Налоговый федерализм как институциональная форма конкурентной борьбы за налоговые доходы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Налоговый федерализм как институциональная форма конкурентной борьбы за налоговые доходы"

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК Уральское отделение ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ

На правах рукописи

Татаркин Денис Александрович

НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ФОРМА КОНКУРЕНТНОЙ БОРЬБЫ ЗА НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ

Специальность 08 00.01 - Экономическая теория (общая экономическая теория)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

003177аьи

Екатеринбург - 2007

003177360

Диссертационная работа выполнена в Институте экономики Уральского отделения Российской академии наук

Научный руководитель- кандидат экономических наук, профессор,

Заслуженный экономист РФ, Бочко Владимир Степанович

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки РФ, зав кафедрой экономической теории Удмуртского государственного университета Боткин Олег Иванович

кандидат экономических наук, доцент, зав. кафедрой экономической теории Уральской государственной юридической академии

Сергеев Андрей Михайлович

Ведущая организация- ГОУ ВПО «Уральский государственный

технический университет — УПИ»

Защита состоится 27 декабря 2007 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.004 022 01 при Институте экономики Уральского отделения Российской академии наук по адресу 620014, г Екатеринбург, ул. Московская, Д. 29

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики Уральского отделения Российской академии наук

Автореферат разослан «2.6» ноября 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета: кандидат экономических наук^ профессор

В С Бочко

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования Налогообложение в федеративном государстве имеет двойственную природу С одной стороны, оно касается взаимоотношений государства и налогоплательщиков по поводу уплаты налогов в бюджет, а с другой - процесса распределения налоговых доходов и налоговых полномочий между федеральными и субфедеральными органами власти Эти две стороны налоговых взаимоотношений активно изучаются общественными науками (экономической, юридической, политологической, социологической и др) для выяснения сути явлений, закономерностей их развития и механизмов функционирования, а также постоянно реализуются в практической деятельности органами власти при реформировании налогово-бюджетной системы

В России одной из ведущих проблем реформирования налогово-бюджетной системы является разграничение налоговых доходов и полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, поскольку оно влияет на формирование финансовых основ деятельности каждого уровня власти, создает базовые предпосылки для эффективного межрегионального перераспределения ресурсов и снижения социально-экономической дифференциации регионов

Процесс реформирования российской налогово-бюджетной системы остается незавершенным Межбюджетное устройство страны носит переходный характер, сочетая развитие автономности и сохранение финансовой зависимости территорий от федерального центра Законодательные изменения в сфере федеративного устройства и межбюджетных отношений позволяют говорить о том, что в России постепенно формируется национальная модель корпоративного налогово-бюджетного федерализма, отличительной чертой которого является централизация финансовых ресурсов и властных полномочий на федеральном уровне В таких условиях регионы выступают в роли «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром, что препятствует инкорпорированию региональных интересов в единую национальную политику

Вместе с тем, сложившаяся система налогово-бюджетного федерализма вступает в противоречие с глубинной природой взаимоотношений различных органов власти по поводу разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе соблюдения общегосударственных и локальных интересов населения Это выражается в существовании реальной конкурентной борьбы за налоговые доходы Столкновение экономических интересов возникает как «по-вертикали» между федеральным центром и субъектами Федерации, так и «по-горизонтали» - между самими субъектами Федерации Своеобразие такой конкурентной борьбы заключается в том, что она выступает не в чисто экономическом виде как борьба за прибыль, а носит характер борьбы органов власти за политическую ренту Государственные и муниципальные органы власти осуществляют общественную деятельность в условиях необходимости переизбрания, поэтому в своей деятельности заинтересованы в повышении благополучия своих избирателей - жителей подведомственной территории, а также создании благоприятных экономических условий для развития предпринимательства и инвестиций

Конкурентная борьба между федеральными и субфедеральными органами власти за налоговые доходы проявляется в особой форме, которую можно представить в виде институциональной формы борьбы Борьба «по-вертикали» сводится к принят ию федеральных законодательных и нормативно-правовых актов, а также заключе-

нию договоров и соглашений между федерацией и ее субъектами по поводу распределения налогов и налоговых полномочий При этом федеральные органы власти стремятся закрепить за собой как можно больше полномочий с целью оказывать посредством налогово-бюджетной политики большее влияние на социально-экономическое развитие территорий, а территориальные образования борются за право быть более финансово самостоятельными Борьба «по-горизонтали» реализуется в принятии региональных нормативно-правовых актов и заключении межрегиональных договоров и соглашений, обеспечивающих формирование более выгодных социально-экономических и институциональных условий жизнедеятельности населения и ведения бизнеса на той или иной территории

В современных исследованиях по проблемам налогово-бюджетного федерализма взаимодействие между различными органами власти по поводу распределения налоговых доходов рассматривается как форма принятия управленческо-распределительных решений Однако в условиях все большего развертывания рыночных отношений, демократизации российского общества и передачи ответственности по решению социально-экономических вопросов на уровень территорий, видится недостаточным рассматривать распределение налогов как систему управления налоговыми потоками между уровнями бюджетной системы Возникает необходимость увязывать разграничение налоговых полномочий с конкурентной борьбой органов власти за экономические интересы населения регионов и территориальных бизнес-сообществ Данная взаимосвязь позволяет придать проблеме распределения налогов не только политико-управленческий и правовой характер, но и экономический характер, т е увязывать данный процесс с социально-экономическим развитием территории и, тем самым, рассматривать распределение налогов как институциональную форму конкурентной борьбы Этим определяется актуальность настоящего исследования

Степень разработанности проблемы исследования Теоретические основы налогово-бюджетного федерализма раскрыты в работах зарубежных ученых Р Боуд-вея, Дж Вайлда, Э Гремлича, Д Кинга, Р Масгрейва, У Оутса, М Смарта, Д Трейзмана, Ч Тибу, Д Элейзера и др Ими были сформулированы классические принципы построения налогово-бюджетной системы в странах с многоуровневым государственным устройством Однако данные авторы не учитывали конкурентный характер взаимодействия институтов власти разного уровня и наличия институциональных и экономических особенностей федеративных государств

Определенным достижением в исследовании налогово-бюджетного федерализма явилось включение в анализ процесса разграничения финансовых полномочий между органами власти разного уровня институциональных условий и факторов, что отражено в работах Р Бёрда, Дж Бреннана, Дж Бьюкенена, Б Вайнгаста, Д Веспера, Б Зайделя, Дж Корнай, Дж Литвака, Ч Мак Льюе, Дж Монтинолы, Д Сазерленда, Д Трейсмана, Р Рафьюза, А Шлейфера и др Данные работы легли в основу анализа моделей налогово-бюджетного федерализма - конкурентной и кооперативной, сформировавшихся в развитых федеративных государствах

Российские ученые и специалисты-практики также активно вели исследования по количественному и качественному анализу российской системы межбюджетных отношений Содержание и практические аспекты развития налогово-бюджетного федерализма в Российской Федерации раскрыты в работах О В Богачевой, О И Бетина, Е М Бухвальда, Е В Бушмина, С Д Валентея, А Г Игудина, Г А Ковалевой, А М

Лаврова, В Н Лексина, Ю И Любимцева, В Г Панскова, О С Пчелинцева, И В Трунила, В Б Христенко, С Н Хурсевича, А Н Швецова и др

Влияние налогово-бюджетного федерализма на фискальную эффективность налоговой системы исследовались С Б Баткибековым, А С Васильевой, А Д Вывар-цем, С Ю Глазьевым, Е Т Гурвичем, П Кадочниковым, Е А Королевым, Б А Куни-кеевым, Д С Львовым, В Г Пансковым, Ю А Петровым, А Б Самохваловым, С Г Синельниковым-Мурылевым и др Значительное количество авторов занималось анализом территориально-отраслевой структуры финансового потенциала страны и субъектов Федерации Среди уральских ученых можно выделить работы В В Бель-тюкова, О И Боткина, В П Иваницкого, В В Морозова, Э В Пешиной, Н А Потехи-на, А Н Пыткина, И А Пыховой, А К Осипова, Е Н Сидоровой, А И Татаркина и др

Взаимосвязь налогово-бюджетного федерализма и региональной политики в процессе обеспечения эффективного социально-экономического развития территорий и снижения межрегиональной асимметрии исследовались Е Г Анимицей, О И Боткиным, А Г Гранбергом, В И Клисториным, Г В Курляндской, А Лавровым, В Н Лексиным, В A May, П А Минакиром, О С Пчелинцевым, В Е Селиверстовым, В К Сенчаговым, А Н Швецовым, Б Штульбергом, Л А Юргановой и др

Вопросы создания институциональных и экономических условий, стимулирующих развитие конкуренции между территориями за привлечение инвестиций и развитие предпринимательства, рассматривались в работах зарубежных ученых М Ьеста, А Вебера, М Энрайта, И Кирцнера, В Кристаллера, М Портера, П Селена и др, российских ученых С С Артоболевского, В Л Берсенева, В С Бочко, С Г Важе-нина, Н Я Калюжновой, В Л Макарова, О Н Нестерснко, И В Пилипенко, Ю К Перского, О А Романовой, В В Семененко, А М Сергеев, Д Е Сорокина, Г А Унту-ры и др

Однако в приведенных исследованиях недостаточно внимания уделено конкурентной борьбе органов власти за налоговые доходы во взаимосвязи с экономическими интересами населения регионов и территориальных бизнес-сообществ, использованию институциональных подходов к решению проблемы финансовой обеспеченности территорий, выявлению глубинных факторов, стимулирующих субфедеральные органы власти развивать собственный финансовый потенциал

Актуальность и недостаточная степень научной разработанности проблемы, несомненная практическая значимость для российской экономики обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его цель и задачи

Объектом исследования выступает налогово-бюджетная система Российской Федерации

Предмет исследования - система экономических, социальных и политических отношений между органами власти разного уровня по поводу формирования и распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий

Цель диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методологических подходов и практических рекомендаций по совершенствованию налогового федерализма как институциональной формы конкурентной борьбы органов власти разного уровня за налоговые доходы

Реализация поставленной цели потребовала постановки и решения следующих

задач:

1 Уточнить экономическое содержание налогового федерализма и институциональные особенности процесса распределения налоговых доходов и разграничения

налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы с позиций конкурентной борьбы,

2 Раскрыть институциональные формы конкурентной борьбы между органами власти разных уровней в процессе распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий,

3 Определить возможности использования зарубежного опыта формирования налогового федерализма в России, выявить институциональные условия эффективного функционирования российской асимметричной модели налогового федерализма,

4 Разработать авторский вариант формирования налогового федерализма в России на основе оптимизации институциональной среды взаимодействия органов власти разного уровня

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили фундаментальные положения неоинституциональных теорий и исследования отечественных и зарубежных ученых по вопросам налогообложения, межбюджетных отношений и федерализма

Основные методы исследования. В зависимости от решения конкретных задач в ходе исследования были использованы такие общетеоретические методы формирования научного знания, как диалектический метод, раскрывающий возможности изучения экономических явлений в динамическом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, методы дедукции и индукции, анализа и синтеза, сравнительно-исторический подход, методы экономико-статистического анализа В процессе выявления основных тенденций и закономерностей, подготовки научных рекомендаций и предложений была использована методология системного подхода

Информационная база исследования. В работе использованы официальные материалы Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Министерства финансов Российской Федерации, Государственной налоговой службы Российской Федерации, федеральные и региональные нормативно-правовые акты по вопросам налогообложения и межбюджетных отношений, данные, опубликованные в отечественных монографиях и статьях, периодической печати и на интернет-страницах, аналитические материалы информационных и экспертных агентств, другая информация, собранная автором в ходе подготовки и написания исследования

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующих научных положениях и результатах, достигнутых автором в процессе исследования

1 Предложен авторский подход к пониманию налогового федерализма как самостоятельной экономической категории, отражающей систему конкурентных отношений между всеми участниками налогового процесса по поводу формирования и распределения налоговых доходов

2 Раскрыты и классифицированы различные институциональные формы конкурентной борьбы органов власти разных уровней, реализующиеся в процессе распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий

3 Выделены особенности российской модели налогового федерализма, основанной на моделях «сотрудничающего» и «конкурирующего» федерализма, действующие в развитых федеративных государствах Уточнены институциональные условия реализации концепции «федерализма, сохраняющего рынок» применительно к асимметричному налоговому федерализму, характерному для Российской Федерации

4 Предложен авторский вариант формирования налогового федерализма в России, включающий развертывание цивилизованных институциональных конкурентных отношений по поводу налоговых доходов, преодоление субъективизма в финансовых

взаимоотношениях органов власти разного уровня, устранение стимулов к проведению условно «теневой» налоговой политики, повышение конкурентоспособности территорий через снижение налоговой асимметрии

Указанные положения соответствуют п п 11,14 Паспорта специальностей 08 00 01 ВАК РФ

