Механизм финансирования социальной сферы муниципального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Будневич, Михаил Борисович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ

СФЕРЫ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

1.1. Состояние и проблемы финансирования социальной сферы в России условиях переходного периода.

1.2. Зарубежный опыт финансирования социальных расходов.

1.3. Анализ исследований по проблемам финансирования социальной сферы.

ГЛАВА 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ t1 МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

2.1. Особенности финансов социальной сферы муниципального образования

2.2. Механизм финансирования социальной сферы муниципального образования: сущность и принципы формирования

2.3. Методические рекомендации по оценке эффективности механизма финансирования социальной сферы муниципального образования.

ГЛАВА 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ.

3.1. Социальная сфера муниципального образования «Город Остров и Островской район» щ. и основные проблемы ее развития.

3.2. Формы и методы финансирования социальной сферы муниципального образования

Город Остров и Островской район».

3.3. Направления повышения эффективности механизма финансирования социальной сферы муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм финансирования социальной сферы муниципального образования"

Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям поставил перед российским обществом много сложных задач, одной из которых является выбор модели социального развития и, следовательно, форм и методов финансирования социальной сферы.

К концу 2003 г. положение в социальной сфере характеризуется как затянувшийся системный кризис: сокращается численность российского населения при одновременном увеличении доли граждан пенсионного возраста; жилищные программы практически заморожены, наблюдается зачастую необоснованный рост тарифов на коммунальные услуги; уровень безработицы населения в большинстве регионов России достигает 10-12% активного населения; состояние учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, спорта в целом не соответствует современным требованиям.

Несмотря на наблюдающиеся после 1998 г. тенденции улучшения ряда экономических показателей, в том числе таких важнейших как реальные денежные доходы и реальная заработная плата на одного работника, ситуация изменяется очень медленно: реальные доходы большинства населения ниже, чем до реформ, что в целом является препятствием для расширения рыночных методов финансирования социальной сферы.

Рост социальных расходов федерального бюджета обусловлен инфляционными процессами и изменениями в статистическом учете. Так, расходы на социальную сферу в сопоставимых цифрах (в долл. США) снизились с 10,3 млрд. долл. в 1997 г. до 3,38 млрд. долл. в 1999 г. и превышение докризисного уровня расходов определено федеральным бюджетом на 2002 г. (18,6 млрд. долл.) с учетом средств Фонда компенсаций и программ содействия занятости. В период 1995-2002 гг. при незначительном росте доли расходов на образование с 3,85% до 4,11%, доля расходов на культуру и искусство сократилась с 0,57% до 0,53%; на здравоохранение и физическую культуру — с 1,78% до 1,64%. В общей структуре расходов на социальную сферу в 2001-2002 г. выросли затраты по статье «социальная политика», что связано с формированием на федеральном уровне Фонда компенсаций и переводом на бюджетное финансирование программ содействия занятости населения. Налоговые реформы 2000-2001 гг. резко сократили финансовую базу муниципальных органов власти, на которые возложены ответственность за решение практически всех проблем локального характера в социальной сфере.

При этом муниципальный уровень власти является точкой пересечения всех острых углов современного российского общества, и проблемы развития муниципальных образований отражают затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям: ограниченность доходной базы и несбалансированность муниципальных бюджетов, распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения, падение доверия населения к институтам власти.

Решение указанных проблем лежит во многих плоскостях. Одним из направлений их решения является повышение эффективности финансирования социальной сферы на основе реализации системного подхода к формированию и совершенствованию механизма финансирования социальной сферы муниципальных образований, что и определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Состояние изученности проблемы. Теоретические и практические вопросы, связанные с особенностями управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, отражены в работах К.Н. Знаменской, П.А. Ореховского, В.Е. Рохчина,

Е.В. Тишина, П.Г. Цицина, B.C. Чекалина, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой и др. Вопросы формирования социальной политики, социальной защиты населения в условиях рыночной экономики, роли социальной сферы в обеспечении экономической безопасности страны исследованы в работах JI.A. Батурина, В.И. Бутова, В.Г. Игнатова, К.Ф. Пузыни, В.К. Сенчагова, С.В. Ходарева, А.Н. Цветкова, С.А. Язвенко. Финансовые проблемы развития муниципальных образований освещены в трудах Е.М. Бухвальда, В.В. Иванова, В.Г. Панскова, М.И. Яндиева, С.Н. Яшина.

