Особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации"

На правах рукописи

Григорьянц Ирина Петровна

ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выполнена в Балтийском институте экономики и финансов.

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Доктор экономических наук, профессор Сергеев Леонид Иванович

Доктор экономических наук, профессор Подпорина Ирина Всеволодовна Кандидат экономических наук, доцент Гусев Андрей Алексеевич

Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации

Защита диссертации состоится " " декабря 2005 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного Совета Д 144.001.01 в Государственном научном учреждении "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации" по адресу:

119992, г. Москва, Зубовская улица, дом 2, 6-й этаж (зал коллегии).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научного учреждения "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации"

Автореферат разослан " " ноября 2005 года

Ученый секретарь диссертационного Совета Доктор экономических наук

Р.Е.Мешалкина

^ zimos

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обоснована тем, что перестройка взаимоотношений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в результате реализации реформы межбюджетных отношений вызвала глубокие изменения во всех сферах жизни и деятельности субъектов Российской Федерации.

Действовавшая ранее система межбюджетных отношений не способствовала возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению эффективного управления финансами и проведению экономической политики, направленной на стратегию устойчивого развития регионов.

В то же время реформа межбюджетных отношений, связанная с разграничением расходных обязательств и закреплением налогов и сборов за соответствующими уровнями бюджетной системы, отменой "необеспеченных мандатов", не создала условий для сбалансированности региональных и местных бюджетов и приобрела еще большую остроту и актуальность.

В процессе развития взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления ряд функций федерального уровня переходил на уровень региона и наоборот. Примером тому может служить финансирование: льгот отдельным категориям граждан, пособий гражданам, имеющим детей, программ развития регионов. В этой связи особенное значение и актуальность приобретают исследования научно обоснованных направлений бюджетной политики субъектов Российской Федерации.

Рациональное закрепление налогов и сборов, а также необходимое разделение расходных обязательств за соответствующими уровнями бюджетной системы, научное осмысление этих вопросов будут способствовать обеспечению сбалансированности бюджетов и источников формирования доходов.

Целесообразно решать эти проблемы путем преобразования и оптимизации процессов закрепления собственных доходов за различными уровнями власти, глубокого анализа природы межбюджетных отношений в процессе их развития в нашей стране с учетом последних обобщений передовой зарубежной практики и отечественной научной мысли в области бюджетного федерализма, что представляется крайне важным и необходимым. Особенную актуальность приобретает в нынешних условиях реформа местного самоуправления. Реализация завершающего этапа межбюджетной реформы потребует значительных финансовых ресурсов. Наряду с этим обстоятельством для ее проведения существуют и организационные проблемы, которые необходимо решать уже сегодня.

В связи с этим возникает острая необходимость совершенствования порядка выделения финансовой помощи ш фодоцш1Щ1ишьДШжета и пересмотра распределения доходных источни ссвРЯЛМйШвы*. полномочий

'¿вн^ь*

между бюджетами равных уровней.

Актуальной остается и проблема дифференциации в социально-экономическом развитии регионов.

Для урегулирования ситуации предлагается введение на территории Российской Федерации конституционно определенного минимального единого уровня финансового обеспечения расходных обязательств для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (в области образования, здравоохранения, культуры, социальной политики), что также является актуальным.

Степень научной разработанности проблемы

Вопросы теории и практики региональных финансов были заложены еще классиками политической экономии и экономистами дореволюционной России: К.Марксом, В.И.Лениным, П.А.Столыпиным, А.Г.Щербатовым и другими.

Теме межбюджетных отношений в России за последнее десятилетие прошлого века посвятили свои труды такие видные отечественные ученые, как Л.И.Абалкин, А.Г.Грязнова, А.Г.Игудин, В.Г.Пансков, И.В.Подпорина, Б.Г.Поляк, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Л.И. Сергеев, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагов, Л.И.Якобсон и другие. Работы этих авторов послужили основой для дальнейших исследований межбюджетных отношений.

Финансовая наука и практика продолжают поиски более совершенных путей бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации. Работы таких авторов, как С.Ю.Глазьев, В.П.Горегляд, О.Г. Дмитриева, А.М.Лавров, А.Г.Силуанов, С.Г.Синельников-Мурылев, A.B. Улюкаев., В.Б.Христенко, заслуживают особого внимания.

Должное внимание проблемам бюджетного федерализма и фискальной децентрализации уделяют и зарубежные исследователи - Хэррис Дж. Мэнвилл, Дж.Стиглиц, Э.Аткинсон, Р.Берд, С.Брю, Дж.Литвак, К. Макконнел, Дж. Стиглиц, Дж.Стрик., Т.Тер-Миносян.

Действующие механизмы бюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации не имеют достаточно полной теоретической основы для формирования регионального распределения финансовых ресурсов. Имеющиеся практические положения межбюджетного выравнивания базируются на необходимости обеспечения примерно одинакового во всех субъектах Российской Федерации уровня бюджетных затрат на одного жителя. При этом теоретическая природа возникновения существенных различий социально-экономического положения между субъектами Российской Федерации обобщается недостаточно и научные подходы зачастую заменяются поверхностными рассуждениями о естественном экономическом неравенстве потенциалов различных регионов. Это обусловило выбор темы, предмета и объекта научного исследования, структуры работы, последовательность изложения, а также комплекс предложений, выносимых на защиту.

Выражая глубокое уважение к позициям своих предшественников, считаем, что для реализации реформы межбюджетных отношений необходима

равноправная стабилизация в отношениях между всеми уровнями бюджетов в Российской Федерации.

Целью исследования являются анализ особенностей межбюджетных отношений и проблем бюджетного федерализма в Российской Федерации, разработка методических приемов и практических рекомендаций по их реформированию и совершенствованию.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи: обосновать содержание подходов к понятиям теории региональных финансов в условиях реализации новой системы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и федерального центра;

уточнить теоретическое содержание механизмов межбюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации;

обосновать стратегию и концептуальные подходы к дальнейшему развитию межбюджетных отношений в Российской Федерации путем обобщения и систематизации теории и практики межбюджетных отношений в государствах с развитой экономикой, развития межбюджетных отношений в Российской Федерации за годы реформ;

выявить особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации путем анализа эволюции и изучения проблем бюджетного федерализма в России;

изучить бюджетный федерализм как реализацию оптимальной системы межбюджетных отношений в Российской Федерации;

уточнить содержание межбюджетного регулирования и конкретизировать принципиальные положения развития межбюджетных отношений в Российской Федерации;

определить принципы распределения и закрепления расходных полномочий за уровнями власти и разработать новую схему закрепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации, позволяющую стимулировать сбор налогов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Объектом исследования являются межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Предметом исследования является процесс развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общие научные принципы познания экономических явлений, принципы макро-и микроэкономики, в том числе системный и конкретно-исторический подход и методы логического анализа.

