Межбюджетные отношения в условиях становления федеративного государства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мазур, Александр Анатольевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ

БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА.

1.1. Генезис бюджетной системы Российской Федерации: императивный аспект

1.2. Роль договоров и соглашений во взаимодействии федерального Правительства и региональных органов власти при решении бюджетных вопросов.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ

ОТНОШЕНИЙ (НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

2.1. Анализ взаимоотношений между уровнями бюджетной системы РФ. 43 2.1 Л. Анализ взаимоотношений федерального бюджета с краевым бюджетом Хабаровского края.

2.1.2. Анализ взаимоотношений краевого бюджета Хабаровского края с бюджетами муниципальных образований.

2.2. Сравнительный анализ федеральной и краевой методик расчёта финансовой помощи из федерального и краевого фондов финансовой поддержки.

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОПТИМИЗАЦИИ

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

3.1. Совершенствование нормативно-методических основ межбюджетных отношений.

3.2. Оптимизационная модель образования и распределения ФФФПР.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные отношения в условиях становления федеративного государства"

Курс на создание в Российской Федерации (РФ) подлинно федеративного государства обеспечил предпосылки для реформирования всей системы государственных финансов. Построение бюджетной системы на федеративных началах потребовало качественного изменения форм и методов межбюджетных взаимосвязей. При этом комплексный подход к реформированию межбюджетных отношений до настоящего времени не получил широкого применения. Практически не исследуется влияние федеральной бюджетной политики на формирование межбюджетных отношений в регионах. Крайне мало внимания уделяется взаимоотношениям региональных бюджетов с бюджетами муниципалитетов. Несколько лет продолжалась работа над Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ) , и всё же он не обеспечивает условий для решения наиболее острых вопросов бюджетного устройства. Сегодня необходим глубокий и всесторонний анализ становления и развития в РФ новой бюджетной системы, её соответствия основополагающим принципам и нормам.

Исследованию проблем взаимоотношений бюджетов различных уровней посвящены работы многих отечественных экономистов: А.Г. Игудина, А. Н. Илларионова, М.В. Васильевой, В. Н. Лексина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, В.В. Рудько-Силиванова, В.В. Савалея, А.В. Улюкаева, Д.Г. Черника, М.И. Ходоровича, В.А. Ширкевич и др. В программах Правительства РФ предусмотрены специальные разделы по межбюджетным отношениям, разработана официальная концепция их реформирования. Всё это свидетельствует об актуальности данной темы.

Целью настоящего исследования явилось комплексное изучение процессов формирования межбюджетных отношений в РФ и Хабаровском крае, теоретическое обоснование необходимости их реформирования и выработка практических рекомендаций, направленных на повышение самодостаточности региональных и местных бюджетов в современных условиях. Исходя из этого, были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть процесс становления и развития современной бюджетной системы РФ на основе хронологической систематизации нормативно-правовой базы бюджетного устройства и бюджетного регулирования;

- выяснить значение заключаемых между Правительством РФ и субъектами Федерации договоров и соглашений в бюджетной сфере, для оценки их эффективности;

- проанализировать отношения краевого бюджета Хабаровского края с федеральным бюджетом и бюджетами муниципальных образований края в период с 1994 по 1998 гг., как динамично развивающуюся систему;

- выявить общие черты и характерные особенности системы межбюджетных отношений на федеральном уровне и на уровне субъекта Федерации;

- обобщить опыт формирования межбюджетных отношений в РФ и Хабаровском крае, выявить недостатки, исследовать их природу и причины;

- дать оценку целесообразности осуществляемых федеральными органами государственной власти мер по реформированию межбюджетных отношений;

- разработать рекомендации по совершенствованию нормативно-методических основ бюджетных взаимоотношений между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В процессе исследования поднимаются такие проблемы как несовершенство законодательной базы, индивидуализация межбюджетных отношений, чрезмерная зарегулированность нижестоящих бюджетов в ущерб региональному развитию, недостаточная обоснованность подходов к бюджетному выравниванию.

