Межбюджетные отношения в условиях казначейского исполнения бюджета тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шарифова, Айна Мамедовна

Введение.3-

Глава I. Состояние межбюджетных отношений и необходимость их реформирования на этапе перехода регионов на казначейское исполнение бюджета.10

1.1. Состояние и предпосылки развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.10

1.2. Принципы межбюджетных отношений и необходимость их реформирования.33

1.3. Федеральный бюджет и межбюджетные отношения на этапе стабилизации и развития экономики.47

1.4. Роль налогов и налоговой политики в регулировании межбюджетных отношений.69

1.5. Межбюджетные отношения на этапе перехода на казначейское исполнение бюджета.82

Глава II. Роль территориальных органов Федерального казначейства в организации межбюджетных отношений.95

2.1. Организационная структура и функции территориальных органов федерального казначейства.95

2.2. Полномочия территориальных органов федерального казначейства по реформированию межбюджетных отношений.103

2.3. Организация безналичных расчетов территориальными органами федерального казначейства.112

2.4. Организация операций по движению наличных денег в органах казначейства .124

2.5. Особенности перехода территорий (регионов) на казначейское исполнение (на примере РД) бюджета.135

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные отношения в условиях казначейского исполнения бюджета"

Актуальность темы. Реформа бюджетной системы в целом и системы межбюджетных отношений в частности является составной частью глубоких социально-экономических преобразований в России. Она оказывает огромное влияние на изменение процессов расширенного воспроизводства, формирование рыночных отношений во всех отраслях экономики. Создание оптимальных форм бюджетных взаимоотношений, четкого механизма выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов в бюджетах всех уровней становится решающим фактором стабилизации общественной жизни и экономического роста.

Формирование механизма межбюджетных отношений непростая задача отличающихся друг от друга по размерам площади, численности и плотности населения, уровню экономического развития, природным и климатическим условиям, национальным и историческим особенностям. Все это обуславливает значительные различия в потребностях бюджетного финансирования и налоговых базах отдельных регионов.

Создание эффективного механизма межбюджетных отношений, удовлетворяющего всех субъектов Федерации, осложняется также тем, что российский федерализм переживает этап становления, идет неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями тоталитарного государства. Одновременно быстро развивающиеся местнические интересы нередко вступают в конфликт с общенациональными приоритетами.

Как показывает опыт, не существует единой идеальной модели межбюджетных отношений, пригодной для всех стран. Напротив, это сфера представляет собой огромное разнообразие национальных систем, которые часто противоречат стандартной теории оптимальной модели. Причины -сильное влияние политики и исторических особенностей формирования государств.

Каждая страна приходит к собственной эффективной системе межбюджетных отношений путем проб и ошибок. Однако это нисколько не умаляет важности изучения и использования мирового опыта в создании российской системы межбюджетных отношений. Стандартная методика организации экономического сотрудничества и развития выделяют три уровня власти: центральная, региональные и местные власти. Каждый уровень власти в системе межбюджетных отношений имеет свой бюджет и действует в рамках своих бюджетных полномочий.

Автономно функционирующие бюджеты отдельных уровней власти и их взаимоотношения, основанные на четко сформулированных и статистически обоснованных нормах, и составляют систему межбюджетных отношений.

Конституционное устройство каждой страны хотя и накладывает отпечаток на характер бюджетной системы и межбюджетных отношений, определяющим их фактором остается степень децентрализации государственного управления, основанная на новых принципах финансово-экономической политики, что делает исследование данной проблемы актуальной.

Степень изученности проблемы. В последнее время издано немало работ, посвященных государственным и муниципальным финансам, государственному бюджету и бюджетной системе Российской Федерации, региональным и местным бюджетам. В монографических трудах Л.И.Абалкина, А.А.Арбатова, , Г.Н.Алимурзаева, А.М.Бабича, В.Ю.Барамяна, П.И.Вахрина, А.А.Голованова, А.З.Дадашева, И.Б.Иванова, А.С.Колесова, И.Н.Лаврикова, Н.В.Милякова, Л.П.Павловой, Р.Г.самоева, В.М.Радионовой, А.Г.Силуанова, М.Г.Чернышева и других приведенных результатов исследования этих проблем, проанализирован сложившейся опыт организации бюджетного процесса и налаживания межбюджетныхотношений в Российской Федерации.

Немало вопросов, касающихся внедрения системы казначейского исполнения бюджета и реформирования межбюджетных отношений подробно освещены в работах И.Г.Акперова "Казначейская система исполнения бюджета" (2004 г.), И.Т.Балабанова "Бюджетная система российской Федерации" (1995 г.), А.Г.Андреева "современные проблемы взаимоотношений бюджетов вРФ" (2001 г.), Н.Г. Иванова "Казначейская система исполнения бюджетов" (2001 г.), И.Н. Мысляева "Государственные и муниципальные финансы" (2004 г.) и др.

