Межбюджетные отношения в системе повышения уровня финансовой обеспеченности территорий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Межбюджетные отношения в системе повышения уровня финансовой обеспеченности территорий"

На правах рукописи

иис!4Ь3592 МАРЧЕНКО СВЕТЛАНА ВЛАДИМИРОВНА

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СИСТЕМЕ ПОВЫШЕНИЯ УРОВНЯ ФИНАНСОВОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ ТЕРРИТОРИЙ (на материалах Ставропольского края)

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ставрополь - 2009

003463592

Работа выполнена в НОУ ВПО «Пятигорский институт экономики и управления»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Кузьменко Владимир Викторович

доктор экономических наук, профессор Додонова Ирина Валентиновна

кандидат экономических наук, доцент Жидкова Елена Юрьевна

Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет «РИНХ»

Защита состоится 19 марта 2009 года в 10:00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.245.07 по экономическим наукам при ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» по адресу: 355028, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «СевероКавказский государственный технический университет», с авторефератом -на сайте университета: www.ncstu.ru

Автореферат разослан_/3 февраля 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета СЛу!-^—

кандидат экономических наук, доцент И.Н. Маринец

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Рыночная трансформация российской экономики обусловила особую значимость территориально-экономического подхода к развитию воспроизводственного комплекса. В этой связи субъекты Федерации, города и сельские поселения стали рассматриваться в качестве самостоятельных многоуровневых социально-экономических систем. Эффективность функционирования территорий во многом определяется имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.

Сложившиеся взаимоотношения между регионами и входящими в их состав муниципальными образованиями характеризуются многочисленными проблемами, особенно в части формирования финансово-экономической основы местного самоуправления. В настоящее время отсутствуют четкие разграничения доходных источников, расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Муниципальные образования испытывают существенные затруднения в перспективах осуществления и, тем более, расширения бюджетной самостоятельности, что подрывает реальную основу местного самоуправления.

Наличие вышеуказанных проблем связано не только с несовершенством действующего механизма функционирования межбюджетных отношений, но и с рядом объективных причин, таких как существенная дифференциация уровней экономического потенциала и состояния социальной сферы субъектов Федерации. В этой связи совершенствование бюджетного регулирования доходов территориальных образований является актуальным и приоритетным во всей совокупности проблем современной экономической науки.

Степень разработанности проблемы. Исследованию территориальных аспектов формирования и функционирования финансовой системы РФ и, в первую очередь, региональных и местных бюджетов посвящено множе-

ство научных работ отечественных авторов, таких как: А. Г. Игудин, В. П. Иваницкий, В. Н. Лексин, М. С. Максимова, В. Г. Пансков, И. В. Подгорных, Г. Б. Поляк, Л. И. Пронина, В. М. Родионова, М. В. Романовский, В. К. Сенчагов, Н. Г. Сычев, И. В. Трунин, В. Б. Христенко, А. Н. Швецов, Н. А. Ширкевичидр.

В экономически развитых зарубежных странах проблему местных финансов разрабатывали такие ученые, как Э. Б. Аткинсон, Дж. Э. Стиглиц, Э. Дж. Долан, К. Д. Кэмпелл, Р. Дж. Кэмпелл, Ж. Ф. Коне, Ф. Вернер, И. Мюллер, X. Беккер, Л. И. Рутельман, В. Е. Оутс и др.

По достоинству оценивая вклад вышеназванных ученых в решение исследуемой проблемы и не отрицая правомерности полученных результатов, следует отметить, что отдельные аспекты процесса формирования доходов территориальных бюджетов требуют доработки. В частности, недостаточно освещены вопросы повышения уровня их налоговых доходов, направления совершенствования технологии формирования, рассмотрения и утверждения местного бюджета. Многочисленные исследования зарубежных ученых по муниципальным финансам соответствуют этапу развитых рыночных отношений, и поэтому предлагаемые ими модели не адекватны российской действительности.

Актуальность и недостаточная разработанность проблемы совершенствования механизма межбюджетного регулирования, нацеленного на повышение самодостаточности и развитие территорий, в частности, монопрофильных, определили выбор темы, цель и задачи диссертационной работы.

Соответствие темы исследования требованиям паспорта специальностей ВАК. Диссертация выполнена в рамках специальности 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки).

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является обоснование перспективных направлений управления межбюджетными отношениями регионального уровня, базирующихся иа сбалансированном применении механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и инструментов бюджетно-налоговой децентрализации, и разработка на этой основе практических рекомендаций по развитию налоговой базы территорий.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:

- систематизировать теоретические и методологические аспекты экономических категорий «собственные доходы», «регулирующие доходы», «межбюджетные отношения» и определить их место в территориальном бюджетном процессе;

- структурировать существующие проблемы в области управления межбюджетными отношениями и выявить резервы усиления заинтересованности территорий в повышении уровня собственных доходов;

- проанализировать многоуровневую структуру доходов и расходов консолидированного бюджета Ставропольского края и дать оценку уровню экономического развития и бюджетной обеспеченности региона;

- выявить характер влияния факторов, определяющих порядок регулирования межбюджетных отношений, и уточнить принципы перераспределения бюджетных ресурсов;

- обосновать направления трансформации существующих налоговых полномочий территорий, обеспечивающие упорядоченное движение финансовых средств во всех составляющих консолидированного бюджета;

- предложить комплекс направлений укрепления воспроизводственного потенциала региона за счет структурных изменений его налоговой базы.

Предметом исследования выступают отношения между публично-правовыми образованиями региона, складывающиеся в процессе формирования доходов местных бюджетов.

Объектом исследования выступает существующая система межбюджетных отношений регионального и муниципального уровней.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государственных и муниципальных финансов, законодательные акты и постановления Правительства РФ, методические разработки по организации бюджетного планирования на уровне территории.

В процессе обработки и анализа рассматриваемой базы эмпирических исходных данных был использован комплекс методов финансово-экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, графический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный, экспертных оценок, экономико-математические методы.

Ииформационио-эмпиричеекая база исследования представлена материалами Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по Ставропольскому краю, Министерства финансов Ставропольского края, отчетными и плановыми данными органов местного самоуправления региона, материалами научно-практических конференций и периодической печати, результатами монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, творческими разработками научных коллективов, а также личными наблюдениями соискателя.

Рабочая гипотеза диссертации базируется на совокупности теоретических положений и научной позиции автора, согласно которым в основу совершенствования экономических отношений на уровне территории должна быть положена модернизация механизма перераспределения доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами посредством расширения круга налоговых полномочий органов местного самоуправления.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Реализация принципов самостоятельности бюджетов, разграничения доходов и расходов, провозглашенных в Бюджетном кодексе РФ, требует

усиления финансовой базы местного самоуправления, изменения структуры доходов местных бюджетов в сторону повышения долгосрочных и регулируемых поступлений. В настоящее время межбюджетные отношения ориентированы преимущественно на выравнивание доходов местных бюджетов в соответствии со сложившимися расходными полномочиями, а также на активизацию, в первую очередь, регулирующей функции в ущерб стимулирующей и не могут решить многие текущие проблемы. В результате имеет место существенная дифференциация территорий по уровню финансовой обеспеченности, отсутствуют реальные стимулы повышения собираемости налоговых платежей, неэффективно расходуются средства, получаемые в качестве трансфертов. Основная функция органов муниципального управления постепенно смещается от реализации собственных полномочий к исполнению делегированных.