Практическая значимость работы определяется возможностью использования содержащихся в ней разработок, выводов и рекомендаций для совершенствования федеральной и региональной финансовой политики Также материалы диссертации могут применяться в научно-исследовательской работе и учебном процессе

Апробация работы. Основные результаты исследования включены в научно-исследовательские работы Института экономики УрО РАН за 2000-2007 гг, в том числе «Выявление особенностей налогового федерализма во взаимоотношениях субъектов Федерации и органов местного самоуправления», «Совершенствование финансовых основ местного самоуправления», «Институциональные основы разработки региональной бюджетной политики», «Трансформация бюджетных отношений в условиях реформирования местного самоуправления», «Формирование финансово-экономических основ развития муниципальных образований на новом этапе реформы местного самоуправления»

Положения диссертационной работы докладывались на Научно-практических конференция, г Екатеринбург, 20-21 мая 1999 г , г Екатеринбург 9-10 июня 1999 г , Межрегиональных научно-практических конференциях, г Курган, 15-16 марта 2001 г, г Екатеринбург, 25-26 апреля 2000г, Втором всероссийском симпозиуме, г Москва, 10-12 апреля 2001 г, Всероссийском форуме молодых ученых и студентов, г Екатеринбург, 24-25 апреля 2001 г, Международных экономических конференциях, i Екатеринбург, 20-21 июня 2001 г , г Екатеринбург, 13-14 февраля 2003 г , аспирантских чтениях в Институте экономики УрО РАН, г Екатеринбург, 24-25 апреля 2003 г, IV Всероссийском симпозиуме, г Москва, 15-16 апреля 2005 г, VIII Всероссийском форуме молодых ученых и студентов, г Екатеринбург, 19-21 апреля 2005 г, IV Международном Российско-китайском симпозиуме, г Екатеринбург, 6-7 июня 2005 г, III Всероссийской конференции молодых ученых по институциональной экономике, г Екатеринбург, 27 октября 2005 г, круглых столах «Региональная конкурентоспособность», Екатеринбург, 22 ноября 2006 г, 7 июня 2007 г, IV Научно-практической конференции, г Миасс, 21 -24 апреля 2007 г и др

Отдельные положения диссертации были использованы в работе комиссии при представителе Президента РФ в Уральском федеральном округе по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти, а также при подготовке аналитического доклада «Реализация в Тюменской области Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 04 07 2003 г №95-ФЗ»

Публикации. Результаты научного исследования нашли отражение в 35 научных публикациях общим объемом 18 п л (в т ч авторские - 11 п л ), в том числе три работы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений Диссертация изложена на 180 страницах машинописного текста, включающего 8 таблиц, 12 рисунков и 6 приложений Библиографический список содержит 187 наименований

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, дана оценка разработанности проблемы, характеристика объекта и предмета исследования, сформулированы цель и задачи диссертационной работы и ее теоретико-методологические основы, содержится информация об апробации работы и ее практическом применении, представлена краткая характеристика основных научных положений, выносимых на защиту

В первой главе «Налоговый федерализм в системе рыночных экономических отношений» раскрыто содержание налогового федерализма как институциональной формы конкурентной борьбы между органами власти разного уровня, определены функции налогового федерализма в системе экономических отношений, сформулированы институциональные принципы его функционирования

Во второй главе «Институциональные подходы к распределению налоговых доходов между бюджетами разных уровней» рассмотрены модели организации налогово-бюджетных взаимоотношений в развитых федеративных государствах, уточнены институциональные условия эффективного функционирования межбюджетных отношений, разработанные в рамках концепции «федерализма, сохраняющего рынок», раскрыты особенности российской модели налогового федерализма

В третье главе «Совершенствование российского налогового федерализма как фактор повышения конкурентоспособности территорий разного уровня» обоснован авторский вариант формирования налогового федерализма в Российской Федерации с учетом его асимметричного характера, недостаточной развитости регионального политического процесса и сохраняющегося субъективизма в финансовых взаимоотношениях между органами власти разного уровня

В заключении сформулированы основные выводы и результаты проведенного исследования, оценены перспективы дальнейшего изучения проблемы

П. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Предложен авторский подход к пониманию налогового федерализма как самостоятельной экономической категории, отражающей систему конкурентных отношений между всеми участниками налогового процесса по поводу формирования и распределения налоговых доходов.

Налоговая система является неотъемлемой частью механизма реализации федеративных отношений, формирует финансовую основу деятельности федеральных, субфедеральных и местных органов власти Конституционное закрепление двух самостоятельных уровней государственной власти, а также существование местного самоуправления, предопределяют иерархическую (децентрализованную) структуру налогово-бюджетной системы Системообразующим элементом данной структуры выступает налоговый федерализм, являющийся составным компонентом налоговой политики страны и важнейшим инструментом государственного регулирования территориального развития Налоговый федерализм охватывает отношения, возникающие как «по-вертикали», т е между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами, так и «по-горизонтали» - между различными административно-территориальными образованиями

Исследование проблем налогового федерализма в Российской Федерации ведется на протяжении последних лет многими отечественными учеными и специали-

стами-практиками Однако эти исследования в основном направлены или на решение различных прикладных вопросов, или на рассмотрение отдельных принципов формирования системы налогового федерализма (например, определение и уточнение параметров распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы) или охватывают проблемы налоговых взаимоотношений органов власти различного уровня в рамках конкретного субъекта Федерации

При этом в экономической литературе термин «налоговый федерализм» не употребляется как самостоятельная научная экономическая категория, а остается на уровне описательного понятия, фиксирующего определенное налогово-бюджетное явление, или используется в качестве производного от такого научного понятия как «бюджетный/фискальный/налогово-бюджетный федерализм»

В имеющихся исследованиях под налоговым федерализмом подразумевают либо разграничение налоговых полномочий между федеральными и субфедеральными органами власти, либо распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы В том и другом случае налоговый федерализм выступает элементом количественных характеристик межбюджетных потоков и используется при расчетах объемов собираемых на территории налогов, установлении пропорций их разделения между уровнями бюджетов, формировании территориально-отраслевой структуры налоговых поступлений, размеров межбюджетных трансфертов и т д

В диссертации показано, что существующее упрощенное понимание налогового федерализма приводит к сужению анализа реальных экономических связей и процессов по поводу распределения налоговых доходов, не позволяет вскрывать глубинные действительные экономические причины негативных явлений в развитии территорий в результате недополучения налоговых доходов

Диссертант считает, что налоговый федерализм представляет собой сложное социально-экономическое явление, включающее в себя как организационно-технические действия по формированию и распределению государственных централизованных и децентрализованных фондов денежных ресурсов, так и совокупность специфических, противоречивых по своей природе экономических отношений, отражающих особенности взаимодействий между всеми участниками, порождающими и реализующими налоговый процесс

Важнейшими среди организационно-технических действий являются

• разграничение налоговых полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти,

• закрепление за конкретным уровнем бюджетной системы налоговых источников и регулирующих налогов,

• разграничение функций налогового администрирования между различными налоговыми органами,

• урегулирование влияния государственной налоговой политики на «вертикальное» и «горизонтальное» распределение налоговых поступлений,

• принятие на субфедеральном уровне нормативно-правовых актов, обеспечивающих формирование более выгодных социально-экономических и институциональных условий жизнедеятельности населения и ведения бизнеса по сравнению с другими территориями и др

В то же время налоговый федерализм не ограничивается управленческо-распределительными действиями Одновременно он отражает реальные экономические отношения, складывающиеся между различными социальными группами, между всеми уровнями власти, а также между всеми ими вместе взятыми При этом главной

характерной чертой этих отношений выступает их специфическая конкурентность, которая пронизывает всю систему отношений по поводу формирования и распределения налоговых доходов В диссертации показано, что все участники налогово-бюджетных отношений находятся в постоянной борьбе за соблюдение своих интересов и для этого применяют разнообразные методы, способы и формы борьбы, которые диссертант называет институциональными

Основными характеристиками институциональной формы конкурентной борьбы за налоговые доходы выступают

• борьба участников налогового процесса за налоговые доходы путем использования формальных и неформальных процедур воздействия на принятие нужных законодательных и нормативно-правовых актов,

• проведение участниками налогового процесса открытых и теневых действий по достижению своих налоговых интересов,

• публичное выдвижение всеми участниками налогового процесса требований по соблюдению принципа транспарентности при формировании и распределении налоговых средств

Конкурентными силами в борьбе за налоги являются федеральная власть, региональная власть, муниципальная власть, бизнес, население (Рис 1 )

Наиболее влиятельной конкурентной силой выступает федеральная власть, поскольку она формирует законы, нормы и правила установления и использования налогов и платежей Поэтому другие действующие конкурентные силы играют хотя и важную, но все же меньшую роль в развертывании конкурентных отношений

Своеобразие институциональной конкурентной борьбы за налоги заключается в том, что она выступает не в чисто экономическом виде как борьба за прибыль, а направлена на создание экономических и социальных условий, которые должны обеспечить преимущества для достижения интересов тех, кого представляют главные конкурентные силы

В диссертации показано, что данное положение подтверждается также известной кривой Лаффера, с помощью которой можно не только показать взаимосвязь величины налоговой ставки и налоговых поступлений в бюджет, но и демонстрировать процесс борьбы и достижения согласия между государством и налогоплательщиками

Конкурентная борьба в сфере налоговых отношений реализуется через различные аспекты экономический, отраслевой, социальный

Экономический аспект конкурентной борьбы возникает по поводу установления в целом уровня налогообложения экономики страны Согласно теории бюрократической ренты (один из разделов теории общественного выбора) государственный административный аппарат борется за увеличение бюджетных доходов, поскольку от этого зависит его влияние и масштаб государственной деятельности, а налогоплательщики через институт представительной власти стремятся к снижению налогового бремени и ограничению роли чиновников Результатом этой борьбы становится достижение некоего равновесия между налогами, идущими на осуществление федеральных, региональных и муниципальных функций, и остающимися в распоряжении хозяйствующих субъектов и населения

Отраслевой аспект конкурентной борьбы возникает в процессе перераспределения налогового бремени между предприятиями различных отраслей экономики Предприятия лоббируют отраслевые экономические интересы на уровне законодательной и исполнительной власти, добиваясь снижения для себя налогового бремени, в том числе за счет снижения налоговых ставок и предоставления различных налоговых преференций Органы власти всех уровней ведут свою налоговую политику, исходя из своего видения оптимальной структуры налогов

Социальный аспект конкурентной борьбы подразумевает достижение компромисса при распределении налогового бремени между различными слоями населения с высоким и низким уровнем доходов, а также между населением, предприятиями, территориями

Примером острой конкурентной борьбы за налоговые доходы являются события 90-х гг прошлого столетия в России, когда наблюдался существенный рост налоговой задолженности в консолидированный бюджет страны Практика 1996 - 1998 годов показала, что периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результаты Ситуация усугублялась политической и экономической борьбой между федеральными и субфедеральными властями за финансовую базу Более 80 процентов налоговых доходов субфедеральных бюджетов формировались за счет отчислений от федеральных налогов Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления федеральных налогов подрывали стимулы к развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов Сложившееся противоречие между децентрализацией финансовых ресурсов и высокой централизацией налогово-бюджетных полномочий приводили на субфедеральном уровне к широкому распространению условно «теневой» фискальной политики и установлению неформальных (коррумпированных) взаимоотношений местных властей с предприятиями Субфедеральные власти, позволяя «приближенным» предприятиям накапливать просроченную налоговую задолженность, тем самым обеспечивали их подконтрольность и при этом получали возможность с помощью неденежных зачетов обойти законодательно установленные пропорции расщепления федеральных налогов В результате происходило стремительное увеличение недоимки в бюджетную систему страны, причем федеральная доля налоговой задолженности была заметно выше по сравнению с консолидированной субфедеральной

Сохранение нестабильности в стране серьезно ограничивало способность власти собирать налоги Наиболее резкие скачки налоговых недоимок происходили в пе-

риоды ослабления политических позиций федеральной исполнительной власти, а улучшение сбора налогов происходило тогда, когда власть временно консолидировалась На рис 2 видно, что прирост налоговой задолженности увеличился в 1995 году перед президентскими выборами марта 1996 года и стал стабильно сокращаться с 1999 года, когда начался процесс экономической стабилизации, укрепления федерального центра и выстраивания вертикали власти

% ВВП

2,5 2 1,5 1

0,5 0 -0,5 -1 -1,5 -2

2 ^шг л X

/* и / / 1,4

X Ли V "^Зцд \ *

V0,8 Vм ^ 4 V / *

Ш 0,2 Таг*" ^ 11,1 ж / 1

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2005 2004 ^2005

V \

\

♦ Прирост задолженности в федеральный бюджет —ж— Прирост задолженности в консолидированный бюджет субъектов РФ