Информационная база диссертационного исследования

В качестве материала для исследования использованы статистические

данные, материалы министерств и ведомств, различные справочные издания, материалы круглых столов заседаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, специальная научная литература и нормативные правовые акты по раскрываемой тематике.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем: на основе обобщения и систематизации теории и практики межбюджетных отношений в государствах с развитой экономикой, развития межбюджетных отношений в Российской Федерации за годы реформ обоснованы стратегия и концептуальные подходы к дальнейшему развитию межбюджетных отношений в Российской Федерации;

путем анализа эволюции и изучения проблем бюджетного федерализма в России определены особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации;

доказано, что бюджетный федерализм подразумевает реализацию оптимальной системы межбюджетных отношений, которая должна способствовать достижению социально-экономического и бюджетного выравнивания на основе повышения эффективности регулирования финансовыми ресурсами между уровнями бюджетной системы;

исходя из особенностей развития межбюджетных отношений в Российской Федерации дано определение бюджетного федерализма; определено содержание межбюджетного регулирования; конкретизированы принципиальные положения развития межбюджетных отношений в Российской Федерации;

обоснованы принципы закрепления расходных полномочий за уровнями власти, и осуществлена структуризация налоговых разграничений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

предложено введение на всей территории Российской Федерации конституционно определенного минимального единого уровня финансового обеспечения расходных полномочий для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (в области образования, здравоохранения, культуры, социальной политики);

выдвинуты и обоснованы предложения по дальнейшему совершенствованию механизма межбюджетных отношений на основе анализа методической базы трансфертной поддержки субъектов Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту

1. При определении форм межбюджетного выравнивания следует использовать упрощенную форму расчетов из-за слабой статистической базы, имеющейся в регионах, при этом для расчета бюджетных ассигнований на душу населения следует учитывать в виде соответствующих коэффициентов

поправку на стоимость жизни в отдельных регионах, которая существенно отличается по субъектам Российской Федерации.

2. Возможно сформулировать определение бюджетного федерализма как принципа построения отношений между бюджетами разных уровней в части разграничения прав и полномочий, доходов и расходов, обеспечивающего сочетание интересов федерации, каждого ее субъекта и органов местного самоуправления и способствующего достижению социально-экономического и бюджетного выравнивания на основе повышения эффективности механизма регулирования финансовыми ресурсами.

3. Развитие межбюджетных отношений в России должно строиться на принципах сокращения дотационное™, минимизации встречных финансовых потоков, повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации в увеличении налогового потенциала, преодоления горизонтальной и вертикальной несбалансированности бюджетной системы.

4. Разработанная схема закрепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации позволяет стимулировать сбор налогов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Практическая значимость результатов диссертационной работы

заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и рекомендации могут быть использованы федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления при решении задач совершенствования и развития межбюджетных отношений. Внедрение результатов работы позволит преодолеть горизонтальную и вертикальную несбалансированность бюджетной системы, повысить заинтересованность субъектов Российской Федерации в стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы, минимизировать встречные финансовые потоки, сократить дотационность субъектов Российской Федерации и дифференциацию в социально-экономическом их развитии.

Апробация работы и внедрение результатов исследования

Основные результаты диссертационной работы докладывались автором на международной конференции - The 2nd INTERNATIONAL CONFERENCE "Information technologies and management 2004". Riga, Latvia, 2004;

на научно-практических конференциях "Бюджетная политика регионов, городов и коммун на Севере Европы" в 2002 и 2003 годах, проводимых в городе Петрозаводске (Республика Карелия).

Результаты диссертационной работы по теме "Особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации" использованы при составлении методик распределения средств Федерального фонда поддержки регионов в 1997 - 1999 годах, при формировании Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 - 2001 годы (утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации № 862 от 30 июля 1998 года), при подготовке в 2004 году нормативного правового акта о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части

регулирования межбюджетных отношений, в написании заключений Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на проекты законов о федеральном бюджете на 2003, 2004,2005 и 2006 годы и другие законопроекты, связанные с межбюджетной тематикой, расчеты использованы для совершенствования методики межбюджетного выравнивания в Калужской области, а также используются в учебном процессе Балтийского института экономики и финансов и Московского института экономики и управления в промышленности. Результаты внедрения подтверждаются соответствующими актами.

Публикации

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 11 научных работ общим объемом 15,6 п.л.

Структура работы определена целью, задачами и последовательностью ее изложения.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.

Основное содержание работы

Во введении показаны актуальность темы исследования и уровень ее научной проработанности, сформулированы объект, предмет, цель и основные задачи диссертационного исследования, приведены основные результаты диссертационной работы, имеющие научную новизну и практическую значимость.

Первая глава посвящена анализу теоретических положений региональных финансов и разработке направлений развития межбюджетных отношений. Проблема выделения региональных экономических и финансовых систем, образующих материальную основу территориального разделения труда, предполагает для своего решения рассмотрение основных вопросов региональной экономики как нового направления в экономической науке, сформировавшегося параллельно с развитием территориального разделения труда. Региональные финансы изучают развитие и формирование финансов отдельных регионов как частей финансовых отношений

народнохозяйственного комплекса во всех внутренних и внешних взаимосвязях в соответствии с целями и задачами общественного развития в целом.

Наиболее содержательной в теоретическом отношении и имеющей наибольший практический смысл является задача развития именно региональной системы общественного производства, в которой отдельные регионы являются органическими частями единого народнохозяйственного комплекса, а процесс их развития зависит как от собственно региональных тенденций и целей, так и от сложившихся межрегиональных взаимоотношений и народнохозяйственных целей. Процесс общественного производства (экономического развития) в региональном аспекте можно, очевидно, представить следующим образом:

формируются две группы определенных потребностей народного хозяйства: общероссийские потребности и внутрирегиональные потребности, являющиеся производными от первых;

происходит распределение ресурсов общественного труда между регионами в соответствии с имеющимися в каждом регионе условиями для удовлетворения тех или иных общероссийских потребностей, во-первых, и необходимостью удовлетворения потребностей внутрирегиональных, во-вторых;

осуществляется процесс воспроизводства в рамках отдельных регионов;

происходит обмен (потребление) продукции между регионами и собственно региональный процесс потребления продукции (обмен в рамках самого региона).

Идеальная с территориальной точки зрения экономика предполагает, что вся территория страны покрыта оптимально сформированными и взаимосвязанными финансово-экономическими системами, в каждой из которых четко выделяются производственные центры - отрасли специализации, на которые "замкнута" вся остальная экономическая и социальная структура на данной территории.

Формирование оптимально функционирующей региональной структуры общественного производства должно осуществляться через формирование оптимально организованных региональных финансовых подсистем народнохозяйственного комплекса.

Межрегиональные отношения и связи непосредственно обусловлены развитием региональных финансовых систем, и в то же время развитие последних определяется целями общества и сложившимися межрегиональными взаимоотношениями по поводу распределения ресурсов общественного труда, а также сложившимися внутрирегиональными связями, от которых во многом зависит региональный потенциал экономического роста. Таким образом, теоретические положения региональной экономики являются

основополагающими элементами формирования финансовых ресурсов, а также региональных финансов, определяющих порядок и условия этого формирования.

Любая система бюджетных отношений между разными уровнями власти требует тщательной разработки достижения четырех важных целей: эффективности, справедливости, стабильности и политической легитимности. Сбалансированность интересов центра и регионов является особенно настоятельной в федерации, так как конституционные права регионов в этом случае часто порождают импульс к появлению разнообразных требований.

Российская Федерация сталкивается в настоящее время с требованиями регионов предоставить им большую политическую самостоятельность, децентрализовать процесс принятия бюджетных решений и установить особые налоговые режимы для разных частей страны. Сама неустойчивость федерации требует очень осторожного подхода к отношениям между центром и регионами. Анализ мировой практики решения данной проблемы и специфика экономической и политической обстановки в России требуют особенно

тщательного рассмотрения всех аспектов создания собственной системы бюджетных отношений между властями разных уровней. Критически важным для политического руководства России является вопрос, каким должен быть акцент на выравнивание межрегиональных различий. Учитывая неравнозначность экономических потенциалов субъектов Российской Федерации, необходимо сформулировать основополагающие принципы межбюджетного выравнивания.

