Межбюджетные отношения в системе бюджетного федерализма России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Межбюджетные отношения в системе бюджетного федерализма России"

На правах рукописи

РГБ Од

ШУБА ВИТАЛИИ БОРИСОВИЧ '

.... ' '

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА РОССИИ

Специальность 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2000

Работа выполнена на кафедре финансов Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова

Защита состоится 15 декабря 2000 г. в /15 час. на заседании диссертационного совета К 063.62.02 по присуждению ученой степени кандидата экономических наук в Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова по адресу: 113054, Москва, Стремянный пер., 36.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке РЭА им. Г.В. Плеханова Автореферат разослан 15 ноября 2000 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Научный руководитель

- доктор экономических наук, профессор Слепов В.А.

Официальные оппоненты: - доктор экономических наук

Лыкова Л.Н.

- кандидат экономических наук, доцент Гужавина Н.М.

Ведущая организация

Академия народного хозяйства

при Правительстве Российской Федерации

к.э.н., профессор

Маршавина Л.Я.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы обусловлена необходимостью укрепления основ бюджетного федерализма для повышения эффективности функционирования бюджетной системы. Совершенствование межбгоджетньге отношений между феде-шьными, региональными и местными органами власти является одним из Клюевых факторов экономического и политического развития России.

Передача государственных полномочий в регионы, сложившийся мировой >пьгт в этой области обусловливают поиск новых путей управления рыночной «сономикой с целью обеспечения стабильности бюджетной системы, устойчивости межбюджетных отношений при необходимости многоуровневого межбюд-кетного регулирования.

Задачи коренного реформирования системы межбюджетных отношений и юздания в России реального бюджетного федерализма нашли отражение в программах перспективного экономического развития страны.

В реформировании межбюджетных отношений особенно важна реализация тринципов бюджетного федерализма, которые неразрывно связаны с улучшением травовых отношений внутри бюджетной системы и обеспечением самостоятельности бюджетов различных уровней.

До сих пор недостаточно изученными остаются вопросы реформирования чежбюджетных отношений, которые имеют большое значение для бюджетного процесса страны.

Для решения этой проблемы разработана Концепция реформирования меж-5юджетных отношений в Российской Федерации в ! 999-2001 гг. Предварительные итоги ее реализации показали, что полностью решить поставленные в ней задачи К настоящему времени не удхюсь. Например, законодательно не разграничены доходные источники и расходные полномочия бюджетов разных уровней. Важными являются поиск стратегических направлений и разработка механизмов бюджетного регулирования с целью их использования на новом этапе реформирования межбюджетных отношений в 2002-2004 гг.

Актуальность темы диссертации связана также с задачей исследования процессов федерализации и децентрализации, протекающих сегодня в мире: тенденций регионализации как фактора формирования и развития межбюджетных отношений. Это представляется важным для определения путей дальнейшего реформирования российских государственных финансов, бюджетной системы, межбюджетных отношений.

В становлении экономики федеративного государства особое место занимают проблемы укрепления финансовой базы регионов и муниципальных образований на основе принципов бюджетного федерализма. Механизм межбюджетных отношений в значительной степени определяет эффективность бюджетов всех уровней в части обеспечения благосостояния населения.

Степень разработанности темы. Проблемы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений представлены в исследованиях отечественных и зарубежных ученых и практиков. Среди работ в этой области следует отметить труды И. Альтузиса, О. Богачевой , Е.В. Бушмина, А. Гамильтона, А.Г. Игудина, К. Лайкама, В.Н. Лексина, СМ. Лушина, Л.Н. Лыковой, Л.П. Павловой, Г.Б. Панскова, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Р. Рефьюза, В.М. Родионовон, М.В, Романовского, В.Г. Садкова, Р. Уаттса, С.Н. Хурсевича, Д.Г. Черника, А.Н. Швецова.

Работы этих авторов посвящены отдельным вопросам межбюджетных отношений, в связи с чем они не в полной мере отражают их состояние в современных условиях. Отсутствие комплексного подхода к исследованию проблемы не позволяет оценить эффективность реализации существующей системы межбюджетных отношений. В исследованиях не всегда увязываются вопросы межбюджетных отношений с принципами бюджетного федерализма. Кроме того, отсутствуют работы, рассматривающие проблемы межбюджетных отношений с учетом тенденций регионализации и значительных различий в условиях развития субъектов РФ.

Особая актуальность проблемы развития межбюджетных отношений на втором этапе их реформирования определила выбор темы, постановку цели и задач, структуру и логику исследования.

Предметом исследования данной работы является совокупность экономических отношений, возникающих между участниками бюджетной системы разных уровней при формировании и исполнении бюджетов в современных переходных условиях России.

Объектом исследования выступают бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ в процессе их взаимодействия в рамках межбюджетных отношений.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на базе исследования сложившихся экономических отношений между уровнями бюджетной системы РФ определить стратегические направления их реформирования.

Для достижения цели в работе поставлены следующие задачи:

исследовать теоретические концепции межбюджетных отношений на основе принципов бюджетного федерализма;

выявить тенденции регионализации за рубежом как важного фактора формирования и развития межбюджетных отношений;

изучить механизм бюджетного регулирования социально-экономического развития регионов в развитых государствах мира;

рассмотреть международный опыт в сфере межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма с целью возможного использования его отдельных компонентов в Росспл;

проанализировать различия в бюджетной обеспеченности субъектов РФ:

- исследовать сложившуюся в РФ практику использования налогов в качестве инструмента бюджетного регулирования;

- определить роль и эффективность применения различных форм финансовой поддержки регионов РФ;

проанализировать результаты реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ;

изучить практику межбюджетных отношений на уровне «регионы - местные образования» и выявить существующие проблемы в этой сфере;

определить стратегические направления дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в РФ.

Теоретическую основу диссертации составили труды и исследования российских и зарубежных ученых и специалистов-практиков по финансово-экономическим и правовым проблемам межбюджетных отношений, теории федерализма, регионализация, бюджетному регулированию, теоретическим концепциям государственных финансов в условиях рыночных отношений и различных типов государственного устройства.

Методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений позволили установить их взаимосвязь и взаимодействие с другими процессами и понятиями: общей теорией федерализма, бюджетным федерализмом, «федеральной теорией народного суверенитета».

Информационная база исследования включает материалы Государственной Думы, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ и др. При раскрытии темы диссертации автор ис-

пользовал информацию Госкомстата РФ, региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений, а также материалы семинаров, совещаний, научно-практических конференций по данным проблемам.

Методологическая основа диссертационного исследования включает' действующие нормативные акты по бюджетному устройству, бюджетному процессу и бюджетным отношениям в РФ. В процессе исследования использовались принципы диалектической логики, системного анализа и синтеза. В рамках систематизации полученных данных применялись экономико-статистические методы, а также методы сравнения, классификации, группировок.