Рис 2 - Динамика прироста задолженности по налогам в 1992-2005 гг, в % ВВП

Конкурентное противостояние в процессе распределения налоговых доходов и полномочий между субъектами федеративного государства характеризуется определенными противоречиями С одной стороны, согласно получившей в последнее время популярность концепции «федерализма, сохраняющего рынки», регионы получают возможность экспериментировать в сфере своих полномочий, и конкурентный отбор должен приводить к распространению наиболее успешных инноваций и вытеснению неэффективных решений и подходов, проигрывающих в межрегиональной конкуренции Вместе с тем, конкуренция между регионами не всегда является безусловным благом Например, соперничество за ресурсы посредством снижения налогового бремени может привести к известному из теории и практики бюджетного федерализма феномену «гонки ко дну», когда налоги в результате региональной конкуренции за инвестиции устанавливаются на чрезмерно низком уровне Предотвратить такой исход возможно путем установления рамок и координации региональных решений, но при этом в жертву приносятся инновационные и конкурентные преимущества федерализма

При раскрытии содержания конкурентной борьбы за налоги диссертант опирался на положения неоинституционального подхода, включая теорию общественного выбора и теорию поиска политической и бюрократической ренты Это было вызвано тем, что на основе положений неоклассической теории невозможно в полной мере объяснить многоаспектный процесс распределения налогов (включая качественную сторону пронизывающих его экономических отношений), поскольку он происходит в условиях неполной информации, неопределенности внешней среды, нестабильности

правового поля и оппортунистического поведения субъектов экономико-политического процесса

В соответствии с неоинституциональным подходом налоговый федерализм представляет собой институциональный механизм (совокупность формальных и неформальных процедур, норм и правил) функционирования и взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти, бизнеса и населения, обеспечивающую достижение компромиссов и согласия в процессе конкурентной борьбы за налоговые доходы

Законодательные и выборные исполнительные органы власти осуществляют общественную деятельность в условиях необходимости переизбрания, поэтому в своей деятельности заинтересованы в повышении благополучия своих избирателей - жителей подведомственной территории, а также создании благоприятных экономических условий для развития предпринимательства и инвестиций Поскольку возможность получения политической и бюрократической ренты напрямую зависит от размера бюджетных доходов и закрепленных властных полномочий, то в процессе распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий между федеральным центром и территориями возникает столкновение экономических и политических интересов органов власти разного уровня, каждый из которых стремится максимизировать собственную полезность «по Парето» При этом, диссертант считает, что «Парето-эффективность» будет предполагать достижение некоторой сбалансированности системы отношений между конкурентными силами, т е состояния экономического, социального, политического равновесия, при котором обеспечивается согласие в обществе относительно общего уровня налогового бремени и достигается сбалансированность федерального, региональных и местных бюджетов

Таким образом, неоинституциональный подход к анализу налогового федерализма позволяет нам определить данную научную категорию как институциональную форму конкурентной борьбы между органами власти разного уровня по поводу формирования и распределения налоговых доходов, а также разграничения налоговых полномочий, возникающую в процессе отстаивания общегосударственных и локальных экономических, социальных и политических интересов населения и бизнес-сообществ

2. Раскрыты и классифицированы различные институциональные формы конкурентной борьбы органов власти разных уровней, реализующиеся в процессе распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий.

Эффективность налогового федерализма как конкурентной борьбы в немалой степени зависит от институциональных форм ее реализации, которые можно объединить в две группы формализованные процедуры и неформальные отношения (см рис 3) В диссертации показано, что в демократическом государстве с развитыми гражданскими институтами конкуренция между органами власти за налоговую базу осуществляется преимущественно в рамках формализованных процедур, норм и правил В зависимости от политического устройства страны, борьба «по-вертикали» может реализо-вываться в форме лоббирования налоговых интересов в процессе принятия федеральных и региональных законодательных и нормативно-правовых актов, в том числе через представителей субъектов Федерации в федеральном законодательном органе Такая форма дает возможность эффективно отстаивать коллективные финансовые интересы территорий, причем не только во взаимоотношениях с органами власти вышестоящего уровня, но и «по-горизонтали» между собой

Рис 3 - Основные институциональные формы конкурентной борьбы за налоговые доходы между органами власти

Конкурентное взаимодействие «по-вертикали» может осуществляться на уровне исполнительных органов власти посредством заключения двусторонних договоров и соглашений, например, между федерацией и ее субъектами, по поводу распределения налогов и налоговых полномочий, позволяющих учитывать индивидуальные особенности и потребности территорий При этом органы власти вышестоящего уровня стремятся закрепить за собой как можно больше полномочий не только для укрепления собственной финансовой базы, но и с целью расширения возможностей оказывать посредством налогово-бюджетной политики большее политическое и экономическое влияние на регионы и муниципалитеты Административно-территориальные образования, в свою очередь, борются за право быть более финансово самостоятельными

К важным формам институциональной борьбы можно отнести процедуру отстаивания налоговых интересов органами власти разных уровней в судебном порядке, что особенно актуально в странах с формирующимся налоговым и бюджетным законодательством, в число которых входит и Российская Федерация

Конкурентная борьба «по-горизонтапи» в рамках формализованного институционального поля может осуществляться, во-первых, в форме заключения межрегиональных (межмуниципальных) договоров, обеспечивающих проведение скоординированной региональной (местной) налоговой политики и совместное развитие налогового потенциала нескольких территорий, что является фактором повышения их конкурентоспособности (синергетический эффект) Во-вторых, конкуренция «по-горизонтали может выражаться при заключении территориями двусторонних договоров с вышестоящим уровнем власти» в виде «выбивания» налоговых преференций и эксклюзивных налоговых полномочий, дающих преимущества по сравнению с другими территориями В-третьих, конкурентной борьбой может выступать лоббирование субфедедеральными органами власти принятия федерального налогового законодательства, затрагивающего интересы приоритетных для данной территории отраслей экономики В-четвертых, принятие региональных и местных нормативно-правовых актов, обеспечивающих формирование более выгодных налоговых условий для жизнедеятельности населения и ведения бизнеса, также представляет собой институциональную форму конкуренции между территориями

В странах с неразвитыми демократическими институтами, низким качеством регионального политического процесса и нестабильным социально-экономическим положением институциональная конкурентная борьба за налоговые доходы между органами власти разного уровня может трансформироваться в сторону преимущественно неформальных форм и механизмов ее реализации В диссертации данные формы раскрыты на примере сложившейся практики в Российской Федерации в 90-е годы прошлого столетия

Действующая в России система налогового федерализма в тот период характеризовалась скрытой значительной децентрализацией как налоговых полномочий, так и ресурсов Конкурентная борьба за налоговые ресурсы между органами власти разных уровней велась за пределами правового поля неформальными методами, реализуясь в виде условно «теневой» налогово-бюджетной политики При этом под условно «теневой» налогово-бюджетной политикой в диссертации понимаются действия региональных и местных органов власти по удержанию налоговых доходов на своей территории в обход вышестоящих органов власти, а также установление скрытых форм налогообложения бизнеса Так, например, в условиях дефицита налоговых ресурсов субфедеральные власти активно использовали механизм внебюджетного финансирования для предоставления бюджетных услуг (в том числе, достижение не-

формальных договоренностей с предприятиями по финансированию объектов социальной инфраструктуры, переданной в собственность субъектов Федерации и муниципалитетов, принуждение предприятий платить взносы во внебюджетные фонды) по сути представлявшее собой «теневое» неформальное налогообложение Это позволяло территориям уклоняться от разделения налоговых доходов, с одной стороны, и полностью контролировать собственные расходы, с другой Сегодня «теневая» форма трансформировалась в идею «социальной ответственности бизнеса»

Следует также отметить, что в середине 90-х годов в экономике Российской Федерации существовала проблема «демонетизации» хозяйственных отношений В условиях расширения использования различных денежных суррогатов, конкурентная борьба за налоговые доходы выражалась не только во введении собственных налогов и предоставлении налоговых льгот субфедеральными органами власти, но также и в использовании права по проведению неденежных зачетов налоговых платежей в бюджеты территорий Их применение позволяло субфедеральным властям осуществлять прямой контроль над распределением ресурсов (через выстраивание бартерных цепочек), обеспечивало удержание в регионе большей доли расщепляемых налогов, создавало условия для манипулирования бюджетной отчетностью и уклонения от контроля со стороны федеральных органов власти, предоставляло широкие возможности для формирования индивидуальных налоговых договоренностей с крупными предприятиями-налогоплательщиками

Еще одной формой институциональной борьбы в рамках неформализованных отношений выступало удержание территориями федеральных налоговых доходов посредством проведения индивидуальных зачетов в счет финансирования трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов

Несовершенство налогового законодательства, в том числе установление уплаты налогов по месту юридической регистрации предприятий, а не по месту их реальной деятельности, возможность предоставления индивидуальных налоговых льгот, отсутствие законодательных норм, нейтрализующих механизм трансфертного ценообразования для целей налогообложения, несовершенство механизма финансовой поддержки регионов, допускающего увеличение финансовой помощи из федерального бюджета на сумму предоставленных регионами налоговых льгот и др, обусловили в рассматриваемый период возникновение такой институциональной формы конкуренции «по-горизонтали» как борьба органов власти за регистрацию на их территориях предприятий-налогоплательщиков и сопровождалось появлением внутренних оффшорных зон.

В диссертации показано, что преобладание в системе налогового федерализма формализованных процедур или неформальных отношений зависит от сложившихся экономических и институциональных условий, приводя к различным экономическим результатам Так, в демократическом государстве с развитыми гражданскими институтами конкуренция между органами власти за налоговую базу приводит к повышению эффективности налоговой системы, поскольку обеспечивает большую гибкость налогообложения, учет территориальных социально-экономических интересов населения и бизнеса, повышает ответственность федеральных и субфедеральных органов власти за проводимую финансовую политику Благодаря конкуренции в рамках формирования децентрализованных бюджетных фондов достигается важная политическая цель - поддержание демократических институтов посредством создания финансовой основы децентрализации власти

В то же время, в условиях неэффективного выборного контроля за действиями органов власти и высокоцентрализованной формальной системы межбюджетных отношений конкурентная борьба не создает предпосылок для повышения финансовой ответственности и эффективности на региональном и местном уровнях, а напротив увеличивает транзакционные издержки реализации государственной налогово-бюджетной политики Причем искусственно создаваемый дефицит финансовых ресурсов на нижестоящем уровне управления вынуждает эти органы власти в большей мере опираться на «теневую» форму институциональной конкурентной борьбы, которая способствует ориентации на коррумпированные отношения с предприятиями, а не на создание благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата Лежащие в основе этой политики устойчивые неформальные взаимоотношения между политиками, чиновниками и «приближенными» предприятиями искажают условия равной конкуренции и снижают эффективность поддержки частного бизнеса Следствием таких процессов может стать дезинтеграция экономического пространства страны, выражающаяся в локализации региональных рынков и формировании экономических границ, препятствующих движению товаров и финансовых ресурсов между субъектами федеративного государства

К важным факторам, определяющим формы реализации налогового федерализма, также относится уровень межрегиональной асимметрии При существенном различии социально-экономического развития территорий, объективно возникает необходимость учитывать их особенности, что выражается в распространении практики заключения двусторонних договоров и соглашений по распределению налоговых доходов и полномочий При этом диссертант считает, что сама по себе асимметричность в распределении налогов не опасна Если она балансируется соответствующей асимметрией в распределении полномочий по расходам, понятна и оправдана в глазах общества и закреплена в законах, то не несет в себе разрушительного заряда Она может быть даже полезна, сокращая встречные финансовые потоки и потребность в межбюджетной поддержке, тем самым, повышая эффективность выполнения бюджетных обязательств Однако в России вследствие неотрегулированное™ федеративных отношений бюджетная асимметрия наносила серьезный ущерб, создавая среду для борьбы вокруг льгот, порождая общее недовольство, недоверие и напряженность в отношениях регионов с федеральным центром

Анализ содержания налогового федерализма и институциональных форм его реализации позволил выявить ряд функций, которые осуществляются в экономике с его помощью

Прежде всего, налоговый федерализм выполняет фискальную функцию Закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых источников обеспечивает финансовую основу деятельности федеральных и субфедеральных органов власти

Разграничение налоговых полномочий и доходов как элемент межбюджетного выравнивания выполняет социальную функцию, заключающуюся в обеспечении права каждого гражданина федеративного государства независимо от места его проживания в стране на равный доступ к общественным услугам при равном участии в формировании налоговых доходов бюджетной системы

Социальная функция налогового федерализма выражается также в обеспечении межрегиональной экономической справедливости при перераспределении доходов между различными группами населения на основе учета особенностей социально-экономического положения конкретных территорий

Наряду с реализацией социальной функции, налоговый федерализм выполняет регулирующую функцию Проблема межрегиональной дифференциации предоставления общественных услуг может привести не только к нарушению фискальной справедливости, но и к искажениям в межрегиональном распределении ресурсов вследствие возникающих фискальных выгод, которые усиливают внутреннюю миграцию населения и хозяйствующих субъектов

