Использование экономических методов в муниципальных управлениях при переходе к рынку тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Использование экономических методов в муниципальных управлениях при переходе к рынку"

4 г На правах рукописи

1 О ¡.'./л !

МУЗЫЧЕНКО Лариса Михайловна

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕТОДОВ В /ГУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ ПРИ ПЕРЕХОДЕ К РЫНКУ

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным

хозяйством

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 1998

Работа выполнена на кафедре общего и специального менеджмента Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор экономических наук,

профессор Омаров A.M.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Бусов В.И.

кандидат экономических наук Басалов A.A.

Ведущая организация: Комиссия по изучению производительных сил и природных ресурсов РАН.

Защита состоится " ищусь 1998 года в 40 часов на заседании

диссертационного совета К-151.04.10 по экономическим наукам в Российской Академии Государственной службы при Президенте РФ по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, [уч.корпус, зал № 2.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре общего и специального менеджмента РАГС, ауд.2302.

Автореферат разослан " (рсёрскь8 998 года.

Ученый секретарь специализированного совета, кандидат наук, доцент

Алисов А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. До недавнего времени управле-: социально-экономическим развитием городов осуществлялось с пре-[аданисм централизованного начала. Политическая система регулиро-;ия, не будучи демократической, не способствовала реализации ком->ческих, финансовых и иных экономических отношений, в силу чего I не получили должного развития.

Недостаточно уделялось внимания проблемам жилищного строи-ьства, использованию муниципальной собственности, организации лепользования. Между тем именно эти сферы создают основу социаль-! ориентации экономики.

В условиях перехода к рынку изменились подходы к формулиро-ию целей социально-экономического развития общества, на первое то выдвигается создание приемлемых условий жизни населения. Вместе ;м, рынок сам по себе есть система социально несовершенная, по-циальпо чреватая опасностью возникновения социальных конфликт ов, сдствие чего невозможно обойтись без государственных гарантий иальных интересов не только нетрудоспособной, но и трудоспособной тей населения - в части минимальной зарплаты, трудовых отношений, логии и т.д. Только государственное регулирование способно одолеть присущую рынку стихийность, придать ему цивилизованный актер, создать предпосылки использования его конкурентных тоинетв для решения общенациональных и в первую очередь -иальных задач.

Действие методов государственного управления распространяется, хтвенпо, и на уровень муниципальных образований. Все полномочия эласти муниципального управления предоставлены государством, орое выступает в качестве своего рода ограничителя, определяющего туры, в рамках которых местные властные структуры правомочны ¡ирать адекватные своим задачам средства и методы управления, в т.ч. иомичсские.

В условиях рыночных преобразований успешность управления одскими социальными и экономическими процессами, как и томикой страны вообще, в решающей степени определяется выбором о до в управления.

В использовании экономических методов муниципальпог управления в условиях перехода к рынку возникло немало проблем финансовых и законодательных. Все эти и связанные с ними други проблемы требуют разрешения, что и обусловливает актуальное!' выбранной темы исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В стране ощущаете острый недостаток литературы по рассматриваемой проблеме. Книг академика Л.А.Велихова под названием "Основы городского хозяйства последний раз был издана в 1928 году и до сих пор является, пожалу? наиболее авторитетным трудом, комплексно рассматривающим вс стороны муниципального управления.

В наше время большое внимание вопросам социально-экономичс ского развития города, других территориальных систем уделено исследованиях А.Г.Аганбсгяна, А.Н.Алисова, Ю.П.Алексеева,. А.М.Баби ча, М.В.Борщевского, Э.С. Дсмидснко, Е.Г.Панчснко, С.В.Успепскогс Ю.М.Швыркова, Б.С.Хорсва, Н.П.Шевслкипа и др.

Большое внимание проблемам муниципального управления уделяю известные западные экономисты К.Майер, Ф.Всклер, М.Эландер, П.Кар майкл, Б.Гладстоун и другие, сформулировавшие за последние дссятилсти такие перспективные направления исследований как экономик общественного сектора, анализ эффективности городских и региональны проектов, теория внешних эффектов и другие.

Отечественной теорией достаточно хорошо изучены объектива! действующие законы рыночных отношений субъектов хозяйственно! деятельности и их совокупности в масштабах государства. Что же касастс создания моделей экономической деятельности местных органов власти : переходный период, способных обеспечить устойчивое целенаправленно социально-экономическое развитие территории, то они практически н разрабатываются.

Объектом исследования являются экономические методы ] муниципальном управлении.

Предмет исследования - совокупность управленческих и связанны; с ними социально-экономических отношений,'возникающих в процесс реализации экономических методов в муниципальном управлении.

Основная цель исследования - разработать приоритетные направления использования экономических методов муниципального управления в условиях перехода к рынку.