Отдельные стороны государственного бюджета и межбюджетных отношений рассматриваются в недавно изданных книгах коллективов авторов "Финансы" под редакцией профессора Грязновой А.Г., "Финансы и кредит" под редакцией профессора Ковалевой A.M., а также в учебниках и учебных пособиях А.М.Мысляевой "Государственные и муниципальные финансы", В.Е.Барбаумова "Финансовые инвестиции", Я.В. Сергиенко "Финансы и реальный сектор", М.И.Яндиева "Финансы регионов" и т.д.

Некоторые проблемы управления государственными и муниципальными финансами и возникающих при этом межбюджетных отношений анализируются в работах дагестанских ученых анализируются в работах дагестанских ученых В.Г.Алиева, Б.Х.Алиева, А.Ш.Ахмедуева, Г.А.Бучаева, А.М.Амутинова, А.А.Гаджиева, Н.Г.Гаджиева, М.А.Гасанова, О.И.Гордеева, А.М.Казиханова, А.А.Казимагомедова, С.М.Ильясова, Ю.Н.Сагидова, О.К.Цапиевой опубликованных в центральных и местных издательствах, в журналах "Финансы", "Известия ДГУ", "Финансы и кредит", "Деньги и кредит", "Банковское дело"и др.

Однако специальная литература и периодические издания последних лет, посвященные реформированию межбюджетных отношений содержат, как правило, либо приоритеты бюджетной политики и основные принципы регулирования межбюджетных отношений, либо разработки соответствующих инструктивных материалов по распределению финансовых средств Фонда финансовой поддержки регионов.

В силу отмеченного общие рекомендации, содержащиеся в работах многих ученых и специалистов не в полной мере пригодны для оценки, складывающихся на этапе рыночных преобразований, межбюджетных отношений в России и определении в роли казначейства в дальнейшем их реформировании. Многие выводы и предложения, разработанные учеными и специалистами в 1995-2000 гг. и далее на ранней стадии стабилизации экономики (2001-2003 гг.) требуют пересмотра методических принципов на новые, учитывающие результаты нынешнего этапа становления и развития финансово-экономических, налоговых и бюджетных отношений в стране.

В диссертации поставлена цель на основе всестороннего анализа имеющейся литературы определить основные направления реформирования межбюджетных отношений в регионах на этапе перехода их на казначейское исполнение бюджета.

Исходя из этой цели, были поставлены задачи:

- определить сущность и теоретические основы межбюджетных отношений, проанализировать состояние и предпосылки развития межбюджетных отношений в Российской Федерации;

- уточнить роль налогов и налоговой политики в регулировании межбюджетных отношений;

- дать оценку деятельности федеральных органов казначейства в организации и реформировании межбюджетных отношений в регионе;

- проанализировать механизм организации безналичных расчетов в территориальных органах федерального казначейства;

- выявить особенности перехода территорий на казначейское исполнение бюджета.

Объектом исследования были территориальные органы федерального казначейства и связанные с их деятельностью бюджетные учреждения и организации.

Предметом исследования стали денежные отношения, связанные с формированием и использованием доходов государственного бюджета и организованных на основе бюджетной системы фондов финансовой поддержки регионов.

Теоретической и методологической основой диссертации послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, занимающихся государственными и муниципальными финансами, государственным бюджетом и межбюджетными отношениями на уровне федеральных и местных органов власти.

Для решения поставленных в диссертации задач автором использованы логические и диалектические методы, приемы организованного наблюдения и оперативно-экономического анализа.

Аналитической базой для обоснования концептуальных положений, выводов и рекомендаций явились законодательные и нормативные акты и программные материалы, подготовленные правительством и принятые в 1998-2005 гг. по мере реформирования существующих межбюджетных отношений.

В качестве информационной базы для анализа различных сторон исследуемой проблемы были использованы различные документы об исполнении государственного бюджета Российской Федерации и бюджетов регионов, материалы расширенного заседания совместной коллегии Министерства финансов и Министерства экономического развития и торговли РФ, состоявшейся в начале 2004 г., а также статистическая информация и директивные материалы, содержащиеся в периодических изданиях.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методических основ реформирования и развития межбюджетных отношений в Российской Федерации на этапе перехода ее регионов на казначейское исполнение бюджета.

Положения диссертации, выносимые на защиту

1. Обоснована необходимость совершенствования межбюджетных отношений в рамках существующей бюджетной политики, определяющей новые переходы к системе распределения финансовой помощи регионам исходя из принципов разделения полномочий между федеральным и местными органами власти.

2. Доказана целесообразность в процессе исполнения федерального бюджета выравнивать уровни бюджетной обеспеченности регионов за счет средств не только ФФПР, но и Стабилизационного фонда. При этом отмечается бессмысленность наращивания доходов Стабилизационного фонда, если нет четкой программы действий, не допускающей непроизводительные расходы.

