Источники финансирования государственных услуг в сфере общего образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Источники финансирования государственных услуг в сфере общего образования"

На правах рукописи

00505ииО* ^

ТУРУКИНА ЕЛЕНА ЮРЬЕВНА

ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

21ФЕВ 7013

Москва 2013

005050059

Работа выполнена на кафедре финансов и статистики ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Гришанова Ольга Алексеевна

Защита состоится « 18 » марта 2013 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 446.004.01 при ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет» по адресу: 125993, Москва, ул. Смольная, дом 36, аудитория 209.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет».

Автореферат разослан «15» февраля 2013 года

Ученый секретарь

Официальные оппоненты:

Курникова Ирина Валерьевна - кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и банковского дела,, ФГБОУ ВПО «Ивановский государственный университет»

Парфенова Людмила Борисовна - доктор экономических наук, профессор,

зав. кафедрой финансов и кредита, ФГБОУ ВПО «Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова»

Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет»

г

диссертационного совета, к.э.н., доцент

Ю.К. Харакоз

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Переход к устойчивому развитию общества во многом зависит от уровня образованности его граждан, от знания ими правовых и этических норм, регулирующих отношения человека к природе и обществу, умения учитывать эти знания в повседневной и профессиональной деятельности. Российская система образования всегда занимала ведущие позиции в мире. Однако «в последнее десятилетие многие завоевания отечественного образования оказались утраченными, поэтому национальная доктрина образования призвана сформировать правильную государственную политику в области образования, укрепить в общественном сознании представление об образовании и науке как об определяющих факторах развития современного российского общества»1. Переход российской экономики к рыночным отношениям вызвал необходимость проведения структурной перестройки системы образования с учетом требований рынка, изменения механизма финансирования и управления сферой образования. Одним из приоритетов реформы общего образования является совершенствование механизма финансирования. Внедрено нормативно подушевое финансирование для усиления финансовой и хозяйственной самостоятельности общеобразовательных учреждений и их ответственности за результаты деятельности, улучшения системы оплаты труда, повышения роли внебюджетного финансирования. Система образования должна быть ориентирована не только на задания со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный образовательный спрос, конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий. Именно ориентация на реальные потребности конкретных потребителей образовательных услуг может создать основу для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в сферу общего образования.

Степень теоретической разработанности темы. Несмотря на актуальность развития механизма финансового обеспечения в условиях повышения финансово-хозяйственной самостоятельности системы общего образования, в науч-

1 Основные положения стратегии устойчивого развития России / Под ред. A.M. Шелехова. М., 2002. - 161 с. http://www-sbras.nsc.ru/win/sbras/bef/strat.html

ной литературе эта проблема освещена еще недостаточно. Отдельные аспекты экономических отношений в образовании представлены в исследованиях И.В. Абанкиной, С.А Белякова, А.Б. Берендеевой, Н.И. Бураковой, В.И. Вавилова, В.В. Чекмарева, В.И. Загвоздкина. В современной отечественной периодике вопросы нормативно-подушевого финансирования освещены в работах Н.Г. Типенко, Е.В. Казаковой, Н.И. Куликова, Н.В. Гурляндской, C.B. Перевезенцева, О.Э Черненко, E.H. Кузнецовой.

Однако в исследованиях отечественных экономистов не уделяется должного внимания такому источнику финансово - ресурсного обеспечения сферы общего образования, как внебюджетные средства, хотя на уровне Правительства России этим ресурсам отводится значимая роль. В Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы запланировано привлечение средств из внебюджетных источников, доля которых в общем объеме составляет 12,13%.2 Кроме того, существующий механизм формирования нормативов подушевого финансирования в сфере общего образования имеет определенные недостатки, особенно в части формирования фонда оплаты труда. Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности вопросов формирования финансовых ресурсов в сфере общего образования предопределили выбор темы исследования, цель, задачи и структуру щхертт.

Целью диссертационного исследования является обобщения существующих теоретических исследований и нормативных положений вопросов финансирования общего образования разработать теоретические и методические положения по совершенствованию финансового обеспечения деятельности общеобразовательных учреждений в условиях реформирования, позволяющих бюджетным учреждениям повысить финансово-хозяйственную самостоятельность. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи: - исследовать сущностные изменения в процессе реформирования общего образования и трансформации финансовых отношений;

2 Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы / Официальный сайт

ФЦПРО 2011-2015гг. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.fcpro.ru/

4

- определить приоритетные принципы разграничения расходных полномочий

в сфере образования в России, которые необходимо положить в основу при фор- > мировании финансовых отношений;

- проанализировать действующее законодательство, регламентирующее оказание муниципальных образовательных бюджетных услуг в области образования, а также нормативные затраты на оказание образовательных услуг в целях выявления проблем формирования норматива;

- выявить динамику расходов на образование за счет средств бюджетов всех уровней и проанализировать источники финансирования общего образования и роль в них внебюджетных средств;

- разработать рекомендации по совершенствованию методов ценообразования при оказании платных образовательных услуг и предложить пути совершенствования налогообложения доходов от оказания этих услуг в целях увеличения объемов внебюджетных средств образовательных учреждений.

Область исследования. Диссертационное исследование выполнено в соответствии с п. 2.13. Финансирование государственных услуг Паспорта ВАК по специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

Объект исследования - механизм финансирования общего образования в период реформирования бюджетной системы.

Предмет исследования - экономические отношения, возникающие в процессе совершенствования финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений общего образования в условиях реформирования системы образования.

Теоретической и методологической основой явились труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области финансов, финансовых ресурсов, в общественном секторе, а также материалы научных конференций и периодических изданий. В диссертации использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы как финансового, экономического и сравнительного анализов, методы экспертных оценок, дедуктивный и индуктивный методы, качественный и количественный анализы.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, законодательно-правовые акты Министерства финансов РФ, Департамента образования Ивановской области и Администрации Шуйского муниципального района Ивановской области, материалы информационных ресурсов Интернета, справочно-правовые системы «Гарант», «Консультант».

Научная новизна исследования заключается в разработке и обосновании теоретических и методических положений по совершенствованию механизма финансирования системы общего образования на основе нормативно-подушевого бюджетного и внебюджетного финансирования.