Регулирующая функция налогового федерализма проявляется и через влияние налоговой политики на межрегиональное распределение ресурсов Инструментами в данном случае служат оптимизация способов уплаты налога на доходы физических лиц и налога на прибыль предприятий (по месту регистрации предприятия, месту возникновения дохода), субфедеральные налоговые льготы, являющиеся существенным фактором в процессе межрегионального распределения инвестиций

В рамках регулирующей функции разграничение налоговых полномочий выполняет воспроизводственную, стимулирующую и дестимулирующую подфункции Воспроизводственная подфункция реализуется в сфере разграничения полномочий по налогообложению природных ресурсов, обеспечивая аккумулирование средств в федеральном и субфедеральных бюджетах и внебюджетных фондах на восстановление используемых ресурсов и защиту окружающей среды

Другой аспект воспроизводственной подфункции проявляется в процессе реализации региональной налоговой политики через предоставление налоговых льгот (отраслевых, отдельным категориям предприятий и индивидуальных), нацеленных, в одном случае, на привлечение инвестиций на территорию и расширение производственных мощностей местных предприятий, а в другом, на поддержку действующих предприятий в условиях жесткой конкурентной борьбы и снижение безработицы

Предоставление возможности регулировать налогооблагаемую базу и налоговые ставки разными уровнями власти создает условия для реализации принципа бюджетной самостоятельности, целью которого является стимулирование комплексного использования экономического потенциала территории Налоговый федерализм в таком проявлении выполняет стимулирующую подфункцию и одновременно контролирующую функцию

Анализ функции налогового федерализма позволяет диссертанту сделать важный вывод, что данная научная категория охватывает не только финансовые перераспределительные отношения, но также выступает формой государственного регулирования социально-экономического развития территории, направленной на повышение эффективности субфедеральных налогово-бюджетных систем, развитие межрегиональных экономических связей, снижение межтерриториальной дифференциации в уровне жизни, рациональное межрегиональное распределение и использование ресурсов

3. Выделены особенности российской модели налогового федерализма, основанной на элементах моделей «сотрудничающего» и «конкурирующего» федерализма, действующие в развитых федеративных государствах. Уточнены институциональные условия реализация концепции «федерализма, сохраняющего рынок» применительно к асимметричному налоговому федерализму, характерному для Российской Федерации.

Изучение зарубежного опыта построения и развития налогового федерализма позволило выделить две модели организации налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти модель «сотрудничающего» федерализма и модель «конкурирующего» федерализма

В европейских федеративных государствах (Австрии, Бельгии, Германии) реализуется модель «сотрудничающего» федерализма Его основополагающим принципом является формирование на всей территории федерации единых социально-экономических стандартов жизни, включая условия налогообложения В рамках данной модели преобладает долевое разделение налоговых доходов, а также обеспечивается высокая взаимная ответственность бюджетных уровней Система распределения налоговых доходов характеризуется высокой степенью централизации Налоговое законодательство определяется на федеральном уровне, но при активном участии органов власти субфедеральных образований

Конкурентная борьба за налоговые доходы в модели «сотрудничающего» федерализма реализуется на «законодательном» уровне, носит более «коллективистский» характер, разделяя конкурирующие стороны на три группы интересов федеральный центр, регионы-доноры и регионы-реципиенты

Диссертант считает, что широкое использование долевого распределения налогов, а также высокий уровень перераспределения доходов «по-вертикали» и «по-горизонтали», создают в странах «сотрудничающего» федерализма ряд проблем, среди которых можно назвать ограниченную возможность субфедеральных органов власти влиять на развитие собственной налоговой базы, а также наличие слабой взаимосвязи на территориях между уровнем налогообложения и бюджетными расходами Это в конечном итоге приводит к перекладыванию политической и финансовой ответственности за состояние сбалансированности бюджетов на вышестоящий уровень

В США, Канаде, Австралии, Швейцарии сформировалась модель «конкурирующего» федерализма, в основе которой лежит принцип территориальной конкуренции Данная модель подразумевает отказ от достижения равных условий жизни для разных территорий посредством корректировки результатов деятельности рыночных сил Считается, что целесообразнее предоставлять субфедеральным властям возможность конкурировать, исходя из собственных сравнительных преимуществ

В диссертации показано, что конкурентная борьба в системе «конкурирующего» федерализма реализуется в основном на субфедеральном уровне в форме принятия субфедеральных нормативно-правовых актов и в большей мере проявляется «по-горизонтали» По сравнению с моделью «сотрудничающего» федерализма, она имеет «индивидуалисткий» характер, где каждая территория отстаивает собственный интерес Конкурентная борьба «по-вертикали» выражается в закреплении особых налоговых условий и нормативов расщепления федеральных налогов при заключении двусторонних (между федеральным центром и субъектом федерации) договоров и соглашений Система налогового федерализма строится на основе раздельного использования налоговых источников, а также совместного использования налоговых баз, что в большей степени соответствует принципам индивидуальной ответственности и финансовой самостоятельности

Таким образом, в странах «конкурирующего» федерализма обеспечивается более высокая ответственность субфедеральных органов власти за проводимую ими финансовую политику, имеется больше возможностей учитывать особенности социально-экономического развития своих территорий Однако данная модель в кризисных политических и социально-экономических условиях несет в себе опасность неэффективной налоговой конкуренции, дезинтеграции экономического пространства страны и возникновения искажений в межрегиональном распределения ресурсов, т к в этот период возможно усиление оппортунизма при принятии решений территориальными органами власти

Опираясь на концепцию «федерализма, сохраняющего рынок», разработанную западными экономистами Б Уэйнгастом, Д Трейсманом, Г Монтинолой и др , диссертант предлагает использовать в качестве важного фактора эффективности налогово-бюджетных систем создание определенных институциональных условий, задающих рамки конкурентной борьбы между органами власти разных уровней за налоговые доходы Важнейшими из них являются

1 Наличие эффективной многоуровневой системы органов власти с четким разграничением налоговых доходов и полномочий,

2 Обеспечение автономии субфедеральных органов власти в проведении налоговой политики в пределах своих территорий,

3 Наличие жестких ограничений при разделении доходов между уровнями власти,

4 Наличие институциональных гарантий долгосрочное™ и стабильности разграничения налоговых полномочий и налоговых доходов между уровнями власти,

5 Способность федерального центра обеспечивать единство экономического и правового пространства внутри страны

Данные институциональные условия при распределении налоговых доходов и полномочий позволяют ограничить процесс межбюджетного политического торга, не имеющего четкого институционального регулирования, повысить ответственность субфедеральных властей за проводимую налоговую политику, ограничить проведение условно «теневой» налоговой политики, переводя конкурентную борьбу в плоскость формализованных и прозрачных отношений, минимизировать негативные проявления конкурентной борьбы «по-горизонтали»

Вместе с тем, представляется, что первые четыре институциональных условия «федерализма, сохраняющего рынок» требуют уточнения их реализации, поскольку возникают определенные особенности при асимметричности налогово-бюджетных взаимоотношений Федерации и ее субъектов, характерных для России Асимметричность налогово-бюджетного федерализма характеризуется дифференцированными взаимоотношениями федерального центра и регионов, а также самих регионов между собой Объективными причинами асимметрии являются различия в уровнях социально-экономического развития регионов, их ресурсной обеспеченности и природно-климатических условиях, географических масштабах субъектов Федерации, демографической ситуации К субъективным причинам следует отнести стремление экономически самодостаточных регионов и субъектов Федерации, созданных по национальному признаку, к большей политической и финансовой независимости, а также использование федеральным центром налогово-бюджетных рычагов с целью поощрения лояльных регионов и «наказания» политических противников

Диссертант считает, во-первых, что экономически слаборазвитые территории, с крайне низкой налоговой базой, объективно не способной обеспечивать финансирование минимально необходимых субфедеральных бюджетных расходов, по экономическому критерию не могут признаваться полноценными субъектами налогового федерализма За такими регионами целесообразно закрепить особый экономический и политико-правовой статус, отличный от статуса полноценного субъекта налогового федерализма, включающий в себя прямое финансовое управление территорией федеральными органами власти Соответственно, взаимоотношения в области разграничения налогово-бюджетных полномочий федерального центра с такими регионами должны выстраиваться на совершенно иной основе, по принципу «вертикали» власти

и наделения «сверху вниз» полномочиями и необходимыми для их выполнения финансовыми и материальными ресурсами

Во-вторых, помимо наделения особым статусом регионов с низким экономическим потенциалом, решение проблемы значительных межрегиональных диспропорций возможно посредством административно-территориальной интеграции (объединения), в том числе через административное подчинение органов управления «бедных» территорий властям экономически более развитых соседних территорий (или установление единых территориальных органов управления) Укрупнение регионов, влекущее «горизонтальное» выравнивание налогового потенциала, представляется достаточно перспективным решением, поскольку обеспечивает оптимизацию территориальной структуры экономики, снижение встречных финансовых потоков в системе «федеральный центр - регионы», повышает роль собственных источников социально-экономического развития регионов

В-третьих, в условиях высокой межрегиональной асимметрии при установлении жестких ограничений разделения налоговых доходов между бюджетными уровнями и закреплении на долгосрочной основе налоговых полномочий должен быть предусмотрен формализованный институциональный механизм, обеспечивающий гибкость системы налогового федерализма Его задачами должны стать недопущение роста общей несбалансированности бюджетной системы, предотвращение консервации, а в некоторых случаях и усиления, диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов, создание препятствий появлению условно «теневой» налогово-бюджетной политики на субфедеральном уровне

Анализ моделей налогового федерализма и положений концепции «федерализма, сохраняющего рынок» позволил раскрыть особенности российской модели налогового федерализма

Российская налогово-бюджетная система на текущий момент находится в стадии реформирования Система налогового федерализма страны носит переходный характер, сочетая в себе черты федеративного и унитарного государств Последние законодательные изменения в сфере федеративного устройства и межбюджетных отношений позволяют говорить о том, что в России постепенно формируется национальная модель корпоративного налогового федерализма

Важной особенностью российской корпоративной модели является концентрация финансовых ресурсов в руках федерального центра Так, по данным Министерства финансов РФ за период 1998 - 2006 гг его доля в доходах консолидированного бюджета выросла с 46% до 68,2%, в то время как расходов с 46% до 56,6% Начиная с 2000 г федеральный бюджет исполняется с профицитом, увеличившимся за последние пять лет с 2,4% ВВП до 7,5% ВВП Вместе с тем региональные власти постоянно испытывают острый недостаток финансовых ресурсов Так в 1998 - 2006 гг дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального фонда поддержки регионов в этот период получали в разные годы от 65 до 75 субъектов федерации При этом количество регионов, у которых доля текущих расходов (т е исключая расходы на капитальные вложения) в совокупных доходах превышала 80%, выросла с 18 до 75 Таким образом, усиление федерального бюджета, достигнутое в том числе за счет «перетекания» дефицита в бюджеты субъектов федерации, искусственно создало проблему дотационности территориальных образований, лишая тем самым региональные бюджеты средств для саморазвития и ставя субфедеральные власти в финансовую зависимость и подконтрольность перед федеральным центром Это позволило федеральным властям более жестко контролировать политическую и экономическую

ситуацию во взаимоотношениях с региональными элитами, обеспечивать более эффективное выполнение стабилизирующей функции федеральным бюджетом

Вместе с тем, недостаток налоговых ресурсов у территорий создает негативные стимулы у субфедеральных властей проводить налоговую политику в скрытой форме Например, широкое распространение получила идея «социальной ответственности бизнеса», когда прибыльные предприятия финансируют строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры, находящейся в компетенции региональных или местных властей Кроме того, сохраняется серьезная проблема мягких бюджетных ограничений и выделения финансовой помощи из федерального бюджета на неформализованной (субъективной) основе Все это ведет к усилению неформальной институциональной борьбы за финансовые ресурсы «по-вертикали» и «по-горизонтали», снижая тем самым эффективность межбюджетных отношений

Российская модель корпоративного налогового федерализма характеризуется высокой степенью централизации властных полномочий Федеральный центр в ходе разграничения доходных полномочий отстоял за собой право устанавливать единообразное законодательство по всем ключевым вопросам, в том числе по формированию налоговой и бюджетной системы В результате в России, с одной стороны, достаточно эффективно обеспечивается единство экономического и правового пространства внутри страны, с другой, крайне ограничивается автономность регионов и муниципалитетов в процессе реализации собственной финансовой политики Налоговая автономия территорий оказалась крайне сужена Субфедеральные власти лишены возможности регулировать ставки и базу федеральных налогов (за исключением налога на прибыль предприятий, где территориям дано право изменять ставку в установленных на федеральном уровне пределах), поступления которых более чем на 80% формируют субфедеральные бюджеты Налоги на недвижимость и землю, отнесенные на региональный и местный уровни, пока приносят скромные доходы Наиболее действенным инструментом на субфедеральном уровне сегодня становится предоставление налоговых кредитов, которые носят индивидуальный характер Происходит постепенный переход от общего принципа предоставления налоговых льгот к индивидуальному Все это негативно сказывается на заинтересованности, а главное, способности субфедеральных властей развивать собственный финансовый потенциал, создавать привлекательный инвестиционный климат на подведомственной территории

