Перспективы развития казначейской системы исполнения бюджетов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Огоев, Алан Урузмагович

Введение.

Глава 1. Современные и исторические аспекты функционирования казначейства.

1.1. Основы функционирования бюджетной системы РФ.

1.2. Исполнение бюджета - важнейшая стадия бюджетного процесса.

1.3. Отечественный и зарубежный опыт организации и функционирования казначейства.

Глава 2. Становление и развитие казначейской системы исполнения бюджета.

2.1. Органы федерального казначейства и их роль в системе межбюджетных отношений.

2.2. Правовые аспекты регулирования деятельности органов казначейства. v 2.3. Контрольная деятельность казначейства и ее взаимосвязь с деятельностью государственных органов, осуществляющих финансовый контроль в РФ.

Глава 3. Приоритетные направления повышения эффективности исполнения бюджетов.

3.1. Развитие информационных технологий как путь совершенствования процедур казначейского исполнения бюджетов.

3.2. Осуществление бюджетного учета и отчетности органами

- федерального казначейства и пути его совершенствования.

3.3. Перспективы развития органов казначейства.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Перспективы развития казначейской системы исполнения бюджетов"

Актуальность исследования. Выполнение государством возложенных на него функций требует наличия у него необходимых финансовых ресурсов. Это требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований.

Сосредоточение в государственном бюджете крупных денежных средств -необходимое условие осуществления эффективной финансовой политики государства. Однако, в первоначальный период построения экономического механизма новой России, когда формировались новые отношения собственности, создавались налоговая и денежная системы в целом по стране снизилась налогово-бюджетная дисциплина. В этом же направлении действовала и политика суверенизации, когда каждый субъект федерации больше думает о своих доходах, чем об эффективности их использования.

Стадия исполнения бюджета является одной из важнейших стадий в бюджетном процессе, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов. Для совершенствования и ужесточения контроля бюджетного процесса, а именно стадии исполнения бюджетов, в 1992 году было предложено внедрение казначейской системы исполнения бюджетов. Одним из базовых направлений рационализации бюджетного процесса в области исполнения бюджета, является сокращение времени следования бюджетных денежных потоков. Исполнение бюджета через казначейскую систему, как показывает практика экономически развитых стран, обеспечивает максимальную организационную эффективность и, как следствие, экономию при движении бюджетных денежных потоков. Таким образом, бюджетная политика 90-х годов была переориентирована на прохождение денежных потоков бюджета через счета федерального казначейства, открытые в Банке России и его главных управлениях или расчетно-кассовых центрах.

Не смотря на десяти летний опыт работы органов казначейства, вопросы, связанные с внедрением новых бюджетных и информационных технологий, управлением и целевым использованием бюджетных средств, повышением качества осуществляемого контроля, улучшения во взаимодействии органов казначейства с другими финансово-контрольными органами остаются актуальными.

В связи с этим представляется необходимым комплексное исследование проблем развития казначейской системы исполнения бюджетов, формирование ее эффективных организационных и финансовых основ, выработка обоснованных рекомендаций относительно повышения качества системы управления финансовыми потоками государства, совершенствования казначейского контроля.

Решение этих вопросов является логической ступенью в разработке предложений по дальнейшему совершенствованию управления государственными финансовыми ресурсами, как одной из главных составляющих макроэкономической политики государства.

Теоретические и практические аспекты функционирования бюджетной системы и бюджетного процесса, аккумулирования и использования бюджетных средств РФ в целом и отдельных ее территорий, модернизации организационных форм и технологий межбюджетных отношений исследовались в трудах: Александрова A.M., Артюхина Р.Е., Вознесенского Э.А., Врублевской О.В., Демина С.В., Дробозиной Л.Г., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Ицковича Б.Ф., Казака А.Ю., Маковник Т.Д., Нестеренко Т.Г. Родионовой В.М., Романенкова А.И., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сенчагова В.К., Сомоева Р.Г., Черника Д.Г., и д.р.

Вместе с тем, проблемы совершенствования системы управления бюджетными средствами предполагает проведение дополнительных исследований, в частности, такого аспекта, как развитие системы органов федерального казначейства Российской Федерации. Именно это предопределило выбор темы диссертации, постановку ее целей, задач и содержание.

Цель и основные задачи исследования. Целью диссертационного исследования является научное обоснование направлений совершенствования казначейской системы исполнения бюджетов, определение роли и места органов федерального казначейства в бюджетной системе РФ, повышение эффективности ее исполнения, исследование действующей практики проведения контроля за поступлением доходов и осуществлением расходов федерального бюджета, позволяющей достигать более эффективные результаты.

Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

• Обоснование содержания, задач и функций казначейской системы исполнения бюджетов;

• Исследование истории, проблем и направлений развития органов федерального казначейства;

• Исследование зарубежного опыта организации и функционирования казначейской системы исполнения бюджетов;

• Обоснование роли органов федерального казначейства в реализации принципов бюджетного федерализма, анализа бюджетных процедур, применяемых при казначейской системе исполнения бюджетов;

• Изучение правовой базы организации и функционирования федерального казначейства;

• Рассмотрение казначейского контроля и определение его места и роли в бюджетном процессе РФ и в системе финансового контроля страны;

• Определение перспектив развития казначейской системы исполнения бюджетов.

Объектом исследования является бюджетная система РФ, предметом исследования теория и практика казначейского исполнения бюджетов в России и зарубежом, бюджетные технологии используемые при исполнении федерального бюджета.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетной системы и бюджетного процесса, в частности, по вопросам исполнения бюджетов через казначейские органы. При написании работы был изучен, систематизирован и обобщен материал монографий, периодических изданий по вопросам, рассматриваемым в диссертации.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что на основе исследования теоретических и практических аспектов функционирования органов федерального казначейства, изучения исторического и зарубежного опыта сделаны теоретические выводы и разработаны практические рекомендации по совершенствованию казначейского исполнения бюджетов. В результате проведенного исследования:

• Дополнительно обоснована необходимость казначейской системы в бюджетном процессе;

• Конкретизирована роль казначейской системы исполнения бюджетов;

• На основе анализа генезиса Российского казначейства определена специфика его функционирования в современных условиях;

• В результате обобщения зарубежного опыта функционирования казначейских органов, даны обоснованные рекомендации по внедрению перспективных направлений совершенствования исполнения бюджетов через казначейскую систему;

• В результате анализа взаимодействия органов казначейства и ЦБ РФ предложено создание Единого Казначейского Банка;

• Обоснована необходимость ведения единого бухгалтерского баланса для всех бюджетных организаций и внебюджетных фондов;.

• Сформулированы приоритетные направления развития органов казначейства, на основе Единого Казначейского счета.

Практическая значимость работы заключается в том, что в результате комплексного подхода к процессу казначейского исполнения бюджетов, сформулированные теоретические положения и выводы могут быть использованы в практических целях.

Выработанные на основе критического и конструктивного анализа предложения, по развитию бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, на данном этапе экономического развития, по нашему мнению приведет к созданию условий для социально-экономического развития страны.

Апробация и внедрение результатов исследований. Основные результаты и положения исследования докладывались на научно-практических конференциях Санкт-Петербургского Государственного Университета Экономики и Финансов и Северо-Осетинского Государственного Университета, а также на производственных совещаниях работников Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания и УФК по Республике Северная Осетия-Алания.

Публикации. По теме диссертационного исследования основные положения научной работы отражены в 4-х публикациях общим объемом 1,8 печатных листа.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленной целью и задачами исследования.

Во введении обосновываются актуальность, теоретическая и практическая значимость темы диссертации, цель задачи и объект исследования, определяются теоретические и методологические основы и научная новизна диссертационной работы.

Первая глава посвящена рассмотрению основ и принципов функционирования бюджетной системы и организации бюджетного процесса в РФ. Рассматривается исторический аспект деятельности казначейства России, а также исследуется зарубежная практика исполнения бюджетов через органы казначейства.

Для выработки возможных направлений совершенствования бюджетного процесса и межбюджетных отношений во второй главе анализируется организация и деятельность органов федерального казначейства на федеральном и региональном уровнях. Исследуются правовые вопросы функционирования федерального казначейства и выявляются проблемы его взаимодействия с другими контролирующими органами.

В третьей главе рассматриваются перспективы развития казначейской системы исполнения бюджетов, предлагаются пути возможного совершенствования бюджетной системы и работы органов казначейства.

В заключении приводятся основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Огоев, Алан Урузмагович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Для повышения действенности государственной бюджетной политики, в условиях рыночной экономики, эффективного управления финансовыми ресурсами в процессе исполнении бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением и целевым использованием государственных средств, необходима эффективно работающая система контроля. Этот постоянно действующий контроль за движением бюджетных ресурсов возможен только в условиях казначейской системы исполнением бюджетов.