Наиболее существенные результаты исследования, определяющие его научную новизну и представленные к защите, заключаются в следующем:

- выделены из существующих в экономической теории наиболее значимые принципы разграничения расходных полномочий, которые должны быть положены в основу при формировании системы финансирования образования - ареал доступности, внешних эффектов, территориального соответствия и неделимой ответственности в целях разграничения предметов ведения и полномочий, а также доходных источников, необходимых для их осуществления и ответственности за полное финансирование;

- предложен механизм распределения затрат на переменные и постоянные для расчета нормативов на финансирование реализации основных общеобразовательных программ на основе принципа неделимой ответственности в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств;

- выявлены и обоснованы источники формирования стимулирующей части ФОТ в виде дополнительно получаемых средств - поступлений от платных коммерческих услуг, экономии по расходам, финансируемым за счет норматива на содержание имущества и средств Грантов по конкурсам, проводимым региональным и муниципальными отделами образования, что позволит повысить размер базовой части заработной платы учителей и реально выполнить задачу стимулирования;

- предложена методика определения цены платной образовательной услуги с включением инвестиционной и стимулирующей составляющей, отличающаяся от существующих методов расчета цены в системе общего образования тем, что из цены исключаются накладные расходы, которые уже профинансированы за счет средств местного бюджета;

- предложено определение необлагаемой части доходов от оказания платных образовательных услуг не в процентном отношении от общих налогооблагаемых доходов, а путем установления конкретного перечня видов необлагаемых услуг в целях повышения объемов внебюджетного финансирования за счет совершенствования налогообложения прибыли образовательных учреждений.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные в диссертации положения и выводы дополняют теоретические подходы в области финансирования сферы образования в части разграничения расходов на образование и формирование нормативов финансирования образовательных учреждений.

Практическая значимость исследования заключается в обосновании методических подходов по совершенствованию финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений в условиях реформирования. Предложения и выводы диссертации по совершенствованию методики расчета нормативов финансирования и определения цены платной образовательной услуги могут найти применение в работе региональных и муниципальных органов управления образованием. Теоретические, методические и практические результаты диссертационного исследования рекомендуются для учреждений системы повышения квалификации руководителей образовательных учреждений, для использования в учебном процессе по дисциплинам «Финансы», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации» иф

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях в 2008-2012 гг.: Международная научно-практическая конференция «Румянцевские чтения» (г. Иваново, 2011 г.), Всероссийская научно-

практическая конференция «Развитие финансовой системы: отечественный и зарубежный опыт» (г. Иваново, 20011 г.), Международная научно-практическая конференция «Экономика, экология и общество России в XXI столетии» (г. Санкт-Петербург, 2011 г.), Всероссийская научно-практическая конференция «Разработка и управление социально-экономическими инновациями» (г. Иваново, 2008 г.) и др. Отдельные положения и рекомендации, разработанные в диссертации, внедрены в практическую деятельность Управлением образования Администрации Шуйского муниципального района Ивановской области.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в одиннадцати публикациях, общий объем которых составил 4,5 п.л. (вклад соискателя 4 пл.), в том числе 3 работы общим объемом 1,7 пл. опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК для публикации результатов научных исследований.

Объем и структура работы. Диссертационная работа изложена на 176 страницах, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, 17 рисунков, 32 таблиц, 12 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, выявлена степень разработанности проблемы, сформулирована цель работы, поставлены задачи исследования, определены объект и предмет исследования, обозначены теоретические и методологические основы исследования, указана информационная база исследования, выделены элементы научной новизны, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические аспекты финансового обеспечения системы общего образования» рассмотрены сущностные процессы реформирования системы общего образования и изменения финансовых отношений, раскрыты расходные полномочия в сфере образования по уровням исполнительной власти и определены приоритетные принципы их разграничения для сферы образования, проведено исследование содержания муниципальных бюджетных услуг в сфере общего образования и нормативных затрат на их оказание.

Во второй главе «Анализ финансовых компонентов модернизации образования в Российской Федерации» проведен анализ расходов на общее образование за счет средств бюджетов всех уровней, видов источников финансирования системы общего образования и направлений их изменения, выявлены недостатки в формировании нормативов на финансирование расходов на основе нормативно-подушевого финансирования общеобразовательных учреждений.

В третьей главе «Внебюджетные источники финансирования общеобразовательных учреждений как важнейший резерв финансовых ресурсов» рассмотрены виды внебюджетных источников финансирования, проанализированы существующие методы формирования цены платной образовательной услуги, предложена авторская методика и в целях повышения объемов внебюджетных источников проанализировано существующее налогообложение доходов от оказания платных услуг образовательных учреждений и предложены меры по его совершенствованию.

В заключении обобщены результаты проведенного исследования, конкретизированы выводы и предложения, направленные на совершенствование финансового обеспечения общего образования и приведены рекомендации по практическому использованию научных выводов.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО

ИССЛЕДОВАНИЯ

Первая группа вопросов, решаемых в диссертации, связана с исследованием сущностных процессов реформирования системы общего образования и изменением финансовых отношений, выявление наиболее значимых принципов разграничения расходных полномочий, а также механизмов распределения затрат для расчета норматива.

Совершенствование сферы образования в области эффективных экономических отношений предполагает внедрение новых моделей и механизмов финансирования образовательных учреждений. Основными направлениями модернизации системы образования являются: четкое разграничение расходных обяза-

тельств в сфере образования и в собственности между уровнями бюджетной системы; определение механизма финансового обеспечения учебного процесса в системе общего образования за счет средств региональных бюджетов в форме субвенций местным бюджетам на основе нормативно - подушевого финансирования; расширение хозяйственной самостоятельности учреждений образования реорганизованных в новые бюджетные и автономные учреждения.

Общий принцип разграничения расходных обязательств состоит в установлении четких полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по предметам их ведения, которые финансируются ими самостоятельно за счет средств соответствующего бюджета (за исключением случаев «делегирования» одним уровнем власти другому своих полномочий по исполнению определенных расходов при условии передачи необходимых для этого финансовых средств в виде субвенций).

Расходные полномочия в социальной сфере традиционно в наибольшей степени относятся к компетенции регионального уровня. Практически все социально значимые функции государства носят перераспределительный характер, то есть обеспечивают жителям независимо от уровня их доходов доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком возложена на местный уровень, поскольку, именно у них, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют.

Первостепенное значение при разграничении предметов ведения между уровнями государственной власти имеет принцип ареала доступности общественного блага потребителям. Реализация этого принципа в сфере общего образования должна осуществляться муниципалитетом. В России этот принцип на уровне муниципального образования применяется ограничено, закрываются малокомплектные школы, и реализуется проект «школьный автобус».

Вторым принципом, который положен в основу разграничения расходных полномочий, является принцип «внешних эффектов». Теория внешних эффектов объясняет, в чем состоит суть проблемы с экономической точки зрения: если за

предоставление общественного блага нельзя получить плату, то это благо вне зависимости от спроса будет предоставляться в недостаточном объеме.

Следующим принципом при разграничении расходных полномочий является принцип территориального соответствия. В стране в большинстве случаев действует правило, согласно которому финансировать задачу должен тот уровень власти, который обладает компетенцией по ее осуществлению. Поэтому более справедливым решением является принцип финансирования в соответствии с правом законодательства, который подразумевает, что тот, кто принимает решения, должен финансировать их осуществление. Разграничение расходных обязательств в России в сфере образования между уровнями публичной власти в настоящее время осуществляется следующим образом: на муниципальный уровень возложены полномочия по дошкольному и дополнительному образованию; расходные обязательства в сфере общего образования разделены на две составляющие: финансовое обеспечение учебного процесса в форме субвенций возложены на региональный бюджет, а организация предоставления общедоступного и бесплатного общего образования - на органы местного самоуправления; за региональным уровнем закреплены обязательства по предоставлению начального и среднего профессионального образования и социальной защите детей-сирот; расходные обязательства по финансовому обеспечению льгот отдельным категориям граждан закреплены за тем уровнем власти, который эти льготы устанавливает; полномочия по предоставлению льгот и выплат работникам системы образования закрепляются за учредителями.