Научная новизна работы состоит в:

- уточнении понятий бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и бюджетного регулирования, а также определении сущности и принципов организации, методов и способов реализации межбюджетных отношений, их взаимосвязи и взаимодействия с другими процессами и понятиями;

- выявлении тенденций регионализации за рубежом, роли финансовых механизмов в проведении региональной политики, а также в оценке возможностей адекватного их использования в РФ с целью улучшения межбюджетных отношений;

- обосновании выводов по оценке эффективности механизма бюджетного регулирования с использованием налоговых и бюджетных инструментов на основе анализа бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов;

- определении стратегических направлений реформирования межбюджетных отношений в РФ.

Наиболее существенные результаты, полученные лично соискателем:

- дана новая интерпретация бюджетного федерализма как основополагающей концепции реформирования системы взаимоотношений между бюджетами всех уровней, соединяющей идеологию федерализма в государственном устройстве и финансовые основы бюджетных отношений между различными уровнями власти;

- выявлены тенденции развития межбюджетных отношений в условиях регионализации в результате изучения международного опыта;

- разработана обобщенная развернутая схема механизма бюджетного регулирования, увязывающая в едином комплексе целевое назначение, законодательные основы и задачи бюджетного регулирования, а также инструменты и конкретные формы функционирования этого механизма;

- установлены существенные различия в бюджетной обеспеченности российских регионов и оценена эффективность использования налоговых и бюджетных инструментов межбюджетного регулирования;

- на основе изучения эволюции методических основ распределения ФФПР за 1994-1999 гг., а также сравнительного анализа методик распределения ФФПР на 2000 и 2001гг.. определена общая методическая база расчета трансфертов и установлены концептуальные особенности каждой методики;

- на основе обобщения результатов реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ сформулированы стратегические направления совершенствования межбюдженшх отношений.

Практическая значимость диссертациопного исследования состоит в том, что разработанные и обоснованные автором рекомендации, сделанные им выводы и оценки по результатам анализа могут быть использованы Министерством финансов РФ при формировании концепции реформирования межбюджетных отношений на период 2002-2004 гг., разработке методических документов по их развитию, а также трехсторонней Рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ - для координации действий и контроля за ходом реформирования межбюджетных отношений в стране.

Кроме того, диссертационное исследование может использовался учебными заведениями при преподавании финансовых дисциплин, научно-исследовательскими организациями для составления научных отчетов но соответствующей тематике.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования использованы при рассмотрении и утверждении федеральных бюджетов РФ в Комитете по бюджету и налогам Государственной Думы, а также в составе трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ.Научные идеи и результаты исследования послужили основой ряда учебных программ и пособий по дисциплинам "Финансы", "Государственный и муниципальные финансы", "Бюджетные системы".

Логика и структура диссертации. Логика исследования определяет структуру работы, состоящей из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

СТРУКТУРА РАБОТЫ Введение

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ КОНЦЕПЦИИ И ПРАКТИЧЕСКИЙ ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН ПО РАЗВИТИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1. Методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений

1.2. Регионализация как фактор формирования межбюджетных отношений в развитых странах

1.3. Механизм бюджетного регулирования регионального развития ГЛАВА 2. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

2.1. Анализ региональных различий в бюджетном обеспечении субъектов

РФ

2.2. Налоги как инструмент бюджетного регулирования

2.3. Формы финансовой поддержки регионов

ГЛАВА 3. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ

3.1. Совершенствование межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровне

3.2. Основные аспекты стратегии реформирования межбюджетных отношений

Заключение Список литературы Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Введение посвящено обоснованию актуальности избранной темы, постановке цели и задач исследования, изложению научной новизны и основных результатов, выносимых на защиту.

Первая группа проблем включает рассмотрение теоретических концепций бюджетного федерализма, межбюджетных отношений, бюджетного регулирования и международной практики использования финансовых механизмов при проведении региональной политики.

Развитие рыночных отношений в России определяет необходимость создания оптимальной модели бюджетной системы. При этом эффективное взаимодействие бюджетов разных уровней должно оказывать позитивное влияние на преодоление общей кризисной ситуации в стране.

Анализ концепций бюджетного федерализма показал, что он связан с формированием системы экономических (денежных) отношений между федеральными органами власти, субъектами Федерации и муниципальными образованиями в бюджетно-налоговой сфере. Бюджетный федерализм автор определяет как основополагающую концепцию (идеологию) реформирования системы взаимоотношений между бюджетами всех уровней в рамках государства.

Сущность межбюджетных отношений заключается в финансовых взаимоотношениях и взаимосвязях в бюджетной сфере между различными уровнями государственной власти. Межбюджетные отношения нельзя ограничивать процедурами и технологиями в области формирования и исполнения федерального, региональных и местных бюджетов, распределением финансовой помощи из центра, определением размеров и схемы движения финансовых межбюджетных потоков. В диссертации бюджетный федерализм и межбгоджетные отношения рассматриваются системно, во взаимосвязи с учетом экономической природы каждого из них и соотношения между ними.

Механизм бюджетного регулирования территориального развития автор представляет как совокупность инструментов и их форм, посредством которых осуществляются распределение и перераспределение средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы нижестоящих бюджетов. Реализация механизма бюджетного регулирования предполагает использование двух основных групп инструментов - бюджетных и налоговых. Бюджетные инструменты основаны на нормативно-расчетных методах и методах перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой в разных формах (трансферты, субвенции, дотации). Налоговые инструменты обеспечивают бюджеты разных уровней налоговыми источниками доходов. Они основаны на распределении налоговых поступлений между различными бюджетами в разных формах (закрепление отдельных налогов за конкретными уровнями бюджетной системы, нормативно-долевое распределение регулирующих налогов, распределение отдельных налогов между бюджетами одного уровня бюджетной системы, закрепление прав за бюджетами определенного уровня на введение конкретных видов налогов, за-

крепление прав варьировать ставки по определенным видам налогов в установленных пределах).

Усиливающаяся интеграция России в мировое сообщество, функционирование российского рынка как «открытой системы» обусловливают сопоставимость процессов в сфере межбюджетных отношений развитых стран и России. В диссертации проведено исследование ключевых тенденций в области федерализации, децентрализации и бюджетного устройства развитых государств мира; сделан вывод о том, что существенные различия в уровне социально-экономического развития регионов обусловили необходимость проведения активной государственной региональной политики, которая отражает тенденцию усиления децентрализации полномочий государства и передачи и.ч части органам местного самоуправления.

Особое внимание в работе уделено финансовым механизмам проведения государственной региональной политики. Финансовые механизмы бюджетного регулирования, используемые центральными властями европейских стран, включают: гранты (для Дании они составляют 94%, Великобритании - 87%, Испании -86%, Нидерландов - 78%, Франции - 46%, Германии - 41% от общего объема помощи); налоговые льготы (соответственно 2, 6, 0, 13,19 и 25%); льготные кредиты предприятиям (соответственно 3,2,12,2,5 и 21%).