К середине 1992 года Российская Федерация пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из под контроля Правительства. Задержки в зачислении налогов и сборов на счета Министерства финансов, предоставлении отчетности о них били нормой работы многих банков, включая Центральный банк РФ. Последний в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые с его согласия стали переводить их в коммерческие банки. Отсутствие механизмов контроля над этапами расходования бюджетных средств дестабилизировало проводимую в стране бюджетную политику и практически сделало невозможным активное участие Правительства в ее реализации. Этот процесс дестабилизации усугубило отсутствие должного контроля со стороны ЦБ РФ и государственных органов за своевременным движением бюджетных средств (включая и платежи по налогом в бюджет), проводимых через коммерческие банки. Речь идет не только о прямых потерях бюджетных средств связанных с закрытием банков (достаточно отметить что до 1992 года количество коммерческих банков превышало 5 тысяч, при сегодняшней их численности в 1350), но и связанных с несвоевременным перечислением бюджетных средств по назначению.

Международный опыт и практика функционирования отечественной системы дали практически безальтернативное решение в сложившейся ситуации - решение об организации в Министерстве финансов РФ органов Федерального казначейства и переводе федерального бюджета на казначейскую систему исполнения как первого этапа по установлению контроля Правительства РФ за бюджетными средствами.

Создание казначейской системы было направлено на обеспечение: прозрачности исполнения бюджетов всех уровней Российской Федерации, полной подконтрольности средств по всей цепочке от налогового платежа в бюджет до конечного бюджетополучателя в регионе.

Основное предназначение казначейства является содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами. Данная задача охватывает достаточно широкий спектр функций, выполнение которых органами федерального казначейства адекватно роли казначейства в сфере бюджетно-налоговой политики, проводимой в РФ. Роль казначейства в данном случае должна быть активной, когда казначейство жестко регламентирует процесс исполнения бюджетов по доходам и контролирует все расходы бюджетных учреждений, полностью ведет их бухгалтерский учет, а также управляет всеми государственными активами.

В любом государстве получение достоверной информации и оперативная ее обработка о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими, является залогом успешного развития экономики. Федеральное казначейство является главным поставщиком такой информации для Правительства РФ.

Создание органов федерального казначейства произошло не как дань современной финансовой науке, а как исторически сложившаяся необходимость для оперативного управления финансовыми ресурсами государства, осуществления текущего контроля, оперативное получение и обработка информации о движении бюджетных средств. Следует отметить, что при создании органов федерального казначейства, Правительство РФ учитывало не только зарубежный опыт, но и вековые традиции Российского казначейства. Однако, нельзя считать завершенным процесс создания казначейской системы России.

Изначально построение новой экономической модели в России было ориентировано на западные стандарты. При этом, в основном была использована американская модель без учета Российской специфики. Например, статус американского «казначейства» более возвышен. Оно наделено широкими полномочиями в области финансового регулирования экономики страны, налогового регулирования, денежно-кредитной политики, эмиссионных прав. Возможно, что с течением времени, органы федерального казначейства России будут наделены этими полномочиями находясь в составе Министерства финансов, а может быть и отдельным ведомством. Возможен и обратный вариант, когда роль казначейства будет сведена к простому механизму контроля. В работе мы доказываем необходимость усиления роли казначейства.

Построение бюджетной системы Российской Федерации была основана на принципах федерализма и разделения власти на три уровня, опять-таки по примеру западных стран. Хорошо это или нет, на наш взгляд, определяется конечным результатом, т.е. добилась ли Россия сбалансировано развитых регионов? Проанализировав бюджетную систему РФ и взаимоотношения федерального центра с субъектами РФ, мы отметили, что в настоящее время трудно говорить о сбалансированности последних как самостоятельного звена бюджетной системы.

Экономика СССР, основанная на централизованном планировании и централизованном распределении ресурсов сопутствующими им специализацией и кооперацией не была готова к резкому распаду на независимые государства, слишком все было взаимозависимо. Более того, в новых границах экономика России во многих случаях осталась либо без сырья, либо без доступа к новым технологиям, производство которых оказалась в руках у независимых государств. В Советское время внутри РСФСР кооперативные связи никогда не налаживались. Поэтому в новых условиях Российская Федерация стала перед проблемой налаживания не просто промышленных предприятий, но и создания кооперативных связей между ними. Этот процесс, в определенной степени, был заторможен центробежными тенденциями ряда субъектов федерации.

На современном этапе перед экономикой страны стоят другие проблемы. Наиболее важной из них надо считать проблему бюджетной независимости субъектов федерации.