Задачи общественного характера должны по возможности разграничиваться в соответствии с принципом неделимой ответственности. Только в этом случае может быть реализован одновременно принцип территориального соответствия, подразумевающий разграничение как предметов ведения и расходных полномочий, так и доходных источников, необходимых для их осуществления. Независимо от того, какие предметы ведения относятся к компетенции местного уровня власти, осуществляться они должны по возможности самостоятельно.

Первоначальное разграничение расходных полномочий в сфере общего образования в начале 2000-х годов без учета названных принципов привело к тому, что потребовалось финансирование за счет средств федерального бюджета по специальным проектам.

Одним из основных направлений бюджетной реформы является отказ от финансирования бюджетных учреждений и переход к финансированию оказываемых ими услуг на основе нормативно подушевого финансирования (НПФ). НПФ используются не для расчета общей суммы расходов на образование, а для распределения заданного объема ассигнований между бюджетополучателями -«деньги следуют за учеником». В соответствии с действующим законодательством, региональные органы власти за счет регионального бюджета обязаны финансировать все закрепленные за ними расходные полномочия в сфере общего образования в полном объеме.3

При расчете нормативов на финансирование реализации основных общеобразовательных программ затраты подразделяются на две группы - по степени их участия в предоставлении услуги - затраты на оказание образовательной услуги и затраты на содержание имущества. В затратах на оказание услуги выделяются две подгруппы: затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и затраты на общехозяйственные расходы. Такая группировка затрат необходима в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств - отделить затраты, направленные непосредственно на получение результата от других видов затрат. В составе финансовых затрат выделяют следующие группы:4

- нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании муниципальной услуги;

3 Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЭ "Об образовании в Российской Федерации" ст. 99

Постановление от 25.03.2011г. № 127 г. Шуя «О порядке формирования муниципального задания в отношении муниципальных учреждений Шуйского муниципального района и финансового обеспечения выполнения муниципального задания, порядке определения объема и условия предоставления субсидий муниципальным бюджетным и автономным учреждениям»

12

- нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемые в процессе оказания муниципальной услуги;

- иные нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием муниципальной услуги (за исключением затрат на содержание имущества).

По мнению автора, распределение затрат, связанных с расходами на коммунальные услуги (за исключением нормативных затрат, отнесенных к нормативным затратам на содержание имущества) не совсем корректно. В состав нормативных затрат на коммунальные услуги, связанных с финансированием учащихся включены:

- нормативные затраты на потребление горячей и холодной воды, на услуги водоотведения в размере 100%;

- нормативные затраты на потребление тепловой энергии в размере 50% общего объема затрат на оплату указанного вида коммунальных платежей;

- нормативные затраты на потребление электрической энергии в размере 90% общего объема затрат на оплату указанного вида коммунальных тигежей.

Оставшиеся 50% затрат на потребление тепловой энергии и 10% затрат на потребление электрической энергии должны финансироваться из местного бюджета в составе нормативных затрат на содержание имущества муниципального учреждения. Такое деление затрат по коммунальным услугам вызывает вопрос, почему затраты на потребление горячей и холодной воды полностью включаются в стоимость норматива на содержание учащегося, а остальные в определенной доле? И если с разделением затрат по электрической энергии условно можно было бы согласиться, так как затраты на освещение связаны с обеспечением учебного процесса (электричество потребляется только в момент проведения занятий, хотя потребление электроэнергии не зависит от количества учеников в классе), то в отношении отопления разделение затрат является дискуссионным. Независимо от проведения занятий или их отсутствия здание все равно будет отапливаться (например, в зимние каникулы). Можно предположить, что если эти затраты полностью передать на финансирование из местного бюджета, то в связи с ежегодным ростом тарифов на коммунальные услуги пришлось бы регулярно пересчи-

тывать размер дотаций муниципальным образованиям, т.к. собственные доходы во многих местных бюджетах практически отсутствуют. Но в то же время следует заметить, что если затраты на электроэнергию покрываются из регионального бюджета, у органов местного самоуправления отсутствуют стимулы к внедрению энергосберегающих технологий.

По нашему мнению, деление затрат на две группы экономически необоснованно и противоречит теории финансового менеджмента и принципу неделимой ответственности. Затраты для расчета норматива следует разделять исходя из их принадлежности к переменным и постоянным расходам. И финансироваться каждая часть должна будет из одного бюджета (рис.1). Тогда к нормативным затратам на содержание имущества должны полностью относиться затраты на отопление и водоотведение горячей и холодной воды, а также большая часть затрат на электроэнергию, т.к. переменной частью будут только расходы, связанные с использованием техники.

С Областной N бюджет

С Местный \ бюджет

г 1 г

Финансирование Финансирование

обучения 1 содержания

ШКОЛА

Рис.1 Финансирование образовательных услуг на основе НПФ: _-существующая система;--------предложение автора (разработано автором)

При недостаточности средств в местных бюджетах финансирование содержание имущества может осуществляться за счет выделения субсидий на иные

цели из регионального бюджета, предусмотренные ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ.

Вторая группа вопросов, решаемых в диссертации, сводится к совершенствованию механизма НПФ на основе анализа расходов на образование, бюджетных источников финансирования системы общего образования, а так же проблем формирования и расходования фонда оплаты труда.

Механизм наделения учреждений образовательной сферы финансовыми ресурсами для оплаты труда один из самых проблемных этапов реформирования. Суть новой системы оплаты труда (НСОТ) учителя состоит в том, что оценка результата его профессиональной деятельности складывается из двух частей фонда оплаты труда, который формируется за счет средств регионального бюджета по нормативу подушевого финансирования:

- базовой - гарантированной для каждого учителя;

- стимулирующей - определяемой Регламентом распределения стимулирующей части ФОТ школьными советами. В фонде оплаты труда стимулирующая часть до 1 января 2012 года должна было составить до 20% от фонда оплаты труда во всех образовательных учреждениях.

Введение новой системы оплаты труда (НСОТ) неоднозначно отразилось на размерах заработной платы учителей школ. Согласно опросу руководителей учреждений общего образования самая высокая фактическая средняя заработная плата учителей в общеобразовательных школах отмечается в Москве (38,3 тыс. руб.), заработная плата учителей в регионах значительно ниже, в некоторых регионах в 3 раза, даже в крупных городах с населением более 1 млн. человек уровень средней зарплаты учителей оценивается руководителями школ в 11,2 тыс. руб. в школах, расположенных в населенных пунктах остальных типов, зарплаты учителей еще ниже. Структура изменений в размере заработной платы учителя после введения новой системы оплаты труда представлена на рис. 2.

