) также должны иметь возможность до заключения договора получать информацию о платежеспособности бюджетного учреждения, что, в конечном итоге, позволит снизить уровень неплатежей.

Мы также пришли к заключению, что для оптимизации бюджетных расходов и снижения бюджетной задолженности органы казначейства должны обладать возможностями и полномочиями для проведения анализа цен (за поставленные товары и оказанные услуги), а также сметных проверок и экспертиз расходов. Такой подход наполнит реальным экономическим смыслом положения субсидиарной ответственности государства как собственника.

7. Значительного повышения эффективности и значимости финансового контроля можно добиться путем принятия специального закона «О государственном финансовом контроле», в котором следует предусмотреть все аспекты контрольной деятельности и полномочия органов, призванных этот контроль осуществлять.

8. Считаем, что одним из ключевых условий эффективного исполнения бюджета является использование механизма единого счета. Как показало исследование, внедрение единого казначейского счета позволяет консолидировать государственные ресурсы и ускорять их оборачиваемость, вследствие чего повышается степень транспарентности бюджетного процесса, усиливается контроль за целевым использование бюджетных средств. В этой связи, следует интенсифицировать работы по адаптации технологии единого счета для исполнения субфедеральных и местных бюджетов.

9. В структуре исполнительной власти казначейство до сих пор выполняло роль «кассира», «главного бухгалтера» и «контролера» финансовых ресурсов. Сегодня настало время, когда, с целью развития казначейских технологий и повышения эффективности исполнения бюджетов, роль казначейства должна быть расширена до «банкира».

Анализ существующей российской практики, проведенный в данной работе, показал, что сегодня, за редкими исключениями, в работе казначейских структур почти не используются банковские механизмы. Между тем, как показывает опыт стран С-10, их применение во многом оптимизирует бюджетные процессы и неизбежно подталкивает к своевременному совершенствованию используемых бюджетных технологий. К этому выводу можно прийти и опираясь на историю развития казначейских структур.

Полагаем, что важной задачей оптимизации казначейских технологий является решение проблемы предоставления дополнительного сервиса клиентам. Так, перспективной казначейской технологией становится дистанционное управление средствами на лицевых счетах бюджетных учреждений и, как следствие, переход от ручного ввода платежных документов распорядителей и получателей средств бюджета к персонифицированному электронному документообороту и обмену информацией.

10. Возможным определяющим критерием совершенствования, в частности, региональных моделей казначейских систем является, по нашему мнению, наделение органов казначейства рядом функций, характерных для кредитных организаций. В дополнение к активным банковским операциям, еще одним банковским механизмом в казначейской практике могла бы стать система автоматических клиринговых расчетов между плательщиками и получателями бюджетных средств. Это позволило бы ускорить пробег бюджетных средств и улучшить показатели ликвидности бюджетных учреждений.

В этой связи мы пришли к выводу о необходимости создания бюджетной казначейской кредитной организации. Финансовая структура, взявшая на себя ответственность за исполнение бюджета любого уровня, не может полноценно функционировать без своего ключевого звена - бюджетного банковского учреждения. В таком случае необходимо принятие специального федерального закона «Об органах казначейства в РФ».

В итоге наделения органов казначейства статусом кредитной организации, можно добиться повышения эффективности управления финансовыми потоками государства за счет расширения перечня казначейских операций и усиления роли казначейства в бюджетом процессе.

11. Для повышения заинтересованности регионов в формировании собственных казначейских систем (и соответственно, для экономии федерального финансирования и развития межбюджетного федерализма) представляется необходимым считать обязательным исполнение бюджета региона через органы федерального казначейства лишь в том случае, если существует постоянная тенденция получения регионом федеральных дотаций.

12. Наконец, уже на сегодняшнем этапе развития очевидно, что ряд существующих законодательных ограничений исполнения, в частности, региональных и местных бюджетов не отвечает цели оптимизации этих процессов. Практика работы и дальнейшее развитие региональных и местных казначейских систем еще внесет свои корректировки, которые надо будет учитывать в законодательстве.