В России централизация полномочий и финансовых ресурсов в руках федерального центра дополняется административно-политическим контролем за региональными властями Верхняя палата федерального законодательного собрания, формируемая представителями субъектов Федерации, реально не играет такую роль как в странах «сотрудничающего» федерализма Регионы выполняют функции «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром В целом это выгодно федеральному центру, поскольку он обретает высокую степень контроля над ситуациями в регионах, с другой стороны, это влечет за собой повышенную ответственность федеральных властей в отношении территориальных проблем

Формирование централизованной модели в Российской Федерации обусловлено высоким уровнем межрегиональной асимметрии социально-экономического развития и, как следствие, значительной разницей налогового потенциала субъектов федерации По данным Министерства финансов РФ в 2006 году межрегиональная разница налогового потенциала в расчете на одного жителя составила более 120 раз (Чукотский АО - 240 тыс руб, Ингушская республика - 2 тыс руб) При этом количест-

во регионов, индекс налогового потенциала которых в 2006 году превысил среднероссийский уровень, составил 16, а регионов, где данный показатель меньше среднероссийского более чем на 50% - 28 В результате, положительный потенциал «конкурентной» модели налогового федерализма в Российской Федерации оказывается ограничен Негативный опыт середины 90-х годов прошлого столетия наделения широкими налоговыми полномочиями субъектов федерации, позволяет нам сделать вывод о целесообразности и эффективности установления достаточно жестких ограничений регулирования на местах налогово-бюджетной политики Реальная проблема распределения налоговых полномочий заключается не в передаче на субфедеральный уровень права вводить или отменять налоги, полностью определять налоговую базу и т д, а в передаче им права принимать решения в пределах, установленных федеральным законодательством

4. Предложен авторский вариант формирования налогового федерализма в России, включающий развертывание цивилизованных институциональных конкурентных отношений по поводу налоговых доходов, преодоление субъективизма во взаимоотношениях органов власти разного уровня, устранение стимулов к проведению условно «теневой» налоговой политики, повышение конкурентоспособности территорий через снижение налоговой асимметрии.

В диссертации предложен авторский вариант формирования налогового федерализма, основанный на учете конкурентности взаимоотношений между органами власти разных уровней при распределении налоговых доходов и полномочий

Диссертант считает, что в процессе формирования российской модели налогового федерализма необходимо повысить налоговые доходы территорий и расширить их полномочия по регулированию условий налогообложения В среднесрочной перспективе по мере повышения качества регионального политического процесса и снижения межрегиональной асимметрии реализуемая на текущий момент концепция «один налог - один бюджет» должна быть трансформирована в концепцию «совместного ведения», включающую активное применение совместного использования налогооблагаемых баз и пропорциональное расщепления налоговых доходов При этом диссертант считает, что совершенствование российского налогового федерализма должно осуществляться в следующих направлениях

1) Развертывание цивилизованных институциональных конкурентных отношений по поводу формирования и распределения налогов В рамках данного направления требуется реализация институциональных мер системного характера, создающих эффективную институциональную среду для взимания, распределения и использования налогов в целях удовлетворения общественных интересов Наиболее важными среди них являются

• устранение нечеткостей и противоречий в законодательной базе по поводу взимания, распределения и использования налогов, ведущее к снижению неопределенности и налоговых рисков,

• обеспечение разумного баланса прав налогоплательщиков и уполномоченных налоговых органов, в том числе посредством повышения эффективности института судебной власти, а также реализации конституционной нормы презумпции невиновности,

• формирование цивилизованной налоговой культуры и знаний у населения,

• придание институтам принуждения (налоговой инспекции, таможенным органам и т д) большей открытости и доступности,

• повышение адаптируемости налоговой системы к изменяющимся социально-экономическим условиям, в том числе на основе изучения зарубежного опыта, импортируя необходимые налоговые институты, адекватные российским условиям,

• разработка проектов долговременного развития экономики и налоговых требований,

• ориентирование налоговой системы на рост благосостояния всего общества, а не отдельных групп социальных и экономических интересов,

• преодоление коррупции в органах государственной и муниципальной власти, снижение доли «теневой» экономики,

• повышение качества регионального политического процесса, являющегося важнейшим механизмом обеспечения реальной подотчетности региональных и местных органов власти перед населением за проводимую ими налоговую и бюджетную политику

2) Преодоление субъективизма в финансовых взаимоотношениях органов власти разного уровня

Актуальность принятия мер в данном направление вызвана тем, что российской моделе налогово-бюджетного федерализма до сих пор присуща институциональная проблема мягких бюджетных ограничений и недостаточная формализованность процесса выделения финансовой помощи регионам из федерального бюджета Так, в общем объеме переданных ресурсов доля финансовой помощи, распределяемой на неформализованной основе, в 2000 - 2006 гг, по нашим оценкам, составила около 40% Кроме того, в этот период неоднократно изменялся первоначально установленный размер финансовой помощи, а дополнительные суммы впоследствии распределялись на неформализованной основе

Повышение прозрачности и формализованности конкурентной борьбы в процессе распределения налоговых средств возможно через снижение объемов встречных финансовых потоков С этой целью в диссертации предлагается использовать опыт ФРГ, Австрии, Австралии в части распределения НДС между уровнями бюджетной системы как замены федеральных трансфертов

Суть предлагаемого для использования в России подхода состоит в следующем 50% НДС поступает в доход федерального бюджета, 25 % - используется для наполнения федерального фонда финансовой поддержки регионов Наконец, самое важное, 25% НДС перераспределяется между консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации пропорционально численности населения

Во избежание негативных последствий применение предложенного подхода требует соблюдения ряда условий

- пропорции расщепления НДС не могут пересматриваться чаще, чем один раз в 3-5 лет, чтобы максимально стимулировать регионы к развитию собственной налоговой базы,

- для создания единых условий для всех субъектов РФ, регионам, которым требуется дополнительное перечисление средств сверх 100 % собираемого на их территории НДС, устанавливается абсолютная сумма дополнительных перечислений, которая в течение 3-5 лет может корректироваться только на величину инфляции

При реализации предложенного подхода проведенные расчеты показывают, что выиграет большинство регионов Проигравшие регионы можно условно объединить в 2 группы Первая — регионы с большой рентной составляющей за счет добычи на их территории природных ресурсов Вторая — регионы, с большой рентной со-

ставляющей за счет географического положения, концентрации властных и финансовых структур и т д

Данный подход позволит

- вдвое сократить количество регионов, нуждающихся в финансовой поддержке из федерального бюджета, что сократит вертикальную и горизонтальную разбалан-сированность бюджетной системы,

- сократить количество регионов, получающих сверхдоходы за счет рентных поступлений,

- в основном разрешить проблему платежей естественных монополий по месту фактической деятельности, а не по месту размещения головной компании

Важнейшим инструментом снижения субъективизма в процессе межбюджетного выравнивания может стать механизм налогового трансферта, активно используемый в Канаде, США, Австралии, Германии На наш взгляд, целесообразно заменить неформализованный канал финансовой помощи регионам, - трансферты на покрытие дефицита региональных бюджетов, введенные в 2004 году, на налоговый трансферт по налогу на прибыль предприятий Существенным преимуществами данной формы финансовой помощи по сравнению с действующим являются расширение возможности привлечения инвестиций в рамках управляемой и разумной межрегиональной конкуренции, а также стимулирование заинтересованности субфедеральных органов власти развивать экономический потенциал территорий

3) Создание институциональных условий, стимулирующих субфедеральные органы власти развивать собственный налоговый потенциал, а также устранение стимулов к проведению ими условно «теневой» налоговой политики

В диссертации предлагается два основных институциональных правила распределения налоговых полномочий, на которые следует ориентироваться при принятии решений

1 Субфедеральные органы власти в интересах обеспечения стабильности налоговых доходов и реализации эффективной бюджетной политики должны обладать достаточными полномочиями по регулированию основных бюджетоформирующих налогов

2 Субфедеральные органы власти должны обладать возможностью влиять на объем налоговых поступлений путем принятия собственных решений в области налоговой политики в пределах, установленных федеральным законодательством (например, через изменение региональной налоговой ставки, предоставление региональных налоговых льгот)

На основе данных правил диссертант считает целесообразным предоставить субфедеральным властям право регулировать дополнительную ставку подоходного налога с физических лиц в установленных на федеральном уровне пределах, а также вводить адаптированные к территориальным условиям налоговые льготы и вычеты Это повысит социальную справедливость налогообложения доходов населения в разрезе территорий, а также увеличит самостоятельность субфедеральных властей в определении своей бюджетной обеспеченности, и тем самым усилит их ответственность перед избирателями, плательщиками подоходного налога

Кроме того, в диссертации обосновывается необходимость расширения полномочий органов местного самоуправления по установлению элементов федеральных специальных налоговых режимов и полномочий региональных органов власти по регулированию налогообложения добычи общераспространенных полезных ископаемых

Предлагаемые меры позволят не только повысить ответственность и расширить возможности субфедеральных властей развивать собственный экономический потенциал, но также создать институциональные предпосылки для устранения стимулов к проведению условно «теневой» налоговой политики

4) Повышение конкурентоспособности территорий через снижение налоговой асимметрии и повышение гибкости системы налогового федерализма

Диссертант считает, что важнейшим показателем эффективности системы налогового федерализма является снижение межрегиональной налоговой асимметрии, которое возможно за счет оптимизации налоговой системы и межбюджетных отношений В этой связи в диссертации были обоснованы следующие основные направления

Во-первых, снижение межрегиональной налоговой асимметрии возможно за счет повышения гибкости системы налогового федерализма Диссертант считает, что поставленная федеральными органами власти конечная цель - четкое разграничение компетенции, его закрепление на долгосрочной основе и уход от «совместного ведения», в том числе и в отношении регулирования налоговой базы, представляется не такой уж однозначной Учет конкурентных свойств налогового федерализма позволяет утверждать, что разграничение полномочий не может иметь одну направленность Существует опасность, что управленческие преимущества, которые дает структура «один налог - один бюджет», могут быть обесценены риском потери управленческой гибкости, в особенности для субфедеральных органов власти Это, в свою очередь, может негативно сказаться на развитии региональной конкурентоспособности

Российская модель налогового федерализма в условиях аномальной межрегиональной дифференциации обязана быть гибкой и легкоадаптируемой к региональным и местным особенностям Таким механизмом мог бы стать институт совместного ведения - совместное использование налоговых баз, расщепление налоговых поступлений Благодаря сочетанию в себе преимуществ «вертикальной» и «горизонтальной» конкуренции и кооперации, он способен обеспечить автономию и ограниченную со стороны федерального центра конкуренцию регионов при проведении собственной экономической политики При этом значительным потенциалом повышения конкурентоспособности территорий обладает межрегиональное сотрудничество посредством объединения налоговых ресурсов соседних друг с другом территорий с целью развития общих конкурентных преимуществ Конкурентная борьба, таким образом, будет трансформироваться из модели «все против всех» в модель формирования территориальных анклавов роста

Повышение гибкости системы налогового федерализма возможно за счет выстраивания асимметричных налоговых отношений территорий и федерального центра Результативность и бесконфликтность данного процесса будет зависеть от принятого механизма согласования интересов, который должен обеспечить консенсус не только двух договаривающихся сторон (федерации и конкретного ее субъекта), но также и остальных регионов Например, такой механизм может включать утверждение двусторонних договоров и соглашений большинством субъектов Федерации Также реализация асимметричных отношений возможна посредством ранжирования регионов на основе научнообоснованных критериев и принципов, оценивающих как налоговый потенциал территории, так и бюджетную нагрузку

Во-вторых, диссертант считает, что снижение межрегиональной асимметрии возможно посредством оптимизации российской налоговой системы В диссертации показано, что преемственность налоговой системы и налоговой политики, в основе

которой лежит налогообложение доходов и ресурсов предприятий (прежде всего крупных предприятий), предопределяет консервацию значительной асимметрии налоговых доходов региональных и местных бюджетов, а также сохраняет проблему неэффективной конкурентной борьбы территориальных органов власти за регистрацию крупных предприятий-налогоплательщиков на подведомственных территориях В связи с этим обоснована необходимость постепенного перенесения тяжести налогообложения с доходов и имущества предприятий на доходы (а точнее расходы) населения, как более равномерно размещенной налогооблагаемой базы, а также скорейшее завершение реформирования налогообложения недвижимости