Вместе с тем, вопросы формирования и совершенствования финансовых механизмов социальной сферы на муниципальном уровне комплексно не исследованы. Преимущественно рассматриваются проблемы совершенствования межбюджетных отношений, расчета минимальных стандартов и нормативов финансирования учреждений социальной сферы муниципальных образований. Не исследована сущность и специфика финансов социальной сферы муниципальных образований, не определены принципы и процедуры формирования и совершенствования механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, не раскрыты методы оценки его эффективности, что и определило цель и задачи диссертационной работы.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных теоретических положений и практических рекомендаций по формированию и совершенствованию механизма финансирования социальной сферы муниципального образования и обеспечению его эффективности.

Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи: проведен анализ проблем финансирования социальной сферы муниципальных образований в России в условиях переходного периода; проведен анализ форм и методов финансирования социальной сферы за рубежом; обобщены методические подходы к разработке вопросов управления финансами социальной сферы; разработаны методические положения по формированию и совершенствованию механизма финансирования социальной сферы муниципального образования; разработаны рекомендации по повышению эффективности финансирования социальной сферы муниципальных образований.

Предметом исследования являются финансовые отношения в социальной сфере экономики рыночного типа.

Объектом исследования является социальная сфера муниципального образования.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды зарубежных и отечественных специалистов, посвященные проблемам развития социальной сферы в условиях рыночных отношений, финансирования социальных расходов на муниципальном уровне. Для решения поставленных в работе задач применялись диалектический метод, методы системного анализа, статистические методы. Информационную базу исследования составили законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, статистические данные, характеризующие состояние и финансирование социальной сферы.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем: уточнена сущность финансов социальной сферы муниципального образования, определены особенности финансов социальной сферы, учет которых необходим при разработке методических положений по формированию и совершенствованию механизма финансирования социальной сферы муниципального образования; предложено определение механизма финансирования социальной сферы, реализован отраслевой, функциональный и институциональный подход к структурированию механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, определены принципы его формирования и совершенствования; выявлены, обобщены и классифицированы факторы, влияющие на эффективность механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, определены источники возможных сбоев в функционировании механизма финансирования социальной сферы муниципального образования и предложены методы воздействия на рискообразующие факторы с целью снижения их негативного влияния; обоснована система показателей оценки эффективности механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, позволяющая комплексно оценивать адекватность механизма финансирования социальных расходов уровню и потребностям развития социальной сферы муниципального образования; обоснованы направления совершенствования механизма финансирования социальной сферы муниципального образования.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что методические положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы администрациями и комитетами муниципальных образований при формировании и совершенствовании механизма финансирования социальной сферы, при разработке программ повышения эффективности финансирования социальной сферы, а также законодательными органами при совершенствовании нормативно-правового регулирования финансовых отношений в социальной сфере.

Развиваемый в работе подход, выводы и предложения, вытекающие из диссертационной работы, были использованы при разработке программы совершенствования финансирования социальной сферы муниципального образования "Город Остров и Островский район" Псковской области, при разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований Центрального федерального округа.