Задачи исследования:

- определить структуру и место экономических методов в системе мер государственного регулирования муниципального развития;

- изучить действующие нормативно-правовые и финансовые условия реализации экономических методов в муниципальном управлении;

- оценить перспективы использования экономических методов в муниципальном управлении;

- исследовать формы субъектно-обт.ектных отношении, возникающих в процессе использования экономических методов в муниципальном управлении;

- разработать механизмы формирования благоприят ного инвестиционного климата и реализации муниципальной бюджетно-налоговой поли тики в условиях дефици та ресурсов;

- изучить возможности совершенствования нормативной базы экономических методов в муниципальном управлении.

Теоретической и методологической базой исследования служат работы российских и зарубежных ученых по проблемам государства, права и местного самоуправления. Поскольку тема нашего исследования находится на стыке нескольких дисциплин, мы использовали экономическую, юридическую, историческую, политологическую и социологическую литературу, в которой в той или иной степени затрагиваются и освещаются интересующие пас проблемы.

Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие законодательные акты, материалы международных и российских научно-практических конференций по проблемам территориального развития и муниципального управления.

В процессе работы над диссертацией использовался эмпирический материал, почерпнутый из практики деятельности муниципальных и региональных органов власти, а также из периодической печати и ;татистических сборников.

Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:

-разработаны рекомендации по реформированию нормативной базы использования экономических методов в муниципальном управлении одновременно па всех уровнях власти. Они включают: на федеральном уровне - создание эффективной институционально-правовой системы управления всеми видами муниципальной собственности (земля, недвижимость, бюджет), на региональном и муниципальном- механизмы использования территориального потенциала в реализации инвестиционной и бюджетно-налоговой политики;

- сформулировано понятие "экономические методы в муниципальном управлении", которое трактуется как целенаправленная совокупность нормативно-правовых и финансовых воздействий на условия функционирования муниципальных объектов с целью обеспечения сбалансированного воспроизводства территориального потенциала и повышения жизненного уровня населения;

-выявлены основные предпосылки эффективного использования экономических методов в муниципальном управлении. К ним отнесены следующие: установление государством общих правил экономического поведения для всех регионов; реализация конституционных гарантий финансовой самостоятельности муниципального управления (формирование местных бюджетов на основе минимальных государственных стандартов, право распоряжаться муниципальной собственностью; владеть землей и др.); установление процедур по применению мер экономической и административной ответственности к органам власти всех уровней за неисполнение их полномочий по муниципальному развитию;

- предложены меры по устранению противоречивых положений в действующем законодательстве, затрудняющих использование экоиомиче-

. ских методов в муниципальном управлении - сокращение территориальных федеральных структур с передачей местным органам власти их полномочий и соответствующих финансовых ресурсов; законодательное закрепление за местными бюджетами на долговременной основе в полном объеме таких доходных источников как подоходный налог, налог на землю, налог на имущество предприятий и организаций в границах муниципального образования; исключение из бюджетного законодатель-

гва норм, предусматривающих принудительную централизацию средств [естпого бюджета в региональных и федеральном бюджетах и другие;

- аргументирована необходимость создания и представлена сгрук-ура единого правового акта преимущественно прямого действия, регули-ующего налоговые, бюджетные, имущественные и другие отношения, озникающие в процессе муниципального управления - Муниципального одскса; определены рациональные подходы к регулированию исполь-ования муниципальной собственности, включая создание нормативных снов арендных и залоговых операций в имущественной сфере; сформированию действующей модели межбюджетных отношений, в том ислс - усилению самостоятельности местных бюджетов, законода-сльиому закреплению их предельно допустимого дефицита и переопределению в связи этим соответствующих налоговых источников;

- предложен механизм реализации инвестиционной политики: оздание на муниципальном уровне внебюджетных Фондов развития, за чет определенного норматива зачисления в них (в числе других [сточников) средств от приватизации государственного имущества в раницах муниципального образования и таможенных платежей (при уществующсм положении они в полном объеме зачисляются в федераль-[ый бюджет);

- разработана совокупность мер по совершенствованию процесса >егулироваиия землепользования: юридически закрепить в муниципаль-юй собственности всю землю в границах муниципального образования; [аделить местные органы власти правом самостоятельно устанавливать е нормативную стоимость, осуществлять куплю-продажу земельных частков и другими правами, вытекающими из статуса собственника.

Практическая значимость работы определяется ее ориентацией на -сшение актуальных проблем муниципального управления, реальной озможности использования ряда разработанных диссертантом ¡редложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного амоуправления и совершенствования его нормативно - правовой и жиапсовой базы. Подготовлены научно-практические предложения и скомендации по совершенствованию порядка взаимодействия федераль-ых, региональных и муниципальных органов власти. Обоснованы редложения о стабилизации нормативов отчислений в доход местных

бюджетов, являющихся финансовой основой эффективного муниципаль ного управления.

