Муниципальный бюджетный контроль в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Муниципальный бюджетный контроль в Российской Федерации"

На правах рукописи

ШУЛИКО ЕЛЕНА ВИТАЛЬЕВНА

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(на примере муниципального образования «г. Новороссийск»)

Специальность 08.00.10 — «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2004

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» Всероссийского заочного финансово-экономического института

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент Башкатова Татьяна Александровна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Коломин Евгений Васильевич

кандидат экономических наук, доцент Филатова Татьяна Васильевна

Ведущая организация:

Государственный университет управления

Защита состоится «/¿Р » 2004 г. в'{0.00

часов в ауд.

на

заседании диссертационного совета К 212.040.01 при Всероссийском заочном финансово-экономическом институте по адресу: 123995, Москва, ул. Олеко Дундича, 23

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Автореферат разослан «/Л» #¿¿^£¿^004 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета К 212.040.01

кандидат экономических наук, доцент

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Рыночные преобразования в современной России вызвали кардинальные изменения во всех сферах жизни государства и общества, включая государственное управление. Действенный финансовый контроль становится непременным условием успешного функционирования государства; от эффективности государственного финансового контроля в значительной степени зависит экономическая стабильность и политическая независимость страны.

Финансовый контроль представляет собой систему мероприятий, направленных на проверку законности и эффективности формирования и расходования финансовых средств. Являясь частью многогранного процесса управления финансовыми ресурсами, контроль решает ряд задач: устанавливаются законность и рациональность финансовых операций; определяется уровень квалификации и добросовестности чиновников и финансовых управляющих; осуществляются превентивные меры по предупреждению финансовых нарушений.

Проблемам государственного финансового контроля во все времена уделялось большое внимание. Вместе с тем до настоящего времени не разработана концепция формирования целостной системы государственного финансового контроля; не создана отвечающая современным реалиям его методологическая, теоретическая и правовая база.

Являясь составной частью бюджетной системы Российской Федерации, местные бюджеты обеспечивают финансовыми ресурсами деятельность органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления народовластия, признавая муниципальную собственность основой местного самоуправления.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 г.» определено, что приоритетной задачей 2003-2004 годов является формирование финансовой основы для реализации начатой реформы федеративных отношений и местного самоуправления, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных им е органов влтли. ОчиВИИНо. о без на* ГОйНАЦИОНАЛг™"* ■

ЙЙШЯТ*

ИСКА I

БИБЛИОТЕКА

09 ТОО Ч^^Ал

лаживания и активизации эффективного контроля со стороны общества за финансовой деятельностью муниципалитетов система местного самоуправления страны не может полноценно развиваться. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти. Однако, в пределах своей компетенции они осуществляют регулируемую правовыми нормами определенную властную деятельность. Поэтому правомерно местный финансовый контроль считать частью единой системы государственного (властного) финансового контроля в стране, который должен основываться на принципах законности, плановости, постоянства, гласности, обеспечения целевого и эффективного использования финансовых ресурсов.

В диссертации предпринята попытка проанализировать правовую основу и компетенцию органов местного самоуправления в Российской Федерации в бюджетной сфере; содержание, формы и виды муниципального бюджетного контроля; дать практические рекомендации по повышению эффективности управления финансовыми ресурсами муниципальных образований.

В настоящее время разработаны отдельные способы и методы оценки эффективности бюджетно-финансового контроля, но единая концепция отсутствует. Предложенная в диссертации методика оценки эффективности бюджетного контроля послужит определенным вкладом в создание единой методологии оценки эффективности деятельности органов контроля.

Близость органов местного самоуправления непосредственно к населению предполагает необходимость контроля за его финансовой деятельностью со стороны жителей муниципальных образований. Необходимо создание целостной и эффективно функционирующей системы муниципального финансового контроля с участием городской общественности. В диссертационном исследовании предложена концепция создания подобной системы общественного контроля в муниципальном образовании; используемый в рамках этой системы эффективный контроллинг поможет скоординировать взаимоотношения внутри данной структуры и обеспечить необходимую информационную базу.

Все вышеизложенное предопределило актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Целью диссертационной работы является исследование места и роли муниципального бюджетного контроля в решении проблем финансового обеспечения муниципального образования. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

— исследовать сущность муниципального бюджетного контроля в системе финансового контроля, осуществляемого органами власти как элемента управления публичными финансами; уточнить терминологию и содержание понятий, характеризующих властный финансовый контроль;

- определить место бюджетного контроля в системе финансового контроля; показать его роль в сфере межбюджетных отношений;

- рассмотреть действующий механизм осуществления бюджетного контроля на уровне муниципального образования и оценить его эффективность;

— проанализировать основные проблемы, связанные с организацией муниципального бюджетного контроля и разработать рекомендации по созданию наиболее оптимальной системы организации бюджетного контроля на примере муниципального образования «г. Новороссийск».

Предмет исследования. Предметом исследования является бюджетный контроль в муниципальных образованиях Российской Федерации..

Объект исследования. Объектом исследования выступает организация бюджетного контроля в муниципальном образовании «г. Новороссийск».

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, в области финансов, бюджета и финансового контроля. В частности, вопросы государственного финансового контроля отражены в работах В.Г. Афанасьева, И.А. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, П.М. Годме, Л.А. Дробозиной, М.Ф. Ивлевой, Г.Б. Поляка, B.C. Прониной, М.С. Студеникиной, Е.В. Шориной.

Непосредственно бюджетному контролю посвящены работы В.В. Бурцева, О.В. Врублевской, З.П. Евзлина, Н.В. Романовского, В.М. Родионовой, А.Ф. Соменкова, А.А. Швецова, В.И. Шлейникова, СО. Шохина.

В процессе исследования были изучены публикации современных специалистов-практиков: И.А. Андреева, С.А. Андрюшина, И.В. Барсуковой, В.И. Ви-дяпина, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, Т.Г. Нестеренко,

Л.Н. Овсянникова, В.Г. Панскова, Л.И. Прониной, СВ. Степашина, Н.С. Столярова.

Методологической основой работы явился системный подход к исследуемому материалу. Использовались следующие методы исследования: экономический, логический, факторный анализ; также: применялись методы экономико-статистического сравнения и сопоставления, сводки, группировки.

Информационную базу диссертационной работы составляют законодательные и нормативные акты Российской Федерации, статистическая информация Министерства финансов Российской Федерации, документы Госкомстата РФ; монографии, брошюры, публикации в периодической печати по проблематике исследования; информация, размещенная в сети Интернет на сайтах министерств и муниципальных образований; материалы и отчеты Городской Думы г. Новороссийска, городской администрации; материалы проверок отдела КРУ Министерства финансов по г. Новороссийску.

Научная новизна работы. В диссертации сформулированы и обоснованы концептуальные подходы к организации муниципального бюджетного контроля, содержащие научную новизну и практическую значимость. На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты исследования:

- определены роль и место муниципального бюджетного контроля в системе государственного финансового контроля на основе сформулированного понятия «публичный финансовый контроль», используемого для обозначения совокупности контрольных действий со стороны властных структур федерального центра, субъектов Российской Федерации, а также местных органов власти;.

- систематизированы отдельные элементы контроля с целью обособления бюджетного контроля с выявлением его характерных особенностей и отличий от других видов государственного финансового контроля;

- предложена новая схема организации бюджетного контроля в муниципальном образовании «г. Новороссийск», включая создание- Контрольно-счетной палаты, Совета по координации работы контролирующих органов города, системы органов общественного контроля с конкретизацией их задач, функций и полномочий;

- разработана методика оценки эффективности бюджетного контроля, примененная автором к деятельности контрольных органов в муниципальном

образовании «г. Новороссийск» с обоснованием практических рекомендаций, включая необходимость использования системы контроллинга;

- предложена концепция участия населения в осуществлении муниципального бюджетного контроля путем вовлечения общественности в работу создаваемых при муниципальном образовании Информационного отдела и Координационного совета.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что основные выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в работе контрольных органов муниципальных образований, что значительно повысит эффективность бюджетного контроля на местном уровне. Отдельные положения диссертационной работы могут использоваться в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система РФ».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в подготовке курса лекций и проведении практических занятий по дисциплинам «Финансы» и «Бюджетная система РФ», читаемых диссертантом в филиале ВЗФЭИ в г. Новороссийске. Результаты исследования были апробированы в муниципальном образовании «г. Новороссийск», а рекомендации автора по совершенствованию системы муниципального бюджетного контроля приняты к практическому использованию.