Объектом исследования стали экономические отношения по формированию и использованию бюджетных ресурсов каждого уровня власти, практика регулирования данных отношений, бюджетное устройство РФ и его нормативно-правовая база. В основу экспериментальных разработок положены данные Министерства финансов РФ, Финансового департамента администрации Хабаровского края, Хабаровского краевого комитета государственной статистики.

Методологическую основу исследования составили положения диалектики, исторического, логического и структурного анализа, методы математической статистики, группировки, а также моделирование, абстрагирование, формализация, синтез. Автором изучены труды ведущих отечественных экономистов в области межбюджетных отношений, законодательные и иные нормативные акты по вопросам бюджетного регулирования, бюджетной и налоговой политики, научно-практическая информация по материалам конференций, симпозиумов и семинаров по теме диссертации.

Научная новизна исследования заключена в следующем:

- дано определение бюджетного федерализма и уточнено определение межбюджетных отношений, закреплённое в БК РФ;

- уточнены принципиальные различия ключевых понятий, наиболее часто отождествляемых в практике межбюджетных отношений;

- исследование системы межбюджетных отношений проведено на основе принципиально новых показателей дотационности и регулируемости бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;

- впервые природа бюджетного дефицита рассмотрена в тесной взаимосвязи с факторами, влияющими на обеспеченность бюджетов по доходам и расходам;

- установлен наиболее вероятный, по мнению автора, критерий определения степени бюджетной дотационное™, позволяющий указать место, которое занимает каждый регулируемый бюджет в бюджетной системе и откорректировать на этой основе проводимую бюджетную политику;

- построена гипотеза о том, что подход к укреплению бюджетной самодостаточности зависит от соотношения конкретных показателей, расчёт которых достаточно прост и понятен;

- выявлены новые факторы, доказывающие необходимость разграничения совместных расходных полномочий всех уровней власти и установления дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов, по единой методике;

- обоснованы основные положения, отражающие специфику формирования межбюджетных отношений с депрессивными субъектами Федерации и муниципальными образованиями, необходимые для осуществления их федеральной и региональной поддержки; разработана оптимизационная модель формирования Федерального фонда финансовой поддержки регионов и методика его распределения, обеспечивающая действительное выравнивание уровня реализации государственных стандартов по субъектам Федерации и резервирование части средств фонда для финансирования целевых капитальных расходов.

Практическая значимость диссертации состоит в конкретных рекомендациях по совершенствованию методических подходов к формированию межбюджетных отношений, отвечающих принципам бюджетного федерализма, реализация которых позволит:

- усовершенствовать федеральное и региональное законодательство о межбюджетных отношениях;

- существенно снизить уровень дотационности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;

- обеспечить целостность и единство РФ путём сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы.

Теоретические положения и практические материалы исследования используются в учебном процессе на кафедре финансов Хабаровской государственной академии экономики и права (по курсам "Бюджет и бюджетная система Российской Федерации", "Финансы", "Организация исполнения бюджета"), а также в работе ряда отделов финансового департамента администрации Хабаровского края по подготовке проекта закона о бюджетной системе края на очередной год. Предложения по разграничению доходов между уровнями бюджетной системы, поддержке депрессивных территорий, совершенствованию федерального законодательства о межбюджетных отношениях, а также ряд других применяются в деятельности Координационного Совета по финансам, инвестициям и ценным бумагам межрегиональной ассоциации "Дальний Восток и Забайкалье". Уточненное автором определение межбюджетных отношений получило одобрение Законодательной Думы Хабаровского края при обсуждении проекта Бюджетного кодекса Хабаровского края. Все вышеуказанные факты внедрения подтверждены справками.

Настоящая работа выполнена на 199 страницах и состоит из введения, трёх глав, заключения, библиографического списка, включает 31 таблицу и 14 приложений.

