Повышение эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации"

На правах рукописи

СЕРГИЕНКО Наталья Сергеевна

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 1 ОКУ ?010

Москва - 2010

004611357

Диссертация выполнена на кафедре финансов и отраслевой экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научные руководители: кандидат экономических наук

Игудин Альберт Григорьевич

заслуженный экономист Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор Прокофьев Станислав Евгеньевич

Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки Российской Федерации,

доктор экономических наук, профессор Родионова Вера Михайловна

кандидат экономических наук, доцент

Саранцев Владимир Николаевич

Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-

экономический институт»

ее>

Защита диссертации состоится » У/ 2010 г. в часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.05 ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, д. 84, корпус 1, ауд. №2228.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС

Автореферат разослан «>¿0 » сентября 2010 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор экономических наук, профессор

// / /-

—/, / —• В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется необходимостью повышения эффективности бюджетного процесса, на котором осуществляется реализация исполнения бюджета, одним из участников которого является казначейство. При соблюдении соответствующих условий полномочие Федерального казначейства в части проведения и учета кассовых операций по исполнению территориальных (региональных и местных) бюджетов с применением казначейских методов и технолопш может быть передано органам исполнительной власти субъектов РФ.

Непосредственное исполнение бюджета в регионах возложено на их финансовые органы. В этих условиях особую актуальность приобретает уточнение сущности казначейского исполнения территориальных бюджетов и его социально-экономической эффективности в процессе кассового обслуживания их исполнения и, прежде всего, четкое и обоснованное разграничение функций между участниками казначейского исполнения бюджетов.

Актуальность данного исследования возрастает в условиях коренной реформы местного самоуправления и бюджетной реформы с ориентацией на более высокую эффективность бюджетного процесса.

При этом осуществление мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов и казначейского исполнения территориальных бюджетов в условиях рынка становится существенным фактором повышения эффективности их исполнения. В этих условиях особое значение приобретает также выяснение сущности социально-экономической эффективности механизмов её реализации и определение перспектив казначейского исполнения бюджетов в условиях финансового кризиса.

Степень разработанности проблемы.

Вопросы совершенствования методов и технологий казначейского исполнения бюджетов нашли отражение в трудах (исследованиях) Р.Е.Артюхина, Е.В. Бушмина, Д.В. Бриля, Н.И. Быковой, О.В. Врублевской, А.Ю.Демидова, В.К. Зайцева, А.Г. Игудина, И.А. Коноплевой, Ю.А. Крохиной, С.Е. Лариной, JI.A. Логтиной, Ю.И. Любимцева, Н.С. Максимовой, И.Д. Мацкуляка, И.В. Назаровой, Т.Г. Нестеренко, Г.Б. Поляка, С.Е. Прокофьева, В.М. Родионовой, С.Н. Рябухина, А.И. Фисенко, Л.В. Шубиной и др.

Проблемы наиболее эффективных методов организации казначейского исполнения бюджетов также нашли отражение в работах зарубежных авторов, в частности, Л. Гарамфалви, Д. Даймонда и Д. Премчанда.

Однако в этих исследованиях указанные выше вопросы не нашли достаточно полного отражения во взаимосвязи с бюджетированием, ориентированным на результат (БОР), и реформированием системы местного самоуправления.

Цепь и задачи диссертационного исследования. Целью данной работы является дальнейшее развитие теоретических и методических основ казначейского исполнения территориальных бюджетов и разработка рекомендаций по повышению их эффективности.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих

задач:

• раскрыть сущность казначейского исполнения бюджетов и на этой основе дать определение данного понятия;

• исследовать содержание социально-экономической эффективности казначейского исполнения бюджетов;

• определить принципиальные подходы к разграничению и рационализации функций по казначейскому исполнению территориальных (региональных и местных) бюджетов между исполнительными органами власти (их финансовыми органами - далее финорганами) и органами Федерального казначейства;

• обосновать возможность оптимизации реализации органами Федерального казначейства основных функций кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов в сочетании с переданными им органами исполнительной власти (их финорганами) по соглашению некоторыми контрольными функциями, а также выполняемых последними с использованием казначейских методов и технологий;

• выработать меры по устранению причин, снижающих эффективность реализации казначейского исполнения территориальных бюджетов, и обосновать рекомендации по её повышению с ориентацией на результат;

• разработать модель управления ликвидностью Единых казначейских счетов для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, открытых и ведущихся органами Федерального казначейства на основе договора на кассовое обслуживание.

Объектом исследования явились процесс казначейского исполнения территориальных бюджетов, а также казначейские методы и технологии, используемые участниками этого процесса.

Предметом исследования данной диссертационной работы являются финансово-организационные отношения, складывающиеся в процессе казначейского исполнения территориальных бюджетов и взаимодействия в этом процессе исполнительных органов власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) и подразделений Федерального казначейства.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 1.6. «Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности, проблемы интеграции в национальную и международную финансовые системы»; п.2.6. «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов».

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных и региональных финансов. В ходе диссертационного исследования была изучена общая и специальная литература, а также практика в области казначейского исполнения бюджетов. Использована широкая исследовательская база и методические разработки, касающиеся опыта и результатов деятельности по развитию казначейской системы исполнения бюджетов в системе региональных и местных финансов.

Методологической основой исследования послужили законы диалектической логики, метод системного логического анализа и синтеза на основе выявленных причинно-следственных связей, предопределяющих эффективность функционирования казначейской системы исполнения территориальных бюджетов.