Публикации. Основные положения диссертации изложены в 5 работах, общим объемом 2,3 печатных листа.

Объем и структура диссертации. Диссертационная работа изложена на 192 страницах и состоит из введения, трех глав, включающих таблицы, рисунки и графики; заключения. Список использованной литературы включает 128 источников. Имеется 6 приложений.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертационной работы, определена степень разработанности проблемы, сформулированы

предмет и объект исследования, поставлена основная цель и определены задачи, показаны научная новизна и практическая значимость диссертации.

Глава первая «Теоретические аспекты финансового контроля» посвящена выявлению сущности, роли и организации различных видов контроля (государственного, бюджетного, муниципального) в системе управления в Российской Федерации.

Контроль - обязательный элемент управления экономикой как государства в целом, так и отдельных экономических субъектов. Финансовый контроль является важнейшим видом контроля, так как присутствует в любой сфере деятельности, опосредованной движением денежных средств. Основным назначением финансового контроля является эффективное содействие успешной реализации финансовой политики и рациональное использование финансовых ресурсов государства. Призванный отслеживать стоимостные пропорции распределения валового внутреннего продукта, он распространяется на все каналы движения денежных потоков, которые тем или иным образом связаны с формированием государственных ресурсов, полнотой и своевременностью их поступления и целевым использованием.

В соответствии с российским бюджетным законодательством термин «государственные» применим только к финансам федерального и регионального уровней власти; соответственно система государственного финансового контроля не включает органы финансового контроля местного уровня. В то же время неправомерно исключать местный финансовый контроль из целостной системы контроля, осуществляемого властными структурами всех уровней. По аналогии с термином «публичные» финансы, который используется для обозначения финансовых отношений на всех уровнях власти, целесообразно использовать термин «публичный финансовый контроль», который объединяет все уровни властного контроля и включает следующие звенья:.

- общегосударственный (федеральный) финансовый контроль,

- финансовый контроль субъекта РФ,

- муниципальный финансовый контроль.

В Бюджетном Кодексе РФ государственный финансовый контроль и бюджетный контроль используются как синонимы. Однако, понятие «государственный финансовый контроль» несколько шире, чем понятие «бюджетный

контроль», поскольку государственные финансы не ограничены только лишь бюджетом - федеральным или субъекта РФ. Что касается местного уровня власти, то здесь практически все финансовые ресурсы сосредоточены в муниципальном бюджете и местных внебюджетных фондах. Поэтому в отношении муниципального финансового контроля правомерно использовать термины «финансовый» и «бюджетный» как синонимы.

Чтобы представить основные отличия понятий государственного финансового и бюджетного контроля, в диссертации систематизированы отдельные элементы контроля, дана их структурная характеристика и основные отличия видов финансового контроля. Очевидно, что государственный финансовый контроль в сфере управления финансами решает общие задачи, а бюджетный контроль - более частные и конкретные, связанные непосредственно с бюджетными средствами и бюджетной процедурой.

В силу исторически сложившихся социально-экономических условий ряд муниципальных образований не обеспечен достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Поэтому одним из направлений бюджетного контроля является анализ механизма межбюджетных отношений, с помощью которого происходит перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами с целью оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы.

Процесс межбюджетного регулирования включает два направления движения бюджетных ресурсов, и соответственно - финансовый контроль обоих направлений. Первое направление - «снизу вверх» - подразумевает поток денежных средств, формирующих доходы федерального бюджета, механизм которого определяется государственной налоговой политикой и закрепляется на долговременной основе налоговым законодательством. Роль бюджетного контроля на данном направлении заключается в контроле за источниками поступления бюджетных ресурсов, и прежде всего,- налогами. Второе направление -«сверху вниз» - предполагает обеспечение дополнительных поступлений централизованных финансовых средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации в форме субвенций, субсидий, дотаций, бюджетных кредитов и ссуд. На этом направлении роль бюджетного контроля состоит в осу-

ществлении контроля за целесообразностью выделения ресурсов из бюджета и эффективностью их использования.

Федеративное устройство РФ предполагает соблюдение принципа минимального вмешательства вышестоящих органов власти в бюджетную сферу деятельности муниципальных образований. В то же время, как показывает опыт, объективно необходим текущий мониторинг и контроль со стороны региона за исполнением местных бюджетов, получающих финансовую помощь. Его цель - стимулировать рост качества управления муниципальными финансами, а также диагностировать финансовое состояние местного бюджета с тем, чтобы своевременно принять меры превентивного характера.

В главе второй «Организация и механизм осуществления бюджетного контроля на уровне муниципального образования» проанализированы правовые основы и компетенция органов местного самоуправления в РФ, рассмотрены муниципальный бюджет и бюджетный процесс как предмет контроля, различные аспекты муниципального бюджетного контроля, даны практические рекомендации, направленные на повышение эффективности управления финансовыми ресурсами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления действуют в рамках своей компетенции, установленной нормами Конституции РФ, т.е. законов, подзаконных актов, совокупности прав, обязанностей и предметов ведения. Проблема разграничения компетенции между местным самоуправлением и государственной властью является одной из важнейших. Основой этого разграничения является разделение собственности и материально-финансовых ресурсов. Объем полномочий и предметов ведения должны соответствовать объему собственности и материально-финансовых ресурсов местного самоуправления. В случае недостаточности последних, компетенция органов местного самоуправления, установленная законодательством, окажется необеспеченной, т.к. органы местного самоуправления не смогут выполнять свои функции.

Правовые и финансовые основы, организационно-правовые формы и полномочия местного самоуправления в России определяет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Со времени его вступления в силу закон претерпел значительные изменения. Перемены, произошедшие в стране за последние годы, показали,

что необходимы дальнейшие шаги для укрепления и развития местного самоуправления. Федеральный закон № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разработан с учетом накопленного опыта местного самоуправления в Российской Федерации и призван устранить существенные недостатки в правовом регулировании вопросов местного самоуправления, а также пробелы в законодательстве. Данный закон направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению. В то же время закон не решает основную проблему — недостаточное финансирование деятельности органов местного самоуправления. В этих условиях повышение эффективности муниципального бюджетного контроля может и должно способствовать улучшению финансового положения муниципальных образований.

Местные финансы для муниципального образования являются той материальной базой, с помощью которой осуществляется финансирование широкого круга мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования. Финансовые ресурсы муниципального образования - совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения возложенных на него задач.

В преобладающем большинстве муниципальных образований Российской Федерации основой местных финансов являются местные бюджеты, в которых сосредоточена подавляющая часть финансовых ресурсов муниципального образования. Бюджетный Кодекс РФ наделяет муниципальные образования рядом важных бюджетных прав, и, прежде всего, правом на самостоятельный местный бюджет. Все муниципальные образования независимо от состава территории, численности населения и других особенностей обладают равной совокупностью бюджетных прав. Муниципальный бюджет формально представляет роспись доходов и расходов органов местного самоуправления; в то же время это - важнейший инструмент осуществления социально-экономической политики муниципального образования. От состояния местного бюджета напрямую зависит уровень хозяйственного развития и благосостояния граждан данного

муниципального образования. В ходе рыночных реформ в РФ на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры; но их доходная база не была расширена. Это серьезно осложнило финансовую ситуацию на муниципальном уровне и актуализировало проблему повышения эффективности контроля за бюджетными ресурсами. Муниципальный бюджетный контроль включает:

- контроль за доходной частью местного бюджета;

- контроль за расходной частью местного бюджета;

- контроль за соотношением доходной и расходной частей местного бюджета;

- контроль за финансовыми ресурсами, поступающими в процессе межбюджетных отношений;

- контроль за бюджетным процессом на местном уровне.