3. Определены направления совершенствования межбюджетных отношений, позволяющие сократить недофинансирование бюджетов регионов в условиях растущего дефицита финансовых ресурсов для их обеспечения, связанного с модернизацией налоговой системы и перераспределением налоговых источников между уровнями власти. У каждого уровня должны быть стимулы для расширения собственной налоговой базы.

4. Дана оценка функционированию региональной казначейской системы исполнения бюджета, обеспечивающей целевое использование финансовых ресурсов в условиях реформирования межбюджетных отношений.

Казначейское исполнение бюджета автором рассматривается как система установленных законодательными и нормативными документами методологических правил и процедур кассового исполнения бюджета соответствующего уровня, а также имманентных им институтов, обеспечивающих организацию казначейского учета и контроля.

5. Уточнены пути совершенствования технологии внедрения единого казначейского счета, позволяющего ускорение получения отчетности об исполнении бюджетов всех уровней, создание максимальных удобств для налогоплательщика, а для органов управления - возможность более эффективно выполнять свои функции.

Реализации концепции единого казначейского счета в настоящее время препятствует отсутствие платежной системы Банка России в Дагестане и в некоторых других регионах, а внутри - и межрегиональных электронных расчетов.

6. Разработан механизм организации органами казначейства безналичных расчетов и операций по движению наличных денег, выявлены условия и территориальные особенности, препятствующие внедрению казначейских технологий исполнения бюджетов и реформирования межбюджетных отношений.

К таким условиям относятся:

- наличие разного рода правового статуса в вопросах регулирования бюджетных и внебюджетных средств;

- отсутствия устойчивости и защищенности каналов связи между территориальными Управлениями, районными и городскими отделами федерального казначейства;

- отсутствие нормативных документов, регламентирующих использование в информационной системе электронно-цифровой подписи и требований к защите информации;

7. Установлено, что процесс создания территориальной казначейской системы исполнения бюджета и реформирования межбюджетных отношений сопряжен со многими нерешенными задачами:

- необходимо проводить компьютеризацию непосредственно бюджетных учреждений, приобрести каналы связи, обеспечивающие электронный обмен финансовых органов с банками и бюджетными учреждениями;

- регулировать вопросы софинансирования бюджетных учреждений из бюджетов разных уровней, обеспечить полную интеграцию бухгалтерского учета бюджетных учреждений с системой федерального казначейства.

8. Отмечена необходимость проведения сбалансированной бюджетной политики, направленной на повышение устойчивости экономического и социального развития регионов на основе разграничения доходных и расходных полномочий бюджетов разных уровней.

Практическое значение диссертации состоит в том, что в ней разработаны предложения, направленные на разграничение не только полномочий, но и ресурсов, которые входят в сектор государственного управления, и тех, которые не входят. Она также содержит выводы, относительно того, как реа-лизовывается концепция единого казначейского счета в регионах и муниципальных казначействах, каким образом обеспечивается единообразие взаимодействия с Банком России и процедур для исполнения государственных операций. Некоторые методические рекомендации найдут применение в деятельности территориальных органов федерального казначейства по реформированию межбюджетных отношений.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации обобщены в опубликованных работах и докладывались на заседаниях научно-практических конференций, методических семинаров и совещаний, проведенных в 2001-2005 гг. в Дагестанском Государственном университете с участием ученых и специалистов Института социально-экономических исследований ДНЦ РАН, Министерства финансов РД, Управления федерального казначейства РФ по РД, Национального банка РД БР и других учреждений.

Публикации. По теме диссертации авторов опубликовано 10 статей и тезисов докладов с общим объемом 3,74 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шарифова, Айна Мамедовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

До начала 2000 года разграничению обязанностей и прав между бюджетами разных уровней препятствовала многоуровневая, сложноподчиненная система организации местного самоуправления, характеризующаяся серьезными региональными различиями и порождающая неразрешимые проблемы. В разных субъектах существовало от одного до трех уровней местного самоуправления, иногда отдельные муниципалитеты наделялись государственными полномочиями и становились подразделениями органов государственной власти. В этих условиях первоочередной задачей развития бюджетного федерализма в России стало упорядочение административного устройства внутри субъектов Федерации на основе реформы органов местного самоуправления.

Тогда была разработана правительственная концепция реформирования - межбюджетных отношений РФ в 1999-2001 гг. Главной целью Концепции стала создание и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей региональным и муниципальным органам власти проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности.

По мере достижения главной цели реализованы очень важные задачи, в числе которых:

- утверждение новой методики распределения фонда финансовой поддержки регионов, устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора налогов;

- инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований, обеспечивающее их целевой и эффективный характер;

- обеспечение прозрачности региональных бюджетов;

- отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации;

- заключение договоров субъектов РФ от обслуживания в органах федерального казначейства и проведение через них денег по оплате за энергию и газ региональных бюджетополучателей;

- консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных трансфертов из ФФПР;

- особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов;

- введение механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии финансового кризиса;

- создание Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлению региональных финансов и некоторые другие.