Государственная политика предполагает минимальное вмешательство в экономические процессы. Бюджетные ресурсы направляются в основном, на решение социальных проблем, реорганизацию вооруженных сил, на организацию эффективного управления государством. Только через государственный бюджет решается проблемы здравоохранения, просвещения, науки, культуры. В тоже время на уровне субъекта федерации возникает необходимость, в целях решения проблем безработицы, в финансировании коммерческих проектов в целях создания рабочих iviecT. Никто не спорит с тезисом о независимости субъектом федерации и их правом направлять бюджетные ресурсы на решение приоритетных, с их точки зрения программ. Однако независимость субъекта федерации должна быть обеспечена собственными ресурсами. В том случае если 40 и более процентов доходов бюджета формируются за счет федерального бюджета нельзя говорить о бюджетной независимости субъекта федерации. Проблема финансовой независимости субъектов РФ (а у на таковыми можно назвать 10-11 субъектов-доноров) заставляет усомниться в действующей бюджетной системе страны. Основная часть самостоятельных бюджетов (мы имеем в виду субъекты федерации) на самом деле не являются самостоятельными в виду отсутствия необходимых денежных ресурсов. В этих условиях, мы считаем возможным поставить вопрос о необходимости перехода на двухзвенную систему - федеральный бюджет РФ, с выделением в нутрии бюджетов субъектов федерации, и местные бюджеты. В этих условиях эффективность работы казначейской системы будет значительно выше.

Исходя из проведенного анализа взаимоотношений органов федерального казначейства с другими финансовыми органами можно сделать вывод, что взаимодействия между ними налаживаются с трудом, так как они подчинены разным ведомствам. Межведомственными или ведомственными инструкциями нельзя наладить отношения между казначейством, с одной стороны, и МНС, ГТК, Госкомимуществом, с другой. Особенно не просто складываются отношения казначейских органов с банковскими учреждениями. Основными трудностями в работе с банками является отсутствие единой методологии, несогласованность инструктивно-методологических документов, различное понимание степени актуальности оперативного решения отдельных государственных финансовых задач и соответственно, различный подход к их решению.

На сегодняшний день нет такого вида налогов, который не уплачивался бы через отделения Сбербанка наличными деньгами. Удельный вес документов в виде квитанций на зачисление на счета органов казначейства наличных денег, в некоторые дни достигает 40 процентов. Платежные документы в виде квитанции не участвуют в электронном обмене при межбанковских расчетах, а следовательно, доставка квитанций из районов, от места уплаты платежа до областного центра, в котором открыт счет по учету доходов федерального бюджета, занимает 3-4 рабочих дня.

Такой порядок прохождения платежных документов и дальнейшая их обратная переадресовка в адрес налогового органа, в котором зарегистрирован плательщик, ни в коем случае не будет способствовать ускорению прохождения средств, упрощению порядка учета доходов бюджетов всех уровней.

На наш взгляд, для развития казначейской системы исполнения бюджетов в Российской федерации, во многом бы способствовало создание Единого Казначейского Банка, поскольку действующая сегодня система взаимоотношений между органами казначейства и банковской системой несовершенна и во многом тормозит прогресс.

Органы федерального казначейства, взявшие на себя ответственность за исполнение бюджетов всех уровней, не может полноценно функционировать без своего ключевого звена - казначейского банка. При создании казначейского банка реально осуществляется аккумуляция всех бюджетных средств, и оперативное управление этими средствами с единого казначейского счета.

При создании казначейского банка можно будет вернуться к идее выпуска казначейских обязательств, в том числе в виде денежных знаков, для разрешения краткосрочных и среднесрочных проблем формирования доходов бюджета.

Сегодня регулирование денежного обращения перепоручено Центральному банку России, в то как ЦБ РФ не является Правительственным органом. Тем самым Правительство лишает себя эмиссионного дохода. При наличии казначейского банка эта проблема может быть совершенно иначе, в соответствии с требованиями теории финансов.

Очевидно, идея создания казначейского банка требует значительных расходов, и, на данном этапе, возможно, несвоевременна. Однако этот вопрос является актуальным и имеет право на реализацию в ближайшем будущем.

Хорошо отлаженный механизм казначейского исполнения бюджетов, не только создает атмосферу предсказуемости в бюджетной сфере и основу для закрепления стабильной макроэкономической среды, но и дает возможность проводить глубокие преобразования в бюджетной системе, в политике расходов, в управлении государственным долгом, в других сферах жизни страны.