Предметом бюджетного контроля на местном уровне выступают все денежные потоки, так или иначе связанные с местными бюджетами (с их организацией, структурой и направленностью). Бюджетный контроль не является отдельным этапом бюджетного процесса, поскольку он распределен во времени и его элементы присутствуют на всех этапах.

В диссертационном исследовании проанализирована структура доходов и расходов бюджета г. Новороссийска в динамике за 5 лет. Анализ показал, что в структуре доходов бюджета преобладает налоговая составляющая; в ее составе превалируют регулирующие налоги, а, как известно, именно налоговые поступления определяют степень устойчивости бюджета. Вместе с тем, примерно треть доходов бюджета составляют неналоговые доходы, а также субсидии и субвенции. При формировании доходной части бюджета очень важным является норматив отчислений в местный бюджет со всей суммы, которая собирается с налогооблагаемой базы. В ходе исследования выявлено, что данный показатель за последние 5 лет неуклонно снижается. (Табл. 1)

В настоящее время действует самый низкий норматив налоговых отчислений в бюджет г. Новороссийска. В абсолютных цифрах он составил в 2003 г.

17 копеек с 1 рубля, в то время как в 1999 году эта цифра была на уровне

Таблица 1.

Сведения о нормативах зачисления доходов на территории г. Новороссийска, в % от суммы общих поступлений

Виды налогов и сборов 1999 2000 2001 2002 2003

год год год год год

Налог на прибыль 4 1,7 6,7 3,3 3,3

Налог на доходы физических лиц 37,5 24 24 24 17,5

Налог на добавленную стоимость б 4,4 - - -

Акцизы 10 10 10 10 10 и 50

Земельный налог 50 50 50 50 50

Налог на имущество юридических лиц 6,5 50 50 50 50

26,5 копеек. Данный процесс происходит в условиях, когда, как и в большинстве муниципальных образований РФ, в г. Новороссийске превалирующая часть расходов бюджета приходится на выполнение задач, связанных с жизнеобеспечением населения - образованием, здравоохранением и функционированием жилищно-коммунального хозяйства.

Между региональными и муниципальными властями в РФ постоянно идет борьба за властные полномочия, за контроль над использованием муниципального имущества, финансовыми потоками. Она тормозит развитие относительно благополучных регионов и городов с высоким экономическим потенциалом (сюда входит Кубань в целом и, в т. ч. Новороссийск). С другой стороны, культивируется иждивенчество и нежелание развиваться у большинства субъектов Федерации и муниципальных образований, получающих экономически необоснованные трансферты из вышестоящих бюджетов.

В настоящее время острый недостаток финансовых ресурсов характерен для большинства муниципальных образований России. По данным Госкомстата РФ бюджет каждого второго муниципального образования является дефицит-ным.В ходе диссертационного исследования был определен показатель «остро-

ты дефицита» местного бюджета; он представляет отношение величины бюджетного дефицита к расходам местного бюджета и показывает, какая часть расходов не покрывается его доходами. Так, например, наибольшая острота дефицита местных бюджетов отмечена в муниципальных образованиях Волго-Вятского региона- в среднем свыше 21%, а наименьшая - на Северном Кавказе - около 3%. Что касается г. Новороссийска, то показатели табл. 2 дают представление о том, что за последние 5 лет острота дефицита по муниципальному образованию «г. Новороссийск» в среднем составляет чуть больше 1,5% и «укладывается» в средний показатель по региону. Поскольку дефицит местного бюджета не превышает 10% объема доходов, у города есть потенциальная возможность исполнения сбалансированного бюджета.

Таблица 2.

Исполнение бюджета г. Новороссийска по доходам и расходам, тыс. руб.

Исполнено 1999 2000 2001 2002 2003

год год год год год

По доходам 785,5 835,0 1146,8 1072,5 1552,0

По расходам 805,5 843,0 1148,5 1102,8 1574,0

Дефицит 20 8 1,7 30,3 22,4

Острота дефицита, % 2,5 0,9 0,15 2,7 1,42

Основными путями решения проблемы укрепления местных бюджетов является изменение государственных приоритетов в распределении ресурсов консолидированного бюджета в пользу территорий и усиление контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований. Система муниципального бюджетного контроля в настоящее время находится в стадии становления. Приоритетным направлением его развития должно стать не только обнаружение, но и предупреждение недостатков в работе подконтрольных объектов, что, в конечном счете, приведет к упрочению финансового положения муниципального образования.

В соответствии с правовыми нормами бюджетный контроль осуществляется как органами местного самоуправления, так и специализированными органами контроля. Более глубокому раскрытию вопросов, связанных с организацией и функционированием системы муниципального бюджетного контроля, служит предложенная в диссертационной работе систематизация субъектов контроля с определением их задач и функций, а также контрольных прав и полномочий. Данная систематизация субъектов контроля свидетельствует, что на муниципальном уровне действует достаточно разветвленная система органов бюджетного контроля, участвующих в бюджетном процессе, а также существуют разнообразные формы муниципального контроля. Каждая форма содержит конкретные приемы и способы контрольных действий для установления объективных фактов и отражения результатов проверок в документах бюджетного контроля. Выбор той или иной формы муниципального бюджетного контроля зависит от поставленных задач, планов и специфики проверяемых объектов.

Муниципальный бюджетный контроль осуществляется широким кругом органов представительной и исполнительной власти, с чем связано наличие ряда проблем. Одна из них заключается в непрофессионализме депутатов представительного органа власти. В результате народные избранники зачастую неспособны осуществлять полноценный контроль за действиями исполнительной власти в бюджетной сфере. Это происходит в связи с отсутствием у них достаточных знаний в области финансового права и некомпетентности в деятельности местных финансовых органов. Необходимо систематически проводить консультации и семинары по ознакомлению депутатов с новациями в сфере финансового законодательства, а также организовывать кратковременные, но регулярные курсы по обучению депутатского корпуса вопросам организации государственных и муниципальных финансов, осуществлению бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Для повышения эффективности работы как представительной, так и исполнительной власти муниципального образования, должно быть обеспечено их четкое взаимодействие и взаимопонимание; осознание ими того факта, что средства муниципального подлежат всеобъемлющему контролю, а финансовая деятельность исполнительной власти требует жесткой регламентации.

Глава третья «Основные проблемы и пути совершенствования муниципального бюджетного контроля» посвящена изучению действующей практики бюджетного контроля на местном уровне на примере муниципального образования «г. Новороссийск»; в рамках данной главы разработана и применена методика оценки эффективности бюджетного контроля и определены основные направления его развития.

Изучение вопросов, связанных с организацией бюджетного контроля в муниципальном образовании «г. Новороссийск», позволило выявить ряд проблем и недостатков в его осуществлении. Так, на муниципальном бюджетном процессе негативно сказывается отсутствие программы социального развития города; имеются существенные кадровые проблемы; нет. четкой координации деятельности контролирующих органов муниципального образования; недостаточно автоматизирован процесс контроля; ряд контролирующих органов функционирует на временной основе. В тоже время эффективный контроль может быть обеспечен только в результате постоянного мониторинга финансовых нарушений и оперативного принятия решений по ним.

Многие из существующих проблем могут быть решены лишь при эффективном взаимодействии всех контролирующих органов и органов местного самоуправления. Органом по обеспечению такого взаимодействия мог бы стать Совет по координации деятельности в сфере бюджетного контроля. Для его создания представительный орган власти должен разработать и принять ряд документов, таких как Положение о системе муниципального контроля в городе и Положение о бюджетном процессе муниципального образования.