Основным вопросом в построении эффективной схемы межбюджетного выравнивания является ее приспособление к ситуациям, при которых налоговые доходы регионов отличаются от стандартного (среднего) уровня, а также определение и оценка стандартных показателей расходов, налогового потенциала, расходных потребностей.

Основными приоритетами для России в кратко- и среднесрочном плане должны стать стабилизация, экономический рост и политическое единство. Опыт других стран показывает, что равенство региональных условий может быть целью лишь на более отдаленный период экономического развития. Приоритеты экономического роста и политического единства имеют первостепенное значение. Меньший упор на выравнивание межрегиональных различий даст возможность реинвестировать средства в процветающих регионах, которые за счет этого могут стать "локомотивами" экономического роста для всей страны. Это нанесет определенный ущерб экономически слабым регионам в ближайшей и среднесрочной перспективе (пока страна не достигнет такого уровня экономического развития, при котором она сможет уделять больше внимания устранению регионального неравенства). Поскольку первоочередной целью является сохранение государственно-территориального единства, следует признать тот факт, что богатые регионы имеют гораздо больше влияния в переговорах с центром, чем бедные территории. В то время как недовольство высокообеспеченных регионов может привести к политическому распаду страны, в случае недовольства малообеспеченных регионов это гораздо менее вероятно. В настоящее время Россия находится в трудном экономическом положении. Его необходимо сначала радикально изменить, чтобы поддержать процесс создания национального богатства, и затем дать возможность бедным регионам получить свою долю в нем. На данном этапе важную роль в распределении бюджетных поступлений между разными уровнями власти должен сыграть принцип долевого распределения налогов с учетом территории сбора налоговых поступлений.

Исключение может составлять только преодоление дисбаланса в области социальных расходов, финансируемых из бюджетов нижестоящего уровня. Дальнейшая дифференциация между регионами в области социальных выплат, таких как пенсии, социальные пособия, заработная плата может привести к недовольству граждан, проживающих в малообеспеченных регионах.

.Основательная и безотлагательная реконструкция всей сферы межбюджетных отношений на новых принципах должна охватывать три важнейших слагаемых: государственные доходы, государственные расходы и непосредственно межбюджетные отношения.

В части государственных доходов в состав первоочередных мер, на наш взгляд, входит радикальная реформа налоговой системы. Существующая система громоздка и сложна, ее фискальная направленность в гипертрофированных размерах не создает налоговых условий для экономического роста и выступает преградой на пути к реальному федерализму в финансах и бюджете.

В части государственных расходов одним из определяющих условий реконструкции бюджетного федерализма и межбюджетных отношений должны стать конструктивные решения по формированию в четком завершенном виде многоуровневой бюджетной системы по расходам, устраивающей соответствующие властные структуры и отвечающей жизненным интересам населения. В числе главных - завершение перераспределения полномочий и обязательств каждого из звеньев государственного управления. Основная задача при этом - максимально конкретизировать нижнее звено, затем среднее, решая эту проблему в тесной увязке с имеющимися возможностями материальной, налогово-бюджетной базы, а также реальными перспективами ее усиления. Исключительное значение в политике бюджетных расходов имеют совместные действия в федеральном центре и на местах, обеспечивающие создание в едином комплексе социальных норм и нормативов, отсутствие которых является причиной неуверенности в перспективах реального продвижения российских финансов и бюджета по пути федерализма.

Вторая глава диссертационной работы посвящена эволюции межбюджетных отношений, особенностям их развития и анализу проблем бюджетного федерализма.

Можно выделить следующие основные этапы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации:

начальный период (1991-1993 годы) - построение основ бюджетной системы в Российской Федерации;

период бюджетного строительства (1994-1997 годы), характеризующийся становлением системы межбюджетных отнощений в Российской Федерации на основе формирования механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

начало перестройки бюджетной системы России (1998-2001 годы), рассмотрение и принятие Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999-2001 годы, введение новой методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов;

разграничение расходных полномочий, ликвидация «нефинансируемых мандатов», закрепление налогов за уровнями бюджетной системы (2001-2005 годы) на основе реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.

Дальнейшие перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации видны из представленной таблицы:

Таблица I.

Анализ

проекта консолидированного бюджета Российской Федерации на 2006 год

2006 год (прогноз) % в ВВП % в ВВП

Консоли Бюджеты Бюджеты

дарован субъектов субъектов

ный Федеральный Российской Федеральны Российской

Показатели бюджета бюджет бюджет Федерации й бюджет Федерации

ВВП 24 380,0 24 380,0

доходы 7 697,8 4 525,6 3172,2 18,6 13,0

в том числе:

налоговые 5 600,2 3 167,8 2 432,4 13,0 10,0

неналоговые 2 097,4 1 878,2 219,2 7,7 0,9

Безвозмездные

перечисления 520,5 520,5 0,0 2,1

Целевые бюджетные

фонды 0,0 0,0 0,0

Налоги и взносы на

социальные нужды 302,1 302,1

РАСХОДЫ 6 852,3 3 749,60 3 102,7 15,4 12,7

Дефицит/профицит 776,0 69,5

Источник материалы, представленные в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вместе с проектом закона " О федеральном бюджете на 2006 год"; расчет автора

Такие диспропорции между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в рамках показателей консолидированного бюджета Российской Федерации на 2006 год дают основания полагать, что основная проблема межбюджетных отношений - несбалансированность региональных бюджетов остается актуальной и на ближайшую перспективу. Кроме этого, необходимо отметить, что на практике исполнение консолидированного бюджета Российской Федерации, как правило, показывает еще большую централизацию доходов в федеральный бюджет, при этом расходы бюджетов субъектов Российской Федерации увеличиваются, что дает основания считать такой прогноз не точным.

Межбюджетные отношения, как часть бюджетного процесса, взаимосвязаны со всеми сферами бюджетной деятельности. Это подтверждает острую необходимость привлечения внимания всех ветвей власти к проблемам упорядочивания межбюджетных отношений с учетом их особенностей, каковыми являются:

процесс постоянного реформирования межбюджетных отношений, не обеспеченный четкими прогнозами и финансовыми ресурсами;

крайняя дифференциация в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации;

все возрастающая роль финансовой помощи через различные фонды финансовой поддержки (которая в абсолютных суммах незначительно увеличивается) на фоне централизации доходов.

Таблица 2.

Структура и объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета 2004 - 2006 годы.