Данные выводы могут способствовать разработке на правитель ственном уровне мероприятий по реализации нормативно-правовых экономических и в том числе финансовых гарантий муниципалыюг« управления.

Основные положения диссертации могут использоваться пр! проведении научных исследований и в научно-педагогической деятель ности в области муниципального управления, в деятельности региональ ных и муниципальных органов представительной и исполнительно! власти.

Апробация результатов исследования. Автор принимал непосрсд ствснное участие в разработке Постановлений Администрации г.Новгоро да о порядке ведения инвестиционной деятельности на территории города о бюджетном и внебюджетном инвестиционных фондах, о порядю проведения конкурса инвестиционных проектов для включения их I муниципальную инвестиционную программу и ряда других документов.

Методические рекомендации автора использованы при разработю "Бизнес-паспорта муниципального образования", рекомендованного I использованию на территории Новгородской области.

Теоретические положения, методические подходы, практически* результаты, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации изложены в выступлениях диссертанта на научно-практически? конференциях "Местное самоуправление в России: история и соврсмеи ность" и " Структурные преобразования экономики региона и развит«« местного самоуправления (па базе Новгородской области), организован ных Новгородским государственным университетом в 1997 г.

Содержание диссертационной работы определено логикой, постав ленными целями и задачами исследования. Работа состоит из введения двух глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка исполь зованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕРАБОТЫ

В годы реформ достигнуты определенные успехи. Преодолено тотальное огосударствление экономики, получили закрепление негосудар ствспиые формы собственности, созданы многообразные формы хозяй-

пгвования. Продолжается процесс формирования рыночной инфраструктуры, начали действова ть рыночные механизмы спроса и предло-кепия.

Однако социальная цена реформирования оказалась непомерной, исходящей за рамки предельно допустимых границ. Масштабы кризиса, I котором оказалась страна, крайне негативно сказались на решении оциальных задач.

Сегодня на муниципалитеты легла ответственность за решение не олько местных, но и многих общегосударственных проблем - преодоления труктурного кризиса, конверсии, безработицы, социальных и др. Эти [сремсны создают новый баланс в отношениях территорий с федеральным [ентром. Теперь они должны иметь четко зафиксированные взаимные >бязатсльства и ответственности за их невыполнение, предусматривать огласование материальных и финансовых аспектов принимаемых ешений, обеспечивать распределение прибылей и убытков, вызванных ешениями центра, между причастными уровнями власти

Начался процесс переосмысления подхода к населению как к рудовым ресурсам: удовлетворение его потребностей прежде всего и влястся главной целыо муниципального развития.

Назрела необходимость понимания тог о, что в условиях перехода к ынку муниципальное управление есть такое регулирование процессов азвития города .которое обеспечивает создание полноценной социальной феры, эффективную деятельность промышленности как основного сточника формирования местного бюджета и создание действенной ыночной инфраструктуры.

Кардинальные перемены, происшедшие в последние годы в кономических, правовых и социальных условиях деятельности униципалитстов, столь миогоплановы и динамичны, что теоретическое смыслепие и практическое восприятие новых реалий, а тем более ероятпых перспектив муниципального развития, сильно запаздывают.

При выборе экономических методов муниципального управления тсдует учитывать, что создание экономической, социальной, экологиче-<ой структуры, соответствующей рыночным отношениям - задача гратсгическая, долгосрочная и дорогостоящая и не дает быстрых ивидендов.

Муниципальное управление подвержено влиянию множества факторов - экономических, политических, социальных, исторических, экологических, технических и т.д. Число этих факторов велико, а степень их воздействия неоднозначна, причем они имеют наряду с общими чертами и специфические. Только познание механизма действия этих факторов позволит выбрать адекватные методы управления и регулирования, органично вписывающиеся в модель муниципального управления в переходный период.

Начавшееся в стране реформирование потребовало первоочередного правового обеспечения радикально изменившихся отношений собственности. Муниципальная собственность получила официальное признание в Российском законе о собственности, как равноправная с частной, государственной и собственностью общественных организаций. Однако в последующих нормативных актах последовательного развития и укрепления статуса муниципальной собственности не произошло. Законодательные нормы относительно муниципальной собственности носят избыточно общий характер и нуждаются в дополнит ельных нормативных актах и разъяснениях.

До сих пор не получили четкого правового обеспечения такие аспекты отношений собственности, как регулирование процессов приватизации, банкротства и санации предприятий, использование земли и других природных ресурсов. Такой правовой пробел усугубляется тем обстоятельством, что политика природопользования в регионах фактически определяется федеральными структурами государственной власти - комитетами поземельным ресурсам и землеустройству, по охране природы; управлениями лесами и охотничьим хозяйством, водными ресурсами; государственной инспекцией по охране и воспроизводству рыбных ресурсов и регулированию рыболовства; инспекцией по радиационной безопасности; центром по гидрометеорологии и мониторингу загрязнения окружающей среды. Все они подчинены соответствующим федеральным министерствам и ведомствам, которые далеко не всегда считаются с интересами муниципальных образований.