Одним из этапов контроля за муниципальным бюджетом является экономический анализ бюджета на всех стадиях бюджетного процесса. Чем шире круг показателей, используемых при анализе, тем проще выявить факторы, влияющие на эффективность управления финансовыми ресурсами муниципального образования. В исследуемом муниципальном образовании комплексный и всеобъемлющий экономический анализ местного бюджета не осуществляется. Это вызвано, во-первых, отсутствием специального органа, например, Контрольно-счетной палаты; во-вторых, инертностью и нежеланием городской администрации заниматься подобным анализом, что, несомненно, негативно

сказывается на состоянии местного бюджета и снижает эффективность бюджетного контроля.

В этой связи встает вопрос об оценке эффективности бюджетного контроля. В настоящее время не разработаны четкие объективные критерии и показатели такой оценки, а также ее научно-методический инструментарий. В основном, вопрос об эффективности контроля рассматривается на примере деятельности Счетной палаты РФ. Это вполне оправдано, поскольку Счетная палата РФ - один из важнейших, независимых органов государственного финансового контроля страны. В то же время вопрос об оценке эффективности контрольной деятельности остальных органов бюджетного контроля также назрел.

Эффективность бюджетного контроля в общем виде можно определить, как отношение результата контрольной деятельности к затратам на ее осуществление. Отсюда можно сделать вывод, что для повышения эффективности контроля необходимо снижение затрат на проведение контрольных мероприятий. Но данное утверждение верно лишь в теории, т.к. данный показатель не дает полного представления о результативности контроля.

Оценить эффективность бюджетного контроля можно по уровню использования возможностей контролирующих органов. Проводить оценку эффективности работы органов бюджетного контроля необходимо комплексно на всех этапах бюджетного процесса, отражая как исполнение функций определенным контролирующим органом, так и выявляя факторы, позитивно и негативно влияющие на его деятельность. При этом обнаруживаются резервы в работе, формируются направления и конкретные мероприятия по повышению результативности контрольной деятельности, применяются автоматизированные системы и максимально используется программное обеспечение. В диссертационном исследовании представлена разработанная автором методика оценки эффективности органов бюджетного контроля. Для этого используется комплекс следующих показателей:

1. Показатель выявленных в ходе проверок сумм нецелевого и незаконного расходования средств на одного контролера.

где Э - эффективность органа финансового контроля,

Св - выявленная сумма нецелевого и незаконного расходования средств на одного контролера.

Зк - затраты на содержание одного контролера.

2. Показатель объема возмещенных государству средств в расчете на одного контролера (эффективность восстановленных средств).

3. Показатель эффективности работы контрольных органов на основе оценки уровня полноты исполнения органами бюджетного контроля своих функций. Данный показатель может быть рассчитан по формуле:

где: У - уровень полноты исполнения функций органом бюджетного контроля,

Ффакт — количество фактически исполняемых функций,

Ф - количество функций, подлежащих исполнению согласно определенному кругу задач того или иного органа бюджетного контроля.

4. Косвенные показатели эффективности:

- количество проведенных контрольных мероприятий (в сравнении с планом проверок),

- общая сумма возвращенных в результате проверки средств,

- количество дел, переданных в правоохранительные органы.

Далее проводится сравнение рассчитанных показателей с заранее определенным нормативом (или предыдущим периодом), дается их динамика, формулируются выводы и даются рекомендации по повышению эффективности работы контрольного органа.

Эффективность работы контрольного учреждения можно также оценивать, исходя из каждого проведенного контрольного мероприятия. Для этого необходимо установить группы однородных контрольных мероприятий и определить эффективность каждого мероприятия внутри группы. Эффективность каждого конкретного контрольного мероприятия представляет отношение выявленных в результате проверки сумм нецелевого расходования средств к затратам на данное мероприятие. Для наглядности определяемых результатов и принятия соответствующих управленческих решений определяется конкретный период, в течение которого проводится оценка эффективности контрольных мероприятий, и рассчитывается удельный вес эффективных и неэффективных

18

действий в общем количестве мероприятий. В результате, если удельный вес эффективных мероприятий превышает данное значение, то деятельность контрольного органа в целом оценивается как эффективная; в противном случае -как неэффективная. Для итоговой оценки эффективности бюджетного контроля составляется сводная аналитическая таблица, отражающая основные оценочные показатели в произвольной форме в зависимости от специфических особенностей контрольного органа.

Предложенная в диссертации методика оценки эффективности бюджетного контроля была применена к деятельности контрольно-ревизионного отдела Финансового управления Департамента финансово-бюджетного контроля Краснодарского края в г. Новороссийске; при этом в качестве исходных данных использованы сведения о результатах работы данного отдела за 2002 год.

Результаты оценки эффективности бюджетного контроля контрольно-ревизионного отдела Финансового управления ДФБК в г. Новороссийске выглядят следующим образом.

1. Определение эффективности по показателю выявленных в ходе проверок нецелевого и незаконного расходования средств (всего) на одного ревизора осуществлено на основе формулы 1.2. Принимая во внимание, что в среднем заработная плата одного ревизора составляет 10000 рублей в месяц, получим:

Э, = 1654,4: (10-12-7) »2

Данный показатель говорит о том, что за год каждый ревизор в ходе про-водихмых ревизий, в среднем, выявляет незаконно израсходованных средств в два раза больше, чем тратится на его содержание.

2. Определение эффективности по количеству восстановленных средств в расчете на одного ревизора за год составит:

Эг = 477 : (10 • 12 • 7) » 0,5

Этот показатель означает, что восстановлено бюджетных средств вдвое меньше, чем было затрачено на содержание одного ревизора.

3. Определение эффективности работы по уровню полноты исполнения функций органом бюджетно-финансового контроля. Данный показатель может быть рассчитан по формуле 1.3. В нашем примере количество фактически ис-

полняемых функций совпадает с количеством функций, подлежащих исполнению согласно определенному кругу задач.

4. Определение эффективности контроля по косвенным показателям:

- количество проведенных контрольных мероприятий выполнено в полном объеме согласно плану,

- восстановленных средств всего — 477000 руб.,

- передано в правоохранительные органы 1 дело.

5. Нецелевое расходование средств, выявленное в ходе контрольно-ревизионной работы, представлено на графике в динамике за 5 лет (данные получены на основании годовых отчетов ФУ ДФБК по г. Новороссийску),(Рис.1):

Рис. 1. График выявления контрольно-ревизионным отделом ФУ ДФБК нецелевого расходования средств в динамике, за 5 лет.

Таким образом, оценивая эффективность бюджетного контроля, проводимого контрольно-ревизионным отделом Финансового управления ДФБК Краснодарского края по г. Новороссийску, сделан вывод о том, что работа по выявлению нецелевого и незаконного расходования средств (первый показатель) ведется достаточно действенно. Степень исполнения их функций состав-

ляет 100 % (третий показатель); график выявления средств, расходуемых не по целевому назначению, имеет тенденцию к росту. Вместе с тем, существует проблема восстановления (возвращения) средств в бюджет, о чем говорит второй показатель. Несмотря на примечание в отчете ФУ ДФБК о том, что средства восстановлены частично в связи с тем, что бухгалтерские документы изъяты налоговой полицией, проведенные расчеты в п.2 по предлагаемой методике показывают неэффективность бюджетного контроля данного органа в части восстановления средств в расчете на одного ревизора за год. В указанном отчете сказано, что 1 дело передано в правоохранительные органы, однако, отсутствуют сведения о привлечении виновных к уголовной ответственности или отказе в возбуждении уголовного дела.

В целом, результаты проведенной оценки эффективности бюджетного контроля контрольно-ревизионного отдела Финансового управления ДФБК в г. Новороссийске свидетельствуют о его недостаточной эффективности. Необходимо принятие мер по более тщательному отслеживанию дальнейшей судьбы восстановленных средств, выявляемых в ходе ревизий и проверок по их незаконному и нецелевому использованию, подробному рассмотрению и доведению дел до логического завершения с точки зрения закона.