Другим важным фактором выравнивания налоговых доходов территорий является совершенствование налога на добычу полезных ископаемых в части углеводородного сырья В диссертации предлагаются меры, направленные на более точное изымание у природопользователей абсолютной и дифференцированной ренты

С целью снижения неэффективной налоговой конкуренции, усугубляющей проблему межрегиональной дифференциации налоговых доходов, рассмотрены меры направленные на решение проблемы трансфертного ценообразования и «экспорта» налогового бремени посредством оптимизации механизма уплаты налога на прибыль предприятий и налога на доходы физических лиц При этом в диссертации обосновывается возможность использования несколько вариантов оптимизации налогообложения прибыли предприятий

Особое внимание в диссертационной работе уделено использованию внутренних источников повышения налогового потенциала территорий В частности в работе отмечается необходимость повышения доходов от имущественных налогов Для этого предлагается осуществить ряд организационных мер, направленных на инвентаризацию и рыночную оценку объектов недвижимости и земельных участков, а также активизацию мероприятий по выявлению самих собственников земельных участков и недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению Также обоснованы меры по сокращению и ликвидация недоимки региональных и местных налогов С этой целью в работе рекомендовано создание координационных комиссий с участием работников администраций и налоговых органов Наконец, повышение налоговых доходов возможно посредством оптимизации предоставления налоговых льгот, для чего в работе предлагается проводить на регулярной основе оценку их эффективности с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности

Научные результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, могут послужить базой для дальнейших работ по проблемам налогово-бюджетной политики, а также разработки средне- и долгосрочных программ развития системы межбюджетных отношений в Российской Федерации

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

В научных журналах, рекомендованных ВАК РФ

1 Татаркин Д А Российская национальная модель бюджетного федерализма проблемы и пути развития // Наука Общество Человек Информационный вестник УрО РАН 2006 (0,3 п л ),

2 Наумов И В , Татаркин Д А Финансовое обеспечение инновационного развития муниципальных образований // Экономика региона 2007 №1 (0,3 п л , в том числе авторских - 0,2 п л ),

3 Сидорова Е Н, Татаркин Д А Финансовый потенциал повышения конкурентоспособности муниципальных образований // Экономика региона 2007 №4 (1 п л, в том числе авторских - 0,5 п л ),

в других изданиях

1 Экономический рост как объект региональных исследований - Екатеринбург Институт экономики УрО РАН, 1998 г - 219 с (авт 0,2 п л ),

2 Региональная стратегия устойчивого социально-экономического роста / Под ред А И Татаркина - Екатеринбург УрО РАН, 1998 г - 637 с (авт 0,4 п л ),

3 Реформирование модели налогового федерализма как решающий фактор оптимизации межбюджетных отношений // Механизм государственного регулирования социально-экономического развития региона Тез докл Межрегиональной научно-практической конференции 25-26 апреля 2000 г - Екатеринбург Институт экономики УрО РАН, 2000 - 0,1 п л ,

4 Стратегические приоритеты социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2010 года концептуальные основы стабилизации и динамичного обновления -Екатеринбург УрО РАН, 2001 -152с (авт 0,3 п л),

5 Экономические предпосылки и политико-правовые формы становления российского федерализма Кол монография / Под Ред чл -корр РАН А И Татаркина - Екатеринбург Институт экономики УрО РАН, 2001 -470 с (авт 1,5 пч),

6 Татаркин Д А Межбюджетные отношения как определяющий фактор взаимоотношений предприятий с региональными органами власти // Корпоративное управление промышленным и агропромышленным комплексами региона в условиях перехода на устойчивое развитие Тез докл межрегиональной научно-практической конференции 15-16 марта 2001 г - Курган Курганский филиал Института экономики УрО РАН, 2001 - 0,1 п л ,

7 Татаркин Д А Оптимизация налогообложения как элемент финансового планирования деятельности предприятия // Стратегическое планирование и развитие предприятий Мат II Всероссийского симпозиума Часть 1 10-12 апреля 2001 г - М ЦЭМИ РАН, 2001 -0,1 пл,

8 Татаркин Д А Межбюджетные отношения формальная централизация и неформальная автономия И Региональные социально-экономические проблемы Сборник научных трудов - Екатеринбург УрО РАН, 2001 -0,4пл,

9 Татаркин Д А Налоговый механизм регулирования межбюджетных отношений -Екатеринбург Институт экономики УрО РАН, 2003 - 4 п л ,

10 Татаркин ДА Институциональные основы распределения полномочий в многоуровневой бюджетной системе // Труды Всероссийского симпозиума по экономической теории Часть 1 - Екатеринбург Институт экономики УрО РАН, 2003 - 0,3 п л ,

11 Татаркин Д А Влияние бюджетной политики на предпринимательский климат в регионе // Стратегическое планирование и развитие предприятий Тез IV Всероссийского симпозиума Секция 2 15-16 апреля 2003 г -М ЦЭМИ РАН, 2003 - 0,1 п л ,

12 Татаркин ДА Развитие налоговой системы Российской Федерации в условиях трансформации экономических отношений // Государство и рынок Труды IV Международного Российско-китайского симпозиума Секция 1 6-7 июня 2005 г - Екатеринбург Институт экономики УрО РАН, 2005 - 0,2 п л ,

13 Татаркин Д А Формирование институциональных условий повышения эффективности российской бюджетной системы // Мат III Всероссийской конференции молодых ученых по институциональной экономике 27 октября 2005 г - Екатеринбург Институт экономики УрО РАН, 2005 - 0,3 п л ,

14 Татаркин ДА Совершенствование бюджетного федерализма как фактор повышения конкурентоспособности регионов // Панорама конкуренции 2006 № 1-2 - 0,5 п л ,

15 Татаркин Д А Институциональные проблемы формирования эффективного механизма финансового обеспечения муниципальных образований // Сборник статей и докладов IV Научно-практической конференции 21-24 апреля 2007 г г Миасс, - 0,3 п л и др

Подписано в печать 23.11.2007 г. Формат 60x84/16 Усл.-печ. л. 1,5 Тираж 120 Заказ № 270

620014 г Екатеринбург, ул Московская, 29 Типография Института экономики УрО РАН

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Татаркин, Денис Александрович

Введение

Глава 1. Налоговый федерализм в системе рыночных экономических отношений

1.1. Налог - форма институциональной борьбы между участниками политико-экономического процесса

1.2. Экономические функции налогового федерализма и институциональные формы конкурентной борьбы за налоговые доходы

1.3. Принципы функционирования налогового федерализма

Глава 2. Институциональные подходы к распределению налоговых доходов между бюджетами разных уровней

2.1. Модели налогового федерализма и особенности их реализации в федеративных государствах

2.2. Формирование налогового федерализма в России

2.3. Особенности распределения налоговых поступлений в Российской Федерации

Глава 3. Совершенствование российского налогового федерализма как фактор повышения конкурентоспособности территорий разного уровня

3.1. Формирование институциональных условий эффективного взаимодействия органов власти разного уровня в налогово-бюджетной сфере

3.2. Реформирование налогового федерализма как фактор развития финансового потенциала территорий

3.3. Потенциал использования налогового федерализма в снижении межтерриториальной асимметрии

Диссертация: введение по экономике, на тему "Налоговый федерализм как институциональная форма конкурентной борьбы за налоговые доходы"

Актуальность темы диссертационного исследования. Налогообложение в федеративном государстве имеет двойственную природу. Оно касается взаимоотношений по поводу распределения налоговых доходов и налоговых полномочий, с одной стороны, государства и налогоплательщиков, а с другой - между федеральными и субфедеральными органами власти. Эти две стороны взаимоотношений активно изучаются общественными науками (экономической, юридической, политологической, социологической и др.) для выяснения сути явлений, закономерностей их развития и механизмов функционирования, а также постоянно реализуются в практической деятельности органами власти при реформировании налогово-бюджетной системы.

В России одной из ведущих проблем реформирования налогово-бюджетной системы является разграничение налоговых доходов и полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, поскольку оно влияет на формирование финансовых основ деятельности каждого уровня власти, создает базовые предпосылки для эффективного межрегионального перераспределения ресурсов и снижения социально-экономической дифференциации регионов.

Процесс реформирования российской налогово-бюджетной системы остается незавершенным. Межбюджетное устройство страны носит переходный характер, сочетая развитие автономности и сохранение финансовой зависимости территорий от федерального центра. Законодательные изменения в сфере федеративного устройства и межбюджетных отношений позволяют говорить о том, что в России постепенно формируется национальная модель корпоративного налогово-бюджетного федерализма, отличительной чертой которого является значительная централизация финансовых ресурсов и властных полномочий на федеральном уровне. В таких условиях регионы выступают в роли «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром, что в определенной мере препятствует инкорпорированию региональных интересов в единую национальную политику.

Вместе с тем сложившаяся система налогово-бюджетного федерализма вступает в противоречие с глубинной природой взаимоотношений различных органов власти по поводу разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе соблюдения общегосударственных и локальных интересов населения. Это выражается в существовании реальной конкурентной борьбы за налоговые доходы. Столкновение экономических интересов возникает как «по-вертикали» между федеральным центром и субъектами Федерации, так и «по-горизонтали» - между самими субъектами Федерации. Своеобразие такой конкурентной борьбы заключается в том, что она не выступает в чисто экономическом виде как борьба за прибыль, а носит характер борьбы органов власти за политическую ренту. Государственные и муниципальные органы власти осуществляют общественную деятельность в условиях необходимости переизбрания, поэтому в своей деятельности заинтересованы в повышении благополучия своих избирателей -жителей подведомственной территории, а также создании благоприятных экономических условий для развития предпринимательства и инвестиций.

Конкурентная борьба между органами власти разных уровней за налоговые доходы проявляется в особой форме, которую можно представить в виде институциональной формы конкуренции. Борьба «по-вертикали» сводится к принятию федеральных законодательных и нормативно-правовых актов, а также заключению договоров и соглашений между федерацией и ее субъектами по поводу распределения налогов и налоговых полномочий. При этом федеральные органы власти стремятся закрепить за собой как можно больше полномочий с целью оказывать посредством налогово-бюджетной политики большее влияние на социально-экономическое развитие территорий, а территориальные образования борются за право быть более финансовосамостоятельными. Борьба «по-горизонтали» реализуется в принятии региональных нормативно-правовых актов и заключении межрегиональных договоров и соглашений, обеспечивающих формирование более выгодных социально-экономических и институциональных условий жизнедеятельности населения и ведения бизнеса па той или иной территории.

В современных исследованиях по проблемам налогово-бюджетного федерализма взаимодействие между различными органами власти по поводу распределения налоговых доходов рассматривается как форма принятия управленческо-распределительных решений. Однако в условиях все большего развертывания рыночных отношений, демократизации российского общества и передачи ответственности по решению социально-экономических вопросов на уровень территорий, видится недостаточным рассматривать распределение налогов как систему управления налоговыми потоками между уровнями бюджетной системы. Возникает необходимость увязывать разграничение налоговых полномочий с конкурентной борьбой органов власти за экономические интересы населения регионов и территориальных бизнес-сообществ. Данная взаимосвязь позволяет придать проблеме распределения налогов не только политико-управленческий и правовой характер, но и экономический характер, т.е. увязывать данный процесс с социально-экономическим развитием территории и, тем самым, рассматривать распределение налогов как институциональную форму конкурентной борьбы. Этим определяется актуальность настоящего исследования.

Степень разработанности проблемы исследования. Теоретические основы налогово-бюджетного федерализма раскрыты в работах зарубежных ученых Р. Бо-удвея, Дж. Вайлда, Э. Гремлича, Д. Кинга, Р. Масгрейва, У. Оутса, М. Смарта, Д. Трейзмана, Ч. Тибу, Д. Элейзера и др. Ими были сформулированы классические принципы построения налогово-бюджетной системы в странах с многоуровневым государственным устройством. Однако данные авторы не учитывали конкурентный характер взаимодействия институтов власти разного уровня и наличия институциональных и экономических особенностей федеративных государств.

Определенным достижением в исследовании налогово-бюджетного федерализма явилось включение в анализ процесса разграничения финансовых полномочий между органами власти разного уровня институциональных условий и факторов, что отражено в работах Р. Бёрда, Дж. Бреннаиа, Дж. Быокенена, Б. Вайнгаста, Д. Веспера, Б. Зайделя, Дж. Корнай, Дж. Литвака, Ч. Мак Льюе, Дж. Монтинолы, Д. Сазерленда, Д. Трейсмана, Р. Рафьюза, А. Шлейфера и др. Результаты этих исследований легли в основу анализа моделей налогово-бюджетного федерализма -конкурентной и кооперативной, сформировавшихся в развитых федеративных государствах.