В первой главе рассматриваются сущность и основы формирования бюджетной системы РФ, анализируется бюджетное законодательство РФ. Вторая глава посвящена анализу механизма федеральных и внутрирегиональных межуровневых бюджетных взаимоотношений (на примере бюджетной системы Хабаровского края). В третьей главе обоснованы возможные пути устранения имеющихся недостатков и решения актуальных проблем, выявленных в процессе исследования. В заключении сделаны теоретические и практические выводы, а также конкретные предложения по итогам работы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Мазур, Александр Анатольевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

К концу 1991 г. в РФ была окончательно сформирована бюджетная система, заменившая единый государственный бюджет страны. В её основу легли принципы бюджетного федерализма, контуры которого обозначила принятая в 1993 г. Конституция РФ.

Переход к новому бюджетному устройству осуществлялся медленно и противоречиво. Предпринятое в 1994 г. коренное реформирование межбюджетных отношений преследовало цель приспособить бюджетную систему РФ к новому бюджетно-налоговому механизму. Ключевым звеном преобразований стал переход к формированию нижестоящих бюджетов на объективной основе. Развитие бюджетного федерализма превратилось в важнейшее направление реформы.

В настоящей работе мы произвели детальный анализ теоретических основ и практических аспектов функционирования системы межбюджетных отношений в условиях становления российского федерализма, на примере Хабаровского края. Нами сделаны выводы о несовершенстве законодательной базы и низкой эффективности договорного регулирования межбюджетных отношений в РФ, выявлены недостатки, сохраняющиеся на уровне Федерации и на региональном уровне, дана обоснованная оценка проводимых мероприятий по реформированию межбюджетных отношений. Группировка бюджетов муниципальных образований проведена на основе установленного нами критерия определения степени бюджетной дотационности, не имеющего аналогов в экономической литературе. Необходимость разграничения совместных расходных полномочий всех уровней власти была подтверждена тесной взаимосвязью с достижением реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов, стимулированием повышения уровня мобилизации их собственных доходов и другими факторами, которые до нас в этом аспекте не рассматривались.

Исследование внутрикраевых отношений проходило в тесной взаимосвязи с отношениями федерального и краевого бюджетов, чем и обусловлено новое качество полученных результатов.

Создание фонда финансовой поддержки было принципиально новым явлением в бюджетной практике. Методика формирования и распределения ФФФПР с каждым годом всё больше свидетельствовала о его превращении в удобный и действенный инструмент бюджетной политики. Однако, система трансфертов не обеспечивала выравнивания уровня бюджетной обеспеченности по регионам, поскольку применялась без соблюдения основополагающих принципов.

Первым из указанных принципов является наличие необходимых предпосылок, к которым относятся:

- достаточность собственной доходной базы регулируемых бюджетов и заинтересованность местных органов власти в её укреплении;

- ликвидация причин, приводящих к искусственно создаваемой дотационности регулируемых бюджетов и возникновению нерациональных встречных финансовых потоков;

- обеспечение подлинного равенства всех бюджетов одного уровня между собой по отношению к вышестоящему бюджету.

Второй принцип заключается в достоверности и объективности информации о финансовом и социально-экономическом положении объектов регулирования. Третий принцип предполагает отказ от предоставления средств финансовой помощи территориям по другим каналам, кроме фондов финансовой поддержки. И, наконец, четвёртый принцип требует законодательного закрепления простой и понятной методики определения долей претендентов в фонде финансовой поддержки.

Таким образом, переход к определению нормативных долей субъектов Федерации и муниципальных образований в федеральном и региональных фондах финансовой поддержки требует модернизации всей системы межбюджетных отношений, включая её нормативно-правовую базу. С этой целью Правительством РФ разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг., сыгравшая большую роль при подготовке и принятии БК РФ. Но Концепция - это лишь основа для решения назревших проблем в бюджетной системе. Сохраняются нерациональная политика распределения регулирующих федеральных налогов, несбалансированность интересов Центра и регионов, субъективизм в распределении средств финансовой помощи. Предстоит заполнить пробелы и внести надлежащие коррективы как в нормативно-правовом регулировании межбюджетных отношений, так и в методических подходах к их совершенствованию.