Теория и практика бюджетного регулирования территориального развития определяют формы воздействия федерального бюджета на бюджетную обеспеченность регионов. Действенным инструментом региональной политики являются трансферты (нормативно-долевые дотации) - средства, выделяемые иа безвозмездной и безвозвратной основе без указания конкретной цели в порядке бюджетного регулирования из бюджета одного уровня (вышестоящего) в бюджеты другого (нижестоящего).

В зарубежной практике различают систему общих (универсальных, выравнивающих) и целевых (специальных) трансфертов. Первые используются для выравнивания горизонтальных бюджетных различий с целью приведения в соответствие налогового потенциала (налоговых бюджетных поступлений) и потребностей в финансировании необходимых расходов. Вторые применяются для реализации национальных социально-экономических программ, связанных с развитием здравоохранения, образования, транспорта и связи, экологии. В России используются преимущественно выравнивающие трансферты.

Исследование различий между регионами по разнообразным критериям (общеобразовательной структуре населения с целью определения его возможностей адаптации к нововведениям; затратам на НИОКР; развитию информатики; ВНП на душу населения; производительности труда) показало, что разрыв в развитии регионов более значителен, чем между странами. Б середине 90-х гг. различия ВНП на душу населения между развитыми странами ЕС составляли 2,5 раза, а между отдельными регионами стран ЕС - 4,5 раза.

Изучение опыта развитых стран позволило выявить следующие направления совершенствования межбюджетных отношений: усиление автономии бюджетов регионов; ограничение предметов совместного ведения, финансируемых федерацией и регионами; сокращение размера дополнительных федеральных субсидий; дальнейшее совершенствование механизма межрегионального финансового выравнивания. Эти направления вполне актуальны и для России.

Вторая группа проблем посвящена изучению региональных различий в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и анализу практики межбюджетных отношений на уровне «федеральный центр - регионы».

Различия в экономическом и бюджетном положении регионов страны определяются их природно-климатическими условиями, неравномерностью распределения производительных сил, национальными, историческими особенностями. Анализ показал, что для России характерны многочисленность и разностатуст-ность субъектов Федерации. Асимметричность Федерации усиливается вхождением одних субъектов в состав других, непризнанием верховенства федерального закона в ряде республик, развитием договорных отношений между Центром и субъектами ("переговорный федерализм"). Она проявляется также в существенных региональных различиях в потребностях субъектов в финансировании, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов. Это значительно затрудняет регулирование уровня их бюджетной обеспеченности и формирование эффективного механизма межбюджетной поддержки.

Различия в бюджетном положении российских регионов значительны. Так, различия в душевых бюджетных доходах и расходах составляют более 20 раз. По показателю условно-собственных доходов субъекты РФ отличаются друг от друга и от среднего по России уровня в сотни раз. Весьма существенны межрегиональные различия по доле социальных расходов консолидированных бюджетов.

Общей негативной тенденцией для многих регионов является снижение их бюджетной обеспеченности. Она обусловлена плохой собираемостью налогов и

неравномерностью их поступлений в доход бюджетов; невыполнением финансовых обязательств федеральным правительством по перечислению трансфертов из федерального бюджета или несвоевременностью их поступлений; возрастанием доли социальных расходов, переданных из Центра в регионы и требующих дополнительных источников покрытия; необеспеченностью реальными источниками финансирования многих федеральных программ и соответственно несвоевременным поступлением средств из Центра для их реализации; заменой денежных ресурсов, поступающих из федерального бюджета в регионы, неденежными формами помощи (например, применение зачетных схем); увеличением затрат на обслуживание долгов федеральному бюджету; финансовой поддержкой убыточных предприятий, функционирующих на территории регионов; дотациями и льготами населению по оплате коммунальных и транспортных услуг.

Высока степень концентрации сбора налогов, поступающих в федеральный бюджет. Половина всех налоговых поступлений в федеральный бюджет была обеспечена в 1996 г. шестью регионами, 1997 г. - пятью, 1998 г. - четырьмя субъектами Федерации. В 1999 г. 12 регионов обеспечили около 67% налогов и сборов федерального бюджета, контролируемых МНС РФ.

Налоги, распределяемые на долевой основе, по-прежнему являются главным источником региональных бюджетов при постепенном сокращении их доли в консолидированных бюджетах регионов (около 70% в 1995 г., около 60% в 1997 г.). Данные о структуре консолидированного бюджета РФ за 1998-1999 гг., содержащиеся в проекте Федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год", также подтверждают эту тенденцию (см. таблицу №1).

В ходе реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2000 гг. отчасти расширились налоговые полномочия региональных властей, в частности в связи с введением с 1998 г. налога с продаж и единого налога на вмененный доход. В то же время основная часть доходов субфедеральных бюджетов образуется за счет доли от федеральных налогов. Это свидетельствует об ограниченности налоговой базы их бюджетов. Поэтому необходимость совершенствования налоговой системы в части определения налоговых полномочий всех трех уровней власти и расширения круга собственных налоговых доходов очевидна. Такое направление рассматривается как одно из основных в среднесрочной перспективе реформы как налогового законодательства, так и межбюджетных отношений.

13

Таблица 1.

Распределение налогов между федеральным и территориальными бюджетами (в процентах)

1998 год 1999 год

Доля федерального бюджета Доля территориальных бюджетов Доля федерального бюджета Доля территориальных бюджетов

Всего доходов 44,1 ! 55,9 50,7 49,3

Налоговые доходы 44,9 55,1 50,6 49,4

Из них:

Налог на прибыль 37,3 62,7 36,7 63,3

НДС 68,9 31Д 76,7 23,3

Акцизы по подакцизным товарам, производимым на территории РФ 78,5 21,5 76,4 23,6

Платежи за пользование природными ресурсами 14,5 85,5 23,4 76,6

Налоги на совокупный доход 23,6 76,4 18,0 82,0

Проблемы, связанные с разграничением расходных полномочий, оптимизацией распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы в межбюджетных отношениях занимают более важное место, чем финансовая поддержка регионов из ФФПР. Расчеты показывают, что через него проходит только 1/8 финансовых ресурсов, перераспределяемых межа)' всеми уровнями бюджетной системы.

В настоящее время лишь 45 регионов Российской Федерации за счет собственных финансовых источников без учета чрансфертов покрывают 70% и более всех расходов. Из них только 13 регионов способны покрьпь собственные расходы на 85%. Финансовая обеспеченность остальных регионов составляет не более 60%. Таким образом, использование на практике налоговых инструментов бюджетного регулирования не решает полностью проблему финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Федерации.

В диссертации рассмотрены три аспекта совершенствования налогово-бюджетного регулирования:

- увеличение в общей массе налоговых поступлений доли ресурсных и имущественных платежей и повышение на этой основе доходной базы бюджетов разных уровней;

- переход от единых ставок расщепления федеральных налогов к дифференцированным;

- закрепление отдельных налогов за определенными бюджетами.