2. Под межбюджетными понимаются отношения по поводу распределения между публично-правовыми образованиями расходных обязательств и соответствующих им доходных источников, реализуемые в бюджетном процессе. Сущность этих отношений раскрывается в системе принципов: разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов; самостоятельности; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Указанные принципы следует дополнить требованиями сбалансированности интересов, усиления заинтересованности органов власти в повышении уровня собственных доходов, стабильности, субсидиарное™, адаптивности, объективности, учета специфики территорий. При выборе механизма межбюджетных отношений на субфедеральном уровне следует учитывать влияние таких факторов, как изменчивость внешних условий, дифференциация налогово-бюджетного потенциала, особенности территорий, объем передаваемых расходных полномочий, затратность проведения реформ.

3. По критерию регулируемости доходы следует подразделять на собственные и регулирующие. К первым относятся закрепленные на долговре-

менной основе (более трех лет) налоги, территориальные и поступающие в виде процентных отчислений от налогов вышестоящих бюджетов, а также неналоговые доходы. Налоги, разделяемые между бюджетами по единым или дифференцированным нормативам на срок менее трех лет, а также безвозмездные безвозвратные перечисления с целью сбалансирования доходов и расходов следует отнести в разряд регулирующих.

4. Основными направлениями развития субфедеральных межбюджетных отношений являются: изменение структуры налоговых источников местных бюджетов; применение механизма замещения дотаций из фондов финансовой поддержки отчислениями по дифференцированным нормативам от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренными специальными налоговыми режимами; финансовая поддержка из регионального бюджета муниципальных инвестиций в развитие общественной инфраструктуры; стимулирование совершенствования технологии управления муниципальными финансами. Структурные изменения налоговой базы могут осуществляться путем передачи на местный уровень части налога на доходы физических лиц, совершенствования условий взимания территориальных налогов или введения регионального налога с продаж, распределяемого между бюджетами субъекта Федерации и муниципальных образований, вместо налога на доходы физических лиц.

5. Налог с продаж обладает характеристиками, необходимыми для отнесения его поступлений на региональный и местный уровни бюджетной системы: он немобилен, устойчив, географически равномерно распределен, перспективен в условиях экономического подъема и роста потребительских расходов населения, мотивирует органы местного самоуправления к развитию розничной торговли и сферы услуг, бизнес - к расширению инвестиционной и инновационной деятельности. Проведенные расчеты показали, что в пессимистическом сценарии поступления налога с продаж восполняют выпадающие доходы по НДС в масштабах Ставропольского края, а в оптимистическом -превышают поступления от налога на доходы физических лиц на 29,4%.

6. Ускоренное сокращение отставания экономического потенциала депрессивных территорий требует интенсивной государственной финансовой поддержки, регламентированной соответствующими стратегиями и целевыми программами, в формах субсидий, кредитов, гарантий на развитие социальной и производственной инфраструктуры и предпринимательства, перс-обучение персонала; дотаций с учетом особенностей состояния финансовой базы местных бюджетов; инвестиций в уставный капитал или в создание государственных унитарных предприятий.

Научная новизна исследования заключается в обосновании концептуальных аспектов совершенствования межбюджетных отношений в системе повышения уровня финансовой обеспеченности территорий.

Полученные результаты характеризуются следующим приращением научных знаний:

- предложена авторская интерпретация категории «межбюджетные отношения», предусматривающая взаимодействие широкого круга участников бюджетного процесса и разделение финансовых потоков государства между публично-правовыми образованиями;

- дополнены принципы организации межбюджетных отношений на субфедералыюм уровне, среди которых стабильность, субсндиарность, адаптивность, объективность, учет специфики территории должны быть положены в основу сбалансированного финансового обеспечения социально-экономического развития;

- аргументирована целесообразность совершенствования механизма функционирования межбюджетных отношений в направлении либерализации доходных полномочий за счет предоставления права региональным и местным органам управления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику интенсивного воспроизводства экономического потенциала;

- предложено модернизировать практику замещения дотаций из фондов финансовой поддержки отчислениями по дифференцированным норма-

тивам от федеральных и региональных налогов и сборов, что существенно повышает эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности городских округов, муниципальных районов, сельских поселений и стимулирует активность органов управления всех уровней в направлении расширения доходной базы территориального хозяйственного комплекса, поощрении предпринимательской инициативы;

- разработан механизм замещения налогов на доходы физических лиц и добавленную стоимость налогом с продаж, имеющим свойства немобильности, устойчивости, географически равномерной распределенности, перспективности по отношению к процессам экономического подъема и роста потребительских расходов населения, которые могут быть эффективно реализованы при условии отнесения его на территориальные уровни бюджетной системы страны;

- обосновано положение о необходимости интенсивной государственной поддержки развития финансовой базы муниципальных образований, кризисное состояние которых обусловлено, как правило, формированием модели монопрофильного хозяйства, и определены ее формы, позволяющие восстановить и обеспечить развитие территориально-производственных комплексов.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в выработке конкретных положений, создающих методическую и практическую основу для совершенствования механизма межбюджетных отношений, стимулирующего повышение уровня финансовой обеспеченности территориальных образований.

Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации предложения, направленные на повышение эффективности управления межбюджетными отношениями: по совершенствованию условий взимания территориальных налогов, изменению порадка разделения налогов между бюджетами, введению налога с продаж вместо налога на добавленную стой-

мость с отнесением его на региональный уровень, по модификации инструментария инвестиционной поддержки кризисных муниципальных образований.

Основные положения диссертации могут быть использованы органами государственной власти при разработке и принятии поправок к действующему налоговому законодательству, а также на региональном уровне в процессе осуществления регулирующих воздействий на бюджетную обеспеченность территорий.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационной работы были доложены и одобрены на ежегодных научно-практических конференциях по результатам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов Северо-Кавказского государственного технического университета (г. Ставрополь, 2005-2008 гг.), на VII и VIII региональных научно-практических конференциях «Вузовская наука - региону Кавказские Минеральные Воды» (г. Пятигорск, 2005 - 2006 гг.), научно-практической конференции «Основные направления концепции устойчивого социально-экономического, правового и духовного развития общества: региональный аспект» (г. Минеральные Воды, 2006 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Перспективы социально-экономического развития ЮФО» (г. Пятигорск, 2006 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Формирование рыночной экономики: проблемы структурной перестройки в экономической и социальной сферах» (г. Ставрополь, 2007 г.), Международной научно-практической конференции «Инновационные процессы в решении региональных социально-экономических проблем» (г. Не-аинномысск, 2007 г.)