78.6

34.1

58.3

7.4 1Ы 314 8.2

43,2 «5.2

49,4 57,5 46.6

■ Сократил ся I НС- иЭмеимЛСЙ I ВЫРОС

москоа юрод тородот город до село или свыше 1 ЮОтькдо! 100 тыс ПГТ

Рис. 2. Структура изменений в размере заработной платы учителя после введения новой системы

оплаты труда (НСОТ)5

Как уже указано выше, стимулирующая часть ФОТ определяется в доле от общего фонда. Таким образом, уменьшается базовая часть ФОТ. Поэтому, несмотря на все положительные моменты, НСОТ имеет и недостатки. Причин для изменения системы стимулирования учителя две - порядок формирования стимулирующей части и механизм распределения.

По нашему мнению, стимулирующая часть ФОТ не должна формироваться за счет субвенций, предоставляемых из регионального бюджета на основе нормативов финансирования. Для этой цели следует использовать средства, которые школа может получить за счет дополнительных доходов - от использования имущества, доходов от платных коммерческих услуг, экономии расходов по коммунальным платежам или средства попечителей. Подобный порядок формирования стимулирующей части ФОТ за счет экономии уже существует в некоторых регионах.

Кроме того, одним из источников формирования стимулирующей части ФОТ могут стать средства дополнительного финансирования в обмен на обязательства - гранты по конкурсам, которые следует проводить как региональным,

5 Мониторинг экономики образования. Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» //[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://memo.hse.ru/ind_w08_3_10.-Дата доступа: 20.03.2012

так и местным органам власти. Изменения в источниках формирования ФОТ представлены на рис.3.

Стимулирующая часть

-ГШ)-

ж

Норнипякнтадш фиянхршк

Внебюджетные источники

Рис. 3 Источники формирования базовой и стимулирующей частей ФОТ: _- существующая система;--------предложение автора (разработано автором)

В части механизма распределения стимулирующей части ФОТ проблема заключается в распределение средств на основе оценочных критериев, которых разработано большое количество. По нашему мнению, если все же использовать их при стимулировании в системе образования, то они должны иметь единые параметры, единые критерии, единые показатели, что будет являться залогом объективной оценки труда учителя и школы.

Третья группа вопросов, решаемых в диссертации, связана с исследованием внебюджетных источников финансирования, разработкой методики формирования цены платной образовательной услуги, а так же совершенствованием налогообложения доходов от оказания платных образовательных услуг с целью повышения внебюджетных средств.

Платные образовательные услуги, оказываемые образовательными учреждениями наиболее распространенный вид деятельности по привлечению внебюджетных средств. Предоставление платных образовательных услуг за счет средств физических и юридических лиц разрешено законом «Об образовании в Российской Федерации» статьей 101. Одной из основных проблем при оказании платных услуг является их цена, что и является целью исследования в диссертационной работе. Величина экономически обоснованных цен на дополнительные плат-

ные образовательные услуги зависит от ряда факторов. Наиболее важными факторами, оказывающими влияние на размер цены платной услуги, является не только размер заработной платы педагога, но и величина прожиточного минимума на конкретной территории как ориентир средних доходов населения, о чем говорилось выше. На размер цены влияет также и такой показатель как «наполняемость группы».

Анализ существующих методов расчета цены платной образовательной услуги в системе общего образования показал, что во всех нормативных актах при формировании цены на платные дополнительные образовательные услуги основным методом является затратный, при котором цена образуется на основе стоимости затраченных на ее осуществление ресурсов. Практически везде цена формируется на основе себестоимости оказания платной услуги, с учетом спроса на платную услугу, требований к качеству платной услуги в соответствии с показателями муниципального задания, а также с учетом положений отраслевых и ведомственных нормативных правовых актов по определению расчетно-нормативных затрат на оказание платной услуги. При этом в цены включаются как основные, так и накладные расходы. По нашему мнению, такой метод расчета цены с включением накладных расходов может применятся только для оказания дополнительных не связанных с образованием, коммерческих платных услуг (кружков, спортивных секций, клубов, и т.д.). При определении цены платной образовательной услуги необходимо скорректировать метод расчета цены, исключив накладные расходы, т.к. они уже профинансированы за счет бюджетных средств при финансировании по НПФ, что ведет к увеличению цены и формированию прибыли.

При необходимости получения дополнительных целевых средств - формирования инвестиционного фонда и стимулирующего фонда оплаты труда. В цену услуги может быть заложен определенный процент от величины инвестиционных затрат на планируемый период, например, сумма на приобретение необходимых основных средств. Рассчитывать объем дополнительных средств, включаемых в цену услуги, должна не каждая школа самостоятельно, а учредитель,

т.к. имущество, формируемое за счет средств бюджета, является собственностью учредителя.

Инвестиционная составляющая должна рассчитываться учредителем образовательного учреждения на основании обеспеченности оборудованием, необходимым для осуществления учебного процесса, и дополнительной потребности в средствах для приобретения оборудования в целом по всем муниципальным образовательным учреждениям. Для каждой конкретной школы следует применять поправочный коэффициент в зависимости от потребности в инвестициях на развитие материальной базы. Тогда формула определения цены платной образовательной услуги будет иметь следующий вид:

Ц = (Прз + Инв* К ) + Стм,

где Прз - прямые затраты на оказание услуги, рассчитанные на основе нормативов для покрытия финансовых затрат;

Инв - средняя инвестиционная (стимулирующая) составляющая, рассчитанная в абсолютной сумме для района в целом исходя из уровня платежеспособности населения конкретной школы муницщвдьнж>сфиюваия;

К - корректирующий коэффициент для каждой конкретной школы, в зависимости от потребности в инвестициях на развитие магериальнойбазы;

Стм - стимулирующая часть.

Рассчитанная таким образом цена не будет включать накладные расходы, и не будет формироваться прибыль, т.к. по мере накопления средств они будут вкладываться в материальные средства и выплачиваться в качестве стимулирующей надбавки.

Для повышения объема внебюджетных источников финансирования образовательных учреждений необходимо изменить механизм налогообложения внебюджетных доходов. Федеральным законом от 28.12.2010 N 395-ФЭ во вторую часть НК РФ в главу 25 внесены изменения, снижающие с 01.01. 2011 года налоговую нагрузку по налогу на прибыль для бюджетных и автономных образовательных учреждений. Как установлено п.1 статьи 284.1 НК РФ, организации, осуществляющие образовательную деятельность, имеют право на применение

налоговой ставки 0% при соблюдении определенных условий. Если условия не будут выполнены, то учреждения должны будут платить налог на прибыль по ставке 20%.