Оценка эффективности бюджетного контроля может проводиться и с применением автоматизированных систем с целью сделать ее более легкой, быстрой и точной. Применение программных продуктов позволяет одновременно анализировать текущую финансовую ситуацию и прогнозировать возникновение проблем в будущем.

Анализ и оценку эффективности работы органов бюджетного контроля необходимо проводить в динамике, отслеживая различные тенденции результатов контрольных мероприятий. Это возможно при наличии квалифицированных кадров, административных возможностей, достаточно развитой нормативно-правовой и методической базы. Несомненную пользу принесет обмен практическим опытом с зарубежными органами бюджетного контроля.

Гласность в осуществлении бюджетного контроля за финансовой деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также участие в нем населения являются важным средством обеспечения права граждан на местное самоуправление. В ныне действующем законодательстве о ме-

стном самоуправлении содержатся статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В частности, предусмотрен такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения, что определено уставами муниципальных образований.

В новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что местное самоуправление — это «форма осуществления народом своей власти», которая заключается в участии граждан муниципального образования в собраниях (сходах), местном референдуме, муниципальных выборах, проявлении правотворческой инициативы и другие формы. Помимо этого, отмечается: «Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию (обнародованию)^ Однако, практическое применение мер ответственности законодательно не урегулировано, что существенно ограничивает реальные возможности граждан по осуществлению контроля за финансовой деятельностью местных органов и должностных лиц.

Таким образом, проблема «прозрачности» использования муниципальной собственности для жителей муниципального образования до настоящего времени не решена. Несмотря на то, что сделаны первые шаги к осуществлению в стране принципов народовластия, в области контроля за муниципальными финансами со стороны населения существует масса проблем. Одним из факторов, тормозящим контроль со стороны населения, является недостаточная его информированность. Это обусловлено, чаще всего, нежеланием органов местного самоуправления идти на контакт с жителями, а также неразвитостью информационной инфраструктуры.

Для реализации подлинных прав населения муниципального образования и решения проблем в сфере управления муниципальной собственностью, в работе предложена концепция полноправного участия населения в осуществлении муниципального бюджетного контроля. (Рис.2)

Рис. 2. Система общественного контроля в муниципальном образовании

Данная концепция предполагает, что в муниципальном образовании создается Комиссия общественного мнения,. куда входят наиболее уважаемые и авторитетные граждане города. Орган представительной власти на основе разработанных нормативных актов должен осуществлять функции управления и контроля муниципальной собственности. Орган исполнительной власти — местная администрация — должен ведать оперативным управлением и контролем, а также при необходимости привлекать аудиторов для проведения независимого контроля. Представители Комиссии и органов представительной властей муниципального образования входят в Координационный совет муниципального образования. Для обеспечения большей информированности общественности города в вопросах состояния местного бюджета предлагается создание Информационного отдела муниципального образования, который выполнял бы некоторые аналитические функции и осуществлял связь с Координационным советом.

Применение указанной схемы контроля в муниципальном; образовании позволит поднять значимость органов местного самоуправления, укрепить их престиж в глазах населения и повысит доверие населения к муниципальным органам власти и управления.

Одним из способов совершенствования муниципального бюджетного контроля в перспективе является введение в его систему концептуальных основ контроллинга. Под контроллингом понимается системный контроль, включающий выполнение плана контрольных мероприятий, постоянное тестирование основных параметров управляемой системы, внесение необходимых корректив в действия органов управления, в соответствии с изменениями ситуации и в зависимости от оценки эффективности контрольных действий. Выступая в роли регулятора деятельности управляемой системы, контроллинг выполняет следующие функции:

— информационную, т.е. помогает в формировании информации, обеспечивающей методологию принятия решений и их координацию;

— управляющую, с помощью которой происходит выявление и формирование нормативных, плановых и фактических данных и их отклонений, которые используются в целях координации методов, способов и задач достижения конечной цели.

— контрольную, т.е. осуществляется контроль эффективности работы системы.

Как отмечалось ранее, эффективный бюджетный контроль требует полного взаимодействия и координации деятельности всех контролирующих органов города и органов местного самоуправления. Создание при Главе администрации муниципального контроллинг-бюро позволило бы использовать систему контроллинга для подготовки стратегических решений, обеспечивающих успешное функционирование и развитие бюджетной системы муниципального образования, и явилось бы составной частью предложенной схемы организации бюджетного контроля в г. Новороссийске.

Предложения, выработанные в ходе исследования, направлены на повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований и укрепление местных бюджетов, что позволит приблизить деятельность органов местного самоуправления к повседневным нуждам населения страны.

В заключении диссертации сформулированы основные теоретические и практические выводы, а также рекомендации, направленные на совершенствование муниципального бюджетного контроля.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Шулико Е.В. Муниципальные казначейства: «за» и «против»// Сборник научных статей аспирантов и преподавателей ВЗФЭИ. Под ред. А.Н. Романова. - М.: РИО ВЗФЭИ, 2003 - Вып. 1. - 0,4 п.л.

2. Финансы. Учебник для вузов. Под ред. Г.Б. Поляка. - 2-е изд.,- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.-/0,7 п.л.

3. Шулико Е.В. Роль государственного финансового контроля в межбюджетных отношениях// ж. «Вестник МФЭИ», 2002, № 1 - 0,3 п.л.

4. Шулико Е.В. Оценка эффективности государственного финансового контроля// Сборник научных статей аспирантов и преподавателей ВЗФЭИ. Под ред. А.Н.Романова.- М.: РИО ВЗФЭИ, 2003 - Вып. 3. - 0,6 п.л.

5. Шулико Е.В. Бюджетный контроль в системе местного самоуправления// Сборник научных трудов преподавателей и аспирантов ВЗФЭИ. Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - М.: Современная экономика и право, 2004 - 0,3 пл.

ЛР ИД № 00009 от 25.08.99 г.

Подписано в печать 07.04.2004. Формат 60*90 '/i6. Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman Cyr. Усл. печ. л. 1. Тираж 100 экз. Заказ № 387.

Отпечатано в редакционно-издательском отделе

Всероссийского заочного финансово-экономического института (ВЗФЭИ)

с оригинал-макета заказчика. Олеко Дундича, 23, Москва, Г-96, ГСП-5, 123995

Р 7 4 4 7

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шулико, Елена Витальевна

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты финансового контроля

1.1. Сущность контроля и его роль в системе управления

1.2. Государственный финансовый контроль как элемент управления публичными финансами

1.3. Бюджетный контроль в системе государственного финансового контроля

1.4. Место государственного финансового контроля в системе межбюджетных отношений

Глава 2. Организация и механизм осуществления бюджетного контроля на уровне муниципального образования

2.1. Правовые основы и компетенция органов местного самоуправления в России

2.2. Муниципальный бюджет и бюджетный процесс как предмет контроля

2.3. Субъекты, формы и методы осуществления бюджетного контроля на местном уровне

Глава 3. Основные проблемы и пути совершенствования муниципального бюджетного контроля

3.1. Действующая практика бюджетного контроля в муниципальном образовании

3.2. Методика оценки эффективности бюджетного контроля и ее применение 142 3.3.Основные направления развития муниципального бюджетного контроля 153 Заключение 171 Список литературы 181 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Муниципальный бюджетный контроль в Российской Федерации"

Актуальность темы диссертационного исследования

Рыночные преобразования в современной; России вызвали кардинальные изменения во всех сферах жизни государства и общества, включая государственное управление. Действенный финансовый контроль становится непременным условием успешного функционирования государства; от эффективности государственного финансового контроля в значительной степени зависит экономическое и политическое благополучие страны.

Как известно, финансовый контроль представляет собой систему мероприятий, направленных на проверку полноты и правильности, законности формирования финансовых ресурсов, распределения между уровнями управления и их использования. Контроль должен присутствовать на всех стадиях формирования, распределения и использования финансовых ресурсов. Участвуя в многогранном процессе управления финансовыми ресурсами, контроль решает ряд задач: устанавливаются законность и рациональность финансовых операций, определяется уровень квалификации и добросовестности чиновников и финансовых управляющих; в- процессе контроля осуществляются превентивные меры. Государственный (публичный) финансовый контроль призван содействовать- успешной реализации финансовой политики в стране и эффективному использованию государственных финансовых ресурсов.