2004 2005 2006 (проект)

X 3 а Л

о г 1 1

§ а о а о V X я ■ ж ■е-3 г ее Объем, млн руб. % к общему объему расходов(2 659 447,0) •/. ВВП (16751,5) Объем, млн руб. % к общему объему расх! (3 047 929,3) 1 % ВВП (21000) Объем, млн руб. % к общему объему расх (4 270 114,7) % ВВП (24380)

Фонд финан-

совой под-

держки регио-

нов 175 810,9 6,6 1,0 189 875,7 6,2 0,9 228 167,0 5,3 0,9

Фонд компен-

саций 49 910,2 1,9 0,3 33 386,2 1,1 0,15 72 790,6 1,7 0,3

Фонд «»фи-

нансирования

социальных

расходов 3 300,0 0,1 0,02 22 997,7 1,09 0,1 26 180,4 0,6 0,1

Фонд регио-

нального раз-

вития 25 112,0 0,9 0,1 2 504,0 0,08 0,01 2 679,3 0,06 0,01

Фонд рефор-

мирования

региональных

финансов 1 215,6 0,05 0,007 600,0 0,019 0,002 1 412,4 0,03 0,006

Дотации и

субвенции 42 170,1 1,6 0,3 44 747,6 1,5 0,21 64 069,3 1,5 0,26

Мероприятия

в области

регионального

развития 15 511,5 0,6 0,09 70 705,2 2,3 0,3 77 027,6 1,8 0,3

Всего

финансовая

помощь 314 399,6 11,8 1,9 378 708,3 12,4 1,8 520 540,6 12,1 2,14

Источник Законы о федеральном бюджете на 2004-2005 годы, проект федерального бюджета на 2006 год, расчет автора

Анализ показателей выделяемой финансовой помощи из федерального бюджета показывает, что в абсолютном выражении объем трансфертов и дотаций растет. Однако, при сравнении финансовой помощи, взвешенной в основных макроэкономических параметрах федерального бюджета, наблюдается снижение объема Фонда финансовой поддержки регионов и других видов финансовой помощи.

Проблемы бюджетного регулирования являются ключевым вопросом грамотного построения системы управления государственными финансами. В основе бюджетного регулирования лежит рациональное построение системы

бюджетного федерализма, которая должна предусматривать оптимальное размещение бюджетных ресурсов по уровням государственного устройства.

Проблематике бюджетного федерализма, его органической связи с финансово-бюджетными преобразованиями в обществе следует отнести более приоритетное место. Под бюджетным федерализмом подразумевается всеобъемлющая категория по отношению к государственным, территориальным и отраслевым финансам, по формам собственности - это одна из наиболее существенных составляющих государственного федерализма. Это .

целостная сбалансированная система совокупных общественных отношений, определяющих образование и использование фондов денежных средств государства, в которой всем участникам этих отношений, центру и ,,

экономически самостоятельным административно-территориальным образованиям обеспечиваются равные возможности для выполнения возложенных на них функций и полномочий.

Основной особенностью межбюджетных отношений в Российской Федерации является индивидуальный путь их развития, основанный на особой национальной системе бюджетного федерализма, общеэкономическими критериями которого являются единство и целостность России, выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы, прозрачность и демократизация межбюджетных отношений.

В этой связи, на наш взгляд, можно рекомендовать следующее определение этого понятия.

Бюджетный федерализм - принцип построения отношений между бюджетами разных уровней в части разграничения прав и полномочий, доходов и расходов, обеспечивающий сочетание интересов федерации, каждого ее субъекта, органов местного самоуправления и способствующий достижению социально-экономического и бюджетного выравнивания на основе повышения «

эффективности механизма регулирования финансовыми ресурсами.

Исходя из положений бюджетного федерализма основные принципы развития межбюджетных отношений, на наш взгляд, следует сформулировать ■<

более детально:

сочетание интересов всех уровней бюджетной системы при разграничении расходов и доходов;

равноправие всех органов власти нижестоящего территориального уровня в реализации возможностей межбюджетных отношений с вышестоящими органами власти, включая использование вариантности, предусматриваемой федеральным законодательством;

распределение налогов на постоянной основе (полностью или в фиксированной доле) между звеньями бюджетной системы, обеспечивающее при достаточности налогового потенциала на соответствующих территориях минимально необходимый уровень собственных доходов территориальных бюджетов;

выравнивание посредством бюджетного регулирования до минимально необходимого уровня душевых бюджетных доходов территории, не имеющих достаточного налогового потенциала;

максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков; компенсация бюджетам уменьшения доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, а в отношении местных бюджетов - органами государственной власти субъектов федерации;

создание условий для повышения стимулов органам государственной власти субъектов федерации и органам местного самоуправления в увеличении собственных бюджетных средств;

взаимная ответственность между звеньями бюджетной системы за соблюдение органами власти всех уровней обязательств по межбюджетным отношениям;

прозрачность и гласность межбюджетных отношений. Сформулированные принципы и проведенный в диссертации анализ особенностей эволюции межбюджетных отношений позволили выявить следующие проблемы существующих механизмов межбюджетного регулирования:

отключение на федеральном уровне регулирующих налогов от выполнения ими своей регулирующей функции (при единых для всех субъектов Российской Федерации нормативах отчислений они не учитывают особенности регионов, следовательно, не могут участвовать в регулирующем процессе), в то же время отчисления от регулирующих налогов имеют большой удельный вес (около 50%) в доходах консолидированных бюджетов Российской Федерации;

вся нагрузка по межбюджетному регулированию для выравнивания уровня бюджетных доходов регионов переносится в основном на дотационные формы регулирования, то есть в определенной степени дотационность субъектов федерации создается искусственно;

ориентация на трансферты снижает заинтересованность, а также ответственность субъектов федерации в увеличении налогового потенциала, наиболее полной и своевременной мобилизации средств в свои бюджеты;

работа по совершенствованию межбюджетного регулирования сводится к реформированию нормативно-долевого метода определения трансфертов, но этот метод не сможет кардинально изменить ситуацию в межбюджетных отношениях.

В третьей главе изложены проблемы развития и реализации механизмов межбюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации и указаны пути их решения. На первом этапе решения данной проблемы осуществлено разделение основных расходных функций и ответственности за их выполнение по уровням власти. При закреплении расходных полномочий основной вопрос заключается в том, какой уровень власти должен обеспечивать выполнение различных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг населению. Только после распределения

ответственности за расходы следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти.

Эффективным можно считать закрепление расходных функций и распределение обязанностей по оказанию услуг в соответствии с их "зоной использования". Исходя из принципа децентрализации наибольшей эффективности в предоставлении государственных услуг можно добиться тогда, когда та или иная расходная функция закрепляется за низшим из тех уровней власти, которые могут ее надлежащим образом исполнить. Исключения возможны, если при предоставлении конкретных услуг предполагается значительная "экономия на масштабах" или если существуют важные общегосударственные интересы, выходящие за местные рамки.

Совершенствование системы распределения доходов является функцией государства. По нашему мнению, федеральное правительство располагает наилучшими возможностями для достижения макроэкономической стабилизации через налоговую политику и политику в области расходов. Расходы, связанные со стабилизацией (например, пособия по безработице), и расходы, влияющие на распределение доходов населения (например, на социальную защиту), обычно являются функцией центрального правительства. Расходы на те виды услуг, для которых особую важность представляет эффективное вложение ресурсов, лучше всего передать на разные уровни власти в зависимости от возможностей "экономии на масштабах" или от расширения "зоны использования". Необходимо четко различать предоставление услуг и их финансирование. Многие услуги могут предоставляться на региональном уровне, а финансироваться центром (например, сфера социального обеспечения).

Региональные власти должны решать, какие виды услуг необходимы на местном уровне, для кого, в каком объеме и какого качества.

Хотя изложенные общие принципы и могут быть полезными, абсолютно лучшей системы закрепления расходов за уровнями власти или децентрализации услуг, приемлемой для всех времен и стран, не может быть.