Одним из условий для перехода на налогообложение прибыли по ставке 0% является удельный вес доходов организации за налоговый период от осуществления образовательной деятельности в общей сумме доходов - не менее 90 % доходов, учитываемых при определении налоговой базы в соответствии с главой 25 НК РФ. Но платные услуги могут быть реализованы образовательными учреждениями населению, предприятиям, учреждениям и организациям "поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует указанным целям."6 Муниципальная школа (в большей части сельская и поселков городского типа) как социокультурный образовательный комплекс может объединять местные учреждения культуры, спорта, социального обеспечения и образования. Платные услуги предоставляются ими в целях всестороннего удовлетворения потребностей населения, улучшения качества услуг, привлечения дополнительных финансовых средств для их обеспечения, развития и совершенствования, расширения материально-технической базы образовательного учреждения, создания возможности организации занятий по месту жительства. В таких комплексах создаются условия не только для развития детей. На их базе работают коллективы и для взрослых (группы здоровья, обучение компьютерной грамотности и т.д.). При значительных объемах полученных средств от платных не образовательных услуг может быть нарушено условие о доле доходов от осуществления образовательной деятельности в общей сумме доходов.

Анализ условий налогообложения прибыли образовательных учреждений показал, что они не направлены на увеличение поступления внебюджетных средств от иных видов деятельности (кроме платных образовательных услуг). Отрицательные нюансы статьи легко устранить путем внесения в статью 251

Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" подп. "б" п. 11 ст. 3 Закона № 83-Ф3

20

«Доходы, не учитываемые при определении налоговой базы» главы 25 перечня конкретных образовательных услуг, доходы от которых не должны облагаться налогом на прибыль организации.

Отдельно следует уделить внимание налогообложению доходов, которые поступают от юридических лиц учреждениям общего образования в виде безвозмездной передачи денежных средств. Привлечение инвесторов и благотворителей для поддержки образования не будет иметь результаты без введения системы разумных налоговых преференций, адекватно существовавшим в период действия Федерального закона «О налоге на прибыль предприятий» № 2116-1 от 27.12.91 г.

Сложившаяся ситуация требует формирования налоговой политики, способной оптимизировать налоговые платежи не только в сфере общего образования, но и бизнеса.

III. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Модернизация системы образования в сфере финансового обеспечения учебного процесса в системе общего образования привели к ряду проблем, которые требуют решения и в работе предложены направления совершенствования.

1. Разграничения финансирования расходных полномочий в сфере общего образования требуют и разграничения ответственности. В этой связи, по нашему мнению, в основу разграничения расходных полномочий должны быть положены следующие принципы: ареала доступности, «внешних эффектов», территориального соответствия и неделимой ответственности, что подразумевает четкое разграничение предметов ведения и полномочий, а также доходных источников, необходимых для их осуществления и ответственности за полное финансирование.

2. Одним из основных направлений бюджетной реформы является переход к финансированию оказываемых услуг на основе нормативно подушевого финансирования (НПФ). В отличие от существующего порядка, затраты для расчета норматива следует разделять исходя из принадлежности к переменным и постоянным расходам без разделения по долям источников финансирования отдельных расходов, как например по коммунальным услугам. Финансировать каждую

группу расходов следует из одного бюджета, тем самым будет соблюдаться принцип неделимой швеплвеннасш.

3. В процессе реформирования системы финансирования изменился и механизм формирования и расходования фонда оплаты труда. Введение новой системы оплаты труда (НСОТ) неоднозначно отразилось на размерах заработной платы учителей школ. Заработная плата формируется из двух составляющих: базовой (80%) и стимулирующей (20%). Стимулирующая часть ФОТ определяется в доле от общего фонда. В результате, исследования показали, что во многих образовательных учреждениях уменьшается базовая часть ФОТ. По нашему мнению, стимулирующая часть ФОТ не должна формироваться за счет субвенций, предоставляемых из регионального бюджета на основе нормативов финансирования. Для этой цели следует использовать средства, которые школа может получить за счет дополнительных доходов — от использования имущества, доходов от платных коммерческих услуг, экономии расходов по коммунальным платежам или средства попечителей.

4. Одним из дополнительных резервов повышения финансового обеспечения образовательных учреждений является привлечение внебюджетных средств, однако в настоящее время не существует единого методического подхода к определению цены платной услуги, оказываемой образовательным учреждением, хотя бы на уровне региона. Анализ существующих методик показал, что цена образовательной услуги может включать: только текущие затраты, относящиеся к обеспечению учебного процесса и его обслуживанию (административные, хозяйственные и эксплуатационные расходы); текущие затраты и часть капитальных затрат; все затраты: и текущие, и капитальные.

По нашему мнению, цена платной услуги должна покрывать только переменные расходы учреждения на оказание конкретных платных услуг. При определении цены платной образовательной услуги необходимо скорректировать метод расчета цены, исключив накладные расходы, т.к. они уже профинансированы за счет бюджетных средств при финансировании по НПФ, что ведет к увеличению

цены и формированию прибыли, кроме того, в цену включается инвестиционная и стимулирующая ооставгиющиг цзинаобходимэсги.

5. В целях повышения объема внебюджетных средств необходимо совершенствование налогообложения доходов от оказания платных образовательных услуг. Предлагается определять необлагаемую часть доходов от оказания образовательными учреждениями платных услуг не в процентном отношении от общих налогооблагаемых доходов, а путем установления конкретного перечня видов услуг в статью 251 «Доходы, не учитываемые при определении налоговой базы» главы 25, что позволит исключить дополнительную нагрузку как для школ, так и для налоговых органов при выполнении всех условий статьи 284.

IV. СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК

1. Соколова Е.Ю., Гришанова O.A. Инвестиционная составляющая в цене платной образовательной услуги // Известия высших учебных заведений. Серия «Экономика, финансы и управление производством». Иваново, 2012. —№1(11). — 0,7/0,5 п.л.;

2. Соколова Е.Ю. Формирование цены платной услуги, оказываемой образовательным учреждением // Вестник РГТЭУ. Москва, 2012. -№3.-05пл;

3.Соколова Е.Ю. Налогообложение внебюджетных доходов учреждений образования // Экономика образования. Иваново, 2011. -№5. -0,5 п.л.;

Публикации в других изданиях и материалах конференций

4. Соколова Е.Ю. Преобразование образовательных бюджетных учреждений в автономные учреждения // Сборник статей Международной научно-практической конференции «Румянцевские чтения». Игаюго,2011.- 0,4пл;

5. Соколова Е.Ю. Система финансирования образования в России // Развитие финансовой системы: отечественный и зарубежный опыт. Сборник научных статей участников Всероссийской научно-практической конференции. 10 января 2011г., Иваново - Иваново: Научная мысль, 2011. - 0,3п.л.;

6. Соколова Е.Ю. Платные услуги в образовании и платежеспособность населения// «Экономика, экология и общество России в XXI столетии». -Сб. науч. трудов 13-й Междунар. научн.-практ. конф. - СПб.: Изд-во Политех, ун-та, 2011. - 0,4 п.л.;

7. Соколова Е.Ю., Гришанова O.A. Проблемы перехода финансирования общего образования на внебюджетные источники // Наука и Экономика. №2 (6), Апрель 2011. -0,6/0,4 п.л.

8. Соколова Е.Ю. Механизм финансирования услуг образования за счет бюджетных и внебюджетных источников // Юбилейные X Васильевские чтения. Материалы Международной научно-практической конференции «Ценности и интересы современного общества», часть II. М.: Изд-во РГТЭУ, 2011. - 0,6 п.л.