Современная концепция реформы налоговой системы в России предусматривает необходимость увеличения в общей массе налоговых поступлений доли ресурсных и имущественных платежей. Это связано с реформированием отношений собственности на природные ресурсы. В данном случае создается реальная финансовая база для активизации инвестиционных процессов и обеспечения устойчивого социально-экономического роста субъектов Российской Федерации.

Автор считает, что использование единых для всех регионов ставок расщепления НДС влечет за собой рост межрегиональных различий по душевым бюджетным доходам. Это происходит из-за существенных различий в налоговом потенциале регионов. Различен, например, вес одного процента НДС в отдельных регионах. В результате усиливается реальная бюджетная обеспеченность одних регионов за счет других.

Анализ показал целесообразность использования разработанной Минэкономики РФ методики распределения НДС между уровнями бюджетной системы. Одна часть НДС поступает в доход федерального бюджета, другая - используется для наполнения ФФПР, третья - перераспределяется между консолидированными бюджетами субъектов РФ пропорционально численности населения. Соотношение трех частей НДС может составлять, например, соответственно 50, 25 и 25%. Это даст определенный эффект по следующим направлениям:

- значительно сократится количество регионов, нуждающихся в финансовой поддержке из федерального бюджета;

- уменьшится число регионов, получающих сверхдоходы за счет рентных поступлений или торговли налоговыми освобождениями;

- практически разрешится проблема налоговых платежей естественных монополий по месту их фактической деятельности, а не по месту размещения головной компании.

В диссертации проанализированы структура, механизмы и динамика объемов финансовой помощи регионам. Это позволило сделать следующие выводы:

- формы финансовой помощи регионам относительно упорядочены в бюджете на 2000 г. по сравнению с бюджетом на 1999 г.;

- перечень форм финансовой помощи в бюджете на 2000 г. приведен в соответствие с положениями Концепции реформирования межбюджетных отношений в части образования двух новых фондов (ФРР и ФРРФ);

- общая величина финансовой помощи субъектам других уровней в федеральном бюджете на 2000 г. увеличена на 23 млрд. руб., или на 53%;

- основная доля в структуре статей обоих бюджетов отведена ФФПР -77,6% в 1999 г. и 80,7% в 2000 г.

В проекте бюджета на 200! г. общий объем расходов по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» составляет 208,7 млрд. руб., что выше уровня 2000 г. в 1,72 раза. При этом в общей сумме расходов по данной статье бюджета на 2001 г. удельный вес ФФПР составляет 47,4%, Фонда компенсаций -34,1%, ФРР - 0,6%, ФРРФ - 0,3%.

Изучение практики распределения финансовой помощи показывает необходимость совершенствования действующей методики распределения ФФПР для обоснованного выделения трансфертов и сохранения стимулов к повышению уровня развития у регионов-реципиентов. Хотя вполне позитивно можно оценить использование впервые в 1999 г. индекса бюджетных расходов (ИБР), который оценивается специалистами как лучший по сравнению с применявшимся ранее поправочным коэффициентом расходов.

На 2000 г. разработана новая методика распределения ФФПР. Проведенный а работе сравнительный анализ методик распределения ФФПР ца 2000 и на 2001 гг. позволил выявить новые общие методические основы расчета трансфертов: индексы бюджетных расходов для каждого региона рассчитываются по единой формуле; на базе показателя валового регионального продукта оценивается налоговый потенциал региона; расчет суммы трансфертов из ФФПР производится в два этапа в соответствии с целями создания ФФПР (цель первого этапа - стимулировать развитие собственной налоговой базы регионов; второй этап необходим для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности). Эффективность методик может быть оценена лишь по результатам исполнения федеральных бюджетов 2000 и 2001 гг.

Третья группа проблем связана с определением стратегии реформирования межбюджетных отношений в РФ на основе анализа результатов реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 годах.

С точки зрения методического обеспечения и законодательно-правового оформления межбюджетные отношения в субъектах РФ остаются наименее урегулированными. Для организации межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления можно сформулировать следующие базовые условия: самостоятельность местных бюджетов; уравнивание в бюджетных правах контрагентов субъекта РФ; равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта РФ; четкое разграничение в законодательных актах расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы; обязательность компенсаций местным бюджетам уменьшения их доходных возможностей (увеличение их расходных потребностей) в связи с решениями, принятыми вышестоящими органами государственной власти.

Выявлены следующие основные недостатки современной практики межбюджетных отношений в субъектах Федерации на уровне местных органов власти:

- несовершенство действующего федерального законодательства по регламентации межбюджетных отношений муниципальных образований двух уровней ( муниципального образования в составе другого муниципального образования);

- недостаточность доходной базы местных бюджетов в связи с ограниченностью собственных налоговых источников, закрепленных в законодательном порядке;

- ограниченность доходной базы местных бюджетов из-за неурегулированности межбюджетных отношений с регионами по перечислению трансфертов;

- необеспеченность местных бюджетов доходными источниками для финансирования расходных полномочий, передаваемых им из Центра;

- структурное несоответствие доходов и расходов муниципалитетов;

- отсутствие бюджетов развития у большинства муниципалитетов для долгосрочного финансирования из-за дефицитности бюджетов и соответственно недостатка средств даже для покрытия текущих расходов;

- значительная задолженность бюджетным организациям по заработной плате, пенсиям и другим социальным выплатам;

- долги по внешним заимствованиям местных органов самоуправления.

Исследование межбюджетных отношений в субъектах РФ показало, что основная доля в доходах местных бюджетов приходится на регулирующие налоги. Такой метод межбюджетного регулирования является в отличие от трансфертов

более предпочтительным как для органов местного самоуправления, так и для региональных властей. Он позволяет существенно сократить встречные финансовые потоки между региональными и местными бюджетами, укрепить заинтересованность муниципалитетов в повышении уровня собираемости налоюв, освободить субъекты Федерации от ответственности за собираемость налогов.

Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов, осуществляемая в форме трансфертов из различных фондов, является существенным источником доходов местных бюджетов и одновременно инструментом межбюджетного регулирования. В зависимости от того, из какого фонда осуществляется трансферт, финансирование направляется на следующие цели. Для выравнивания бюджетной обеспеченности используется фонд выравнивания, стимулирования и поощрения муниципальных образований - фонд стимулирования, реализации приоритетных целей социально-экономического развития - фонд финансирования целевых программ, финансирования передаваемых мандатов - фонд целевых субвенций.

Анализ показал, что в бюджетной системе России в период реформирования экономики происходит снижение доли расходов федерального бюджета при возрастании доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Произошло значительное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления. г)го означает развитие процесса децентрализации бюджетной системы государства в условиях становления основ бюджетного федерализма.