Публикации. По материалам диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 1,94 п.л., в том числе 1 - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений, изложена на 167 страницах

машинописного текста, включает 18 таблиц и 13 рисунков. Список использованной литературы содержит 141 источник.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационной работы, сформулированы ее цель и основные задачи, рабочая гипотеза, положения, выносимые на защиту, указаны предмет и объект исследования, теоретическая и методологическая база, определены научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Теоретические и методологические аспекты формирования доходной базы территориальных бюджетов» исследованы экономическая сущность и содержание категорий «собственные доходы», «регулирующие доходы», «межбюджетные отношения», а также определено их место в территориальном бюджетном процессе; дана характеристика основных свойств и особенностей организации современных межбюджетных отношений.

Вторая глава «Современные проблемы обращения финансовых ресурсов на субрегиональном уровне» посвящена анализу многоуровневой структуры доходов и расходов консолидированного бюджета Ставропольского края, выявлению комплекса факторов, определяющих порядок регулирования внутрирегиональных межбюджетных отношений и соответствующий механизм управления.

В третьей главе «Методы и инструменты межбюджетного регулирования финансовой обеспеченности территорий» предлагается совокупность направлений трансформации существующих налоговых полномочий региона, обеспечивающих упорядоченное движение финансовых средств во всех составляющих консолидированного бюджета; обосновывается механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В заключении приведены основные выводы и предложения по результатам исследования, обоснована целесообразность использования разработанных рекомендаций, приемов и методов в практической деятельности государственных органов власти и управления.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В современной экономической науке существуют различные мнения по поводу определения сущности категории «межбюджетные отношения». Статья 6 Бюджетного кодекса РФ ее характеризует достаточно лаконично: это взаимоотношения между публично - правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Раскрывая содержание законодательно выраженного понятия, исследователи разделились на две группы. Одни авторы исходят из приведенной трактовки, считая, что это отношения между органами власти различного уровня в части формирования и исполнения бюджетов, по вопросам распределения региональных доходов, перераспределения средств между бюджетами, по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. Другие - справедливо подчеркивают, что межбюджетные отношения носят государствообра-зующий характер, формируют ресурсные потоки, доходящие до конкретного гражданина, и поэтому призваны обеспечить рациональное межбюджетное регулирование обращения финансовых средств в масштабах всего национального экономического пространства.

По нашему мнению, под межбюджетными понимаются отношения по поводу распределения между публично-правовыми образованиями расходных обязательств и соответствующих им доходных источников, реализуемые в бюджетном процессе. Они предполагают взаимодействие широкого круга лиц, законодательно определяемых как «участники бюджетного процесса». В такой трактовке межбюджетные отношения включают не только распределение финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, но также разделение

на постоянной и временной основе н&юговых и неналоговых доходов в соответствии с расходными обязательствами органов власти.

Сущность этих отношений раскрывается в принципах их осуществления: разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Мы придерживаемся мнения экономистов, считающих, что механизм межбюджетных отношений должен строиться также на условиях сбалансированности интересов всех участников, усиления заинтересованности органов власти в повышении уровня собственных доходов. Вышеуказанные принципы должны быть дополнены следующими: субсидиарное™; адаптивности; стабильности и предсказуемости распределения бюджетных ресурсов; объективности, формализации и транспарентности системы бюджетного выравнивания; учета специфики территорий.

Субсидиарность означает передачу на низший уровень власти расходных обязательств, если он в состоянии их выполнить, и соответствующих доходных источников. Межбюджетные отношения должны быть гибкими, адаптироваться к изменениям внешних условий региональной бюджетной системы - политико-правовых, социально-экономических и др. В процессе выравнивания бюджетной обеспеченности и оказания других форм финансовой поддержки муниципальным образованиям необходимо учитывать такие их особенности, как степень доступности общественных благ, состояние общественной инфраструктуры, рынка труда и др., а также факторы, определяющие выбор механизма реализации межбюджетных отношений на региональном уровне (рисунок 1).

Исследование теоретических основ организации межбюджетных отношений требует установления качественной определенности составляющих доходной части региональных и местных бюджетов, имеющих значение для оценки степени их регулируемости.

В соответствии со ст. 47 БК РФ, собственными признаются все доходы бюджета, за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций. Такое положение позволяет уменьшать долю доходов, закрепляемых за территориями на долговременной основе, и строить систему межбюджетного регулирования на отношениях жесткой зависимости от решений вышестоящих органов власти. Поскольку структура налоговых доходов в таком случае становится изменчивой, не зависящей от усилий местных органов власти, то это не стимулирует их к наращиванию налогового потенциала, эффективному управлению хозяйственным комплексом, затрудняет долговременное планирование бюджетного процесса и социально-экономического развития.

Рисунок 1 - Факторы, определяющие выбор механизма реализации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне

По нашему мнению, отнесение доходов к собственным должно производиться по принципу наличия возможностей у местных органов власти влиять на формирование их источников. В отношении налоговых доходов - это закрепленные на долговременной основе (более трех лет) налоги, территориальные и разделенные между бюджетами. Налоги, распределяемые по еди-ньш или дифференцированным нормативам на срок менее трех лет, а также безвозмездные безвозвратные перечисления с целью сбалансирования доходов и расходов следует отнести в разряд регулирующих.

Процессы: централизации в системе бюджетного федерализма привели к тому, что в настоящее время преобладающей стала выравнивающая функция межбюджегных отношений, а стимулирующая приобрела второстепенную значимость. Это подтверждается сосредоточением большей доли как совокупных, так и налоговых доходов в краевом бюджете (таблица 1).

Таблица 1 - Структура доходов бюджета Ставропольского края, %

Уровни бюджета 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.

совокупные налоговые совокупные налоговые совокупные налоговые совокупные налоговые

Консолидированный 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Собственно краевой 69,8 66,2 78,7 73,2 77,0 72,6 53,3 67,8

Местные 30,2 33,8 21,3 26,8 23,0 27,4 46,7 32,2

В 2007 г. по сравнению с 2006 г. доли и совокупных, и налоговых доходов местных бюджетов в их общем объеме увеличились, соответственно, на 23,7% и 4,8%, что обусловлено установлением единых и дополнительных дифференцированных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований края от ряда федеральных и региональных налогов.

Среди источников денежных средств, зачисляемых в бюджеты муниципальных образований Ставропольского края, наиболее объемным является налог на доходы физических лиц. Его удельный вес в общей сумме доходов бюджетов городских округов в 2007 г. составил 22,1%, муниципальных районов - 14,6%, поселений - 11,0%.

Вторым по значимости является земельный налог, который с 2005 г. полностью зачисляется в местные бюджеты. Он занимает в бюджетах поселений 8,6%, городских округов - 3,7%. Роль налога на имущество физических лиц несущественна, так как, с одной стороны, не налажен учет соответствующей налоговой базы, с другой - законодательно установлены его невысокие ставки из-за низкого уровня среднедушевых доходов населения.