В результате проведённого исследования и анализа теоретического и практического материала мы пришли к следующим выводам и конкретным предложениям:

1. Путём заключения договоров и соглашений завершить разграничение расходов, отнесённых БК РФ к совместной компетенции федеральных, региональных и местных органов власти, между всеми уровнями бюджетной системы. После окончательного распределения ответственности закреплённые в договорах и соглашениях расходы утверждать в соответствующих законах о бюджете (бюджетной системе). Это даст возможность оценить реальное соотношение расходных полномочий в бюджетной системе.

2. Отменить или приостановить действие федеральных и региональных законов, которые фактически не могут быть реализованы, после предварительного согласования между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации (по федеральным законам), а также между администрациями регионов и муниципальных образований (по законам субъектов Федерации). Таким образом, проблема неполного покрытия трансфертами согласованных дефицитов региональных и муниципальных бюджетов будет снята.

3. В главу "Межбюджетные отношения" БК РФ необходимо включить положение о контроле со стороны органов власти, на которые возлагаются расходные полномочия органов власти другого уровня, за обязательным выделением соответствующих расходов в передающем бюджете (отдельной строкой по каждому виду передаваемых полномочий). Отсутствие выделенных сумм бюджетных компенсаций считать достаточным основанием для включения соответствующего закона в перечень нормативных актов, не подлежащих исполнению на данный бюджетный год.

4. В БК РФ определить предоставление бюджетных компенсаций в достаточном объёме (прямым счётом с последующей ежегодной индексацией) как минимальное условие для начала бюджетного выравнивания посредством финансовой помощи. Установить, что после согласования размеров бюджетных компенсаций, главным критерием распределения средств территориальной поддержки является узаконенная формула. Отказаться от прямого перечисления финансовой помощи в регионы, минуя ФФФПР. Это придаст методике распределения необходимую прозрачность и будет способствовать упорядочению межбюджетных отношений.

5. Предусмотреть в бюджетной отчётности раздельное отражение средств финансовой помощи, взаимных расчётов и бюджетных компенсаций, утверждённых в законе о бюджете (бюджетной системе), с целью недопущения в дальнейшем отождествления данных понятий.

6. Разработать механизм стимулирования заинтересованности субъектов Федерации в полном использовании собственного налогового потенциала и рационализации бюджетных расходов, для чего включить в БК РФ такие дополнительные условия предоставления финансовой помощи бюджету субъекта Федерации, как наличие у него программы увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемых трансфертов, выполнение установленных вышестоящими органами власти плановых заданий нижестоящим органам по мобилизации собственных доходов в их бюджеты.

7. Включить в БК РФ нормы, регулирующие отношения субвенционного налогового кредитования территорий и хозяйствующих субъектов (под гарантии местных органов власти). Это значительно снизит потребность территорий в финансовой помощи, обеспечив при этом расширение налоговой базы в будущем.

8. Разграничение регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы нацелить на обеспечение надёжной доходной базы региональных и местных бюджетов, в связи с чем пересмотреть подход к реализации принципа бюджетного равноправия. Определить для всех субъектов Федерации единые базовые нормативы формирования собственных доходов (закреплённые доходные источники) таким образом, чтобы не менее 70% от совокупного контингента доходов субъекта Федерации оставалось на его территории.

9. Ежегодно устанавливать дополнительно к базовым временные дифференцированные нормативы для регионов, отвечающих принятым критериям. С этой целью закрепить в БК РФ права региональных и местных органов власти согласовывать в договорах и соглашениях дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов (прежде всего НДС, налога на прибыль и подоходного налога), с последующим утверждением их в ежегодных законах о бюджете (бюджетной системе). Внести соответствующие изменения в бюджетный процесс.