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и предложения диссертационного исследования были доложены, обсуждены и одобрены на IV-й и V-й межвузовских конференциях аспирантов и докторантов «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» (2002-2003 гг.), на Н-й Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и опыт совершенствования управления и повышения эффективности функционирования учреждений и предприятий социальной сферы» (2003 г.) в Санкт-Петербурге.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Будневич, Михаил Борисович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный анализ состояния и проблем развития социальной сферы России показал, что социальная сфера оказалась наиболее трудно адаптируемой к рыночным принципам, по сравнению с другими сферами российской экономики. К факторам, которые затрудняют формирование финансовых механизмов рыночного типа в социальной сфере страны, в диссертационной работе отнесены: отсутствие механизмов, обеспечивающих самовозрастание капитала в отраслях социальной сферы в соответствии с потребностями общественного развития; отсутствие сбалансированной политики доходов и заработной платы в стране, что определяет высокий процент населения с низкими доходами, а, следовательно, не имеющего возможностей приобретать услуги социального характера на рыночной основе, в результате чего социальные потребности в образовании, здравоохранении, жилищном обеспечении, в спорте, культуре распределяются в соответствии с платежеспособным спросом населения, а не с действительными потребностями населения; резкое снижение реального валового внутреннего продукта в результате системного экономического кризиса, который перешел в 1998 году в системный финансовый кризис, что обусловило значительное сжатие бюджетных доходов и привело к существенному пересмотру структуры бюджетных расходов, к реформированию системы межбюджетных отношений; сформированная система межбюджетных отношений, в рамках которой финансовые ресурсы в значительной степени централизуются на федеральном уровне без учета реальных потребностей социально-экономического развития субъектов федерации и муниципальных образований; расходы консолидированных бюджетов не покрывают потребностей общества в современном уровне социального обслуживания; налоговая система не формирует у субъектов экономики стимулов к оказанию спонсорской и благотворительной помощи социального характера; негосударственная система социальной защиты развивается медленными темпами, имеет явно недостаточную финансовую базу вследствие как низкой финансовой устойчивости большинства российских предприятий, так и отсутствия сформированных финансовых механизмов мобилизации и перераспределения средств в соответствии с реальными социальными потребностями; в условиях низкого платежного спроса населения России, недоверия к негосударственным финансово-кредитным организациям, складывающаяся система негосударственной социальной защиты не может служить достаточной альтернативой государственной системе социального обеспечения; уровнем, на котором преимущественно реализуются социальные услуги, является муниципальные образования, которые в силу сложного экономического положения большинства территорий и реформирования бюджетных отношений в наименьшей степени обеспечены собственными финансовыми ресурсами, необходимыми для развития социальной сферы. Основные финансовые ресурсы для поддержки функционирования и развития этого сектора экономики поступают в бюджеты муниципальных образований в порядке перераспределения из вышестоящих бюджетов, что не позволяет в достаточной степени учитывать интересы населения муниципальных образований в развитии социальной сферы и обусловливает необходимость формирования механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, обеспечивающего функционирование и развитие социальной сферы на основе эффективного управления финансовыми ресурсами.

Проведенный в диссертации анализ форм и методов финансирования социальной сферы в индустриально развитых странах позволил сделать следующие выводы: социальная сфера является одним из наиболее важных секторов современного государства, на финансирование которой выделяется более 50% всех расходов государственных бюджетов индустриально развитых стран; основными отраслями социальной сферы, финансируемыми государством, являются: здравоохранение, образование; социальное обеспечение; на уровне местных органов власти финансируются начальное и среднее образование, здравоохранение, отдельные социальные программы в зависимости от сложившихся особенностей социально-экономического развития; основными формами финансирования социальной сферы на современном этапе являются:

• государственное бюджетное финансирование;

• финансирование социальной сферы из региональных и местных бюджетов;

• финансирование объектов социальной сферы из государственных специализированных фондов, за счет привлечения средств благотворительных фондов и организаций, взносов и пожертвований физических и юридических лиц;

• финансирование объектов социальной сферы на основе оплаты социальных услуг потребителями; государство формирует систему мер финансово-организационного характера для привлечения частного бизнеса в социальную сферу на основе расширения налоговых льгот, увеличения субсидий, расширения государственного заказа; налоговая база формирования доходов местных бюджетов расширяется, при одновременном возрастании доли финансовых ресурсов, поступающих в местные бюджеты через систему межбюджетных отношений; государство стремится к расширению самостоятельности местных органов власти и управления с целью повышения эффективности расходования выделяемых средств и улучшения учета интересов и потребностей населения.