С целью стабилизации социально-экономического положения территории краевые власти активно используют возможности по установлению на-

лотовых льгот по региональным и местным налогам. В совокупности наиболее ощутимыми являются послабления по местным налогам - земельному и на имущество физических лиц, которые составляют соответственно 64,7% и 71,2% от суммы начислений (таблица 2).

Таблица 2 - Налоговые льготы, предоставленные организациям и

физическим лицам территориальными органами власти в 2007 г.

Налоговые Начислено Льготы в % к

Виды налогов льготы, налогов, начисленным

млн. руб. млн. руб. налогам

Организациям:

земельный налог 143,5 221,7 64,7

налог на имущество организаций 362,1 2287,7 15,8

налог на прибыль 16,2 8004,5 0.2

транспортный налог 6,6 111,7 5,9

Физическим лицам:

налог на имущество физических лиц 73,2 102,8 71,2

земельный налог 3,7 142,9 2,6

транспортный налог 11,2 319.6 3,5

Существенную роль в создании стабильной доходной базы субрегиональных образований играют неналоговые доходы. За 2004-2007 гг. их объем вырос в 3,2 раза и достиг 16,4% в бюджетах городских округов, 7,4% - в бюджетах поселений: Среди них наибольшую величину составляют доходы от использования муниципального имущества (6,2% от обшей суммы доходов бюджетов городских округов и 4,3% - от бюджетов поселений).

В структуре расходов местных бюджетов наиболее значительными являются расходы на социальную сферу - образование, социальную политику, здравоохранение и спорт, а также на жилищно-коммунальное хозяйство, составляющие в сумме 78,9% в 2004 г. и 81,6% в 2007 г. Такое положение связано с-тем, что большая часть полномочий по финансированию социальной сферы возложена на уровень муниципальных районов и городских округов -79,1% от расходов консолидированного бюджета на образование, 41,8% - на здравоохранение и спорт, 76,3% - на социальную политику, 50,3% - на жилищно-коммунальное хозяйство в 2007 г. .

Большая часть расходов по финансированию социальной сферы и национальной экономики делегирована муниципальным районам; в ведении городских и сельских поселений остается только финансирование жилищно-коммунального хозяйства.

Считаем, что целесообразно предоставить территориальным органам власти возможность самостоятельного решения вопросов воспроизводства экономического потенциала: развития производственной и социальной инфраструктуры, трудовых отношений, привлечения инвестиций, поддержки инвестиционной и инновационной деятельности, стимулирования развития малого бизнеса. Указанное требует привлечения значительных финансовых вложений в развитие экономики территорий, особенно на первоначальном этапе, и в большинстве поселений не может быть реализовано из-за недостаточности местных налоговых баз. Поэтому на данном этапе целесообразны значительные инвестиции в развитие хозяйственного комплекса муниципальных образований из бюджетов других уровней, предоставленные в рамках целевых программ социально-экономического развития.

Механизм межбюджетных отношений на региональном уровне, согласно БК РФ, реализуется через создание фондов, предназначенных для оказания финансовой помощи местным бюджетам (таблица 3). Общая сумма трансфертов в 2008 г. уменьшилась, главным образом, за счет субвенций из Фонда компенсаций. Значимыми новациями являются введение дотаций на стимулирование увеличения доходов местных бюджетов, а также на развитие системы управления финансами поселений, хотя их суммы незначительны. К негативным изменениям относится существенное увеличение дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, распределение которых менее регламентировано, чем разделение средств фондов финансовой поддержки.

Общая схема предоставления финансовой помощи местным бюджетам из региональных фондов показана на рисунке 2.

Увеличение доли межбюджетных трансфертов в доходах местных бгод-

жетов с 24,1% в 2004 г. до 62,6% в 2007 г. свидетельствует о том, что выравнивающая функция межбюджетных трансфертов превратилась в регулирующую, и вступает в противоречие со стимулирующей, побуждающей наращивать собственный налоговый потенциал. Таким образом, межбюджетные отношения в настоящее время реализуют, преимущественно, регулирующую функцию, утрачивая исполнение выравнивающей и стимулирующей.

Таблица 3 - Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из

бюджета Ставропольского края местным бюджетам, млн. руб.

Бюджетные фонды 2006 г. 2007 г. 2008 г.

Фонд финансовой поддержки поселений (ФФПП) 5,0 9,6 5,8

Фоня финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ФФПМР) 1354,6 1460,9 991,1

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) 901,6 137:5,9 -

Фовд сбалансированности местных бюджетов (ФСМБ) 317,0 537,8 793,4

Фовд муниципального развития 184,0 543,1 -

Фонд реформирования финансов поселений 6,9 6,0 -

Фовд реформирования финансов муниципальных районов 20,0 40,0 -

Фонд реформирования финансов городских округов 20,0 - -

Фонд компенсаций (ФК) 8371,6 9519,5 5870,4

Дотации муниципальным районам и юродским округам за увеличение налогооблагаемой базы и выполнение задания по мобилизации бюджетных доходов - - 60,0

Дотации за стимулирование развития системы управления финансами поселений - - 6,0

Иные межбюджетные трансферты - 772,1 404,7

Фонд софинансирования расходов - - 3818,2

Всего трансфертов 11180,7 14264,9 11949,6

На основании анализа состояния финансовых ресурсов Ставропольского края сделан вывод, что основными проблемами укрепления местного самоуправления в настоящее время являются: недостаточность ресурсной базы, в том числе собственной, узкий круг налоговых полномочий, временная неопределенность бюджетных поступлений, и, вследствие этого, невысокое качество предоставляемых бюджетных услуг, сужение круга решаемых вопросов местного значения, отстранение муниципальных органов от активно-

го воздействия на экономические отношения на вверенной территории. Эти проблемы многократно усложняются в монопрофилышх муниципальных образованиях, в связи с их полной зависимостью от финансового состояния ведущих предприятий и соответствующей отрасли.

Рисунок 2 - Направления движения финансовых потоков из региональных фондов В результате проведенных исследований нами определены перспективные направления межбюджетного регулирования финансовой базы муниципальных образований (рисунок 3).

В Ставропольском крае накоплен успешный опыт стимулирования совершенствования технологии управления муниципальными финансами, которое осуществлялось путем разработки программ реформирования местных финансов, и выделения по итогам их реализации на конкурсной основе субсидий из регионального бюджета. Тем не менее существуют возможности его улучшения: не во всех муниципальных образованиях разработаны программы социально-экономического развития, не проводится среднесрочное бюджетное планирование, не составляются финансовые балансы.