Исследованию публичного финансового контроля на всем протяжении его формирования и развития уделялось достаточно большое внимание. Вместе с тем, до настоящего времени нет целостной концепции формирования системы государственного (публичного) финансового контроля, не создана отвечающая современным реалиям его методологическая, теоретическая и правовая база.

Развитие федеративной формы государства в стране требует преобразований и в бюджетной сфере. Бюджет является важнейшим и динамичным инструментом финансовой политики государства, реализация которой зависит от укрепления бюджетной дисциплины.

В диссертационном исследовании рассматривается бюджетный контроль как один из важнейших элементов публичного финансового контроля, а также налоговый контроль, как составная часть бюджетного контроля. Поскольку бюджетный контроль призван обеспечивать мобилизацию доходов бюджетов всех уровней, а также проверку целесообразности и законности расходования бюджетных средств, большое значение имеет повышение его эффективности. Это доказывает опыт развития Российской Федерации - страны с федеративным устройством. Назрела необходимость создания единой системы финансового контроля с тесными горизонтальными и вертикальными связями, которая должна функционировать на всех уровнях бюджетной системы. Этой проблеме посвящено исследование действия государственного финансового контроля в межбюджетных отношениях, направленное на его совершенствование.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивая; финансовыми ресурсами деятельность органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления народовластия, признавая муниципальную собственность основой местного самоуправления. Поэтому в настоящее: время жизненно важной проблемой в стране является стимулирование развития системы финансового контроля в системе местного самоуправления.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 г.» определено, что приоритетной задачей 2003-2004 годов является формирование финансовой основы для реализации начатой реформы федеративных отношений и местного самоуправления, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Очевидно, что без налаживания эффективного контроля общества за деятельностью муниципалитетов не может полноценно развиваться ни одна система местного самоуправления, которая является основой устойчивого гражданского общества.

Система муниципального бюджетного контроля должна основываться на принципах законности, плановости, постоянства, гласности, обеспечении целевого и эффективного использования финансовых ресурсов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти. Вместе с тем они осуществляют регулируемую правовыми нормами властную деятельность в пределах своей компетенции; поэтому правомерно местный финансовый контроль считать частью единой системы публичного финансового контроля.

В этой связи в диссертации предпринята попытка проанализировать правовую основу и компетенцию органов местного самоуправления в Российской Федерации; теоретические аспекты содержания, форм и видов муниципального бюджетного контроля, а также дать практические рекомендации, направленные на повышение эффективности форм управления финансовыми ресурсами муниципальных образований.

Бесспорно, трудно добиться роста эффективности деятельности контрольно-счетных органов, не зная критериев оценки эффективности. В настоящее время, разработаны отдельные способы: и методы оценки эффективности бюджетно-финансового контроля, но единой концепции нет. Предложенная в диссертации методика оценки эффективности бюджетного контроля: с точки зрения оптимизации работы контрольных органов, послужит определенным вкладом в создание единой методологии оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов.

Близость местного самоуправления непосредственно к населению предполагает необходимость контроля со стороны жителей муниципальных образований за его деятельностью, поскольку суть местного самоуправления — самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это говорит о необходимости создания целостной и эффективно функционирующей системы муниципального контроля, поскольку именно органы местного самоуправления в значительной степени обеспечивают социальные гарантии, закрепленные в Конституции РФ. В диссертационном исследовании предложена схема создания системы общественного контроля в муниципальном образовании; осуществляемый в рамках этой системы эффективный контроллинг, поможет скоординировать взаимоотношения1 внутри данной структуры, а также обеспечить информационную базу, т.к. одним из ключевых факторов, сдерживающих контроль со стороны населения, является недостаточная его информированность.

Совершенствование работы органов финансового контроля в стране возможно только при комплексной постановке задач и комплексном проведении соответствующих мероприятий при одновременном совершенствовании правовой базы.

Всеми этими факторами обусловлена актуальность выбранной темы диссертационной работы, посвященной проблемам бюджетного контроля на местном уровне.

Цель и задачи диссертационной работы.

Целью диссертационной; работы: является: исследование места и роли муниципального бюджетного контроля в решении проблем финансового обеспечения муниципального образования. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи::

- исследовать сущность муниципального бюджетного контроля в системе финансового контроля, осуществляемого органами власти как элемента управления публичными финансами; уточнить терминологию и содержание понятий, характеризующих властный финансовый контроль;

- определить место бюджетного контроля в системе финансового контроля; показать его роль в сфере межбюджетных отношений;

- рассмотреть действующий механизм осуществления бюджетного контроля i на уровне муниципального образования и оценить его эффективность;

- проанализировать основные проблемы, связанные с организацией муниципального бюджетного контроля' и разработать рекомендации по созданию наиболее оптимальной системы организации бюджетного контроля на примере муниципального образования «г. Новороссийск».

Предмет исследования.

Предметом исследования является бюджетный контроль в муниципальных образованиях Российской Федерации.

Объект, исследования.

Объектом исследования выступает организация бюджетного контроля в муниципальном образовании «г. Новороссийск».

Теоретическая и методологическая основы исследования.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, в области финансов, бюджета и финансового контроля.

В частности, вопросы государственного финансового контроля отражены в работах В.Г. Афанасьева, И.А. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, П.М. Годме, JI.A. Дробозиной, М.Ф. Ивлевой; Г.Б; Поляка, B.C. Прониной, M.G. Студеникиной, Е.В; Шориной.

Непосредственно бюджетному контролю посвящены работы В.В: Бурцева, О.В: Врублевской, З.П.' Евзлина, Н.В. Романовского, В.М1 Родионовой, А.Ф. Соменкова, A.A. Швецова, В.И. Шлейникова, G.O. Шохина.

В- процессе исследования были изучены публикации современных специалистов-практиков: И.А. Андреева, С.А. Андрюшина, И.В. Барсуковой, В.И. Видяпина, А.З. Дадашева, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, Т.Е. Нестеренко, JI.H: Овсянникова, В.Г. Панскова, Л.И. Прониной, С.В^ Степашина, Н.С. Столярова и др.

Методологической основой работы явился системный подход к исследуемому материалу. Использовались следующие методы исследования: экономический, логический, факторный анализ; также применялись методы экономико-статистического сравнения и сопоставления, сводки, группировки.

Информационную базу диссертационной работы.

Информационную базу исследования составляют законодательные и нормативные акты Российской Федерации, статистическая информация Министерства финансов Российской Федерации, документы Госкомстата РФ; монографии, брошюры, публикации в периодической печати по проблематике исследования; информация, размещенная в сети Интернет на сайтах министерств и муниципальных образований; материалы и отчеты Городской Думы г. Новороссийска,, городской администрации; материалы проверок отдела КРУ Министерства финансов по г. Новороссийску.

Научная новизна работы.

В диссертации сформулированы и обоснованы концептуальные подходы к организации муниципального бюджетного контроля, содержащие научную новизну и практическую значимость. На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты исследования:

- определены роль и место муниципального бюджетного контроля в системе государственного финансового контроля на основе сформулированного понятия «публичный финансовый контроль», используемого для обозначения совокупности контрольных действий со стороны властных структур федерального центра, субъектов Российской Федерации, а также местных органов власти;

- систематизированы отдельные элементы, контроля с целью обособления бюджетного контроля с выявлением его характерных особенностей и отличий от других видов государственного финансового контроля;

- предложена новая схема организации бюджетного контроля в муниципальном образовании «г. Новороссийск», включая создание Контрольно-счетной палаты, Совета по координации работы контролирующих органов города, системы органов общественного контроля с конкретизацией их задач, функций и полномочий;

- разработана методика оценки эффективности бюджетного контроля, примененная автором к деятельности контрольных органов в муниципальном образовании «г. Новороссийск» с обоснованием практических рекомендаций, включая необходимость использования системы контроллинга; предложена концепция участия населения в осуществлении муниципального бюджетного контроля путем вовлечения общественности в работу создаваемых при муниципальном образовании Информационного отдела и Координационного совета.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что основные выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в работе контрольных органов муниципальных образований, что значительно повысит эффективность бюджетного контроля на местном уровне. Отдельные положения диссертационной работы могут использоваться в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система РФ».

Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертационного исследования, нашли отражение в подготовке курса лекций и проведении практических занятий по дисциплинам «Финансы» и «Бюджетная система РФ», читаемых диссертантом в филиале ВЗФЭИ в г. Новороссийске. Результаты исследования были апробированы в муниципальном образовании «г. Новороссийск», а рекомендации автора по совершенствованию системы муниципального бюджетного контроля приняты к практическому использованию.

Публикации.

Основные положения диссертации опубликованы в 5 работах, общим объемом 2,3 печатных листа.

Объем и структура диссертации.

Диссертационная работа изложена на 192 страницах. Состоит: из введения, трех глав, включающих таблицы, рисунки и графики, заключения, в котором сконцентрированы выводы и предложения. Список использованной литературы включает 128 источников. Имеется 6 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шулико, Елена Витальевна

Выводы, предложения и рекомендации, выработанные в ходе исследования, направлены на совершенствование системы государственного финансового контроля в стране; улучшение финансовой основы и повышение финансовой самостоятельности муниципальных бюджетов, что поможет приблизить финансовую деятельность местного самоуправления к повседневным нуждам населения страны.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Финансовый контроль является важнейшим элементом в системе управления финансами. Он непосредственно связан с объективной необходимостью государственного управления финансовыми отношениями, что обеспечивается финансовым правом. "Финансовый контроль со стороны законодательной и исполнительной власти всех уровней призван способствовать реализации государственной финансовой политики и эффективному использованию финансовых ресурсов.

Финансовый контроль обеспечивает обратную связь в хозяйственной жизни; он необходим для принятия экономически обоснованных управленческих решений. В настоящее время наиболее актуальной проблемой является повышение эффективности государственного финансового контроля.

Единая система государственного финансового контроля строится* по единым правилам, базируется на единых законодательных нормах и основывается на единых принципах и процедурах осуществления контрольной деятельности.

В Российской Федерации к настоящему времени в основном сложилась система государственного финансового контроля, приближенная к реалиям формирующейся рыночной экономики и особенностям федеративного устройства страны. Основными составляющими этой системы являются нормативно-правовая база; органы, осуществляющие государственный финансовый контроль; принципы, формы и методы финансового контроля -все те факторы, которые обеспечивают устойчивое функционирование данной системы.

Однако необходимо признать, что в законотворческом плане вопросы финансового контроля проработаны недостаточно. Поскольку в России автономно составляются, рассматриваются, утверждаются и исполняются 1

• 1 , ^ I федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, то логично было бы предложить, что бы каждый уровень власти и управления имел соответствующее правовое обеспечение для осуществления финансового контроля в форме законодательных актов федерального уровня. Это позволит создать жесткую, всеохватывающую и вместе с тем гибкую -целостную систему государственного финансового контроля.

Особое внимание следует уделить принципу превентивности в процессе проведения финансового контроля с целью предупреждения финансовых нарушений со стороны распорядителей финансовых ресурсов. Для этого необходима не только солидная законодательная база, но и четкое исполнение всех законов, что в условиях современной России не всегда присутствует. По нашему мнению, назрела потребность в регламентации осуществления контрольной деятельности. Необходимо создать стандарты, которые установят основные принципы и требования к проведению финансового контроля соответствующими органами - по аналогии с Правилами (стандартами) аудиторской деятельности. В частности, подобные стандарты должны определять требования к профессиональной квалификации проверяющих, правовому и документальному обеспечению проверок, оформлению результатов. Такая стандартизация деятельности контролирующих органов, несомненно, будет способствовать эффективному осуществлению ревизий и проверок.

В диссертационном исследовании предпринята попытка проанализировать понятия «финансовый» и «бюджетный» контроль. В связи с тем, что в Бюджетном Кодексе РФ государственный финансовый контроль и бюджетный контроль используются как синонимы, считаем, что в действительности понятие «финансовый контроль» гораздо шире, чем понятие «бюджетный контроль», что демонстрирует предложенная структурная характеристика основных отличий этих двух понятий. Из таблицы видно, что государственный финансовый контроль решает более общие задачи в системе управления, а бюджетный контроль, являясь важнейшим элементом государственного финансового контроля — более частные и конкретные. Это, прежде всего, относится к федеральному уровню, в меньшей степени - к региональному. Что касается местного уровня власти и управления, то здесь практически все финансовые ресурсы сосредоточены в муниципальном бюджете и местных внебюджетных фондах. Следовательно, для муниципального образования; содержание понятий «муниципальный финансовый контроль» и «муниципальный бюджетный контроль», по существу совпадает; поэтому в данной работе эти понятия используются как синонимы.

Одной из основных задач бюджетного контроля является контроль за реализацией межбюджетных отношений. Механизм межбюджетных отношений заложен в основу бюджетного федерализма, который предполагает разделение полномочий между уровнями власти в бюджетной сфере. В этой связи для обеспечения строгого исполнения законодательства на каждой стадии движения средств бюджетов всех уровней, на наш взгляд должна быть создана целостная система публичного финансового контроля, включающая: государственный, региональный и муниципальный контроль. Именно такая система финансового контроля вытекает из принципов бюджетного федерализма.,

В настоящее время в стране существует проблема разделения полномочий в бюджетной сфере: зачастую один контрольный; орган подменяет другой; в результате чего снижается эффективность контроля.

На наш взгляд, для исключения параллелизма в работе, необходимо четко разграничить исполнение функций органами бюджетного контроля в зависимости от временных форм контроля. Важнейшей задачей государственного контроля является исполнение бюджета. Счетная палата, являясь высшим независимым органом государственного финансового контроля, должна также контролировать целевое и эффективное расходование средств министерствами и ведомствами, и, в определенной мере, контролировать сами контрольные органы; например, налоговые органы и контрольные органы Министерства финансов. В тоже время, на один из департаментов Министерства финансов необходимо возложить обязанности по проверке деятельности самой Счетной палаты как бюджетополучателя с регулярными докладами о ее расходах Совету Федерации. Кроме того, было бы логичным вывести Федеральное казначейство из состава Минфина РФ, сделав его ответственным за консолидацию доходов федерального бюджета, обеспечение единой бюджетной политики и эффективный бюджетный контроль.

Взвешенная, высокоэффективная политика в области контроля за государственными финансовыми ресурсами предполагает наличие четырех предпосылок:

- продолжение и успешное завершение радикальной бюджетной реформы;

- создание адекватной рыночным условиям и демократическим ценностям правовой базы; существенное повышение уровня квалификации работников финансовых органов, осуществляющих операции с бюджетными средствами;

- активизация работы контрольных органов в области бюджетных отношений.

Помимо этого требует дальнейшего развития и совершенствования общероссийская методологическая база бюджетного контроля. Конечной целью бюджетного контроля является не только принятие решений по результатам контроля и устранение выявленных нарушений и недостатков в процессе проведения контрольных действий; но и проведение мероприятий по предотвращению или сокращению нарушений в будущем. Именно этим и определяется степень эффективности бюджетного контроля.

Основной целью диссертационной работы явилось исследование организации муниципального бюджетного контроля в системе публичного финансового контроля. Каждый уровень власти в стране реализует свое конституционное право только в рамках действующего законодательства. Органы местного самоуправления; осуществляющие бюджетный контроль, в своей работе также базируются на определенном правовом фундаменте. В работе проанализированы основные документы нормативной базы местного самоуправления- Российской Федерации. Так, при анализе новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», автором был выявлен ряд недостатков закона; в частности, основной проблемой, которую не решает новый закон, остается проблема недостаточного финансирования деятельности органов местного самоуправления. Поэтому одним из факторов улучшения финансового состояния муниципальных образований в современных условиях может и должно стать повышение эффективности муниципального бюджетного контроля.