Необходимые и рекомендуемые мероприятия по детальной перестройке бюджетных отношений между различными уровнями власти требуют количественного анализа расходных функций местных властей и их финансовых потребностей для покрытия этих расходов. Для этого следует провести постатейный анализ расходных функций, оценку на основе этого анализа финансовых потребностей, оценку альтернативных вариантов путем моделирования преимуществ разных порядков закрепления за уровнями власти поступлений для удовлетворения этих финансовых потребностей. В процессе моделирования необходимо отчетливо обозначить любое перемещение ответственности за финансирование предприятий или активов, а также любое решение центра по повышению заработной платы или установлению верхних границ цен, чтобы затем проанализировать влияние таких мероприятий на состояние финансового баланса регионов и Российской Федерации.

Кроме этого из-за увеличивающейся дифференциации финансового обеспечения социальных расходных обязательств между регионами необходимо, по нашему мнению, рассмотреть возможность введения на всей территории Российской Федерации конституционно определенного минимального единого уровня финансового обеспечения расходных обязательств (МЕУ) для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в области образования, здравоохранения, культуры, социальной политики.

Анализ систем налогообложения в европейских странах показывает, что можно сформулировать следующие основные принципы закрепления налогов за определенным уровнем власти и полномочий по их взиманию.

Если необходимо оставить конкретную форму бюджетных поступлений за определенным уровнем власти, целесообразен вариант жесткого разделения их источников. В этом случае соответствующий уровень власти получает исключительные права на взимание, использование налога, а также на установление ставок и базы налогообложения.

Долевое распределение налогов заключается в том, что основная часть налогов взимается центральным правительством, а определенная часть в официальном порядке перераспределяется среди местных административных единиц. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении части налоговых поступлений.

Совместное использование базы налогообложения (надбавка к налогам или дополнительные налоги) заключается в том, что местным властям разрешено взимать в дополнение к общегосударственным одноименные налоги, размеры которых ограничены определенным пределом. Такая схема отличается простотой и функционирует эффективнее, если применяется согласованное определение базы налогообложения для всех уровней власти.

Федеральное правительство и местные власти могут взимать налог с одной и той же налоговой базы, однако база при этом может определяться по-разному.

На федеральном уровне, как правило, контролируются налоги, которые в большей степени связаны с макроэкономической политикой стабилизации, распределением ресурсов или доходов. Нижестоящие органы власти нуждаются в относительно стабильных источниках поступлений, причем бремя таких налогов не должно легко "экспортироваться" за пределы данной административной единицы. По этой причине налоги на природные ресурсы взимаются, как правило, центральным правительством. К общегосударственным налогам относят:

таможенные пошлины, стратегическая значимость их очевидна для политики в области внешней торговли и развития промышленности страны;

налог на добавленную стоимость (из-за сложностей, связанных с возвратом НДС экспортерам, предоставлениям выплат по НДС между регионами и трудностей сбора этого налога при наличии разных ставок налогообложения, устанавливаемых местными органами власти).

Налог на прибыль целесообразно сконцентрировать на региональном уровне (хотя бы в порядке эксперимента) - это, по нашему мнению, будет мощным стимулом для развития экономики в регионах.

В теории и практике к налогам местного уровня относят одноступенчатый налог с оборота, налоги с потребителей и налоги с получаемой выгоды, налоги и сборы за владение и пользование автотранспортными средствами, налоги на имущество.

Исходя из изложенного, предлагаем следующую структуру разграничения налоговых полномочий между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации в части регулирующих и закрепленных налогов:

Таблица 2

Общая рекомендуемая схема разграничения налоговых полномочий, %

Показатели Налог Федеральный бюджет Консолидированные региональные бюджеты

НДС регулирующий федеральный 100 _

Налог на прибыль регулирующий

(доход) организаций федеральный - 100

Налог на доходы регулирующий

физических лиц федеральный 100

Акцизы (нефть, газ, регулирующий

бензин, автомобили) федеральный 100 -

Акциз на регулирующий

ликероводочные изделия федеральный 100

Прочие акцизы (в т. ч. регулирующий

акциз на табак) федеральный - 100

Налог на добычу регулирующий

полезных ископаемых федеральный 100

Таможенные пошлины регулирующий федеральный 100

Транспортный налог закрепленный региональный 100

Ресурсные платежи

(прочие) - 100

Экологические платежи

(налоги) - 100

Налог на игорный бизнес - 100

Налог на недвижимость

(имущество, землю) - 100

Налоги на совокупный

(вмененный) доход - 100

Налог на рекламу - 100

' Схема разработана автором

Полное соответствие налогового потенциала потребностям региональных бюджетов в финансировании расходов на практике почти не встречается.

Недостаток средств приходится компенсировать бюджетными субсидиями, субвенциями и трансфертами. Разработка системы субсидий, которая отвечала бы целям, стоящим перед государством, представляет сложную проблему. Такая система должна выполнять следующие задачи:

корректирование "вертикальных диспропорций" (устранение несоответствия между расходными функциями местных органов власти и теми поступлениями, которые закреплены за данным уровнем);

уменьшение "горизонтальных диспропорций" (выравнивание расходов между высокообеспеченными и малообеспеченными районами);

стимулирование местных "налоговых усилий" (получение большего объема поступлений за счет ресурсов самих административно-территориальных единиц);

оказание воздействия на процесс принятия решений о расходах на местном уровне в соответствии с задачами центральных органов власти.

Общие подходы к построению эффективной системы "горизонтального выравнивания" или распределению финансовой помощи из федерального бюджета, включают:

- объективные критерии и формулы;

- максимальную прозрачность;

- использование объективных оценок бюджетных потребностей (нормативов и индексов удорожания);

- возможности бюджетов субъектов Российской Федерации, т.е. налоговый потенциал регионов;

- разделение текущей и инвестиционной поддержки;

- обусловленность предоставления финансовой помощи.

Эти подходы явились обновлением ряда норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации в 2004 году, касающихся регулирования межбюджетных отношений, которые можно структурировать в виде таблицы:

Таблица 3

Структура поправок в налоговое и бюджетное законодательство

Бюджетный кодекс Российской Федерации Налоговый кодекс Российской Федерации

Уточнение бюджетных полномочий

Уточнение перечня федеральных налогов

Бюджетное устройство

Уточнение перечня региональных налогов

Порядок разграничения расходных обязательств

Закрепление налоговых доходов

Уточнение перечня местных налогов, выделение районных и поселенческих налогов

Межбюджетные трансферты

Временная финансовая администрация

Кассовое обслуживание

В связи с введением двух уровней местных бюджетов (районный и поселенческий) порядок установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами муниципальных районов единых

нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов в местные бюджеты муниципальных районов, муниципальных городских округов, поселений должен строиться на основе следующих принципов:

собственные доходы - все доходы, за исключением субвенций; "регулирующие" - "закрепленные" доходы;

отказ от расщепления региональных и местных налогов федеральными законами;

единые нормативы в бюджеты субъектов Российской Федерации; единые нормативы в местные бюджеты;

возможность дифференциации нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты.

По нашему мнению, в этих условиях, реализация реформы местного самоуправления в 2006 году потребует определенной донастройки в области налогового и бюджетного законодательства. В первую очередь это касается расширения прав субъектов Российской Федерации в рамках межбюджетного регулирования для обеспечения более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, создания дополнительных стимулов для органов местного самоуправления по развитию налоговой базы на соответствующей территории.