Применение механизма замещения дотаций из фондов финансовой поддержки отчислениями по дифференцированным нормативам от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренными специальными налоговыми режимами, существенно повышает эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности, стимулирует активность органов местного самоуправления в расширении доходной базы, развитии экономи-

ческого потенциала, поощрении хозяйственной инициативы. Начиная с 2009 года, регионы могут направлять в местные бюджеты по дифференцированным нормативам только отчисления от налога па доходы физических лиц, поэтому возможности этого метода расширения налоговой базы территорий будут существенно ограничены. По нашему мнению, следует продолжить практику применения дифференцированных нормативов по отношению ко всем налогам, поступающим в региональные бюджеты.

Рисунок 3 - Перспективные направления совершенствования межбюджетного регулирования финансовой базы муниципальных образований

Изменение структуры налоговых доходов местных бюджетов должно решать следующие задачи:

- увеличение собственных налоговых доходов;

- расширение возможностей местного самоуправления по налоговому регулированию экономики и социальной сферы;

- создание условий для заинтересованности муниципальных органов власти в социально-экономическом развитии территории, повышение их самостоятельности и ответственности;

- рационачизация системы межбюджетных потоков путем сокращения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделения субсидий на финансирование приоритетных социально значимых расходов;

- повышение предсказуемости и равномерности налоговых потоков, что позволит повысить качество бюджетного планирования и снизить объемы кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов.

По нашему мнению, реформирование налоговой системы РФ целесообразно провести по одному из двух вариантов:

1) изменение порядка распределения налогов между уровнями бюджетной системы (передачу на местный уровень части налога на доходы физических лиц, транспортного налога, налога на недвижимость) и условий взимания отдельных налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты (уплата налога на доходы физических лиц по месту жительства, придание налогу регрессивного характера, введение льготы по налогу на имущество для организаций жилищно-коммунального хозяйства, снижение минимального уровня доходов от реализации продукции сельского хозяйства и продуктов ее переработки до 50% и др.);

2) отнесение на муниципальный уровень вновь введенного регионального налога с продаж (НСП), распределяемого между территориальными бюджетами, вместо налога на доходы физических лиц, который должен пополнять федеральный бюджет; отмена налога на добавленную стоимость, а также совершенствование условий взимания других налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты.

Второй вариант реформирования налоговых доходов местных бюджетов основывается на передаче на региональный уровень налога с продаж. Анализ показал, что следует ожидать немного большей неравномерности распределения поступлений НСП по сравнению с налогом на доходы физических лиц, так как степень концентрации подушевого оборота розничной торговли и объема платных услуг населению, измеренная по коэффициенту Джини, составила в 2007 г., соответственно, 14,2% и 14,9%,, в то время как уровень концентрации заработной платы работников по сельским районам -9,6%. Положительным моментом является то, что налог с продаж, являясь косвенным, характеризуется относительной стабильностью, и в то же время его поступления должны динамично увеличиваться с ростом потребительских расходов и развитием местной торговли и сферы услуг.

Для оценки налога с продаж в фискальном аспекте нами был проведен расчет потенциально возможных поступлений в условиях экономических показателей 2007 г. для ставки НСП 10%, которая, по расчетам экономистов, может компенсировать выпадение доходов от налога на добавленную стоимость (таблица 4).

Расчеты проводились по двум сценариям результативности администрирования налога с потребления домашних хозяйств — 30%, что соответствует фактическому уровню поступления средств налога с продаж до 2004 г., и 60%. Последнее соответствует собираемости налога на добавленную стоимость, рассчитываемой, как отношение фактических доходов от НДС к потенциально возможному объему поступлений. Высокие значения расчетной собираемости представляются нам достаточно вероятными благодаря реализации более простой схемы налогообложения по сравнению с предлагаемым к отмене налогом.

Анализ показал, что даже в пессимистическом сценарии (при собираемости НСП в 30%) поступления налога с продаж (7551,4 млн. руб.) компенсируют доходы от налога на добавленную стоимость (7482,1 млн. руб.), а в

оптимистическом (при собираемости в 60%) - превысят поступления от налога на доходы физических лиц на 29,4%.

Таблица 4 - Оценка поступлений налога с продаж на территории

Ставропольского края (по данным 2007 г., млн. руб.)

Показатели Сценарии

пессимистический оптимистический

I. Налог с продаж по расходам домашних хозяйств

Оборот розничной торговли 158713,3 158713,3

Объем платных услуг населению 50048,5 50048,5

Вмененный доход 6000 6000

Налоговая база 202761,8 202761,8

Собираемость, % 30 60

Налог с продаж 6082,9 12165,7

2. Налог с продаж по расходам бюджетной системы на закупки товаров и услуг

Закупки товаров и услуг 9420 9420

Налоговая база 9420 9420

Собираемость налога с продаж, % 100 100

Налог с продаж 942 942

3. Налог с продаж по расходам предприятий и организаций, не учитываемых в целях налогообложения

Расходы предприятий и организаций, не учитываемые в целях налогообложения 5265 5265

Налоге продаж 526,5 526,5

4. Всего поступлений налога с продаж 7551,4 13634,2

Справочно: поступления в 2007 г.

налога на доходы физических лиц 10537,7 10537,7

налога на добавленную стоимость 7482,1 7482,1

Ускоренное сокращение отставания экономически ослабленных территорий возможно только при условии селективной государственной поддержки. В диссертации обоснованы формы подобного рода организационно-финансовой помощи, предоставление которой обуславливается разработанными стратегиями, прогнозами социально-экономического развития, целевыми программами. В частности, к ним относятся:

— кредиты, гарантии, субсидии органам муниципального управления на развитие социальной и производственной инфраструктуры, переобучение персонала;

-дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, учитывающие состояние финансовой базы и другие особенности территорий;

- инвестиции в уставный капитал или в создание государственных унитарных предприятий регионального подчинения в сельской местности;

- стимулирование развития территориальной хозяйственной кооперации для решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования.

Одним из наиболее эффективных инновационных подходов к восстановлению воспроизводственных способностей регионального хозяйственного комплекса может стать, по нашему мнению, создание специализированного Агентства социально-экономического развития малобюджетных территорий и Фонда социально-экономическог о развития муниципальных образований. Эти структуры, в случае органичного встраивания в существующую систему взаимодействия местных и региональных администраций, органов представительной власти, предпринимательских кругов и общественности, способны существенно улучшить финансирование приоритетных сфер жизнеобеспечения в городских округах, муниципальных районах и сельских поселениях.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ РАБОТАХ: Статьи в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации для опубликования основных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук:

1. Марченко С. В. Проблемы формирования налоговой базы местного самоуправления / С. В. Марченко // Экономический вестник Ростовского государственного экономического университета. Том 6, №4. Часть 2. - Ростов-на-Дону: ЮФУ, 2008 (0,4 п.л.)

Другие публикации:

2. Марченко С. В. Региональная финансовая политика и ее направления / С. В. Марченко // Инновационные процессы в решении региональных соци-

ально-экономических проблем: Материалы международной научно-практической конференции. - Невинномысск: Невинномысский гос. гуманитарно-технический ин-т, 2007 (0,4 пл.).