9. Соколова Е.Ю. Направления совершенствования финансирования системы образования // Наука и Экономика. №1 (1) Январь 2010г. - 0,5 п.л.;

10. Соколова Е.Ю. Проблемы финансирования общеобразовательных учреждений // Сборник материалов Международной НПК «Экономические и экологические проблемы в меняющемся мире», Омский институт (филиал) РГТЭУ.-Омск, 2009. - 0,3 п.л.;

11. Соколова Е.Ю. Нормативное бюджетное финансирование как основа повышения эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений // Разработка и управление социально-экономическими инновациями: материалы Всероссийской научно-практической конференции/Иван. гос. хим.-технол. ун-т. Иваново, 2008. - 0,4 п.л.;

Подписано в печать 13.02.2013. Формат 60x84 1/16 Печать плоская. Усл. печ. л. 1,39. Тираж 100 экз. Заказ № 122. ФГБОУВПО «Ивановский государственный энергетический университет им. В.И. Ленина» 153003, Иваново, ул. Рабфаковская, 34. Отпечатано в УИУНЛ ИГЭУ.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Турукина, Елена Юрьевна

г , 1 '

Глава 1. Теоретические аспекты финансового обеспечения системы общего образования.

1.1 Образование как фактор развития общества и процессы изменения финансовых отношений в сфере образования.

1.2 Принципы разграничения расходных полномочий в сфере образования.

1.3 Механизм нормативного финансирования муниципальных бюджетных услуг в сфере образования.

Глава 2. Анализ финансовых компонентов модернизации образования в Российской Федерации.

2.1. Анализ расходов на образование за счет средств бюджетов всех уровней.

2.2. Анализ бюджетных источников финансирования системы общего образования.

2.3. Нормативно - подушевое финансирование (НПФ) общеобразовательных учреждений и проблемы в распределении средств.

Глава 3. Внебюджетные источники финансирования общеобразовательных учреждений как важнейший резерв 112 финансовых ресурсов.

3.1. Внебюджетное финансирование и особенности формирования цены платной образовательной услуги.

3.2. Совершенствование налогообложения доходов от оказания платных образовательных услуг.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Источники финансирования государственных услуг в сфере общего образования"

Актуальность темы исследования. Переход к устойчивому развитию общества во многом зависит, от уровня образованности его граждан, от зна- • ния ими правовых и этических норм, регулирующих отношения человека к природе и обществу, умения учитывать эти знания в повседневной и профессиональной деятельности. Российская система образования всегда занимала ведущие позиции в мире. Однако «в последнее десятилетие многие завоевания отечественного образования оказались утраченными, поэтому национальная доктрина образования призвана сформировать правильную государственную политику в области образования, укрепить в общественном сознании представление об образовании и науке как об определяющих факторах развития современного российского общества».[100] Переход российской экономики к рыночным отношениям вызвал необходимость проведения структурной перестройки системы образования с учетом требований рынка, изменения механизма финансирования и управления сферой образования. Одним из приоритетов реформы общего образования является совершенствование механизма финансирования. Внедрено нормативно-подушевое финансирование для усиления финансовой и хозяйственной самостоятельности общеобразовательных учреждений и их ответственности за результаты деятельности, улучшения системы оплаты труда, повышения роли внебюджетного финансирования. Система образования должна быть ориентирована не только на задания со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный образовательный спрос, конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий. Именно ориентация на реальные потребности конкретных потребителей образовательных услуг может создать основу для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в сферу общего образования.

Степень теоретической разработанности темы. Несмотря на актуальность развития механизма финансового обеспечения в условиях повышения финансово-хозяйственной самостоятельности системы общего образования, в научной литературе эта проблема освещена еще недостаточно. Отдельные аспекты экономических отношений в образовании представлены в исследованиях И.В. Абанкиной, С.А Белякова, А.Б. Берендеевой, Н.И. Бураковой, В.И. Вавилова, В.В. Чекмарева, В.И. Загвоздкина. В современной отечественной периодике вопросы нормативно-подушевого финансирования освещены в работах Н.Г. Типенко, Е.В. Казаковой, Н.И. Куликова, Н.В. Гурлянд-ской, C.B. Перевезенцева, ОЗЧерненко,Е.Н.Кузнецовой.

Однако в исследованиях отечественных экономистов не уделяется должного внимания такому источнику финансово — ресурсного обеспечения сферы общего образования, как внебюджетные средства, хотя на уровне Правительства России этим ресурсам отводится значимая роль. В Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы запланировано привлечение средств из внебюджетных источников, доля которых в общем объеме составляет 12,13%.[42] Кроме того, существующий механизм формирования нормативов подушевого финансирования в сфере общего образования имеет определенные недостатки, особенно в части формирования фонда оплаты труда. Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности вопросов формирования финансовых ресурсов в сфере общего образования предопределили выбор темы исследования, цель, задачи и структуру диссертации.

Целью диссертационного исследования является обобщения существующих теоретических исследований и нормативных положений вопросов финансирования общего образования разработать теоретические и методические положения по совершенствованию финансового обеспечения деятельности общеобразовательных учреждений в условиях реформирования, позволяющих бюджетным учреждениям повысить финансово-хозяйственную самостоятельность.

Для достижения этой цели поставлены следующие задачи: - исследовать сущностные изменения в процессе реформирования общего образования и трансформации финансовых отношений;

- определить приоритетные принципы разграничения расходных полномочий в сфере образования в России, которые необходимо. положить в осно

- * . ' i t .« ' , „ *. у >f • г . * ' * ' а«" • ' ' . 4 м *

• . I ^ v '.г ' ' , , V I . - '< 4 , 1 , ву при формировании финансовых отношений; / проанализировать действующее законодательство, регламентирующее оказание муниципальных образовательных бюджетных услуг в области образования, а также нормативные затраты на оказание образовательных услуг в целях выявления проблем формирования норматива;

- выявить динамику расходов на образование за счет средств бюджетов всех уровней и проанализировать источники финансирования общего образования и роль в них внебюджетных средств;

- разработать рекомендации по совершенствованию методов ценообразования при оказании платных образовательных услуг и предложить пути совершенствования налогообложения доходов от оказания этих услуг в целях увеличения объемов внебюджетных средств образовательных учреждений.

Область исследования. Диссертационное исследование выполнено в соответствии с п. 2.13. Финансирование государственных услуг Паспорта ВАК по специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

Объект исследования - механизм финансирования общего образования в период реформирования бюджетной системы.

Предмет исследования - экономические отношения, возникающие в процессе совершенствования финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений общего образования в условиях реформирования системы образования.