Конечно, местное законодательство может в какой-то степени восполнить правовые пробелы, установить в рамках своих полномочий "правила игры", но для действительно эффективного использования

муниципальной собственности в интересах территорий необходимы законодательные акты, разрешающие такие основополагающие вопросы как формирование местного бюджета, право собственности на землю, порядок получения и использования земельных налогов, арендные и залоговые отношения и другие, относящиеся к компетенции федерального уровня.

Главным нормативным актом, закрепляющим полномочия муниципальных органов власти (наряду с федеральными и региональными) по решению вопросов местного ведения, является закон "Об общих принципах организации самоуправления в РФ". В законе не упоминаются территориальные органы федеральных структур, никак не определяются их функции по осуществлению муниципального управления, хотя на практике именно они определяют его основные направления. На территории Новгородской области действует 27 таких структур: департамент федеральной службы занятости, управление федерального казначейства, территориальное управление государственного комитета России по антимонопольной политике, территориальное аг ентство федерального управления по делам о несостоятельности (банкротству) и др. Эти структуры в своей деятельности не подотчетны местным властям, они ориентированы на соблюдение интересов Федерации, которые зачастую идут вразрез с местными интересами. Деятельность этих органов охватывает все важнейшие экономические и социальные сферы в то время как за муниципалитетами закреплены преимущественно хозяйственные функции.

Такое распределение полномочий противоречит конституционным нормам, закрепляющим право органов местного самоуправления на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130) и содержащим запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133).

Финансовой основой местного самоуправления является местный бюджет. Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными. Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает возрастать. Налицо кризис с формированием доходной части местных бюджетов, а, следовательно, и местных

финансов в целом за счет собственных доходов и все большая их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь - от регионального).

Противоречия в отношениях между бюджетами субъек тов федерации и местными бюджетами, которые все более усугубляются, продолжают оставаться как бы "вне поля зрения" политиков и экономистов.

Обсуждаемый сейчас проект Бюджетного кодекса, в его теперешнем виде, закрепляет сложившуюся практику, когда законодательно устанавливаются нормы отчислений федеральных и региональных налогов т олько в бюджеты федерации и субъектов федерации, а нормы отчислений всех видов налог ов в местный бюджет определяются ежегодно органами власти субъектов федерации, т.е. муниципальный бюджет, как и прежде, останется бесправным филиалом бюджета субъекта Федерации. Как и раньше, будут спускаться "сверху" расходные нормативы, под которые в конце финансового года будет подгоняться утвержденный субъектом Федерации бюджет ный дефицит.

Процесс муниципального управления очень и многогранен. Важнейшие его функции - использование муниципальной собственности, градостроительный процесс, землепользование, природоохранные мероприятия, реформирование местной экономики, социальная защита населения и множество других - регламентируются сотнями отраслевых нормативных актов, не только не взаимоувязанных между собой, по зачастую и противоречивых. Анализ практики муниципального управления позволил выявить ряд крупных недостатков такого способа правового регулирования.

Во-первых, Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", был принят именно в качестве основы, закрепляющей наиболее существенные положения развития местного самоуправления. Такие положения обычно дополняются и развиваются в специальных законах либо подзаконных актах. Однако ожидаемый процесс правового развития не состоялся и в результате многие нормы законов не могут применяться в силу изменившихся обстоятельств, либо нуждаются в разъяснениях.

.Во-вторых, правовое регулирование местного самоуправления оказалось неравномерным. Остается нерешенным основной вопрос - кто же является главным субъектом муниципального управления? В регионах

действуют десятки федеральных структур, которые полностью контролируют важнейшие сферы муниципального управления - промышленную, финансовую, имущественную и другие. Например, Федерал!,пому агентству по несостоятельности (банкротству) принадлежит право инициировать процесс банкротства для взимания долгов по платежам в федеральный бюджет. И действия Аг ентства (чисто фискальные) далеко не всегда "вписываются" в промышленную полигику местных властей. Правовые нормы регулирования таких вопросов практически отсутствуют.

В-третьих, ежегодно меняющиеся принципы организации взаимоотношений между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами при составлении и утверждении федерального бюджета лишают местные органы власти такого фактора успеха муниципального управления как финансовая стабильность.

В-четвертых, полномочия органов власти всех уровней, участвующих в осуществлении местного самоуправления, и процедуры по применению мер ответственности нуждаются в четкой регламентации. Например, нормы, регулирующие применение ответственности федеральных и региональных органов власти по реализации их полномочий в эюджетной сфере - за неполное и несвоевременное финансирование, принудительное изъятие необходимых финансовых ресурсов из местных эгоджетов (путем издания соответствующих федеральных и областных законов), ущемление прав местных властей формировать целевые эюджстные фонды (например, дорожный) и т.д. - либо вовсе отсутствуют, шбо содержатся в подзаконных актах.