3. Марченко С. В. Совершенствование местного самоуправления в Ставропольском крае / С. В. Марченко // Инновационное развитие российской экономики: финансовые, правовые и социальные аспекты: Материалы краевой научно-практической конференции. - Пятигорск: Пятигорский филиал Российского гос. торгово-экон. ун-та, 2007 (0,2 п.л.).

4. Марченко С. В. К вопросу об исполнении бюджета субъекта федерации (на примере Ставропольского края) / С. В. Марченко // Формирование рыночной экономики: проблемы структурной перестройки в экономической и социальной сферах: Материалы всероссийской научно-практической конференции. - Пятигорск: Ин-т экономики и управления, 2007 (0,2 п.л.).

5. Марченко С. В. К вопросу о совершенствовании межбюджетных отношений в РФ / С. В. Марченко // Основные направления концепции устойчивого социально-экономического, правового и духовного развития общества: региональный аспект: Материалы научно-практической конференции. -Минеральные Воды: Северо-Кавказский филиал Московского гуманитарно-экономического института, 2006 (0,3 п.л.).

6. Марченко С. В. К вопросу о развитии экономики и финансов Ставропольского края в условиях рыночных отношений / С. В. Марченко // Социально-экономические и правовые аспекты развития ЮФО: Материалы научно-практической конференции - Пятигорск: Пятигорский филиал Российского гос. торгово-экон. ун-та, 2006 (0,3 п.л.).

7. Марченко С. В. К вопросу о реформе местного самоуправления (на примере Ставропольского края) / С. В. Марченко К Перспективы социально-экономического развития ЮФО: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Том 3. - Пятигорск: Ин-т экономики и управления, 2006 (0,14 п. л.).

Отпечатано в авторской редакции

Подписано в печать 09.02.2009 г. Формат 60x84 1/16 Усл. печ. л. - 1,7 Уч.- изд. л. - 1,2 Бумага офсетная. Печать офсетная. Заказ №066 Тираж 100 экз. ГОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный технический университет» 355028, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2

Издательство Северо-Кавказского государственного технического университета Отпечатано в типографии СевКавГТУ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Марченко, Светлана Владимировна

ВВЕДЕНИЕ

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ 12 ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ БАЗЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

1.1 Теоретические основы формирования доходной базы территориаль- 12 ных бюджетов

1.2 Методологические аспекты межбюджетного регулирования на суб- 28 федеральном уровне

1.3 Организация финансового обеспечения местного самоуправления в 46 зарубежных странах

2 СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ 57 РЕСУРСОВ НА СУБРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1 Сравнительный анализ доходов и расходов местных бюджетов

2.2 Опыт межбюджетного регулирования доходов муниципальных об- 79 разований

2.3 Современные проблемы бюджетного регулирования развития эко- 97 номики монопрофильных муниципальных образований

3 МЕТОДЫ И ИНСТРУМЕНТЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИ- 111 РОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ ТЕРРИТОРИЙ

3.1 Концепция укрепления доходной базы местных бюджетов

3.2 Направления совершенствования технологии формирования, рас- 133 смотрения и утверждения местного бюджета

3.3 Регулирование финансов кризисных монопрофильных муниципальных образований

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные отношения в системе повышения уровня финансовой обеспеченности территорий"

Актуальность темы исследования. Рыночная трансформация российской экономики обусловила особую значимость территориально-экономического подхода к развитию воспроизводственного комплекса. В этой связи субъекты Федерации, города и сельские поселения стали рассматриваться в качестве самостоятельных многоуровневых социально-экономических систем. Эффективность функционирования территорий во многом определяется имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.

Сложившиеся взаимоотношения между регионами и входящими в их состав муниципальными образованиями характеризуются многочисленными проблемами, особенно в части формирования финансово-экономической основы местного самоуправления. В настоящее время отсутствуют четкие разграничения доходных источников, расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Муниципальные образования испытывают существенные затруднения в перспективах осуществления и, тем более, расширения бюджетной самостоятельности, что подрывает реальную основу местного самоуправления.

Наличие вышеуказанных проблем связано не только с несовершенством действующего механизма функционирования межбюджетных отношений, но и с рядом объективных причин, таких как существенная дифференциация уровней экономического потенциала и состояния социальной сферы субъектов Федерации. В этой связи совершенствование бюджетного регулирования доходов территориальных образований является актуальным и приоритетным во всей совокупности проблем современной экономической науки.

Степень разработанности проблемы. Исследованию территориальных аспектов формирования и функционирования финансовой системы Российской Федерации и, в первую очередь, региональных и местных бюджетов посвящено множество научных работ отечественных авторов, таких как: А. Г. Игудин, В. П. Иваницкий, В. Н. Лексин, М. С. Максимова, В. Г. Пансков, И. В. Подгорных, Г. Б. Поляк, Л. И. Пронина, В. М. Родионова, М. В. Романовский, В. К. Сенчагов, Н. Г. Сычев, И. В. Трунин, В. Б. Христенко, А. Н. Швецов, Н. А. Ширкевич и др.

В экономически развитых зарубежных странах проблему местных финансов разрабатывали такие ученые, как Э. Б. Аткинсон, Дж. Э. Стиглиц, Э. Дж. Долан, К. Д. Кэмпелл, Р. Дж. Кэмпелл, Ж. Ф. Коне, Ф. Вернер, И. Мюллер, X. Беккер, Л. И. Рутельман, В. Е. Оутс и др.

По достоинству оценивая вклад вышеназванных ученых в решение исследуемой проблемы и не отрицая правомерности полученных результатов, следует отметить, что отдельные аспекты процесса формирования доходов территориальных бюджетов требуют доработки. В частности, недостаточно освещены вопросы повышения уровня их налоговых доходов, направления совершенствования технологии формирования, рассмотрения и утверждения местного бюджета. Многочисленные исследования зарубежных ученых по муниципальным финансам соответствуют этапу развитых рыночных отношений, и поэтому предлагаемые ими модели не адекватны российской действительности.

Актуальность и недостаточная разработанность проблемы совершенствования механизма межбюджетного регулирования, нацеленного на повышение самодостаточности и развитие территорий, в частности, монопрофильных, определили выбор темы, цель и задачи диссертационной работы.

Соответствие темы исследования требованиям паспорта специальностей ВАК. Диссертация выполнена в рамках специальности 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки).