Основными путями решения проблемы укрепления местных бюджетов является изменение государственных приоритетов в распределении ресурсов консолидированного бюджета в пользу жизнеобеспечения населения территорий и усиление контроля за приоритетным, целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований. Ныне существующая система муниципального бюджетного контроля находится в стадии становления. Целью контроля должно стать не только и не столько обнаружение, сколько предупреждение финансовых нарушений в работе подконтрольных объектов, что, в конечном счете, будет способствовать упрочению финансового положения муниципального образования.

Анализируя бюджетный процесс на муниципальном уровне, было установлено, что местная исполнительная власть зачастую не выполняет своих функций не только из-за отсутствия достаточных средств, но и в силу некоторых пробелов в действующем законодательстве. Так, например, отсутствуют рычаги воздействия на налогоплательщиков со стороны муниципальных органов власти. Выходом из этой ситуации может стать создание муниципальной5 налоговой службы. Кроме того, в качестве альтернативы исполнения местных бюджетов органами федерального казначейства является создание муниципального казначейства. В работе проведен и представлен анализ преимуществ и недостатков создания этой структуры.

В работе дается обобщенная характеристика субъектов бюджетного контроля на местном уровне. Муниципальный бюджетный контроль осуществляется довольно широким кругом органов, как представительной, так и исполнительной власти, и с этим связано наличие ряда проблем. Одна из них заключается в непрофессионализме депутатов представительного органа власти. В результате народные избранники зачастую неспособны осуществлять полноценный контроль за действиями власти исполнительной в бюджетной сфере ввиду отсутствия у них достаточных знаний в области финансового права и деятельности местных финансовых органов. Поэтому необходимо проведение консультаций и семинаров по ознакомлению депутатов с новостями законодательства, а также организация кратковременных, но регулярных курсов по обучению депутатского корпуса вопросам организации государственных и муниципальных финансов, осуществлению бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Для повышения эффективности работы как представительной, так и исполнительной власти муниципального образования, должно быть обеспечено их четкое взаимодействие и взаимопонимание, а также осознание ими того факта, что средства муниципального подлежат всеобъемлющему контролю, а финансовая деятельность исполнительной власти требует жесткой регламентации. Наличие бюджетного дефицита в ряде муниципальных образований требует планирования бюджета не только на год, но и по месяцам, а также подробной публикации данных о расходовании бюджетных средств в местной прессе.

Изучение действующей практики бюджетного контроля в конкретном муниципальном образовании, позволило выявить проблемы и недостатки в его осуществлении. Так, негативным образом на муниципальном бюджетном процессе сказывается отсутствие программы социального развития города; имеются существенные кадровые проблемы; нет четкой координации между контролирующими органами муниципального образования; недостаточно автоматизирован процесс контроля; определенные контрольные органы функционируют на временной основе, в то время как более эффективный контроль может быть обеспечен постоянным мониторингом финансовых нарушений и оперативным принятием решений по ним.

Многие из существующих проблем могут быть решены только при эффективном взаимодействии всех контролирующих органов и органов местного самоуправления. Таким органом по обеспечению взаимодействия может стать Совет по координации. Для его создания представительный орган власти должен принять ряд документов, таких как, Положение о системе муниципального контроля города и Положение о бюджетном процессе муниципального образования.

Одним из этапов контроля за муниципальными финансами является осуществление экономического анализа бюджетного процесса. Чем более широк круг показателей, используемых при анализе, тем проще выявить факторы, оказывающие влияние на эффективность управления финансовыми ресурсами муниципального образования. В исследуемом муниципальном-образовании комплексный и- всеобъемлющий экономический анализ местного бюджета не осуществляется. Это вызвано, во-первых, отсутствием специального органа, например Контрольно-счетной палаты, а, во-вторых инертностью и нежеланием городской администрации. Данный факт, несомненно, негативно сказывается на состоянии местных финансов. Экономический анализ является одним из главных факторов повышения эффективности бюджетного контроля.

В этой связи встает вопрос об определении эффективности бюджетного контроля, тем более, что оценка эффективности контрольной деятельности — сфера недостаточно изученная. Существует множество мнений: по вопросам ее определения. В основном, в экономической литературе проводится определение эффективности на примере деятельности Счетной палаты. Это вполне оправдано тем, что Счетная палата РФ — один из важнейших, независимых органов государственного финансового контроля страны. В то же время необходима оценка эффективности контрольной деятельности всех органов бюджетного контроля.

Исследование практики бюджетного контроля показало, что в настоящее время не разработаны объективные критерии и показатели оценки эффективности бюджетного контроля, а, так же его научно-методический инструментарий. Эффективность бюджетного контроля может определяться по уровню использования возможностей контролирующих органов. Проводить оценку эффективности работы органов бюджетного контроля необходимо комплексно, на всех этапах бюджетного процесса, отражая как исполнение функций определенным контролирующим органом, так и выявляя факторы позитивно и негативно влияющие, на его деятельность, обнаруживая резервы в работе, формируя направления и конкретные мероприятия по повышению результативности контрольной деятельности, применяя автоматизированные системы и максимально используя программное обеспечение.

Предложенная в работе методика оценки эффективности бюджетного контроля позволит оптимизировать работу контрольных органов путем выработки соответствующих рекомендаций. Помимо этого, должен быть расширен круг задач бюджетного контроля за счет таких, как контроль за эффективностью бюджетных доходов и расходов; контроль за соблюдением всех стадий бюджетного процесса, контроль эффективности бюджетной политики.

На основе предложенной в диссертационном исследовании методики проведена оценка эффективности бюджетного контроля на примере одного из органов, контролирующих местный бюджет, и сделаны предложения по повышению эффективности бюджетного контроля в данном муниципальном образовании.

Осуществление бюджетного контроля за финансовой деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, гласность контроля и его массовость являются важным средством обеспечения права, граждан на местное самоуправление. Проблема «прозрачности» использования- муниципальной собственности важна для жителей муниципального образования и: актуальна для органов местного самоуправления. Несмотря на то, что сделаны первые шаги к осуществлению в стране принципов народовластия, проблема контроля за муниципальными финансами; со стороны населения не решена.

Необходимо отметить, что процесс развития системы самоуправления не обходится без роста противоречий между органами власти и гражданами. Они возникают, прежде всего, в сфере предоставления социальных и коммунальных услуг, где население: предъявляет все более возрастающие * требования, а центральные власти, не обладая достаточными финансовыми возможностями, стремятся переложить бремя соответствующих расходов на местные органы. Это требует от местных органов власти новых подходов к определению своей роли в национальном развитии и ориентирует на поиск ими путей совершенствования своей организационной структуры и создания таких форм и методов работы, которые свели бы к минимуму непроизводительные расходы и дублирование; гарантировали бы максимально возможное обеспечение населения социальными услугами и участие граждан в управлении на местном уровне.

В этом процессе особую роль призвано сыграть местное население, для реализации подлинных прав которого и решения проблем в сфере управления муниципальной собственностью, предложена схема осуществления муниципального бюджетного контроля в системе органов местного самоуправления с полноправным участием населения в этом процессе. Актуальность данной схемы представляется в том, что контроль и ответственность являются действенным инструментом повышения значимости органов местного самоуправления в глазах населения муниципального образования и повышения доверия населения к власти в целом.

Реализация данной схемы должна повысить значимость органов местного самоуправления в глазах населения муниципального образования, и будет способствовать росту доверия населения к власти в целом.

Одним из способов совершенствования муниципального бюджетного контроля в перспективе является введение в его систему принципов контроллинга. Создание в муниципальном образовании контроллинг-бюро, не только обеспечивало бы координацию работы муниципальных контрольных органов, но и решало бы стратегические задачи в области муниципальных финансов.