Автором оценены результаты реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ :

- проведена комплексная инвентаризация существующих нормативно-правовых актов, регламентирующих обязательства и полномочия по расходам всех уровней власти, и на этой основе составлена базовая схема закрепления расходных полномочий и ответственности каждого уровня власти за предоставление и финансирование необходимых бюджетных услуг;

- созданы условия для ограничения так называемых «нефинансируемых мандатов», т.е. передаваемых с федерального уровня на нижестоящие расходных обязательств без предоставления соответствующего финансирования;

- принципиально реформирован механизм распределения финансовой помощи субъектам РФ из ФФПР; в 2ООО бюджетном году осуществлен переход к расчету по единой формуле индексов бюджетных расходов для каждого субъекта Федерации; внедрены элементы оценки налогового потенциала регионов на ос-

нове показателя валового регионального продукта; реализован двухэтапный вариантный расчет трансфертов с учетом различных приоритетов бюджетного выравнивания; ФФПР и объемы трансфертов утверждены не в долях, а в абсолютных суммах;

- определены основы инвестиционной поддержки субъектов Федерации: разработаны методики формирования и использования Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов, оценки кредитоспособности регионов, а также проведен Минфином РФ конкурсный отбор претендентов на получение займа МБРР на цели укрепления бюджетных систем регионов;

разработаны подходы к реформированию межбюджетных отношений на уровне «регион - местные органы власти» с созданием соответствующего методического обеспечения.

На основании проведенного исследования автором сформулирована следующая ключевая цель стратегии реформирования межбюджетных отношений: достижение сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности за расходование бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы при расширении налогово-бюджетной автономии региональных и местных бюджетов.

Автор сформулировал основные аспекты стратегии реформирования межбюджетных отношений:

- упорядочение правового статуса участников межбюджетных отношений, в частности, уравнение в правах республик с округами, краями, областями, а также определение в законодательном порядке статуса контрагентов органов власти субъекта Федерации по межбюджетным отношениям;

- увеличение налоговых источников в доходах бюджетов в контексте общей реформы налоговой системы с отменой системы расщепления налогов между уровнями бюджетной системы и постепенным переходом к собственным налогам по принципу «один налог - один бюджет»;

- увеличение в общей массе налоговых поступлений доли ресурсных и имущественных платежей на основе законодательного закрепления долей собственности на ресурсы за уровнями власти с целью распределения экономического эффекта от природопользования между всеми уровнями бюджетной системы; последнее должно осуществляться с учетом их расходной компетенции в обеспечении расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы, природоохранных и экологических мероприятий;

- обеспечение баланса между текущей финансовой помощью в форме трансфертов из ФФПР и капитальной финансовой поддержкой (Фонд развития регионов) для укрепления инвестиционной составляющей финансовой поддержки регионов;

- совершенствование законодательных основ и методического обеспечения инвестиционно-заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на инвестиционное развитие;

- урегулирование в правовом отношении ограничений по размеру и уровню региональных и муниципальных долгов, сформировавшихся в результате выпуска долговых ценных бумаг и получения долгосрочных кредитов:

- выработка механизмов стимулирования субфедеральных и муниципальных органов власти по укреплению собственной доходной и бюджетной базы для целей инвестиционного использования. Прежде всего речь идет о повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и муниципалитетов, и росте на этой основе доходов их бюджетов.

В заключении диссертации сформулированы научные выводы и рекомендации автора по изученной проблеме.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих работах:

1. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. Научное издание. М.: Изд-во РЭА им. Г.В. Плеханова, 2000,2,6 п.л.

2. Сущность государственного бюджета. Раздел в учебнике для вузов "Финансы". Под. ред. С.И. Лушина. В.А. Слепоаа М.: Изд-во РЭА им. Г.В. Плеханова, 2000,0,3 п.л.

3. Программа курса "Бюджетные системы". М.: Изд-во РЭА им. Г.В. Плеханова, 1999, 0,4 п.л.

4. Программа курса "Исполнение бюджета и контроль". М.: Изд-во РЭА им. Г.В. Плеханова, 1999, 0,4 п.л.

5. Программа курса "Бюджетное планирование и прогнозирование". М.: Изд-во РЭА им. Г.В. Плеханова, 1999, 0,4 п.л.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шуба, Виталий Борисович

Введение

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ КОНЦЕПЦИИ И ПРАКТИЧЕСКИЙ 10 ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН ПО РАЗВИТИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 Методологические подходы к исследованию межбюджетных 10 отношений

1.2 Регионализация как фактор формирования межбюджетных 24 отношений в развитых странах

1.3 Механизм бюджетного регулирования регионального развития

ГЛАВА 2 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

2.1 Анализ региональных различий в бюджетном обеспечении 55 субъектов РФ

2.2 Налоги как инструмент бюджетного регулирования

2.3 Формы финансовой поддержки регионов

ГЛАВА 3 СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ

3.1 Совершенствование межбюджетных отношений на 100 субфедеральном и местном уровне

3.2 Основные аспекты стратегии реформирования межбюджетных 114 отношений

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные отношения в системе бюджетного федерализма России"

Актуальность темы обусловлена необходимостью укрепления основ бюджетного федерализма для повышения эффективности функционирования бюджетной системы. Совершенствование межбюджетных отношений между федеральными, региональными и местными органами власти является одним из ключевых факторов экономического и политического развития России.

Передача государственных полномочий в регионы, сложившийся мировой опыт в этой области обусловливают поиск новых путей управления рыночной экономикой с целью обеспечения стабильности бюджетной системы, устойчивости межбюджетных отношений при необходимости многоуровневого межбюджетного регулирования.

Задачи коренного реформирования системы межбюджетных отношений и создания в России реального бюджетного федерализма нашли отражение в программах перспективного экономического развития страны.

В реформировании межбюджетных отношений особенно важна реализация принципов бюджетного федерализма, которые неразрывно связаны с улучшением правовых отношений внутри бюджетной системы и формированием самостоятельности бюджетов различных уровней. До сих пор недостаточно изученными остаются вопросы реформирования межбюджетных отношений, которые имеют большое значение для бюджетного процесса страны.

В рамках этой проблемы разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. Предварительные итоги ее реализации показали, что полностью решить поставленные в ней задачи к настоящему времени не удалось. Важными являются поиск стратегических направлений и разработка механизмов бюджетного регулирования с целью их использования на новом этапе реформирования межбюджетных отношений.

Методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений позволили установить их взаимосвязь и взаимодействие с другими процессами и понятиями: общей теорией федерализма, бюджетным федерализмом, " федеральной теорией народного суверенитета".

Актуальность темы диссертации связана также с задачей исследования процессов федерализации и децентрализации, протекающих сегодня в мире, тенденций регионализации как фактора формирования и развития межбюджетных отношений. Это представляется важным для определения путей дальнейшего реформирования российских государственных финансов, бюджетной системы, межбюджетных отношений.

В становлении экономики федеративного государства особое место занимают вопросы укрепления финансовой базы регионов и муниципальных образований на основе принципов бюджетного федерализма. Механизм межбюджетных отношений в значительной степени определяет эффективность бюджетов всех уровней.