Российские ученые и специалисты-практики также активно вели исследования по количественному и качественному анализу российской системы межбюджетных отношений. Содержание и практические аспекты развития налогово-бюджетного федерализма в Российской Федерации раскрыты в работах О.В. Бога-чевой, О.И. Бетина, Е.М. Бухвальда, Е.В. Бушмииа, С.Д. Валеитея, А.Г. Игудина, Г.А. Ковалевой, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Ю.И. Любимцева, В.Г. Панскова, О.С. Пчелинцева, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевича, А.Н. Швецова и др.

Влияние налогово-бюджетного федерализма на фискальную эффективность налоговой системы исследовались С.Б. Баткибековым, A.C. Васильевой, А.Д. Вы-варцем, С.Ю. Глазьевым, Е.Т. Гурвичем, П. Кадочниковым, Е.А. Королевым, Б.А. Куникеевым, Д.С. Львовым, В.Г. Пансковым, Ю.А. Петровым, А.Б. Самохваловым, С.Г. Синельниковым-Мурылевым и др. Значительное количество авторов занималось анализом территориально-отраслевой структуры финансового потенциала страны и субъектов Федерации. Среди уральских ученых можно выделить работы В.В. Бельтюкова, О.И. Боткина, В.П. Иваницкого, В.В. Морозова, Э.В. Пешиной, H.A. Потехина, А.Н. Пыткина, И.А. Пыховой, А.К. Осипова, E.H. Сидоровой, А.И. Татаркина и др.

Взаимосвязь налогово-бюджетного федерализма и региональной политики в процессе обеспечения эффективного социально-экономического развития территорий и снижения межрегиональной асимметрии исследовались Е.Г. Анимицей, О.И. Боткиным, А.Г. Гранбергом, В.И. Клисторипым, Г.В. Курляндской, А. Лавровым, В.Н. Лексипым, В.А. May, П.А. Минакиром, О.С. Пчелинцевым, В.Е. Селиверстовым, В.К. Сенчаговым, А.Н. Швецовым, Б. Штульбергом, Л.А. Юргановой и др.

Вопросы создания институциональных и экономических условий, стимулирующих развитие конкуренции между территориями за привлечение инвестиций и развитие предпринимательства, рассматривались в работах зарубежных ученых М. Беста, А. Вебера, М. Эирайта, И. Кирцнера, В. Кристаллера, М. Портера, П. Селена и др., российских ученых: С.С. Артоболевского, В.Л. Берсенева, B.C. Бочко, С.Г. Важенина, Н.Я. Калюжновой, В.Л. Макарова, О.Н. Нестеренко, И.В. Пилипенко, Ю.К. Перского, O.A. Романовой, В.В. Семененко, A.M. Сергеев, Д.Е. Сорокина, Г.А. Унтуры и др.

Однако в приведенных исследованиях недостаточно внимания уделено конкурентной борьбе органов власти за налоговые доходы во взаимосвязи с экономическими интересами населения регионов и территориальных бизнес-сообществ, использованию институциональных подходов к решению проблемы финансовой обеспеченности территорий, выявлению глубинных факторов, стимулирующих субфедеральные органы власти развивать собственный финансовый потенциал.

Актуальность и недостаточная степень научной разработанности проблемы, несомненная практическая значимость для российской экономики обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его цель и задачи.

Объектом исследования выступает налогово-бюджетная система Российской Федерации.

Предмет исследования - система экономических, социальных и политических отношений между органами власти разного уровня по поводу формирования и распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методологических подходов и практических рекомендаций по совершенствованию налогового федерализма как институционалыюй формы конкурентной борьбы органов власти разного уровня за налоговые доходы.

Реализация поставленной цели потребовала постановки и решения следующих задач:

1.Уточнить экономическое содержание налогового федерализма и институциональные особенности процесса распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы с позиций конкурентной борьбы;

2. Раскрыть институциональные формы конкурентной борьбы между органами власти разных уровней в процессе формирования и распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий;

3. Определить возможности использования зарубежного опыта формирования налогового федерализма в России, выявить институциональные условия эффективного функционирования российской асимметричной модели налогового федерализма;

4. Разработать авторский вариант формирования налогового федерализма в России на основе оптимизации институциональной среды взаимодействия органов власти разного уровня.

Теоретическую н методологическую основу диссертационной работы составили фундаментальные положения неоинституциональных теорий и исследования отечественных и зарубежных ученых по вопросам налогообложения, межбюджетных отношений и федерализма.

Основные методы исследования. В зависимости от решения конкретных задач в ходе исследования были использованы такие общетеоретические методы формирования научного знания, как диалектический метод, раскрывающий возможности изучения экономических явлений в динамическом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, методы дедукции и индукции, анализа и синтеза, сравнительно-исторический подход, методы экономико-статистического анализа. В процессе выявления основных тенденций и закономерностей, подготовки научных рекомендаций и предложений была использована методология системного подхода.

Информационная база исследования. В работе использованы официальные материалы Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Министерства финансов Российской Федерации, Государственной налоговой службы Российской Федерации; федеральные и региональные нормативно-правовые акты по вопросам налогообложения и межбюджетпых отношений; данные, опубликованные в отечественных монографиях и статьях, периодической печати и па интернет-страницах; аналитические материалы информационных и экспертных агентств; другая информация, собранная автором в ходе подготовки и написания исследования.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующих научных положениях и результатах, достигнутых автором в процессе исследования:

1. Предложен авторский подход к пониманию налогового федерализма как самостоятельной экономической категории, отражающей систему конкурентных отношений между всеми участниками налогового процесса по поводу формирования и распределения налоговых доходов.

2. Раскрыты и классифицированы различные институциональные формы конкурентной борьбы органов власти разных уровней, реализующиеся в процессе распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий.

3. Выделены особенности российской модели налогового федерализма, основанной на моделях «сотрудничающего» и «конкурирующего» федерализма, действующие в развитых федеративных государствах. Уточнены институциональные условия реализации концепции «федерализма, сохраняющего рынок» применительно к асимметричному налоговому федерализму, характерному для Российской Федерации.

4. Предложен авторский вариант формирования налогового федерализма в России, включающий развертывание цивилизованных институциональных конкурентных отношений по поводу налоговых доходов, преодоление субъективизма в финансовых взаимоотношениях органов власти разного уровня, устранение стимулов к проведению условно «теневой» налоговой политики, повышение конкурентоспособности территорий через снижение налоговой асимметрии.

Указанные положения соответствуют п.п. 1.1., 1.4. Паспорта специальностей 08.00.01 ВАК РФ.

Практическая значимость работы определяется возможностью использования содержащихся в ней разработок, выводов и рекомендаций для совершенствования федеральной и региональной финансовой политики. Также материалы диссертации могут применяться в научно-исследовательской работе и учебном процессе.

Апробация работы. Основные результаты исследования включены в научно-исследовательские работы Института экономики УрО РАН за 2000-2007 гг., в том числе: «Выявление особенностей налогового федерализма во взаимоотношениях субъектов Федерации и органов местного самоуправления», «Совершенствование финансовых основ местного самоуправления», «Институциональные основы разработки региональной бюджетной политики», «Трансформация бюджетных отношений в условиях реформирования местного самоуправления», «Формирование финансово-экономических основ развития муниципальных образований на новом этапе реформы местного самоуправления».

Положения диссертационной работы докладывались на Научно-практических конференция, г. Екатеринбург, 20-21 мая 1999 г.; г. Екатеринбург 910 июня 1999 г.; Межрегиональных научно-практических конференциях, г. Курган, 15-16 марта 2001г.; г. Екатеринбург, 25-26 апреля 2000г.; Втором всероссийском симпозиуме, г. Москва, 10-12 апреля 2001 г.; Всероссийском форуме молодых ученых и студентов, г. Екатеринбург, 24-25 апреля 2001 г.; Международных экономических конференциях, г. Екатеринбург, 20-21 июня 2001г.; г. Екатеринбург, 13-14 февраля 2003 г.; аспирантских чтениях в Институте экономики УрО РАН, г. Екатеринбург, 24-25 апреля 2003 г.; IV Всероссийском симпозиуме, г. Москва, 15-16 апреля 2005 г.; VIII Всероссийском форуме молодых ученых и студентов, г. Екатеринбург, 19-21 апреля 2005 г.; IV Международном Российско-китайском симпозиуме, г. Екатеринбург, 6-7 июня 2005 г.; III Всероссийской конференции молодых ученых по институциональной экономике, г. Екатеринбург, 27 октября 2005 г.; круглых столах «Региональная конкурентоспособность», Екатеринбург, 22 ноября 2006 г., 7 июня 2007 г.; IV Научно-практической конференции, г. Миасс, 21-24 апреля 2007 г. и др.

Отдельные положения диссертации были использованы в работе комиссии при представителе Президента РФ в Уральском федеральном округе по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти, а также при подготовке аналитического доклада «Реализация в Тюменской области Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 04.07.2003 г. №95-ФЗ».

Публикации. Результаты научного исследования нашли отражение в 35 научных публикациях общим объемом 18 п.л. (в т.ч. авторские - 11 п.л.), в том числе три работы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Диссертация изложена на 180 страницах машинописного текста, включающего 8 таблиц, 13 рисунков и 6 приложений. Библиографический список содержит 187 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Татаркин, Денис Александрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Изучение вопросов взаимосвязи экономики и политического процесса в экономической науке проводится в рамках теории общественного выбора, которая является одним из направлений неоинституционального подхода. Отказ от идеальных моделей неоклассического подхода позволяет получить новые решения и результаты с учетом неполноты информации, ограниченной рациональности, оппортунистического поведения участников.

Формирование налогов как часть политико-экономического процесса, направленного на вторичное распределение ВВП, сопровождается острой борьбой между различными группами интересов - населением, бизнесом, законодательными и исполнительными органами власти, государственным административным (бюрократическим) аппаратом. Образуется своеобразный политико-экономический кругооборот, который охватывает политический рынок и рынок общественных благ. Борьба по своей сути приобретает конкурентный характер. Ее своеобразие заключается в том, что она выступает не в чисто экономическом виде как борьба за прибыль, а имеет форму институциональной борьбы за создание экономических и социальных условий для ведения хозяйственной деятельности предприятиями и жизнедеятельности населения. В диссертации показано, что данное положение подтверждается известной кривой Лаффера, с помощью которой можно не только показать взаимосвязь величины налоговой ставки и налоговых поступлений в бюджет, но и демонстрировать процесс борьбы и достижения согласия между государством и налогоплательщиками.

2. Налоговая система является неотъемлемой частью механизма реализации федеративных отношений, формирует финансовую основу деятельности федеральных, субфедеральных и местных органов власти. Конституционное закрепление двух самостоятельных уровней государственной власти, а также существование местного самоуправления, предопределяют иерархическую (децентрализованную) структуру налогово-бюджетной системы. Системообразующим элементом данной структуры выступает налоговый федерализм, являющийся составным компонентом налоговой политики страны и важнейшим инструментом государственного регулирования территориального развития.

Исследование проблем налогового федерализма в Российской Федерации ведется на протяжении последних лет многими отечественными учеными и специалистами-практиками. При этом в экономической литературе термин «налоговый федерализм» не употребляется как самостоятельная научная экономическая категория, а остается на уровне описательного понятия, фиксирующего определенное налогово-бюджетное явление, или используется в качестве производного от такого научного понятия как «бюджетный/фискальный/налогово-бюджетный федерализм». В имеющихся исследованиях под налоговым федерализмом подразумевают либо разграничение налоговых полномочий между федеральными и субфедеральными органами власти, либо распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

Диссертант считает, что налоговый федерализм представляет собой сложное социально-экономическое явление, включающее в себя как организационно-технические действия по формированию и распределению государственных централизованных и децентрализованных фондов денежных ресурсов, так и совокупность специфических, противоречивых по своей природе экономических отношений, отражающих особенности взаимодействий между всеми участниками, порождающими и реализующими налоговый процесс.

Налоговый федерализм не ограничивается управлепческо-распределительными действиями. Он одновременно отражает реальные экономические отношения, складывающиеся между различными социальными группами, между всеми уровнями власти, а также между всеми ими вместе взятыми. При этом главной характерной чертой этих отношений выступает их специфическая конкурентность, которая пронизывает всю систему отношений по поводу распределения и присвоения налоговых доходов. В диссертации показано, что все участники налогово-бюджетных отношений находятся в постоянной борьбе за соблюдение своих интересов и для этого применяют разнообразные методы, способы и формы борьбы, которые диссертант называет институциональными. Таким образом, в соответствии с неоинституциональным подходом налоговый федерализм представляет собой институциональную форму конкурентной борьбы федеральных, региональных и местных органов власти по поводу распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий, возникающую в процессе отстаивания общегосударственных и локальных экономических, социальных и политических интересов населения и бизнес-сообществ, обеспечивающую большую гибкость налогообложения, учет территориальных социально-экономических особенностей, повышение ответственности органов власти за проводимую налогово-бюджетную политику.