Теоретической и методологической основой явились труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области финансов, финансовых ресурсов, в общественном секторе, а также материалы научных конференций и периодических изданий. В диссертации использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы как финансового, экономического и сравнительного анализов, методы экспертных оценок, дедуктивный и индуктивный методы, качественный и количественный анализы.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные Федеральной службы- государственной статистики, зако-нодателыю-правовые акты Министерства- финансов РФ, Департамента образования Ивановской области и Администрации Шуйского муниципального района Ивановской области, материалы информационных ресурсов Интернета, справочно-правовые системы «Гарант», «Консультант».

Научная новизна исследования заключается в разработке и обосновании теоретических и методических положений по совершенствованию механизма финансирования системы общего образования на основе нормативно -подушевого бюджетного и внебюджетного финансирования.

Наиболее существенные результаты исследования, определяющие его научную новизну и представленные к защите, заключаются в следующем:

- выделены из существующих в экономической теории наиболее значимые принципы разграничения расходных полномочий, которые должны быть положены в основу при формировании системы финансирования образования -ареал доступности, внешних эффектов, территориального соответствия и неделимой ответственности в целях разграничения предметов ведения и полномочий, а также доходных источников, необходимых для их осуществления и ответственности за полное финансирование;

- предложен механизм распределения затрат на переменные и постоянные для расчета нормативов на финансирование реализации основных общеобразовательных программ на основе принципа неделимой ответственности в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств;

- выявлены и обоснованы источники формирования стимулирующей части ФОТ в виде дополнительно получаемых средств - поступлений от платных коммерческих услуг, экономии по расходам, финансируемым за счет норматива на содержание имущества и средств Грантов по конкурсам, проводимым региональным и муниципальными отделами образования, что позволит повысить размер базовой части заработной платы учителей и реально выполнить задачу стимулирования; . '

- предложена методика определения цены платной образовательной услуги с включением инвестиционной - и стимулирующей составляющей,'1 отличающаяся от существующих методов расчета цены в системе общего образования тем, что из цены исключаются накладные расходы, которые уже профинансированы за счет средств местного бюджета;

- предложено определение необлагаемой части доходов от оказания платных образовательных услуг не в процентном отношении от общих налогооблагаемых доходов, а путем установления конкретного перечня видов необлагаемых услуг в целях повышения объемов внебюджетного финансирования за счет совершенствования налогообложения прибыли образовательных учреждений.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные в диссертации положения и выводы дополняют теоретические подходы в области финансирования сферы образования в части разграничения расходов на образование и формирование нормативов финансирования образовательных учреждений.

Практическая значимость исследования заключается в обосновании методических подходов по совершенствованию финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений в условиях реформирования. Предложения и выводы диссертации по совершенствованию методики расчета нормативов финансирования и определения цены платной образовательной услуги могут найти применение в работе региональных и муниципальных органов управления образованием. Теоретические, методические и практические результаты диссертационного исследования рекомендуются для учреждений системы повышения квалификации руководителей образовательных учреждений, для использования в учебном процессе по дисциплинам «Финансы», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации» и др.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались. и получили одобрение на научно-практических конференциях в 2008-2012; гг.: Международная научнопрактическая конференция «Румянцевские чтения» (г. Иваново, 2011 г.), Всероссийская научно-практическая конференция «Развитие финансовой системы: отечественный и зарубежный опыт» (г. Иваново, 20011 г.), Международная научно-практическая конференция «Экономика, экология и общество России в XXI столетии» (г. Санкт-Петербург, 2011 г.), Всероссийская научно-практическая конференция «Разработка и управление социально-экономическими инновациями» (г. Иваново, 2008 г.) и др.

Отдельные положения и рекомендации, разработанные в диссертации, внедрены в практическую деятельность Управлением образования Администрации Шуйского муниципального района Ивановской области.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 11 публикациях, общий объем которых составил 4,5 п.л. (вклад соискателя 4 п.л.), в том числе 3 работы общим объемом 1,7 п.л. опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК для публикации результатов научных исследований.

Объем и структура работы. Диссертационная работа изложена на 176 страницах, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, 17 рисунков, 32 таблиц, 12 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Турукина, Елена Юрьевна

Заключение

Исследуя теоретические основы механизма финансирования образовательных учреждений в России, финансовые аспекты модернизации образования в Российской Федерации и роли и значения внебюджетных источников финансирования общеобразовательных учреждений и совершенствование налогообложения доходов от оказания платных образовательных услуг можно сделать следующие выводы.

Федеральные органы власти разработали реализуют ряд долгосрочных государственных программ в сфере общего образования

1. Основными направлениями реформирования системы образования являются: четкое разграничение расходных обязательств в сфере образования и в собственности между уровнями бюджетной системы; определение механизма финансового обеспечения учебного процесса в системе общего образования за счет средств региональных бюджетов в форме субсидий местным бюджетам на основе нормативно - подушевого финансирования; расширение хозяйственной самостоятельности учреждений образования реорганизованных в новые бюджетные и автономные учреждения.

Общий принцип разграничения состоит в установлении четких полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по предметам их ведения, которые финансируются ими самостоятельно за счет средств соответствующего бюджета (за исключением случаев «делегирования» одним уровнем власти другому своих полномочий по исполнению определенных расходов при условии передачи необходимых для этого финансовых средств в виде субвенций).

Разграничение расходных обязательств в России в сфере образования между уровнями публичной власти в настоящее время осуществляется следующим образом:

• на муниципальный уровень возложены полномочия по дошкольному и дополнительному образованию;

• расходные обязательства в сфере общего образования разделены на две составляющие: финансовое обеспечение учебного процесса в форме субсидий возложены на региональный бюджет, а организация предоставления общедоступного и бесплатного общего образования - на органы местного самоуправления;

• за региональным уровнем закреплены обязательства по предоставлению начального и среднего профессионального образования и социальной защите детей-сирот;

• расходные обязательства по финансовому обеспечению льгот отдельным категориям граждан закреплены за тем уровнем власти, который эти льготы устанавливает;

• полномочия по предоставлению льгот и выплат работникам системы образования закрепляются за учредителями.

В общем образовании в рамках текущей деятельности муниципалитетов основной целью является «организация предоставления общедоступного и бесплатного . общего образования по основным общеобразовательным программам.»

Разграничения расходных полномочий в сфере образования должны базироваться на четырех принципах: ареала доступности, внешних эффектов, территориального соответствия и неделимой ответственности.

Наиболее значимыми из них являются принцип территориального соответствия - финансировать расходы должен тот уровень власти, который обладает компетенцией по их осуществлению. Поэтому более справедливым решением является принцип финансирования в соответствии с правом законодательства, который подразумевает, что тот, кто принимает решения, должен финансировать их осуществление, что и наблюдается в настоящее время в России. Принятые программы и проекты в сфере общего образования финансируются из федерального и регионального бюджетов.

Перечень расходов, которые осуществляются в сфере общего образования должны финансироваться в соответствии с принципом неделимой ответственности. Только в этом случае может быть реализован принцип территориального соответствия, подразумевающий разграничение как предметов ведения и расходных полномочий, так и доходных источников, необходимых для их осуществления. Независимо от того, какие предметы ведения относятся к компетенции местного уровня власти, осуществляться они должны по возможности самостоятельно.