Основные выводы работы

обоснование научных подходов, лежащих в основе теории региональных финансов базируется на разделении общественного труда и специализации регионального производства;

уточнение теоретических положений формирования механизмов межбюджетного выравнивания в условиях реализации новой системы межбюджетных отношений позволяет решать на практике проблемы бюджетного федерализма;

анализ международного опыта реализации основ бюджетного федерализма помогает определить стратегиию и концептуальные подходы к дальнейшему развитию межбюджетных отношений в Российской Федерации;

выявленные путем анализа эволюции и изучения проблем бюджетного федерализма особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации основываются на индивидуальности, особой национальной системе бюджетного федерализма, дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, возрастающей роли финансовой помощи из федерального бюджета, концентрации ресурсов происходит на федеральном уровне;

изучение проблем бюджетного федерализма в Российской Федерации позволяет решить задачу дальнейшего продвижения реализации оптимальной системы межбюджетных отношений, которая должна способствовать достижению экономического и бюджетного налогового выравнивания регионов на основе повышения эффективности общественного производства и предоставления субъектам Российской Федерации равных прав и возможностей

в своем социально-экономическом развитии;

уточнение содержания межбюджетного регулирования и конкретизация принципиальных положений развития межбюджетных отношений в Российской Федерации позволяют констатировать, что система межбюджетных отношений должна строиться на принципах сокращения дотационное™, минимизации встречных финансовых потоков, повышения заинтересованности регионов в увеличении налогового потенциала, преодоления горизонтальной и вертикальной несбалансированное™ бюджетной системы;

предложенный механизм распределения и закрепления расходных полномочий за уровнями власти соответствует имеющимся возможностям и экономической целесообразное™ закрепления финансовых полномочий за определенными уровнями власти;

разработанная схема закрепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации будет стимулировать регионы и муниципальные образования по сбору налогов и развитию экономики на соответствующих территориях.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:

1. Григорьянц И.П. Межбюджетаые отаошения в условиях кризиса: Материалы семинара "Развитие федерализма в России" с участаем Международного республиканского инстатута, Международного инстатута гуманитарно-политических исследований и Фонда развития федерализма, С-Петербург, 1998. С. 119 -122 (0,15 пл.).

2. Григорьянц И.П. Реформирование межбюджетных отаошений в Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции "Информатазация органов финансовой системы России". Чебоксары, 2000.

С. 74 - 78 (0,75 пл.).

3. Григорьянц И.П. Реформирование межбюджетных отаошений в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Калининград, 2000. 174 стр. (11,2 пл.).

4. Григорьянц И.П Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации: Межвузовский сборник научных трудов (выпуск 3). Калининград, 2000. С. 34 -40 (0,43 пл.).

5. Григорьянц И.П. Реализация бюджетаого федерализма в рамках бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции "Бюджетная политика регионов, городов и коммун на Севере Европы". Петрозаводск, 2002. С. 21 - 28 (0,35 пл.).

6. Григорьянц И.П. Бюджетная и налоговая политика на современном этапе: Материалы научно-практической конференции "Проблемы совершенствования бюджетной политаки регионов, городов и коммун России и стран Северной Европы". Петрозаводск, 2003. С. 47 - 50 (0,16 пл.).

7. Григорьянц И.П. Налоговое закрепление и субсидирование в системе бюджетных отношений между уровнями власта: Сборник научных трудов. Калининград, 2004. С. 37 - 55 (0,9 пл.).

8. Григорьянц И.П. Обобщение международного опыта реализации требований бюджетного федерализма и его применение в России: Межвузовский сборник научных трудов (выпуск 25 )ПРазвитие и проблемы финансово-кредитных отношений. Калининград, 2004. С. 4 -11 (0,5 п.л.).

9. Григорьянц И.П. Теоретические положения формирования механизмов межбюджетного выравнивания: Межвузовский сборник научных трудов (выпуск 25)//Развитие и проблемы финансово-кредитных отношений. Калининград, 2004. С. 11 -18 (0,5 п.л.).

10.Grigoryanz LP. Development of mechanisms of expenses rights fixing for authorities institutions: The 2nd INTERNATIONAL CONFERENCE "Information technologies and management 2004". Riga, Latvia, 2004. C. 102 - 103 (0,3 п.л.).

11 .Григорьянц И.П. Новая система регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации: Материалы конференции "Обеспечение устойчивого экономического и социального развития России"// Всероссийский заочный финансово-экономический институт (ВЗФЭИ). Москва, 2004. С. 197 -204 (0,4 п.л.).

Заказ №' _Объем 1Л5' п.л. _Тираж 100 экз.

Издательский центр РХТУ им. Д.И. Менделеева

Р20855

РЫБ Русский фонд

2006-4 19213

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Григорьянц, Ирина Петровна

Введение.

Глава I. Региональные финансы и основные направления развития межбюджетных отношений.

1.1. Основы теоретических положений региональных финансов.

1.2. Теоретические положения формирования механизмов межбюджетного выравнивания.

1.3. Международный опыт реализации основ бюджетного федерализма.

Глава II. Особенности эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации и проблемы бюджетного федерализма.

2.1. Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации.

2.2. Проблемы организации бюджетного федерализма в

Российской Федерации.

2.3. Содержание межбюджетного регулирования.

2.4. Принципиальные положения развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Глава III. Механизмы межбюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации.

3.1. Развитие механизмов закрепления расходных полномочий за уровнями власти.

3.2. Налоговое закрепление и субсидирование в системе бюджетных отношений между уровнями власти.

3.3. Методическая база финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1999-2006 годах.

3.4. Перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации"

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2006 году" определена политика в области совершенствования межбюджетных отношений. В послании отмечено: "обеспечение стабильности закрепленных за уровнями публичной власти доходных источников и расходных полномочий должно стать важнейшим принципом бюджетной политики федеральных органов".

В этой связи оптимизация процессов закрепления налогов и расходных полномочий за различными уровнями власти должна осуществляться с учетом последних обобщений передовой зарубежной практики и отечественной научной мысли в области бюджетного федерализма. Теоретические исследования и практические формы развития государственного устройства должны базироваться на финансовой теории государства, которая является важнейшим элементом общественного строительства.

Актуальность темы исследования обоснована тем, что перестройка взаимоотношений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в результате реализации реформы межбюджетных отношений вызвала глубокие изменения во всех сферах жизни и деятельности субъектов Российской Федерации.

Действовавшая ранее система межбюджетных отношений не способствовала возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению эффективного управления финансами и проведению экономической политики, направленной на стратегию устойчивого развития регионов.

В то же время реформа межбюджетных отношений, направленная на разграничение расходных обязательств и закрепление налогов и сборов за соответствующими уровнями бюджетной системы, отмену "необеспеченных мандатов", не создала условия сбалансированности региональных и местных бюджетов и приобрела еще большую остроту и актуальность.

В процессе развития взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов

Российской Федерации и органами местного самоуправления ряд функций федерального уровня переходил на уровень региона и наоборот. Примером тому может служить финансирование льгот отдельным категориям граждан, выплаты пособий гражданам, имеющим детей, программы развития регионов. В этой связи особенное значение и актуальность приобретают исследования научно обоснованных направлений бюджетной политики субъектов Российской Федерации.

Рациональное закрепление налогов и сборов, а также необходимое разделение расходных обязательств за соответствующими уровнями бюджетной системы, научное осмысление этих вопросов будут способствовать обеспечению сбалансированности бюджетов и источников формирования доходов.