Степень разработанности темы

Проблемы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений представлены в исследованиях отечественных и зарубежных ученых и практиков. Среди работ в этой области следует отметить работы Альтузиса И., Богачевой О., Бушмина Е.В., Гамильтона А., Игудина А.Г., Лайкама К., Лексина В.Н., Лушина С.И., Лыковой Л.Н., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Подпориной И.В, Поляка Г.Б., Рефьюза Р., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Садкова В.Г., Уаттса Р., Хурсевича С. Н., Черника Д.Г., Швецова А.Н.

Работы этих авторов посвящены отдельным вопросам межбюджетных отношений, в связи с чем они не в полной мере отражают их состояние в современных условиях. Отсутствие комплексного подхода в исследовании проблемы не позволяет оценить эффективность реализации существующей системы межбюджетных отношений. В исследованиях не всегда увязываются вопросы межбюджетных отношений с принципами бюджетного федерализма. Кроме того, отсутствуют работы, рассматривающие проблемы межбюджетных отношений с учетом тенденций регионализации и значительных различий в условиях развития субъектов РФ.

Особая актуальность проблемы развития межбюджетных отношений на втором этапе их реформирования определила выбор темы, постановку цели и задач, структуру и логику исследования.

Предметом исследования данной работы является совокупность экономических отношений, возникающих между участниками бюджетной системы разных уровней по поводу формирования и исполнения бюджетов в современных переходных условиях России.

Объектом исследования являются бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ в процессе их взаимодействия в рамках межбюджетных отношений.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на базе исследования действующей системы межбюджетных отношений между уровнями бюджетной системы РФ определить стратегические направления их совершенствования на втором этапе реформирования.

Для достижения цели в работе поставлены и решены следующие задачи:

• исследовать теоретические концепции межбюджетных отношений на основе принципов бюджетного федерализма;

• выявить тенденции международной регионализации как важного фактора формирования и развития межбюджетных отношений;

• изучить механизм бюджетного регулирования социально-экономического развития регионов в развитых государствах мира;

• рассмотреть международный опыт в сфере межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма с целью возможного использования его отдельных компонентов в России;

• проанализировать различия в бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

• исследовать сложившуюся в РФ практику использования налогов в качестве инструмента бюджетного регулирования;

• определить роль и эффективность применения различных форм финансовой поддержки регионов РФ;

• проанализировать результаты реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ;

• изучить практику межбюджетных отношений на уровне "регионы - местные образования" и выявить существующие проблемы в этой сфере;

• определить стратегические направления дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в РФ.

Теоретическую основу диссертации составили труды и исследования российских и зарубежных учёных и специалистов-практиков по финансово-экономическим, правовым проблемам межбюджетных отношений, теории федерализма, регионализации, бюджетному регулированию, теоретическим концепциям государственных финансов в условиях рыночных отношений и различных типов государственного устройства.

Информационная база исследования включает материалы Государственной Думы, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономики РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Министерства по региональной политике РФ, трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ. При раскрытии темы диссертации автор использовал информацию Госкомстата РФ, региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений, а также материалы семинаров, совещаний, научно-практических конференций по данным проблемам.

Методологическая основа диссертационного исследования включает действующие нормативные акты по бюджетному устройству, бюджетному процессу и бюджетным отношениям в РФ. В процессе исследования использовались принципы диалектической логики, системного анализа и синтеза, выявление причинно-следственных связей. В рамках систематизации полученных данных применялись экономико-статистические методы, а также методы сравнения, классификации, группировок.

Научная новизна работы состоит в:

• уточнении понятий бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и бюджетного регулирования, а также определении сущности, экономической природы, содержания и принципов организации, методов и способов реализации межбюджетных отношений, их взаимосвязи и взаимодействия с другими процессами и понятиями;

• обосновании выводов по оценке эффективности механизма бюджетного регулирования на основе использования налоговых и бюджетных инструментов по итогам анализа бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов;

• определении стратегических направлений совершенствования межбюджетных отношений в РФ на втором этапе их реформирования.

Наиболее существенные результаты, полученные лично соискателем:

• уточнено содержание бюджетного федерализма и предложено его определение как основополагающей концепции (идеологии) реформирования системы взаимоотношений между бюджетами всех уровней в рамках государства, в которой соединяются идеология федерализма в государственном устройстве и финансовые основы межбюджетных отношений между уровнями власти;

• выявлены тенденции развития межбюджетных отношений в условиях регионализации в результате изучения международного опыта;

• автором разработана обобщенная развернутая схема механизма бюджетного регулирования, которая увязывает в едином комплексе целевое назначение, законодательную основу и задачи бюджетного регулирования как необходимые концептуальные элементы, а также инструменты и конкретные формы их функционирования;

• установлены существенные различия в бюджетной обеспеченности российских регионов и сформулированы выводы об эффективности использования налоговых и бюджетных инструментов межбюджетного регулирования;

• на основе изучения эволюции методических основ распределения ФФПР за 1994-1999 годы, а также сравнительного анализа методик распределения ФФПР на 2000 г. и на 2001 г. определена общая методическая база расчета трансфертов и установлены концептуальные особенности каждой методики;

• обобщены результаты реализации положений "Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999-2001 годы"; сформулированы стратегические направления реформирования межбюджетных отношений на втором этапе.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что разработанные и обоснованные автором рекомендации, сделанные им выводы и оценки по результатам анализа могут быть использованы Министерством финансов РФ при формировании концепции реформирования межбюджетных отношений на период 2002-2004 гг., Министерством экономики РФ при разработке методических документов в сфере совершенствования межбюджетных отношений, трехсторонней Рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ для координации действий и контроля за ходом реформирования межбюджетных отношений в стране.

Кроме того, диссертационная работа может использоваться учебными заведениями при преподавании финансовых дисциплин и проведении научных исследований.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в работе автора по составлению методических и руководящих материалов в Комитете по бюджету и налогам Государственной Думы, а также в составе трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ. Кроме того, научные идеи и результаты исследования использованы автором в многочисленных докладах на семинарах, конференциях, совещаниях регионального, всероссийского и международного уровней.

Научные публикации по теме диссертации. По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ общим объёмом 4,1 п.л.

Логика диссертации обусловлена поставленными в ней задачами и определяет структуру работы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шуба, Виталий Борисович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволило автору сделать следующие выводы и получить результаты.

1. С методологических позиций определены сущность, экономическая природа, содержание и принципы организации, методы и способы реализации межбюджетных отношений, их взаимосвязь и взаимодействие с другими процессами и понятиями.

Анализ концепций бюджетного федерализма показал, что он связан с формированием системы экономических (денежных) отношений между федеральными органами власти, субъектами Федерации и муниципальными образованиями в бюджетно-налоговой сфере.

Бюджетный федерализм автор определяет как основополагающую концепцию (идеологию)реформирования системы взаимоотношений между бюджетами всех уровней в рамках государства.