Проведенный в диссертации анализ теоретических и научно-практических работ по проблемам финансирования социальной сферы России в целом и муниципальных образований в частности позволил сделать следующие выводы: в этих работах характеризуется содержание принятых российским правительством социальных программ, указываются проблемы социальной сферы в условиях трансформационного периода, разрабатываются предложения по улучшению бюджетного финансирования социальной сферы, изменению системы оплаты труда, повышению уровня занятости, формированию индикаторов социальной безопасности страны; разработаны методы совершенствования финансирования организаций и учреждений социальной сферы органами федерального казначейства; исследованы пути формирования региональной интегрированной системы социальной защиты; разработаны методические положения по расчету минимальных социальных стандартов и нормативов финансирования организаций социальной сферы.

Вместе с тем, в диссертации сделан вывод, что в трудах российских ученых и практиков не нашли достаточно полного отражения принципы и методы совершенствования финансирования социальной сферы муниципальных образований, сущность и особенности финансовых механизмов социальной сферы, не изучены особенности их структуры, принципы построения и функционирования, не разработаны методические рекомендации по оценке эффективности механизмов финансирования социальной сферы, что и определило необходимость дополнительных научных исследований в области формирования концепции механизма финансирования социальной сферы муниципального образования.

В диссертации на основе проведенного исследования подходов к определению сущности и особенностей финансов социальной сферы было предложено под финансами социальной сферы в условиях рыночных отношений понимать совокупность экономических отношений по обеспечению воспроизводства социальных услуг в соответствии с реализуемой социально-экономической политикой, а финансы социальной сферы муниципального образования в диссертации определены как совокупность экономических отношений, формируемых с участием всех уровней власти, по обеспечению воспроизводства социальных услуг в муниципальном образовании в соответствии с реализуемой социально-экономической политикой.

Анализ финансов социальной сфере позволил сделать вывод, что в этой области существуют свои особенности, которые необходимо учитывать при разработке методических положений по формированию финансовых механизмов этой сферы: основным источником финансовых ресурсов, обеспечивающих функционирование и развитие социальной сферы, являются бюджеты всех уровней; финансовые отношения по поводу оказания социальных услуг формируются с участием широкого круга субъектов экономики; финансирование социальной сферы является многоуровневым, многоканальным и учитывает приоритеты социально-экономической политики; потребление социальных услуг осуществляется населением как на безвозмездной, так и на частично возмездной и на коммерческой основе; эффективность финансовых отношений в социальной сфере оценивается посредством совокупности показателей, отражающих специфику финансовых механизмов на каждом уровне управления.

В диссертации сделан вывод, что в качестве инструмента, посредством которого осуществляется процесс обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами социальной сферы муниципального образования, выступает механизм финансирования социальной сферы муниципального образования. На основе анализа подходов к раскрытию сущности финансового механизма в диссертации сформулировано понятие механизма финансирования, а затем понятие механизма финансирования социальной сферы муниципального образования. Под механизмом финансирования в диссертационной работе понимается совокупность субъектов управления финансами, принимающих решение о формах и методах финансирования, формы и методы обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами затрат на обеспечение функционирования и развития объектов, нормативно-правовое и информационное обеспечение процесса финансирования. В диссертации показано, что механизм финансирования социальной сферы, являясь одним из звеньев финансового механизма, представляет собой совокупность финансовых рычагов, организационно-правовых форм и методов обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами процесса функционирования и развития объектов социальной сферы; субъектов управления финансами, принимающих решение о формах и методах финансирования социальной сферы в соответствии с законодательством и деловыми и этическими обычаями.