Целесообразно решать эти проблемы путем преобразования и оптимизации процессов закрепления собственных доходов за различными уровнями власти, глубокого анализа природы межбюджетных отношений в процессе их развития в нашей стране с учетом последних обобщений передовой зарубежной практики и отечественной научной мысли в области бюджетного федерализма, что представляется крайне важным и необходимым. Особенную актуальность приобретает в нынешних условиях реформа местного самоуправления. Реализация завершающего этапа межбюджетной реформы потребует значительных финансовых ресурсов. Наряду с этим обстоятельством для ее проведения существуют и организационные проблемы, которые необходимо решать уже сегодня.

В связи с этим возникает острая необходимость совершенствования порядка выделения финансовой помощи из федерального бюджета и пересмотра распределения доходных источников и расходных полномочий между бюджетами разных уровней.

Актуальной остается и проблема дифференциации в социально-экономическом развитии регионов (см. приложение 1).

Для урегулирования ситуации предлагается введение на территории Российской Федерации конституционно определенного минимального единого уровня финансового обеспечения расходных обязательств для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (в области образования, здравоохранения, культуры, социальной политики), что также является актуальным.

Межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Российской Федерации всегда были в центре пристального внимания, как финансовой науки, так и практики формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета.

Теме межбюджетных отношений в России за последнее десятилетие прошлого века посвятили свои труды такие видные отечественные ученые, как Л.И.Абалкин, А.Г.Грязнова, А.Г.Игудин, В.Г.Пансков, И.В.Подпорина, Б.Г Поляк, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Л.И. Сергеев, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагов, Л.И.Якобсон 1и другие. Работы этих авторов послужили основой для дальнейших исследований в области межбюджетных отношений.

За последние годы методическая база взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации меняется практически ежегодно. Эти изменения частично улучшают практику межбюджетных отношений. Но коренного изменения, которое удовлетворило бы все стороны (центр и субъекты Российской Федерации), до настоящего времени не отмечается.

Поэтому финансовая наука и практика продолжают поиски более совершенных, чем в настоящее время, путей бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации.

Работы таких авторов как: С.Ю.Глазьев, В.П.Горегляд, О.Г. Дмитриева,

A.М.Лавров, А.Г.Силуанов, С.Г.Синельников-Мурылев, А.В. Улюкаев.,

B.Б.Христенко заслуживают особого внимания.

Должное внимание проблемам бюджетного федерализма и фискальной децентрализации уделяется зарубежными исследователями - Хэррис . Дж. Мэнвилл, Дж.Стиглиц, ЭАткинсон, Р.Берд, С.Брю, Дж.Литвак, К. Макконнел, Дж.Стрик., Т.Тер-Миносян.

Действующие механизмы бюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации не имеют достаточно полной теоретической основы механизмов формирования регионального распределения финансовых

1См. список использованной литературы ресурсов. Имеющиеся практические положения межбюджетного выравнивания базируются на необходимости обеспечения примерно одинакового во всех субъектах Российской Федерации уровня бюджетных затрат на одного жителя. При этом теоретическая природа возникновения существенных различий социально-экономического положения между субъектами Российской Федерации обобщается недостаточно, и научные подходы зачастую заменяются поверхностными рассуждениями о естественном экономическом неравенстве потенциалов различных регионов. Это обусловило выбор темы, предмета и объекта научного исследования, структуры работы, последовательность изложения, а также комплекс предложений, выносимых на защиту.

Выражая глубокое уважение к позициям своих предшественников, считаем, что для реализации реформы межбюджетных отношений необходима равноправная стабилизация в отношениях между всеми уровнями бюджетов в Российской Федерации.

Целью исследования являются анализ особенностей межбюджетных отношений и проблем бюджетного федерализма в Российской Федерации, разработка методических приемов и практических рекомендаций по их реформированию и совершенствованию.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи: систематизировать имеющиеся научные и практические знания в области межбюджетных отношений; обосновать содержание подходов к понятиям теории региональных финансов в условиях реализации новой системы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и федерального центра; выявить особенности развития межбюджеуных отношений в Российской Федерации путем анализа эволюции и изучения проблем бюджетного федерализма в России; установить взаимоувязанное использование финансовых и правовых предпосылок для самостоятельного развития регионов; разработать новую схему закрепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации, позволяющую стимулировать сбор налогов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях; определить принципы распределения и закрепления расходных полномочий за уровнями власти; на основе анализа особенностей развития межбюджетных отношений выдвинуть и обосновать предложения по дальнейшему совершенствованию механизма межбюджетных отношений.

Объектом исследования являются межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Предметом исследования является процесс развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общие научные принципы познания экономических явлений; принципы макро-и микроэкономики, в том числе системный и конкретно-исторический подход и методы логического анализа.

В качестве материала для исследования использованы статистические данные, материалы министерств и ведомств, различные справочные издания, материалы круглых столов заседаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, специальная научная литература и нормативные правовые акты по раскрываемой тематике.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем: на основе обобщения теории и практики межбюджетных отношений в государствах с развитой экономикой, развития межбюджетных отношений в России за годы реформ в работе обоснованы стратегия и концептуальные подходы к дальнейшему развитию межбюджетных отношений в Российской Федерации; путем анализа эволюции и изучения проблем бюджетного федерализма в России определены особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации в их проблемном аспекте; уточнено и обосновано теоретическое содержание механизмов межбюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации; обоснованы принципы закрепления расходных полномочий за уровнями власти и осуществлена структуризация налоговых разграничений (включая долевое) между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; исходя из особенностей развития межбюджетных отношений в Российской Федерации дано определение бюджетного федерализма;

Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации должно строиться на принципах сокращения дотационное™, минимизации встречных финансовых потоков, повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации в увеличении собственной налоговой базы, преодоления несбалансированности бюджетной системы.

Основной особенностью межбюджетных отношений в Российской Федерации является индивидуальный путь развития, основанный на особой национальной системе бюджетного федерализма, общеэкономическими критериями которого являются единство и целостность России, выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы, прозрачность и демократизация межбюджетных отношений.

Бюджетный федерализм подразумевает реализацию оптимальной системы межбюджетных отношений. Эта система должна способствовать достижению социально-экономического и бюджетного выравнивания на основе повышения эффективности регулирования финансовыми ресурсами между уровнями бюджетной системы.

В системе межбюджетного регулирования наблюдается значительный вес перераспределяемых бюджетных ресурсов, которые составляют до 70% от общих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Такая большая сфера перераспределительных отношений вызывает рост противоречий между субъектами Российской Федерации и федеральным центром.

Возможность введения на всей территории Российской Федерации конституционно определенного минимального единого уровня финансового обеспечения расходных полномочий для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (в области образования, здравоохранения, культуры, социальной политики).

Практическая значимость результатов диссертационной работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы и рекомендации могут быть использованы федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления при решении задач совершенствования и развития межбюджетных отношений. Внедрение результатов работы позволит преодолеть горизонтальную и вертикальную несбалансированность бюджетной системы, повысить заинтересованность субъектов Российской Федерации в стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы, минимизировать встречные финансовые потоки, сократить дотационность субъектов Российской Федерации и дифференциацию в социально-экономическом их развитии.