Результатом дальнейшего выполнения концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ стало создание сначала 2000-х годов Фондов:

- финансовой поддержки субъектов РФ;

- самофинансирования социальных расходов;

- регионального развития;

- реформирования региональных расходов;

- компенсаций.

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам стал ФФПР, который был образован еще в 1994 г. В последние годы (включая 2004 г.) его объем составлял около 14% общего объема налоговых доходов федерального бюджета.

В решении этих и многих других отмеченных в Бюджетном кодексе РФ и Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию значимой стала роль территориальных органов Федерального казначейства. Они обеспечивают не только целевое использование бюджетных средств, но эффективное управление финансовыми ресурсами субъектов федерации.

В настоящее время казначейская технология исполнения бюджета внедрена на всех участках работы министерства финансов - начиная от введения росписи по доходам и расходам бюджета, до кассового расхода по лицевым счетам учреждений. Роспись ведется по каждому бюджетному учреждению. Все операции по исполнению республиканского бюджета ежедневно отражаются на лицевых счетах бюджетных учреждений и в регистрах бухгалтерского учета в соответствии с функциональными и экономическими классификациями расходов, что позволяет более оперативно управлять финансовыми потоками и обеспечивать предварительный контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Однако, существующий Бюджетный кодекс, порядок исполнения и само исполнение бюджета относит к ведению субъектов Федерации РФ. Согласно принципу самостоятельности бюджетов законодательные и исполнительные органы государственной власти обладают правом самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Бюджетный учет организуется органом, исполняющим бюджет, а возложение на федеральное казначейство функций по исполнению бюджетов допускается только на основании соглашений, т.е. на добровольной основе. Казначейское исполнение бюджета является полномочием органов исполнительной власти. И данные полномочия могут быть переданы центру опять-таки только на добровольной основе.

Такой подход представляется наиболее взвешенным и неслучайно он зафиксирован в Программе развития бюджетного федерализма РФ на период до 2005 г.

Значение такого подхода четко очеркивается и в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию, где формирование финансовой основы реализации начатой реформы межбюджетных отношений, рассматрвиается как мера по расширению бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти.

В свете этих документов автор считает нецелесообразно иметь в новой редакции Бюджетного кодекса РФ норму от обязательном кассовом обслуживании бюджетов всех уровней бюджетной системы органами федерального казначейства. Тем более, что такая обязательность перехода противоречит принципам федерализма и самостоятельности местного самоуправления, заложенным в основу Конституции Российской Федерации.

Кроме того за десять с лишним лет существования федерального казначейства не приняты нормативно правовые акты, содержащие четко регламентированный порядок составления отчетности о кассовом исполнении бюджетов, аналогичные по своей глубине ранее действовавшим актам Центрального банка. Такие нормативно-правовые акты могли бы войти составной частью в еще неразработанные стандарты казначейского исполнения бюджетов.

В настоящее время завершен переход на казначейское исполнение и местных бюджетов. Проводятся работы в рамках единого информационного пространства с использованием АСУ бюджетным процессом сформировать отчет об исполнении консолидированного бюджета республики.

В то же время процесс создания казначейской системы исполнения бюджета и налаживания эффективных межбюджетных отношений сопряжен со многими проблемами, которые еще предстоит решить.

Во-первых, еще существуют серьезные разногласия с территориальными учреждениями Банка России в порядке оформления платежных документов и других документов для осуществления безналичных расчетов. До сих пор Министерство финансов РФ не распространило на финансовые органы субъектов федерации и муниципальных образований, перешедших на казначейское исполнение бюджетов, стандарт заполнения платежного поручения, утвержденный для органов федерального казначейства. В результате финансовые органы вынуждены наименование владельца лицевого счета печатать в поле "Назначение платежа", что создает определенные трудности в отношениях с налоговыми органами при учете уплаченных сумм в разрезе налогоплательщиков.

Во-вторых, окончательно не урегулирован вопрос софинансирования бюджетных учреждений из бюджетов разных уровней.

В-третьих, необходимо изменять существующую психологию руководителей и специалистов бюджетных учреждений в части расходований бюджетных средств, повышать их профессиональный уровень, развивать умение работать в новых условиях.

В-четвертых, создать необходимую материально-техническую базу и проводить компьютеризацию непосредственно бюджетных учреждений, наладить каналы связи, обеспечивающие электронный обмен финорганов с банками и бюджетными учреждениями.

И, наконец, в-пятых, наладить систему непрерывного контроля за целевым, эффективным и своевременным прохождением бюджетных средств на территории республики.