Основными характеристиками институциональной формы конкурентной борьбы за налоговые доходы выступают:

- борьба участников налогового процесса за налоговые доходы путем использования формальных и неформальных процедур воздействия на принятие нужных законодательных и нормативно-правовых актов,

- проведение участниками налогового процесса открытых и теневых действий по достижению своих налоговых интересов,

- публичное выдвижение всеми участниками налогового процесса требований по соблюдению принципа транспарентности при формировании и распределении налоговых средств.

3. В исследованиях в области фискального федерализма, базирующихся на неоинституциональном подходе, эффективность децентрализации налоговых доходов и полномочий рассматривается на основе включения в анализ институциональных факторов. С позиции теории общественного выбора основополагающим принципом институционального анализа является включение в модель налогового федерализма политических интересов органов власти, влияющих на принятие решений при распределении налогов и налоговых полномочий. Оптимальность распределения налоговых полномочий оценивается исходя из уровня управленческих издержек, способности системы к адаптации при изменении институциональных и макроэкономических условий, возможности согласования интересов органов власти всех уровней и др.

В диссертации предлагается два основных принципа распределения налоговых полномочий, на которые следует ориентироваться при принятии решений:

1) Субфедеральные органы власти должны обладать достаточными полномочиями по регулированию налогов, формирующих их бюджетные доходы, в интересах реализации эффективной бюджетной политики, включая вопросы децентрализованного контроля за бюджетными расходами;

2) Субфедеральные органы власти должны обладать возможностью влиять на объем налоговых поступлений путем принятия собственных решений в области налоговой политики в пределах, установленных федеральным законодательством (например, через изменение региональной налоговой ставки, предоставление региональных налоговых льгот). При ответственном поведении субфедеральные власти могут наиболее эффективно использовать имеющиеся в их распоряжении инструменты налоговой политики, стимулировать приоритетные направления регионального социально-экономического развития.

Конкурентное противостояние в процессе распределения налоговых доходов и полномочий между субъектами федеративного государства характеризуется определенными противоречиями. С одной стороны, согласно концепции «федерализма, сохраняющего рынки», регионы получают возможность экспериментировать в сфере своих полномочий, и конкурентный отбор должен приводить к распространению наиболее успешных инноваций и вытеснению неэффективных решений и подходов, проигрывающих в межрегиональной конкуренции. Вместе с тем, конкуренция между регионами не всегда является безусловным благом, поскольку соперничество за ресурсы посредством снижения налогового бремени может привести к известному из теории и практики бюджетного федерализма феномену «гонки ко дну», когда налоги в результате региональной конкуренции за инвестиции устанавливаются на чрезмерно низком уровне. Предотвратить такой исход возможно путем координации региональных решений, но при этом в жертву приносятся инновационные и конкурентные преимущества федерализма.

4. Изучение зарубежного опыта построения и развития налогового федерализма позволило выделить две модели организации налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти: модель «сотрудничающего» федерализма и модель «конкурирующего» федерализма.

В европейских федеративных государствах (Австрии, Бельгии, ФРГ) реализуется модель «сотрудничающего» федерализма. Конкурентная борьба за налоговые доходы реализуется на «законодательном» уровне, носит более «коллективистский» характер, разделяя конкурирующие стороны на три группы интересов: федеральный центр, регионы-доноры и регионы-реципиенты.

Широкое использование долевого распределения налогов, а также высокий уровень перераспределения доходов «по-вертикали» и «по-горизонтали», создают в странах «сотрудничающего» федерализма ряд проблем, среди которых можно назвать ограниченную возможность региональных и местных органов власти влиять на развитие собственной налоговой базы, а также наличие слабой взаимосвязи на территориях между уровнем налогообложения и бюджетными расходами. Это в конечном итоге приводит к перекладыванию политической и финансовой ответственности за состояние сбалансированности субфедеральных бюджетов на федеральный центр.

В США, Канаде, Австралии, Швейцарии сформировалась модель «конкурирующего» федерализма, в основе которой лежит принцип территориальной конкуренции. Конкурентная борьба в рамках данной модели реализуется в основном на субфедеральном уровне в виде принятия субфедеральных нормативно-правовых актов и в большей мере проявляется «по-горизонтали». В странах «конкурирующего» федерализма обеспечивается более высокая ответственность субфедеральных органов власти за проводимую ими финансовую политику, имеется больше возможностей учитывать особенности социально-экономического развития своих территорий. Однако данная модель в кризисных политических и социально-экономических условиях несет в себе опасность неэффективной налоговой конкуренции, дезинтеграции экономического пространства страны и возникновения искажений в межрегиональном распределения ресурсов.

Опираясь на концепцию «федерализма, сохраняющего рынок», разработанную западными экономистами Б. Уэйнгастом, Д. Трейсманом, Г. Монтинолой и др., диссертант предлагает использовать в качестве важного фактора эффективности налогово-бюджетных систем создание определенных институциональных условий, позволяющих ограничить процесс межбюджетного политического торга, не имеющего четкого институционального регулирования; повысить ответственность субфедеральных властей за проводимую налоговую политику; ограничить проведение «неформальной/теневой» налоговой политики, переводя конкурентную борьбу в плоскость формализованных/прозрачных отношений; минимизировать негативные проявления конкурентной борьбы «по-горизонтали».

Вместе с тем, представляется, что концепция «федерализма, сохраняющего рынок» требует уточнения ее реализации, поскольку возникают определенные особенности при асимметричности налогово-бюджетных взаимоотношений Федерации и ее субъектов, характерных для России.

Диссертант считает, во-первых, что экономически слаборазвитые территории, с крайне низкой налоговой базой, объективно не способной обеспечивать финансирование минимально необходимых субфедеральных бюджетных расходов, по экономическому критерию не могут признаваться полноценными субъектами налогового федерализма. Взаимоотношения в области разграничения налогово-бюджетных полномочий федерального центра с такими регионами должны выстраиваться по принципу «вертикали» власти и наделения «сверху вниз» полномочиями и необходимыми для их выполнения финансовыми и материальными ресурсами.

Во-вторых, решение проблемы значительных межрегиональных диспропорций возможно посредством административно-территориальной интеграции/объединения, в том числе через административное подчинение органов управления «бедных» территорий властям экономически более развитых соседних территорий (или установление единых территориальных органов управления).

В-третьих, в условиях высокой межрегиональной асимметрии при установлении жестких ограничений разделения налоговых доходов между бюджетными уровнями и закреплении на долгосрочной основе налоговых полномочий должен быть предусмотрен формализованный институциональный механизм, обеспечивающий гибкость системы налогового федерализма.

Анализ моделей налогового федерализма и положений концепции «федерализма, сохраняющего рынок» позволил раскрыть особенности российской модели налогового федерализма. Последние законодательные изменения в сфере федеративного устройства и межбюджетных отношений позволяют говорить о том, что в России постепенно формируется национальная модель корпоративного налогового федерализма. Ее особенностями являются концентрация финансовых ресурсов в руках федерального центра, высокая степень централизации властных полномочий в сфере регулирования налогообложения, значительная межрегиональная асимметрия социально-экономического развития и, как следствие, значительная разница налогового потенциала субъектов федерации. С одной стороны, такая ситуация позволяет федеральным властям более жестко контролировать политическую и экономическую ситуацию во взаимоотношениях с региональными элитами, обеспечивать более эффективное выполнение стабилизирующей функции федеральным бюджетом. С другой, недостаток налоговых ресурсов у большинства территорий создает негативные стимулы у субфедеральных властей либо перекладывать политическую и экономическую ответственность на федеральный центр, либо проводить условно «теневую» налоговую политику. Кроме того, из-за проблемы мягких бюджетных ограничений и выделения финансовой помощи из федерального бюджета на неформализованной (субъективной) основе происходит усиление неформальной институциональной борьбы за финансовые ресурсы «по-вертикали» и «по-горизонтали», снижая тем самым эффективность межбюджетных отношений.

5. В диссертации предложен авторский вариант формирования налогового федерализма, основанный на учете конкурентности взаимоотношений между органами власти разных уровней при распределении налоговых доходов и полномочий.

Диссертант считает, что в процессе формирования российской модели налогового федерализма необходимо повысить налоговые доходы территорий и расширить их полномочия по регулированию условий налогообложения. В среднесрочной перспективе по мере повышения качества регионального политического процесса и снижения межрегиональной асимметрии реализуемая на текущий момент концепция «один налог - один бюджет» должна быть трансформирована в концепцию «совместного ведения», включающую активное применение совместного использования налогооблагаемых баз и пропорциональное расщепления налоговых доходов. При этом диссертант считает, что совершенствование российского налогового федерализма должно осуществляться в следующих направлениях:

1) Развертывание цивилизованных институциональных конкурентных отношений по поводу налогов. В рамках данного направления требуется реализация институциональных мер системного характера, создающих эффективную институциональную среду для взимания, распределения и использования налогов в целях удовлетворения общественных интересов, в том числе, обеспечение разумного баланса прав налогоплательщиков и уполномоченных налоговых органов, повышение адаптируемости налоговой системы к изменяющимся социально-экономическим условиям, преодоление коррупции в органах государственной и муниципальной власти, снижение доли «теневой» экономики, повышение качества регионального политического процесса, являющегося важнейшим механизмом обеспечения реальной подотчетности региональных и местных органов власти перед населением за проводимую ими налоговую и бюджетную политику и др.

2) Преодоление субъективизма в финансовых взаимоотношениях органов власти разного уровня. Повышение прозрачности и формализованное™ конкурентной борьбы в процессе распределения налогов возможно через снижение объемов встречных финансовых потоков. С этой целью в диссертации предлагается использовать опыт ФРГ, Австрии, Австралии в части распределения НДС между уровнями бюджетной системы как замены федеральных трансфертов. Суть предлагаемого подхода состоит в следующем: 50% НДС поступает в доход федерального бюджета, 25 % - используется для наполнения федерального фонда финансовой поддержки регионов, 25% НДС перераспределяется между консолидированными бюджетами регионов пропорционально численности населения.

Важнейшим инструментом снижения субъективизма в процессе межбюджетного выравнивания может стать механизм налогового трансферта, активно используемый в Канаде, США, Австралии, Германии. На наш взгляд, целесообразно заменить неформализованный канал финансовой помощи регионам, - трансферты на покрытие дефицита региональных бюджетов, введенные в 2004 году, на налоговый трансферт по налогу на прибыль предприятий.

Кроме того, диссертант считает целесообразным считает целесообразным предоставить субфедеральным властям право регулировать дополнительную ставку подоходного налога с физических лиц в установленных на федеральном уровне пределах, а также вводить адаптированные к территориальным условиям налоговые льготы и вычеты. Это повысит социальную справедливость налогообложения доходов населения в разрезе территорий, а также увеличит самостоятельность субфедеральных властей в определении своей бюджетной обеспеченности, и тем самым усилит их ответственность перед избирателями, плательщиками подоходного налога.

Кроме того, в диссертации обосновывается необходимость расширения полномочий органов местного самоуправления по установлению элементов федеральных специальных налоговых режимов и полномочий региональных органов власти по регулированию налогообложения добычи общераспространенных полезных ископаемых.

Предлагаемые меры позволят не только повысить ответственность и расширить возможности субфедеральных властей развивать собственный экономический потенциал, но также создать институциональные предпосылки для устранения стимулов к проведению условно «теневой» налоговой политики.

3) Повышение конкурентоспособности территорий через снижение налоговой асимметрии и повышение гибкости системы налогового федерализма. Диссертант считает, что важнейшим показателем эффективности системы налогового федерализма является снижение межрегиональной налоговой асимметрии, которое возможно за счет выравнивания налогового бремени для различных отраслей экономики, оптимизации процедуры уплаты налогов по месту возникновения доходов, противодействия трансфертному ценообразованию в холдинговых компаниях, гармонизации налогообложения на субфедеральном уровне. С этой целью в диссертации обосновывается возможность использования несколько вариантов оптимизации налогообложения прибыли предприятий, влияющих на межтерриториальное распределение ресурсов.

Снижение межрегиональной налоговой асимметрии также возможно за счет повышения гибкости системы налогового федерализма. Институт совместного ведения - совместное использование налоговых баз, расщепление налоговых поступлений, благодаря сочетанию в себе преимуществ «вертикальной» и «горизонтальной» конкуренции/кооперации, вполне способен обеспечить автономию и ограниченную со стороны федерального центра конкуренцию регионов при проведении собственной экономической политики, формировании благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды. Кроме того, в рамках реализации принципов совместного ведения становится возможным обеспечить поддержание демократических институтов посредством плюрализма власти, создание условий, при которых одна власть отслеживает действия другой и снижает, таким образом, коррупцию и злоупотребления.

Таким образом, сформулированные приоритетные направления совершенствования налогового федерализма в Российской Федерации, должны способствовать росту финансового потенциала территорий разного уровня, и, как следствие, повышению их конкурентоспособности.