Для преодоления сложившейся негативной ситуации представляется целесообразным разработка и принятие Муниципального кодскса-здиного правового акта прямого действия, регулирующего правовые, тлоговыс, бюджетные, имущественные и иные правоотношения, юзпикающие в процессе муниципального управления. В рамках кодекса шедуст разрешить основополагающие вопросы, определяющие условия лупиципальпого управления: четко разграничить полномочия органов шасти разного уровня по осуществлению муниципального управления; ¡аконодательио регламентировать распределение доходов (в т.ч. шлоговых) и расходов между уровнями бюджетной системы, регулирова-

нис доходов, расходов и дефицита соответствующих бюджетов; разрешить вопросы муниципальной собственности на землю и т.д. и установить адекватную правовую ответственность всех субьсктов муниципального управления за несоблюдение Муниципального кодекса. Названные проблемы не являются исчерпывающими, они лишь очерчивают круг вопросов, решение которых позволит создать финансовую нормативно-правовую базу для расширения сферы использования экономических методов в муниципальном управлении.

Совершенствование нормативно-правовых и финансовых условий муниципального управления не должно ограничиваться федеральным уровнем. На уровне регионов и муниципалитетов желательно принимать собственные меры по реализации предоставленных прав и полномочий по всей палитре местных проблем, максимально эффективному использованию всех территориальных ресурсов в реализации и расширении сферы применения экономических методов (инвестиционная и бюджетно-налоговая политика, политика цеп, регулирование предпринимательства, создание рыночной инфраструктуры и др.). Только с позиций такого подхода в обозримой перспективе можно будет решить главную, общую для всех уровней власти (от города до Федерации) задачу - повышение уровня и качества жизни населения.

Далее в исследовании на примере Новгородского региона раскрываются возможности повышения эффективности использования инвестиционной и бюджетно-налоговой политики как действенных экономических методов муниципального управления.

Оживление инвестиционной деятельности - определяющий возможный путь выхода экономики России из затяжного кризиса. Наличие инвестиций является главным условием модернизации производства, снижения его издержек, возобновления экономического роста и, как его результата - повышения качества жизни населения. Поэтому дальнейшее развитие общеэкономической ситуации в стране и в регионах в решающей мере будет зависеть от результативиости проводимой инвестиционной политики.

Каждый регион, в зависимости отресурсов и особенностей, выбирает свой путь формирования и наращивания инвестиционного потенциала. Выгодноетрапспортно-географическое положение во многом определяет проявившийся в последние годы интерес к размещению производства на

ерригории Новгородской области. При населении, составляющем менее юловинм процента от численности жителей России, в 1996 году область фивлскла 2.5°о всего объема иностранных инвестиций в Россию и по >азмсру инвестиций па душу населения занимает одно из первых мест.

По материалам нашего анализа существенное влияние на условия швсстиционной деятельности в регионе оказывают следующие факторы:

1. Наличие сисгемы гарантий со стороны Администрации по обсспс-[ению инвестиций, включающей Гарантийный фонд, предусмотренный (акопом о Бюджете области;

2. Предложение инвесторам незадсйствованпых производственных иющадей, обеспеченных полным объемом необходимой инфраструктуры газ, водоснабжение, электроэнергия, очистные сооружения и т.п.). Банк {апиых по свободным промышленньм площадкам и незадействовапным фоизводственным помещениям введен и сеть ИНТЕРНЕТ.

3. Аннулирование долгов предприятия и вывод из налогооблагаемой >азы временно не используемого имущества в случае реализации юрспективного инвестиционного проекта.

4. Частичное освобождение затрат предприятия на маркетинг от »бластных налогов;

Участвуя в реализации региональной инвестиционной политики, юпользуя все ее преимущества, Новгород осуществляет и собственное »егулирование инвестиционной деятельности. Начиная с 1994 года при 1ашсм непосредственном участии был подготовлен пакет документов, (пределяющих инвестиционную политику Администрации Новгорода. 1ервый из них - "Положение о регулировании инвестиционной [сятельпости па территории города Новгорода", в котором сформулиро-1аны основные цели инвестиционной политики Новгорода, описана схема шнансирования и кредитования городских инвестиционных программ а счет средств городского бюджета и внебюджетных средств, а также иные 1еры, инициирующие и стимулирующие инвестиционную деятельность [а территории Новгорода. В развитие этого Положения, было принято юстановление "О порядке проведения конкурса инвестиционных проектов ,ля включения их в инвестиционную программу Администрации .Новгорода".