Сущность межбюджетных отношений заключается в финансовых взаимоотношениях и взаимосвязях в бюджетной сфере между различными уровнями государственной власти. Нельзя ограничивать понятие межбюджетных отношений процедурными и технологическими вопросами в области формирования и исполнения федерального, региональных и местных бюджетов, распределения финансовой помощи из центра, определения размеров и схемы движения финансовых межбюджетных потоков.

Поэтому предлагаем рассматривать оба понятия - бюджетный федерализм и межбюджетные отношения системно, во взаимосвязи, понимая экономическую природу каждого из них и соотношение между ними.

2. Изучение международного опыта позволило выявить и сравнить две концепции государственной помощи регионам: структурную и перераспределительную. Их главное отличие заключается в том, что перераспределительная политика стимулирует экстенсивное развитие территорий, а структурная - интенсивные факторы их экономического роста.

Перераспределительная политика направлена на развитие территорий в целом посредством улучшения их финансового ресурсного обеспечения, а структурная предполагает финансирование конкретных промышленных объектов, строек, инвестиционных проектов, находящихся в том или ином регионе.

3. Обобщение современных процессов в сфере федерализации позволяет выявить ряд тенденций: перемещение центра тяжести с унитаризма к федерализму в государственном устройстве за последние 40-50 лет; увеличение в европейских государствах числа регионов со специальным статусом, что обусловлено их труднодоступностью, удаленностью; для решения общих задач формирование местными администрациями на договорных началах организаций, которые можно назвать квазирегиональными; получение особого управленческого статуса крупными городами, предоставляющего им некоторые компетенции; приобретение страновых особенностей самой властной вертикалью.

4. Исследование процессов федерализации и децентрализации, протекающих сегодня в мире, позволяет сделать следующие выводы, выявить последствия:

- названные процессы не угрожают территориальной целостности стран; вместе с тем даже при наличии региональных конфликтов национальное единство страны остается незыблемым;

- регионы и местные органы власти полностью признают приоритет центральной власти, общенационального законодательства и международных государственных обязательств; конституционная основа присутствует в организации взаимоотношений регионов и местных администраций между собой и по отношению к центральной власти; усиление регионов не имеет своим результатом передел внутренних межтерриториальных границ в стране; проблемы устраняются путем придания специального статуса региону, социально-культурной автономии, дробления территории на более мелкие части и возникновения ряда новых провинций, земель;

- за некоторым исключением для урегулирования разногласий между центром и регионами используется переговорный процесс, диалог.

5. Финансовый блок проблем в регионалистике как научной отрасли занимает особенно важное место и включает комплекс вопросов из области государственных финансов, межбюджетных отношений, бюджетного устройства страны, организации бюджетного процесса.

6. Интенсификация процессов регионализации стран обусловила возрастание значения общегосударственной политики содействия региональному развитию и совершенствованию государственного управления по линии усиления децентрализации его полномочий и передачи части их органам местного самоуправления.

7. Оценивая эффекты регионализации и децентрализации власти, автор отмечает, что перемещение общеуправленческих расходов в стране с федерального уровня на местный сопровождается их удешевлением, то есть сокращением соответствующих расходных статей бюджетов. Этот процесс в Австрии позволил сократить расходы бюджетов с 42 до 27-29%.

8. Изучение опыта Германии показало, что Совет экспертов при федеральном правительстве Германии отмечает следующие направления совершенствования межбюджетных отношений: усиление автономии бюджетов земель; уменьшение сферы предметов совместного ведения, финансируемых федерацией и землями; сокращение размера дополнительных федеральных субсидий; дальнейшее реформирование механизма межземельного финансового выравнивания. Эти направления вполне справедливы и для России.

9. Механизм бюджетного регулирования территориального развития есть совокупность инструментов и их форм, посредством которых осуществляется распределение и перераспределение средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы нижестоящих бюджетов. Реализация механизма бюджетного регулирования предполагает использование двух основных групп инструментов: бюджетных, основанных на нормативно-расчетных методах; налоговых, связанных с обеспечением бюджетов разных уровней налоговыми источниками доходов.

10. Автором разработана обобщенная развернутая схема механизма бюджетного регулирования, которая увязывает в едином комплексе целевое назначение, законодательную основу и задачи бюджетного регулирования как необходимые концептуальные элементы, а также инструменты и конкретные формы их функционирования.

11. Анализ показал, что для России характерна как многочисленность субъектов, так и их разностатустность, то есть асимметричность Федерации, которая усиливается тем, что одни субъекты входят в состав других (области внутри республик), имеет место непризнание верховенства федерального закона в ряде республик, а также развитие договорных отношений между центром и субъектами ("переговорный федерализм"). Этим обусловлены существенные региональные различия в потребностях субъектов в средствах финансирования, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов, что значительно затрудняет регулирование уровня их бюджетной обеспеченности и формирование эффективного механизма межбюджетной поддержки.

12. Отмечаем, что различия в бюджетном положении российских регионов существенно увеличились за период 1995-1997 гг.: (амплитуда колебаний душевых бюджетных доходов и расходов составила 23 раза); у большинства регионов положительное сальдо доходов и расходов бюджета превратилось в отрицательное; по показателю условно-собственных доходов субъекты РФ отличаются друг от друга и от среднего по России уровня в сотни раз, за период 1994-1997 гг. амплитуда их колебаний возросла с 71 до 174 раз; весьма существенными были межрегиональные различия в доле социальных расходов консолидированных бюджетов в 1998г.

13. Средний бюджетный потенциал субъектов РФ в 1997г. превышал их бюджетные расходы в 1,3 раза. Общей негативной тенденцией всех регионов стало снижение их бюджетной обеспеченности. Она возросла только в Москве и в Самарской области, все остальные субъекты имели падение.

14. Во всех регионах за изучаемый период выявлены бюджетные дефициты, обусловленные следующими причинами: плохой собираемостью налогов и неравномерностью их поступлений в доход бюджетов; невыполнением финансовых обязательств федеральным правительством по перечислению трансфертов из федерального бюджета, или несвоевременностью их поступлений; возрастанием доли социальных расходов, переданных из центра в регионы и требующих дополнительных источников покрытия; необеспеченностью реальными источниками финансирования многих федеральных программ и соответственно несвоевременным поступлением средств из центра для их реализации; заменой живых денежных ресурсов, поступающих из федерального бюджета в регионы, неденежными формами помощи (например, применение зачетных схем); наличием невыплаченных старых долгов перед федеральным бюджетом, требующих обслуживания (например, перед Минтопэнерго РФ за энергоресурсы предприятиям ТЭК); расходами по финансовой помощи убыточным предприятиям, функционирующим на территории регионов; дотациями и льготами населению по оплате коммунальных и транспортных услуг.