10. Регионам, имеющим достаточный налоговый потенциал, предоставлять за счёт временных нормативов бюджетные компенсации и трансферты из федерального бюджета, для сокращения встречных межбюджетных потоков.

11. Для проверки целесообразности установления дополнительных к базовым нормативов производить мониторинг динамики поступлений основных федеральных налогов с территории каждого субъекта Федерации.

12. Установить повышенные временные нормативы отчислений по регулирующим доходам в бюджеты регионов в первую очередь для тех субъектов Федерации (из числа получавших трансферт), по которым в течение трёх предшествующих лет соблюдалось примерное равенство встречных межбюджетных потоков средств во взаимоотношениях с федеральным бюджетом (либо сальдо обмена складывалось в пользу федерального Центра).

13. Разработать федеральный закон, чётко определяющий бюджетные взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В данном законе предоставить законодательным органам субъектов Федерации право самостоятельно устанавливать временные нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих федеральных и региональных налогов. Закрепить положение о повышении уровня зачисления регулирующих доходов в бюджеты субъектов Федерации, активно осуществляющих социально-экономические реформы.

14. Для оценки фактического распределения собственных доходов в бюджетной системе региона регулярно определять сводный коэффициент участия регионального бюджета в балансировании бюджетов муниципальных образований.

15. Ускорить принятие федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах, утверждаемых Правительством РФ после согласования с субъектами Федерации. Аналогичные законы или постановления должны быть приняты и на уровне субъектов Федерации, что позволит перейти к формированию межбюджетных отношений на объективной основе.

16. Осуществить поэтапный переход к использованию на всех уровнях бюджетной системы отраслевых нормативов бюджетного финансирования (определяемых по единой методике) и предоставлению ресурсов вышестоящих бюджетов в достаточных объёмах для выполнения выраженных указанными нормативами минимальных государственных стандартов. При разработке методики оценки бюджетных потребностей пересмотреть дореформенную систему экономического районирования.

17. В целях упорядочения межбюджетных потоков перейти к одноканальной финансовой поддержке нуждающихся территорий, в форме дотаций и субвенций из ФФФПР. Неформализованные дотации как форму бюджетного регулирования исключить из бюджетного законодательства.

18. Считать одной из главных целей оказания финансовой помощи обеспечение реализации на территории регионов с низкой бюджетной обеспеченностью гарантированных государством минимальных стандартов, выраженных в бюджетных нормативах.

19. Устранить причины, приводящие к искусственно создаваемой дотационности территориальных бюджетов и большим встречным финансовым потокам в бюджетной системе РФ, когда контингент регулирующих доходов на соответствующей территории достаточен, чтобы исключить предоставление финансовой помощи.

20. В целях оптимизации процедуры определения исходных данных для расчёта трансфертов разработать принципиально новую методику определения объективной потребности каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах, оценки налогового потенциала с учётом особенностей регионов РФ. До утверждения всех необходимых отраслевых нормативов расчёт исходной базы производить по отчётным данным года, максимально приближенного к планируемому, с необходимыми корректировками. В этом случае удастся избежать разногласий, связанных с "привязкой" расчётов к одному и тому же базовому году.

21. Предусматривать в фондах финансовой поддержки инвестиционный компонент (субвенционную составляющую). Предоставлять бюджетные ссуды из вышестоящих бюджетов в пределах фактической суммы целевого трансферта, рассчитанного исходя из законодательно установленной доли получателя, с сохранением целевой направленности (чтобы гарантировать их возврат в течение бюджетного года) . Средства Бюджета развития РФ распределять преимущественно на конкурсной основе, в виде капитальных субвенций.