С целыо рационального использования имеющихся финансовых

ресурсов и привлечения дополнительных средств в городах целесообразно создавать внебюджетные фонды развития. Придание Фонду статуса внебюджетного позволит избежать размывания средств внутри бюджета и будет способствовать повышению эффективности инвестиционной политики муниципалитетов, которая ограничена их финансовыми возможностями. Значительными источниками формирования Фонда могут стать ( с внесением соответствующих изменений в федеральное законодательство) нормативно закрепленные о тчисления от приватизации государственного имущества, расположенного в границах муниципального образования, а также таможенных платежей, которые сегодня в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет. В 1997 году Новг ородской таможней в было перечислено в Федеральный бюджет порядка одного триллиона рублей, для города это довольно значительные средства.

Другими источниками средств Фонда могут быть целевые кредиты под гарантии местных администраций; дивиденды, полученные от участия в коммерческих структурах, в которых муниципалитеты выступают учредителем (соучредителем); средства областного и городского Фондов занятости, предназначенные дня создания новых рабочих мест и другие средства из источников, не противоречащих законодательству РФ.

Образование Фонда позволит расширить практику совместного (долевого) государственно-коммерческого финансирования инвестиционных проектов, в том числе с привлечением иностранного капитала.

Главной задачей Фонда нам представляется инвестиционная поддержка программ и мероприятий, обеспечивающих сохранение и эффективное использование материального, производственного, кадрового и интеллектуального потенциала города.

Для формирования благоприятной правовой среды Администрацией Новгорода принято постановление об освобождении от налога на прибыль - в части, зачисляемой в городской бюджет, хозяйствующих субъектов, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Новгорода, на срок реализации проекта, но не более чем на 1.5 года.

Перечисленные меры в комплексе со льготами, предусмотренными для инвесторов законами Администрации Новгородской области, позволили Новгороду выиграть два инвестиционных международных

конкурса Всемирного Банка реконструкции и развития на общую сумму более 30 млн. долларов. По мнению экспертов Консультационной службы по иностранным инвестициям (при Международной финансовой корпорации и Всемирном банке), работавших в регионе в августе 1996 года, Новгородская область находится в первой шестерке регионов России с наиболее благоприятным инвестиционным климатом.

Бюджет и главная составляющая его доходной части - налоги, будучи интегрированы в муниципальные финансовые потоки, дают основание рассматривать бюджетно-налоговую политику как комплексный экономический метод муниципального управления.

Действующее бюджетное законодательство значительно устарело и во многом не соответствует Конституции. Это особенно касается местных бюджетов, главным образом проблем их формирования.

В настоящее время на уровне регионов обсуждается проект Бюджетного кодекса. Проведенный анализ позволяет нам сделать вывод о том, что он юридически закрепляет фактически действующую систему распределения доходов по уровням бюджетной системы, при которой твердые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов установлены и действую т только для бюджетов федерации и ее субъектов. Что же касается муниципальных бюджетов, то порядок их формирования определяется решением субъекта Федерации и здесь также отчетливо просматриваются тенденции по ужесточению этого порядка. Взаимоотношения федерального и местных бюджетов по поводу формирования их доходной части проект Бюджетного кодекса практически не затрагивает, и в этом его существенный недостаток.

Основная часть финансовых ресурсов, более 80%, сосредотачивается сегодня на уровне Федерации и субъектов Федерации, при том, что более 90% социальных программ финансируются из муниципального бюджета. В таких условиях нельзя мириться с тем, что последний, как и прежде, остается бесправным филиалом бюджета субъекта Федерации. Признавая конституционное положение о том, местные бюджеты - это финансовая основа муниципального управления, государство должно защитить местные бюджеты от регионального сепаратизма.

Основной принцип бюджетного федерализма в области формирования доходной части бюджетов всех уровней состоит в таком распределении

налогов, которое обеспечивало бы достаточное финансирование бюджетных расходов, законодательно закрепленных за каждым звеном бюджетной системы.

Однако, уже сегодня очевидно, что эти требования далеко не всегда исполняются и что в проведении налоговой реформы допущены серьезные ошибки - отсутствие должного внимания к развитию местной системы налогообложения и передача в регионы из центра неправомерно больших налоговых полномочий, тогда как у муниципальных органов власти они неоправданно ограничены. Например, до принятия Лесного кодекса лесная подан, и арендная плата за пользование лесными фондами в полном объеме зачислялась в местный бюджет. С принятием кодекса 40 процентов этих платежей стали перечисляться в бюджет субъекта Федерации, 60 - в федеральный. Другой пример - регионы и города, па территории которых расположены таможенные посты, давно и безуспешно пытаются решить вопрос о распределении таможенных платежей между местными, региональными и федеральным бюджетом, в который они сейчас зачисляются в полном объеме. Экспортные и импортные пошлины - это стабильный финансовый источник, который мог бы стать существенным ресурсом для формирования доходной части местных бюджетов или внебюджетных фондов развития.