Апробация работы и внедрение результатов исследования Основные результаты диссертационной работы докладывались автором на международной конференции The 2nd INTERNATIONAL CONFERENCE "Information technologies and management 2004", Riga, Latvia, 2004; на научно-практических конференциях "Бюджетная политика регионов, городов и коммун на Севере Европы" в 2002 и 2003 годах, проводимых в г. Петрозаводске (Республика Карелия).

Результаты диссертационной работы по теме "Особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации" использованы при составлении методик распределения средств Федерального Фонда поддержки регионов в 1997 - 1999 годах, при формировании Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 -2001 годы (утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации № 862 от 30 июля 1998 года), при подготовке нормативного правового акта в 2004 году о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений, в написании заключений Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на проекты законов о федеральном бюджете на 2003, 2004, 2005 и 2006 годы и другие законопроекты, связанные с межбюджетной тематикой, расчеты использованы для совершенствования методики межбюджетного выравнивания в Калужской области; а также используются в учебном процессе Балтийского института экономики и финансов и Московского института экономики и управления в и промышленности. Результаты внедрения подтверждаются соответствующими актами.

Затягивающийся переходный период российской экономики, необходимость грамотного решения проблем бюджетного федерализма требуют скорейшего разрешения вопросов методического разграничения бюджетных ресурсов между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Этот механизм разграничения должен оптимально согласовывать как интересы центра, так и интересы субъектов Российской Федерации, между тем в 1999 году - 76, в 2000 году - 71, в 2001 году - 70, в 2002-2005 годах - 71 субъект Российской Федерации из 89 получали финансовую помощь из Федерального фонда поддержки регионов. Это говорит о том, что около 85% субъектов Российской Федерации были дотационными, что явно не соответствует здравому смыслу. Ведь почти половина дотационных субъектов Российской Федерации перечисляет в федеральный бюджет больше средств, чем получает из него в виде трансфертов. Такое состояние многих субъектов Российской Федерации является следствием многоканального движения денежных средств во взаимоотношениях центра и регионов. Совершенствование порядка движения денежных средств, сокращение встречных финансовых потоков должно сократить количество "дотационных" субъектов Российской Федерации.

До настоящего времени в системе межбюджетных отношений не решены проблемы наиболее рационального закрепления налогов и сборов за соответствующими уровнями бюджетной системы (федеральный центр, субъект Российской Федерации, муниципалитет). Действующая система закрепления налогов за федеральным центром, регионами и муниципалитетами (органами местного самоуправления) не в полной мере отвечает требованиям сбалансированности интересов по уровням государственного и муниципального регулирования. Научные подходы к закреплению и расщеплению налогов по уровням государственного регулирования не всегда находят отражение в реальной бюджетной практике. Зачастую федеральный центр оставляет за собой стабильную и емкую налогооблагаемую базу (НДС, таможенные платежи, большую часть акцизов и др.). Внесение изменений в налоговое законодательство также носит больше политический, чем экономический характер при распределении налогов между уровнями бюджетной системы. Так, например, в связи с отменой с 1 января 2003 года налога на пользователей автодорог были введены некоторые изменения в распределение налоговых доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации. Другие изменения налогового законодательства: зачисление 100% акцизов на табачные изделия в федеральный бюджет, индексация ставок земельного налога и арендной платы за землю и передача федеральной части бюджетам регионов, изменение ставки налога на прибыль то в пользу бюджетов субъектов, то его централизация - носят абстрактный, не экспертно-расчетный характер.

В последние годы развития теории государственного устройства Российской Федерации большое внимание уделяется такому понятию как бюджетный федерализм. Это понятие не получило пока достаточно глубокого теоретического обоснования и обобщения как по существу самого определения, так и по содержанию. Многочисленные встречающиеся в литературных источниках определения бюджетного федерализма не в полной мере отражают сущность этой категории, которая, прежде всего, обобщается бюджетным устройством государства. Теория государственных финансов, содержание распределительной и перераспределительной функции финансов могут служить основополагающим элементом раскрытия сущности понятия бюджетного федерализма. Поэтому отсутствие достаточно убедительных и глубоких теоретических исследований проблемы бюджетного федерализма сдерживает построение более совершенной, чем сейчас, и рациональной организации бюджетного устройства России.

Рассматривая проблемы совершенствования межбюджетных отношений по вертикали и бюджетного выравнивания по горизонтали, целесообразно использовать зарубежный опыт и передовую отечественную практику в сфере государственного финансового строительства. Отдельные обобщения данных проблем в литературных источниках характеризуют наличие многочисленной гаммы подходов к обустройству бюджетного регулирования в различных государствах. Изучение этих подходов будет способствовать установлению в Российской Федерации с учетом международного опыта разрешения проблем бюджетного федерализма более совершенной системы межбюджетных отношений. Этот опыт имеет особую значимость в условиях переходного периода к рыночной экономике России.

Подчеркнутые проблемы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, недостаточно полное решение вопросов межбюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации подчеркивают актуальность и необходимость исследования этих задач.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Григорьянц, Ирина Петровна

Заключение

В результате проведенной работы достигнута цель диссертационного исследования - анализ особенностей межбюджетных отношений и проблем бюджетного федерализма в Российской Федерации, разработка методических приемов и практических рекомендаций по их реформированию и совершенствованию.

Изучение и систематизация имеющихся научных и практических знаний в области межбюджетных отношений позволили выделить основные этапы их развития. Определены особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, основными критериями которых являются: индивидуальный путь развития, основанный на особой национальной системе бюджетного федерализма; на всех стадиях развития взаимоотношений между уровнями бюджетной системы концентрация ресурсов происходит на федеральном уровне; возрастающая роль финансовой помощи из федерального бюджета; дифференциация в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации.

Исследования показали, что эволюция межбюджетных отношений федерального центра и субъектов Российской Федерации направлена на их постоянное совершенствование.

Изучены проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации, что позволяет решить задачу дальнейшего продвижения реализации оптимальной системы межбюджетных отношений, которая должна способствовать достижению экономического и бюджетного налогового выравнивания регионов на основе повышения эффективности общественного производства и предоставления субъектам Российской Федерации равных прав и возможностей в своем социально-экономическом развитии.

Доказано, что только взаимоувязанное использование финансовых и правовых предпосылок для самостоятельного развития регионов позволит решить современные проблемы функционирования бюджетов субъектов Российской Федерации, характеризующиеся снижением самостоятельности и возрастающей ответственностью перед гражданами за обеспечение социальных услуг.

Разработана новая схема закрепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации, дающая стимул для сбора налогов и развития экономики в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Определены принципы распределения и закрепления расходных полномочий за уровнями власти.

Проведен анализ особенностей реформирования, и определены перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В дальнейшем необходимо создание механизма финансирования возложенных на бюджеты субъектов Федерации федеральным законодательством социальных обязательств (Фонд компенсаций) и предоставление субвенций и субсидий Фонда компенсаций на выполнение на всей территории страны федеральных законов "О пособиях гражданам, имеющим детей" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", перевод части профессиональных льгот на финансирование через сметы соответствующих федеральных министерств и ведомств.

Из-за дифференциации развития регионов, Не исключается возможность введения Конституционно определенных социально-значимых расходов на всей территории Российской Федерации по единому нормативу.

Результаты показали, что необходимо сокращение, с учетом равномерности размещения и мобильности налогооблагаемой базы, масштабов расщепления налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Следует принять меры, направленные на обеспечение уплаты налогов по месту фактической деятельности предприятий и предотвращение недобросовестной налоговой конкуренции.