22. Изменить структуру ФФФПР (откорректировать по аналогии структуру фондов поддержки в регионах), выделив в нём дотационную и субвенционную части. Соответственно, методика его распределения будет состоять из двух этапов. На первом этапе определяются пропорции между двумя частями ФФФПР. Расчёт условных трансфертов-дотаций производится на основе утверждённных финансовых нормативов бюджетной обеспеченности, с увеличением на сумму кредиторской задолженности бюджетных организаций. Условные целевые трансферты-субвенции вычисляются на основании произведённых оценок отобранных заявок, с учётом нормативов обеспеченности объектами социальной и производственной инфраструктуры, а также степени завершённости объектов инвестирования. Таким образом, происходит отбор претендентов на целевой трансферт. Второй этап заключается в расчёте долей субъектов Федерации в соответствующей части ФФФПР. Регионы, получающие право на трансферт-дотацию (и их доли), определяются на втором этапе, с использованием единого коэффициента выравнивания базовых расходов, благодаря которому условный трансферт обеспечивает одинаковый предельный уровень дефицита бюджетов регионов. Расчёт долей регионов в субвенционной составляющей ФФФПР осуществляется строго пропорционально удельному весу условного трансферта по каждому субъекту Федерации в общей сумме условных трансфертов-субвенций. Для регионов, отвечающих критериям депрессивности, суммы условных трансфертов-субвенций могут защищаться от секвестирования.

23. Не допускать исключения на какой-либо методической стадии расчёта долей отдельных видов расходов, вошедших в исходную базу при согласовании нормированных проектов бюджетов.

24. Закреплять методику расчёта долей регионов в ФФФПР, вместе с условиями предоставления государственной экономической поддержки (включая дополнительно согласуемые нормативы по налогам и бюджетные ссуды под кассовый разрыв) в виде приложения к федеральному закону о бюджете на очередной год.

25. При выделении финансовой помощи нуждающейся территории в любой форме, в обязательном порядке оформлять с её администрацией соглашение (договор), устанавливающее зависимость предоставления государственной поддержки от результатов проводимых на территории социально-экономических реформ. Это повысит ответственность местных органов власти за эффективное использование средств.

26. Принять специальный федеральный закон о депрессивных территориях, в котором будут заложены правовые основы для их федеральной и региональной поддержки. Для усиления адресности выделяемой помощи на уровне субъектов Федерации целесообразно принимать региональные нормативно-правовые акты по депрессивным муниципальным образованиям либо оформлять их в виде приложений к региональным законам о бюджете (бюджетной системе). Установить, что осуществление вышестоящим бюджетом зачёта задолженности депрессивных территорий по бюджетным ссудам в счёт бюджетных компенсаций и средств по взаиморасчётам производится только с согласия администраций указанных территорий.

27. Разработать обоснованные критерии депрессивности территории, на базе комплексной целевой многофакторной оценки её социальноэкономического положения. Предварительный отбор региона для проверки на депрессивность осуществлять по высокому удельному весу финансовой помощи (трансферта выравнивания) в собственных бюджетных доходах. Окончательные выводы делать только после анализа динамики всех групп показателей за ряд предшествующих лет.

28. Разработать методику составления достаточно прозрачного и достоверного сводного финансового баланса территории, предоставляемого каждым субъектом Федерации или муниципальным образованием в Министерство финансов РФ или региональное финансовое министерство (управление, департамент). Реализация данного предложения сделает бюджетное регулирование более объективным.

29. Закрепить в БК РФ как важнейшее условие выполнения взаимных обязательств органов власти всех уровней в вопросах межбюджетных отношений паритетное начало и неукоснительное соблюдение всеми сторонами положений Конституции РФ, федерального законодательства, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

30. Доработать Концепцию реформирования межбюджетных отношений в РФ на 1999-2001 гг. с учётом вышеизложенных рекомендаций и дальнейших практических наработок.

Применение предложенных рекомендаций, по нашему мнению, значительно снизит остроту противоречий в бюджетной системе РФ, укрепит её фундамент - местные бюджеты и обеспечит реальное снижение дотационности регулируемых бюджетов.