Действующее налоговое и бюджетное законодательство нарушает Конституционные гарантии местного самоуправления и другие нормы, установленные Федеральным законом о местном самоуправлении: до сих пор не реализованы принципы формирования доходной части местных бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов и законодательного закрепления источников доходов местных бюджетов на долговременной основе. Нарушение этих принципов подрывает финансовую основу для проведения эффективной социально-экономической политики муниципалитетов. При этом главная задача в области совершенствования бюджетно-налоговых отношений сводится, по нашему мнению, к разграничению полномочий по осуществлению бюджетного процесса между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Для этого необходимо закрепить за местными бюджетами постоянные и достаточные финансовые, прежде всего -налоговые, источники доходов для самостоятельного формирования

ноджстов, что позволит уменьшить неоправданные встречные финансовые ютоки между бюджетами различных уровней, обеспечить сбалансиро-(анность бюджетов всех уровней.

Несовершенство федерального законодательства в сфере межбюд-кетных отношений в России потребовало от муниципалитетов, во-первых, юиска альтернативных источников финансирования городских юциальпо-экономических процессов, во-вторых, разработки схем |ффсктивиой аккумуляции бюджетных поступлений и оптимального 1СПОЛ1»зования имеющихся бюджетных средств. Для повышение |ффективиости использования финансовых ресурсов муниципалитеты должны проявлять незаурядное экономическое творчество.

В качестве примера такого законотворчества можно привести 1Кономико-правовой эксперимент Администрации г.Новгорода по шюгообложениго недвижимости, включающего: по горизонтали - все июмспты жизнедеятельности города (бюджетно-налоговая система, 1к01юмика, социальная сфера, земельные отношения, управление и др.), ю вертикали - взаимоотношения с региональными и федеральными »ргапами государственной власти. В ходе этого эксперимента предполагается увязать воедино проблемы эффективного использования муниципальной собственности, создания стабильного источника формирования городского бюджета, перераспределения налогового >ремсни между юридическими и физическими лицами.

Работа по подготовке эксперимента продолжалась несколько лет. 1а первой стадии при нашем непосредственном участии проводились шалю структуры налоговых источников формирования городского ¡юджета, оценка участия каждого предприятия в формировании его (оходной части, расчеты возможных финансовых последствий экспери-шгга. В апреле 1997 года Государственной Думой в первом чтении принят [роскт закона "О проведении эксперимента по налогообложению [едвижимости в городах Новгороде и Твери". В материалах бюджетно-финансового комитета Госдумы записано: "Необходимо проверить жизнеспособность этого налога в условиях России, его потенциал в креплении местного самоуправления..." Суть эксперимента в следующем: редполагается заменить три налога (па имущество юридических лиц, на [мущсство физических лиц и на землю) одним консолидированным

налогом на недвижимость, налогооблагаемой базой которого буде' являться рыночная стоимость объекта.

При разработке предлагаемой модели введено понятие поучастко вого сбора. Поучастковый сбор - это платежи, устанавливаемые для все: землепользователей, в отличие от арендной платы, которая взимаете: только с арендаторов земли и пользователей. Величина платеже! определяется дифференцированно для участков различной ценности Н! основе экспертных оценок в пределах кадастровых зон по комплексно! экономической оценке городской территории.

В соответствии с условиями экономико-правового эксперимента п< налогу на недвижимость из налогооблагаемой базы предприятий буде' изыматься стоимость активной части основных фондов (станков, обору дования, механизмов). Останутся только земельный участок и располо жепные на нем здания.

В числе преимуществ новой налоговой системы отметим главные новый налог па недвижимость прозрачен и уклониться от него, существенно занизив стоимость объекта, невозможно; создается надежный I более устойчивый источник поступления средств в доходную част1 бюджета, т.к. налогооблагаемая недвижимость носит очевидный характер земля и здания на ней. Введение поучасткового сбора позволит форми рова гь бюджет города заблаговременно, с учетом расходов предстоящи; периодов. Доходная часть бюджета будет значительно стабилизирована что позволит реально планировать содержание и развитие социально! сферы города.

Наше время требует от органов местного самоуправления эконо мического творчества, новых подходов к комплексному использовании: всех имеющихся материальных и финансовых ресурсов. Только при такого подходе возможно масштабное использование экономических методов I муниципальном управлении, направленном на стабилизацию в промышленной сфере и повышение качества жизни населения.

В результате проведенного исследования сформулировань: следующие выводы и предложения.

1. Сфера применения и эффективность использования экономических методов в муниципальном управлении существенно ограничивается несовершенством ряда нормативно-правовых актов и дефицитом

финансовых ресурсов. К недостаткам правового обеспечения следует отнести отсутствие разграничений между всеми уровнями власти по муниципальному развитию, четкой регламентации использования муниципальной собственности, в том числе земельных отношений. Полномочия властных структур и пределы их вмешательства в хозяйственную жизнь следует оговорить недвусмысленно с одновременным установлением реальной ответственности за их неисполнение.