В диссертации обосновано, что структурирование механизма финансирования социальной сферы муниципального образования для обеспечения реализации системного подхода включает в себя следующие разрезы: отраслевой, при котором механизм финансирования социальной сферы структурируется по отраслевому признаку - образование (дошкольное, школьное, среднеспециальное, высшее), здравоохранение, жилищная сфера, культура, спорт, что позволяет учитывать особенности финансирования отдельных отраслей социальной сферы при формировать общего механизма финансирования; функциональный, когда в механизме финансирования социальной сферы выделяются функциональные блоки: нормативно-правовой, организационный, методический, информационный, что позволяет исследовать отдельные блоки механизма финансирования на соответствие и непротиворечивость; институциональный, когда механизм финансирования социальной сферы структурируется по основным видам составляющих его элементов: субъектный состав, формы финансирования, методы финансирования, законодательное и информационное обеспечение, что позволяет оценивать эффективность механизма финансирования.

В диссертации определены основные принципы, которые должны учитываться и реализовываться при формировании и совершенствовании механизма финансирования социальной сферы муниципального образования. Это: учет состояния и сложившейся системы финансирования социальной сферы муниципального образования; учет уровня состояния и финансирования социальной сферы в регионе и стране; плановость в развитии социальной сферы; целевой характер аккумулируемых финансовых ресурсов; адресность социальных программ; диверсификация источников финансирования социальной сферы муниципального образования; максимальный учет местных источников финансирования социальной сферы, развитие местных источников финансирования социальной сферы, сокращение встречных финансовых потоков; обеспечение финансовой заинтересованности коммерческих и некоммерческих организаций в развитии социальной сферы муниципального образования; обеспечение учреждений социальной сферы финансовыми ресурсами в полном объеме; обеспечение общественного финансового контроля за уровнем финансирования объектов социальной сферы; координация деятельности муниципальных органов и комитетов, общественных ассоциаций и фондов; ответственность органов власти и управления за финансирование социальной сферы.

В диссертации разработаны методические положения по оценке эффективности механизма функционирования социальной сферы муниципального образования, которые включают в себя: выделение факторов, влияющих на эффективность механизма финансирования социальной сферы муниципального образования в целом и его отдельных элементов; оценку источников возможных сбоев в функционировании механизма финансирования социальной сферы муниципального образования и выбор методов воздействия на факторы с целью снижения их негативного влияния; построение системы показателей оценки эффективности механизма финансирования социальной сферы муниципального образования и его отдельных элементов.

В диссертации выделены факторы, влияющие на эффективность функционирования механизма финансирования социальных расходов, которые систематизированы на внешние и внутренние по уровню возникновения, а также на политические, экономические, социально-демографические, финансовые, организационные, правовые, информационные, кадровые по функциональной сфере их возникновения. В диссертации сделан вывод, что выделенные факторы являются по существу рискообразующими, поскольку их влияние может быть как положительным для процесса финансирования социальной сферы муниципального образования, так и отрицательным, что может проявляться в снижении эффективности финансирования социальной сферы муниципального образования. В диссертации для каждого выделенного фактора выявлены формы негативного проявления фактора, определены методы минимизации негативного влияния фактора на механизм финансирования социальной сферы муниципального образования.

Для оценки эффективности механизма финансирования социальной сферы муниципального образования предложена система показателей, методика их расчета и анализа, что позволяет оценивать эффективность механизма финансирования социальной сферы муниципального образования в целом и по отдельным элементам и блокам.

Реализация разработанных методических положений и рекомендаций была осуществлена на примере муниципального образования "Город Остров и Островский район" Псковской области: в диссертации выявлены проблемы развития социальной сферы муниципального образования, систематизированы формы и методы финансирования социальной сферы, определены проблемы формирования механизма финансирования социальной сферы в функциональном и институциональном аспектах. В диссертации обоснованы направления и разработан алгоритм процедуры повышения эффективности механизма финансирования социальной сферы российских муниципальных образований.

Реализация предложенных в диссертационной работе методических положений и рекомендаций позволит повысить эффективность финансирования социальной сферы муниципальных образований и на этой основе повысить качество жизни населения страны.