2. Реформирование образования осуществляется путем применения новых моделей финансирования образовательных учреждений, внедрение механизмов, способствующих самостоятельности учреждений.

Одним из основных направлений реформирования бюджетной сферы является отказ от финансирования бюджетных учреждений и переход к финансированию оказываемых ими услуг на основе нормативно подушевого финансирования (НПФ).

При расчете нормативов на финансирование реализации основных общеобразовательных программ затраты подразделяются на две группы - по степени их участия в предоставлении услуги - затраты на оказание услуги и затраты на содержание имущества, которые увязываются с уровнем бюджета для их финансирования. В затратах на оказание услуги выделяются две подгруппы: затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и затраты на общехозяйственные расходы. Такая группировка затрат необходима с целыо повышения эффективности расходования бюджетных средств - отделить затраты, направленные непосредственно на получение результата от других видов затрат.

Существующее деление затрат на две группы, которые финансируются из регионального и местного бюджетов имеют дискуссионные моменты. Это касается затрат по коммунальным платежам.

По нашему мнению деление затрат на подобные две группы экономически необоснованны и противоречат теории финансового менеджмента. Затраты для расчета норматива следует разделять исходя из их принадлежности к переменным и постоянным расходам, а не делить по долям. Тогда к нормативным затратам на содержание имущества должны полностью относиться затраты на отопление и водоотведение горячей и холодной воды, а также большая часть затрат на электроэнергию, т.к. переменной частью будут только расходы, связанные с использованием техники. В этом случае будет учитываться принцип неделимой ответственности. При недостаточности средств в местных бюджетах финансирование содержание имущества может осуществляться за счет выделения субсидий на иные цели из регионального бюджета, предусмотренные ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ.

3. При реализации НПФ механизм наделения учреждений образовательной сферы финансовыми ресурсами для оплаты труда один из самых проблемных вопросов.

Суть новой системы оплаты труда (НСОТ) учителя состоит в том, что оценка результата его профессиональной деятельности складывается из двух частей фонда оплаты труда: базовой - гарантированной для каждого учителя, прошедшего процедуру аттестации; стимулирующей - определяемой Регламентом распределения стимулирующей части ФОТ школьными советами.

Стимулирующая часть ФОТ определяется в доле от общего фонда. Таким образом, уменьшается базовая часть ФОТ, что привело во многих школах к снижению заработной платы. Поэтому, несмотря на все положительные моменты, НСОТ она имеет и недостатки.

По нашему мнению, стимулирующая часть ФОТ не должна формироваться за счет субсидий, предоставляемых из областного бюджета на основе расчета с применением нормативов финансирования. Для этой цели следует использовать дополнительно средства, которые школа может получить за счет доходов от использования имущества, доходов от платных услуг, экономии расходов по коммунальным платежам или средств попечителей, а так же средства дополнительного финансирования в обмен на обязательства — гранты по конкурсам, которые следует проводить как региональным, так и местным органам власти.

4. Анализ существующих методик расчета цены платной образовательной услуги в системе общего образования показал, что во всех нормативных актах основным принципом при формировании цены на платные дополнительные образовательные услуги является затратный, при котором цена образуется на основе стоимости затраченных на ее осуществление ресурсов. При этом учитываются в цене как прямые, так и накладные расходы. По нашему мнению такой порядок расчета с включением накладных расходов может применятся только для оказания коммерческих платных услуг (кружков, спортивных секций, клубов, и т.д.). При определении цены платной образовательной услуги необходимо скорректировать механизм расчета цены, т.к. целый ряд затрат уже будет профинансирован за счет бюджетных средств, что является немаловажным для размера цены и исключения формирования прибыли.

При необходимости получения дополнительных целевых средств - формирования инвестиционного фонда и стимулирующего фонда оплаты труда - в цену услуги может быть заложен определенный процент от величины инвестиционных затрат на планируемый период, например, сумму на приобретение необходимых основных средств, а так же сумма стимулирующей части ФОТ. Инвестиционная составляющая должна рассчитываться учредителем образовательного учреждения на основании обеспеченности оборудованием, необходимым для осуществления учебного процесса, и дополнительной потребности в средствах для приобретения оборудования в целом по всем муниципальным образовательным учреждениям и распределением ее по конкретным школам. В этом случае цена платной образовательной услуги должна рассчитываться по формуле:

Ц = (Прз + Инв * К)+ Стм, где: Прз - прямые затраты на оказание услуги, рассчитанные на основе нормативов для покрытия финансовых затрат;

Инв - средняя инвестиционная (стимулирующая) составляющая, рассчитанная в абсолютной сумме для района в целом, исходя из уровня платежеспособности населения района;

Стм - стимулирующая часть;

S I! * * ) i S

155

К - корректирующий коэффициент для каждой конкретной школы, в зависимости от потребности в инвестициях на развитие материальной базы.

Рассчитанная таким образом цена, во-первых, не будет включать накладные расходы, которые уже профинансированы из местного бюджета, а во-вторых, не будет включать прибыль, т.к. по мере накопления средств они будут вкладываться в оборудование и выплачиваться в качестве стимулирующей надбавки.

5. Внесены изменения в главу 25 НК РФ, снижающее с 01.01. 2011 года налоговое бремя по налогу на прибыль для бюджетных и автономных образовательных учреждений, не в полной мере освобождают образовательные учреждения от налога на прибыль, т.к. они имеют право на применение налоговой ставки 0% при соблюдении определенных условий. Если условия не будут выполнены, то учреждения должны будут платить налог на прибыль по ставке 20%.

Одним из условий является удельный вес доходов организации за налоговый период от осуществления образовательной деятельности - не менее 90 % ее доходов, учитываемых при определении налоговой базы в соответствии с главой 25 НК РФ. Но платные услуги могут быть реализованы образовательными учреждениями не только учащимся. Муниципальная школа (в большей части сельская и поселков городского типа) как социокультурный образовательный комплекс может объединять местные учреждения культуры, спорта, социального обеспечения и образования. Платные услуги могут предоставляться с целью удовлетворения потребности населения, улучшения качества услуг, привлечения дополнительных финансовых средств для их обеспечения, развития и совершенствования, расширения материально-технической базы образовательного учреждений, создания возможности организации занятий по месту жительства. Таким образом может быть нарушено условие о доле доходов от осуществления образовательной деятельности в общей сумме доходов.

Анализ условий показал, что они не направлены на увеличение поступления внебюджетных средств от иных видов деятельности (кроме платных образовательных услуг). Отрицательные нюансы статьи легко устранить путем внесения в статью 251 «Доходы, не учитываемые при определении налоговой базы» главы 25 перечня конкретных образовательных услуг.

Отдельно следует уделить внимание и налогообложению доходов, которые передаются юридическими лицами учреждениям общего образования в виде безвозмездной передачи денежных средств.

Сложившаяся ситуация требует формирования налоговой политики государства, способной оптимизировать налоговые платежи не только в сфере общего образования, но и бизнеса.