15. Сохранилась высокая степень концентрации сбора налогов, поступающих в федеральный бюджет. Половина всех налоговых поступлений в федеральный бюджет была обеспечена в 1996г. шестью регионами, 1997г. - пятью, 1998г. - четырьмя субъектами Федерации. В 1999 г. 12 регионов обеспечили около 67% налогов и сборов федерального бюджета, контролируемых МНС РФ.

16. Изучение практики распределения финансовой помощи делает очевидной необходимость совершенствования действующей методики распределения ФФПР для обеспечения справедливости выделения трансфертов и сохранения стимулов к повышению уровня развития у регионов-реципиентов. Хотя вполне позитивно можно оценить использование впервые в 1999 г. индекса бюджетных расходов (ИБР), который оценивается специалистами как лучший по сравнению с применявшимся ранее поправочным коэффициентом расходов.

17. На основе изучения эволюции методических основ распределения ФФПР за 19941999 годы, а также сравнительного анализа методик распределения ФФПР на 2000г. и на 2001г. определена общая методическая база расчета трансфертов и установлены концептуальные особенности каждой методики.

18. Сфера межбюджетных отношений в субъектах РФ остается наименее урегулированной как с точки зрения методического обеспечения, так и с позиции законодательно-правового оформления. Для организации межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления можно сформулировать следующие базовые условия: самостоятельность местных бюджетов; уравнение в бюджетных правах контрагентов субъекта РФ; равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта РФ; четкое разграничение в законодательных актах расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы; обязательность компенсаций местным бюджетам уменьшения их доходных возможностей (увеличение их расходных потребностей) в связи с решениями, принятыми вышестоящими органами государственной власти.

19. Выявлены следующие основные недостатки современной практики межбюджетных отношений в субъектах Федерации на уровне местных органов власти:

- отсутствие и несовершенство федерального законодательства по регламентации межбюджетных отношений муниципальных образований двух уровней;

- ограниченность доходной базы местных бюджетов в связи с отсутствием собственных налоговых источников, закрепленных в законодательном порядке;

- ограниченность доходной базы местных бюджетов из-за неурегулированности межбюджетных отношений с регионами в части перечисления трансфертов;

- необеспеченность местных бюджетов доходными источниками для финансирования расходных полномочий, передаваемых им из центра;

- структурное несоответствие доходов и расходов муниципалитетов;

- отсутствие бюджетов развития у большинства муниципалитетов для долгосрочного финансирования по причине дефицитности бюджетов и соответственно нехватки средств даже для покрытия текущих расходов;

- острота проблемы задолженностей бюджетным организациям по заработной плате, пенсиям и другим социальным выплатам; проблемы внешних заимствований местных органов самоуправления и соответствующих долгов по ним.

20. Исследование межбюджетных отношений в субъектах РФ показало, что подавляющая доля в доходах (44,6% в 1998 г.) местных бюджетов приходится на регулирующие налоги. Такой метод межбюджетного регулирования является в отличие от трансфертов более предпочтительным как для органов местного самоуправления, так и для региональных властей, поскольку позволяет: существенно сократить встречные финансовые потоки между региональными и местными бюджетами; укрепить заинтересованность муниципалитетов в повышении уровня собираемости налогов; освободить субъекты Федерации от заботы о собираемости налогов, тем более что на местном уровне она является наиболее высокой.

21. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов, осуществляемая в форме трансфертов из различных фондов, выступает существенным по доле (17,2% в 1998 г.) источником доходов местных бюджетов и одновременно инструментом межбюджетного регулирования. В зависимости от того, из какого фонда осуществляется трансферт, финансирование направляется на следующие цели: для выравнивание бюджетной обеспеченности - фонд выравнивания; стимулирования и поощрения муниципальных образований - фонд стимулирования; реализации приоритетных целей социально-экономического развития - фонд финансирования целевых программ; финансирования передаваемых мандатов - фонд целевых субвенций.

22. Анализ показал, что в бюджетной системе России в 1992-1997 гг. наблюдалось значительное снижение доли расходов федерального бюджета при возрастании доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Произошло значительное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления, что принято называть децентрализацией бюджетной системы государства в условиях становления основ бюджетного федерализма.

В результате сложилась практика недофинансирования местных бюджетов при передаче дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований.

23. Автором подведены итоги первого этапа реформирования межбюджетных отношений в РФ:

- в 1999 г. Минфином РФ осуществлена комплексная инвентаризация существующих нормативно-правовых актов, которые содержат регламентацию обязательств и полномочий по расходам всех уровней власти и на этой основе составлена базовая схема закрепления расходных полномочий и ответственности каждого уровня власти за предоставление и финансирование необходимых бюджетных услуг;

- созданы условия для ограничения так называемых "нефинансируемых мандатов", т.е. передаваемых с федерального уровня на нижестоящие расходных обязательств без предоставления соответствующего финансирования;

- принципиально реформирован механизм распределения финансовой помощи субъектам РФ из ФФПР;

- определены основы инвестиционной поддержки субъектов Федерации;

- разработаны методики формирования и использования Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов, методика оценки кредитоспособности регионов, а также проведен Минфином РФ конкурсный отбор претендентов в рамках получения займа МБРР на цели укрепления бюджетных систем регионов и техническую помощь в этой работе;

- начата работа по реформированию межбюджетных отношений на уровне "регион -местные органы власти", а также по созданию соответствующего методического обеспечения.

24. Автор сформулировал основные аспекты стратегии реформирования межбюджетных отношений на втором этапе:

- упорядочение правового статуса участников межбюджетных отношений;

- определение статуса в законодательном порядке третьего уровня бюджетной системы, т.е. контрагента органов власти субъекта Федерации по межбюджетным отношениям;

- принятие мер по увеличению налоговых источников в доходах бюджетов в контексте общей реформы налоговой системы - целесообразно отменить систему расщепления налогов между уровнями бюджетной системы, которая отнюдь не решает проблемы укрепления налоговой составляющей доходной базы региональных и местных бюджетов;

- все налоги и поступления сделать только собственными по принципу "один налог -один бюджет";

- увеличение в общей массе налоговых поступлений доли ресурсных и имущественных платежей на основе законодательного закрепления долей собственности на ресурсы за уровнями власти с целью распределения экономического эффекта от природопользования между всеми уровнями бюджетной системы; последнее должно осуществляться с учетом их расходной компетенции в обеспечении расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы, природоохранных и экологических мероприятий;

- баланс между текущей финансовой помощью в форме трансфертов из ФФПР и капитальной финансовой поддержкой (Фонд развития регионов);

- совершенствование законодательных основ и методического обеспечения инвестиционно-заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на развитие;

- урегулирование в правовом отношении ограничений по размеру и уровню региональных и муниципальных долгов, сформировавшихся в результате выпуска долговых ценных бумаг и получения долгосрочных кредитов;

- выработка механизмов стимулирования субфедеральных и муниципальных органов власти по укреплению собственной доходной и бюджетной базы для целей инвестиционного использования. Прежде всего речь идет о повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и муниципалитетов, и росте на этой основе доходов их бюджетов.