В части финансов, главное, по нашему мнению - нарушение конституционных гарантий финансовой самостоятельности местных бюджетов (формирование минимальных местных бюджетов па основе государственных социальных стандартов); несоблюдение нормы федерального закона о том, что уровень закрепленных доходов местного бюджета должен составлять не менее 70 процентов доходной части без учета в пей дотаций и субвенций.

2. В трактовке категории "муниципальное образование" полагаем необходимым уточнение статуса территориальных федеральных структур как субъектов муниципального управления. Количество территориальных федеральных органов (сейчас их около 30) есть основание полагать чрезмерным, превышающем обеспечение потребности в соблюдении государственных интересов. Одновременно целесообразно передать полномочия по решению вопросов местного ведения (формирование бюджета, природопользование, использование муниципальной собственности и др.) местным органам власти;

3. Ситуация в области регулирования отношений собственности характеризуется формальным разделом имущества между Федерацией, ее субъектами и муниципалитетами. Отсутствует исчерпывающее определение прав и ответственности по поводу использования муниципальной собственности. Не создана эффективная институционально-правовая система управления всеми видами собственности, в том числе такими как природо- и недропользование, процессами приватизации, банкротства, регулирования цеп па товары и услуги ест ественных монополий.

4. В государственной инвестиционной политике существуют серьезные пробелы - отсутствие четких приоритетов при распределении инвестиционных средств федерального бюджета, заметная бессистемность в их выделении. Сокращается доля средств федерального бюджета в

финансировании региональных целевых программ. В ситуации, когда местные власти лишены возможности компенсировать это сокращение за счет закрепленных налоговых источников, необходим поиск дополнительных возможностей повышения эффективности собственной инвестиционной политики муниципалитетов.

5. Проведенный анализ дейст вующих нормативных актов, определяющих правовую среду муниципального управления (Конституция РФ и федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в России"), а также обсуждаемых проектов Бюджетного и Налогового кодексов, Федерального Закона " О государственных муниципальных землях", "О финансовых основах местного самоуправления" даст нам основание сделать вывод о том, что у муниципального управления до сих пор не сформировалась необходимая материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения, и более того, что эта база все более размываегся. Например, с 1992 по 1996 год доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации по доходам сократилась с 27.6° до 21.4%. В этот же период времени происходил рост доли местных бюджетов в расходной части — с 28.5% до 31,6%.

В бюджетно-налоговой системе продолжают доминировать вертикальные отношения, в результате чего нарушается основной принцип бюджетного федерализма - соответствия доходных (в первую очередь -налоговых) источников расходной компетенции. Проблема совершенствования взаимоотношений бюджетов должна одновременно решаться на всех уровнях бюджетной системы. Сегодня существует реальная возможность сделать это в рамках обсуждаемого проекта Бюджетного кодекса. Однако сто сущест венные недостаток том, что в нем практ ически не затрагиваются взаимоотношения федерального и местных бюджетов по поводу формирования их доходной части.

6. Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов полагаем необходимым законодательно закрепить на долговременной основе доходные налоговые источники местных бюджетов, что будет способствовать защите муниципалитетов от произвола региональных властей и повысит роль местных бюджетов как основного звена бюджетной системы страны;

7. Нередки ситуации, когда в связи с несвоевременным перечислением трансфертов из федеральных и областных бюджетов местные власти вынуждены брать кредиты для погашения задолженности по зарплате работникам бюджетной сферы, стипендий и других социальных выплат. При этом банковские проценты вышестоящими бюджетами не компенсируется. Для исключения этой и подобных ситуаций полагаем необходимым установить финансовую ответственность за нарушение бюджетно-налоговых прав муниципалитетов со стороны федеральных и региональных органов власти, а также компенсацию за негативные последствия принимаемых ими решений.

Только согласованная реализация всех конкретных форм использования экономических методов управления даст возможность реально влиять на социально-экономическую ситуацию на местах, регулировать ее развитие в соответствии с целями и задачами, выдвигаемыми объективным ходом развития общества.

Основные положения диссертации изложены в следующих, публикациях:

1. Городская инвестиционная политика: цели и механизмы реализации - М., РАГС, 1995 г., 0.8 п.л.

2. Местное самоуправление: опыт и проблемы - Новгородский государственный университет, 1996г., 0.5 п.л.

3. Муниципальная программа развития и механизмы ее реализации - Новгородский государственный университет, 1997 г., 0.5 п.л.

Правовые проблемы регулирования отношений муниципальной собственности - М., РАГС, 1997г., 0,5 пл.

* * *