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является обоснование перспективных направлений управления межбюджетными отношениями регионального уровня, базирующихся на сбалансированном применении механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и инструментов бюджетно-налоговой децентрализации, и разработка на этой основе практических рекомендаций по развитию налоговой базы территорий.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:

- систематизировать теоретические и методологические аспекты экономических категорий «собственные доходы», «регулирующие доходы», «межбюджетные отношения» и определить их место в территориальном бюджетном процессе;

- структурировать существующие проблемы в области управления межбюджетными отношениями и выявить резервы усиления заинтересованности территорий в повышении уровня собственных доходов;

- проанализировать многоуровневую структуру доходов и расходов консолидированного бюджета Ставропольского края и дать оценку уровню его экономического развития и бюджетной обеспеченности региона;

- выявить характер влияния факторов, определяющих порядок регулирования межбюджетных отношений, и уточнить принципы перераспределения бюджетных ресурсов;

- обосновать трансформацию существующих налоговых полномочий территорий, обеспечивающих упорядоченное движение финансовых средств во всех составляющих консолидированного бюджета;

- предложить комплекс направлений укрепления воспроизводственного потенциала региона за счет структурной трансформации его налоговой базы.

Предметом исследования выступают отношения между публично-правовыми образованиями региона, складывающиеся в процессе формирования доходов местных бюджетов.

Объектом исследования выступает существующая система межбюджетных отношений регионального и муниципального уровней.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государственных и муниципальных финансов, законодательные акты и постановления Правительства РФ, методические разработки по организации бюджетного планирования на уровне территории.

В процессе обработки и анализа рассматриваемой базы эмпирических исходных данных был использован комплекс методов финансово-экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, графический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный, экспертных оценок, экономико-математические методы.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена материалами Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по Ставропольскому краю, Министерства финансов Ставропольского края, отчетными и плановыми данными органов местного самоуправления региона, материалами научно-практических конференций и периодической печати, результатами монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, творческими разработками научных коллективов, а также личными наблюдениями соискателя.

Рабочая гипотеза диссертации базируется на совокупности теоретических положений и научной позиции автора, согласно которым в основу совершенствования экономических отношений на уровне территории должна быть положена модернизация механизма перераспределения доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами посредством расширения круга налоговых полномочий органов местного самоуправления.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Реализация принципов самостоятельности бюджетов, разграничения доходов и расходов, провозглашенных в Бюджетном кодексе РФ, требует усиления финансовой базы местного самоуправления, изменения структуры доходов местных бюджетов в сторону повышения долгосрочных и регулируемых поступлений. В настоящее время межбюджетные отношения ориентированы преимущественно на выравнивание доходов местных бюджетов в соответствии со сложившимися расходными полномочиями, а также на активизацию, в первую очередь, регулирующей функции в ущерб стимулирующей и не могут решить многие текущие проблемы. В результате имеет место существенная дифференциация территорий по уровню финансовой обеспеченности, отсутствуют реальные стимулы повышения собираемости налоговых платежей, неэффективно расходуются средства, получаемые в качестве трансфертов. Основная функция органов муниципального управления постепенно смещается от реализации собственных полномочий к исполнению делегированных.

2. Под межбюджетными понимаются отношения по поводу распределения между публично-правовыми образованиями расходных обязательств и соответствующих им доходных источников, реализуемые в бюджетном процессе. Сущность этих отношений раскрывается в системе принципов: разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов; самостоятельности; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Указанные принципы следует дополнить требованиями сбалансированности интересов, усиления заинтересованности органов власти в повышении уровня собственных доходов, стабильности, субсидиарности, адаптивности, объективности, учета специфики территорий. При выборе механизма межбюджетных отношений на субфедеральном уровне следует учитывать влияние таких факторов, как изменчивость внешних условий, дифференциация налогово-бюджетного потенциала, особенности территорий, объем передаваемых расходных полномочий, затратность проведения реформ.

3. По критерию регулируемости доходы следует подразделять на собственные и регулирующие. К первым относятся закрепленные на долговременной основе (более трех лет) налоги, территориальные и поступающие в виде процентных отчислений от налогов вышестоящих бюджетов, а также неналоговые доходы. Налоги, разделяемые между бюджетами по единым или дифференцированным нормативам на срок менее трех лет, а также безвозмездные безвозвратные перечисления с целью сбалансирования доходов и расходов следует отнести в разряд регулирующих.

4. Основными направлениями развития субфедеральных межбюджетных отношений являются: изменение структуры налоговых источников местных бюджетов; применение механизма замещения дотаций из фондов финансовой поддержки отчислениями по дифференцированным нормативам от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренными специальными налоговыми режимами; финансовая поддержка из регионального бюджета муниципальных инвестиций в развитие общественной инфраструктуры; стимулирование совершенствования технологии управления муниципальными финансами. Структурные изменения налоговой базы могут осуществляться путем передачи на местный уровень части налога на доходы физических лиц, совершенствования условий взимания территориальных налогов или введения регионального налога с продаж, распределяемого между бюджетами субъекта Федерации и муниципальных образований, вместо налога на доходы физических лиц.

5. Налог с продаж обладает характеристиками, необходимыми для отнесения его поступлений на региональный и местный уровни бюджетной системы: он немобилен, устойчив, географически равномерно распределен, перспективен в условиях экономического подъема и роста потребительских расходов населения, мотивирует органы местного самоуправления к развитию розничной торговли и сферы услуг, бизнес - к расширению инвестиционной и инновационной деятельности. Проведенные расчеты показали, что в пессимистическом сценарии поступления налога с продаж восполняют выпадающие доходы по НДС в масштабах Ставропольского края, а в оптимистическом — превышают поступления от налога на доходы физических лиц на 29,4%.

6. Ускоренное сокращение отставания экономического потенциала депрессивных территорий требует интенсивной государственной финансовой поддержки, регламентированной соответствующими стратегиями и целевыми программами, в формах субсидий, кредитов, гарантий на развитие социальной и производственной инфраструктуры и предпринимательства, переобучение персонала; дотаций с учетом особенностей состояния финансовой базы местных бюджетов; инвестиций в уставный капитал или в создание государственных унитарных предприятий.

Научная новизна исследования заключается в обосновании концептуальных аспектов совершенствования межбюджетных отношений в системе повышения уровня финансовой обеспеченности территорий.

Полученные результаты характеризуются следующим приращением научных знаний: предложена авторская интерпретация категории «межбюджетные отношения», предусматривающая взаимодействие широкого круга участников бюджетного процесса и разделение финансовых потоков государства между публично-правовыми образованиями; дополнены принципы организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, среди которых стабильность, субсидиарность, адаптивность, объективность, учет специфики территории должны быть положены в основу сбалансированного финансового обеспечения социально-экономического развития; аргументирована целесообразность совершенствования механизма функционирования межбюджетных отношений в направлении либерализации доходных полномочий за счет предоставления права региональным и местным органам управления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику интенсивного воспроизводства экономического потенциала;

- предложено модернизировать практику замещения дотаций из фондов финансовой поддержки отчислениями по дифференцированным нормативам от федеральных и региональных налогов и сборов, что существенно повышает эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности городских округов, муниципальных районов, сельских поселений и стимулирует активность органов управления всех уровней в направлении расширения доходной базы территориального хозяйственного комплекса, поощрении предпринимательской инициативы;

- разработан механизм замещения налогов на доходы физических лиц и добавленную стоимость налогом с продаж, имеющим свойства немобильности, устойчивости, географически равномерной распределенности, перспективности по отношению к процессам экономического подъема и роста потребительских расходов населения, которые могут быть эффективно реализованы при условии отнесения его на территориальные уровни бюджетной системы страны;

- обосновано положение о необходимости интенсивной государственной поддержки развития финансовой базы муниципальных образований, кризисное состояние которых обусловлено формированием модели монопрофильного хозяйства, и определены ее формы, позволяющие восстановить и обеспечить развитие территориально-производственных комплексов.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в выработке конкретных положений, создающих методическую и практическую основу для совершенствования механизма межбюджетных отношений, стимулирующего повышение уровня финансовой обеспеченности территориальных образований.

Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации предложения, направленные на повышение эффективности управления межбюджетными отношениями: по совершенствованию условий взимания территориальных налогов, изменению порядка разделения налогов между бюджетами, введению налога с продаж вместо налога на добавленную стоимость с отнесением его на региональный уровень, по модификации инструментария инвестиционной поддержки кризисных муниципальных образований.

Основные положения диссертации могут быть использованы органами государственной власти при разработке и принятии поправок к действующему налоговому законодательству, а также на региональном уровне в процессе осуществления регулирующих воздействий на бюджетную обеспеченность территорий.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Марченко, Светлана Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Реализация принципов самостоятельности всех бюджетов бюджетной системы РФ, разграничения доходов и расходов между ее уровнями, провозглашенных в БК РФ, требует усиления финансовой базы местного самоуправления, изменения структуры бюджетных доходов в сторону повышения долгосрочных и регулируемых доходов. В настоящее время межбюджетные отношения ориентированы преимущественно на выравнивание доходов местных бюджетов в соответствии со сложившимися расходными полномочиями и не могут решить многие наболевшие проблемы. В результате имеет место существенная дифференциация муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности; отсутствуют реальные стимулы повышения собираемости налоговых платежей; неэффективно расходуются средства, получаемые в качестве трансфертов. Основная задача органов муниципального управления постепенно смещается от исполнения собственных полномочий к исполнению делегированных полномочий.

2. Финансово-экономические источники развития местных сообществ в отдельных зарубежных странах имеют различия, которые обусловлены историческими традициями, действующим законодательством, компетенцией местных органов власти. Существуют два основных подхода к организации финансового обеспечения местного самоуправления, связанных главным образом со степенью его самостоятельности и выполняемыми функциями, различающихся по налоговым полномочиям, структуре источников финансирования, инструментам регулирования со стороны вышестоящих уровней власти, и соответственно - по эффективности. Считается, что фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах в последние десятилетия постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам.

3. Для усиления стимулирующей функции межбюджетных отношений по наращиванию налогового потенциала, своевременной и полной мобилизации бюджетных доходов, рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств требуется четкое и обоснованное разграничение на постоянной основе (без ограничения сроков) расходных полномочий и в максимально возможной степени соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при относительно стабильном налоговом и бюджетном законодательстве, а также относительно стабильном механизме межбюджетного регулирования, не способствующем иждивенчеству на местах. Главным способом достижения данного положения, может служить оптимальное и сбалансирование сочетание таких методов межбюджетного регулирования, как межбюджетные трансферты и дифференцированные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

4. Особенности осуществления местного самоуправления на отдельных территориях, связанные с формированием модели монопрофильных муниципальных образований, обусловлены зависимостью экономического и социального развития территорий от финансового состояния градообразующих и селообразующих предприятий, незаинтересованностью инорегиональных собственников в их развитии, созданием вертикально интегрированных структур с головными организациями, зарегистрированными в других регионах.

5. Основными направлениями развития финансовой базы муниципальных образований являются: 1) изменение структуры налоговых источников местных бюджетов; 2) применение механизма замещения дотаций из фондов финансовой поддержки отчислениями по дифференцированным нормативам от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренными специальными налоговыми режимами; 3) финансовая поддержка из регионального бюджета муниципальных инвестиций в развитие общественной инфраструктуры, градообразующих и селообразующих предприятий, в создание новых муниципальных предприятий; 4) совершенствование технологии управления муниципальными финансами. Увеличение налоговой базы местного самоуправления может осуществляться путем изменения порядка распределения налогов между уровнями бюджетной системы и условий взимания отдельных налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, а также введения регионального налога с продаж, распределяемого между бюджетами субъекта Федерации и муниципальных образований, вместо налога на доходы физических лиц.

6. Налог с продаж обладает характеристиками, необходимыми для отнесения его поступлений на региональный и местный уровни бюджетной системы: он немобилен, устойчив, географически равномерно распределен, перспективен в условиях экономического подъема и роста потребительских расходов населения, мотивирует органы местного самоуправления в развитии розничной торговли и сферы услуг, бизнес — в расширении инвестиционной и инновационной деятельности. Введение налога с продаж вместо налога на добавленную стоимость целесообразно только при условии отнесения его на территориальные уровни бюджетной системы РФ. Проведенные расчеты показали, что в пессимистическом сценарии (при собираемости налога 30%) поступления налога с продаж компенсируют выпадающие доходы по НДС в масштабах Ставропольского края, а в оптимистическом (при собираемости 60%) - превысят поступления от налога на доходы физических лиц на 29,4%.

7. Главной задачей бедных монопрофильных муниципальных образований становится не столько решение местных вопросов, сколько становление и развитие экономического потенциала. Основными этапами стратегического управления их развитием должны стать: маркетинг территории, создание благоприятных условий для предпринимательской деятельности, развитие социальной и производственной инфраструктуры, участие в финансовом оздоровлении действующих предприятий, создание новых муниципальных предприятий или предприятий со смешанной собственностью, поддержка малого бизнеса. Ускоренное сокращение отставания наиболее бедных муниципальных образований возможно только при условии государственной поддержки. Такая поддержка может оказываться в формах создания кластеров и особых экономических зон, финансовой поддержки развития производственной инфраструктуры и диверсификации экономики, кредитов, гарантий, субсидий органам муниципального управления; дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, учитывающих состояние финансовой базы местного самоуправления; инвестиций в уставный капитал или в создание государственных унитарных предприятий, развитие межмуниципальной кооперации.

8. Для отсталых сельских территорий целесообразно создавать в рамках двух-трех муниципальных районов агропромышленные кластеры, объединяющие сельскохозяйственное производство, переработку сельскохозяйственной продукции, торговлю, с участием органов муниципального управления. Непосредственное управление кластером должно осуществлять специально созданное агентство в форме некоммерческого партнерства, которое координирует сотрудничество всех организаций, входящих в объединение.

Одним из наиболее эффективных инновационных подходов к организации процесса регулирования развития муниципальных образований с недостаточным экономическим потенциалом может стать создание специализированного Агентства социально-экономического развития малобюджетных территорий и Фонда социально-экономического развития муниципальных образований.