Информационная база исследования включает соответствующие законодательные акты Российской Федерации, инструктивные и методические материалы Минфина России и Федерального казначейства, законодательные акты ряда субъектов РФ, отчетные, инструктивные и методические материалы Министерства финансов Калужской области, а также финорганов ряда других субъектов РФ (Астраханская, Волгоградская, Новгородская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Тюменская области, Алтайский, Краснодарский, Ставропольский края), материалы Научно-исследовательского финансового института Академии бюджета и казначейства Минфина России (научные отчеты по проблемам межбюджетных отношений и научные записки, представленные в Департамент межбюджетных отношений Минфина России по результатам исследования хода реализации реформы местного самоуправления).

Положения, выносимые на защиту. В диссертации исследованы теоретические основы казначейского исполнения бюджетов с выделением основных отличительных признаков, характеризующих его сущность; дано и теоретически обосновано определение этого понятия, как исполнение бюджета всеми участниками данного процесса с использованием казначейских методов и технологий; предложена авторская трактовка социально-экономической эффективности казначейского исполнения бюджетов; определены возможные варианты такого исполнения бюджетов; выработаны рекомендации по разграничению функций, возложенных в этом процессе на исполнительные органы власти и органы Федерального казначейства; выявлены нерешенные вопросы, снижающие эффективность данного метода, и предложены пути их решения посредством развития автоматизации и применения банковских технологий.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна:

• дано авторское определение понятия «казначейское исполнение бюджета» как способа исполнения бюджета, обеспечивающего полное и своевременное поступление доходов и санкционирование расходов получателей бюджетных средств в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств с единого счета бюджета, всеми участниками данного процесса; конкретизировано содержание понятия «кассовое обслуживание исполнения бюджета» как проведение и учет органами Федерального казначейства операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета;

• обоснованы подходы к повышению социально-экономической эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов, как результата совместной деятельности исполнительных органов власти регионов и органов Федерального казначейства, обеспечивающих через казначейские методы и технологии соблюдение принципа единства бюджетной системы, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, а также качественное расширение возможностей маневрирования имеющимися бюджетными ресурсами, а также их наиболее эффективное их использование при реализации требования по гармонизации интересов всех уровней исполнения;

• предложены возможные модели казначейского исполнения бюджетов, определяющие принципиальные подходы для выбора варианта, наиболее эффективно обеспечивающего их исполнение: а) с открытием и ведением счетов бюджетов органами Федерального казначейства и

осуществлением санкционирования расходов на лицевых счетах финансовыми органами; б) с открытием и ведением счетов бюджетов, лицевых счетов бюджетополучателей органами Федерального казначейства и осуществлением санкционирования расходов финансовыми органами; в) полное кассовое обслуживание исполнения бюджета органами Федерального казначейства; разработана схема разграничения функций казначейского исполнения территориальных бюджетов между исполнительными органами власти (их финансовыми органами) и органами Федерального казначейства;

• показана целесообразность сочетания реализации органами Федерального казначейства основных функций кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов с некоторыми контрольными функциями, переданными им по соглашению органами исполнительной власти и исполняемыми последними по казначейским методам и технологиям;

• разработаны предложения по устранению проблем, снижающих результативность казначейского исполнения бюджетов, в том числе с учетом развития автоматизации и информатизации бюджетного процесса и применения банковских технологий, что в сочетании с рациональным разграничением функций между участниками казначейского исполнения территориальных бюджетов должно привести к повышению его эффективности;

• предложена модель управления ликвидностью Единого казначейского счета для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, открытых и ведущихся в органах Федерального казначейства на основе договора на кассовое обслуживание.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сделанные автором выводы и обоснованные рекомендации, в частности, нашли отражение в научных работах Научно-исследовательского финансового института Академии бюджета и казначейства Минфина России по межбюджетным отношениям, представленных в Министерство финансов Российской Федерации. Полученные в диссертации результаты исследований могут быть использованы Минфином России, Федеральным казначейством, субъектами РФ и муниципальными образованиями для повышения эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов с ориентацией на конечный результат в процессе дальнейшего совершенствования этой работы.

Апробация результатов исследования. Различные аспекты работы были изложены в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях в 2004-2010 гг., посвященных бюджетным проблемам.

Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационной работе, нашли отражение в научных исследованиях по проблемам межбюджетных отношений, проводимых НИФИ Академии бюджета и казначейства Минфина России, отдельные положения диссертации также нашли отражение в ходе реализации казначейского исполнения бюджетов в Калужской области, что подтверждается справками о внедрении.

Основные положения диссертации используются при подготовке учебно-методических материалов и в процессе преподавания учебных дисциплин «Бюджет и бюджетная система», «Организация исполнения бюджета», «Финансы бюджетных учреждений» в Калужском филиале Академии бюджета и казначейства Минфина России.

Публикации: по теме диссертации опубликовано 12 работ общим объемом 4,2 п.л., в т.ч. в изданиях, рекомендованных ВАК, - 2 (0,6 п.л.).

Структура работы определяется её общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Ока состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы и приложений. Её содержание раскрывается в следующей последовательности: Введение

Глава 1. Социально-экономические основы казначейского исполнения бюджетов

1.1. Сущность казначейского исполнения бюджетов и его социально-экономической эффективности

1.2. Принципиальные подходы к разграничению функций по казначейскому исполнению территориальных бюджетов между его участниками

1.3. Зарубежный опыт казначейского исполнения бюджетов

Глава 2. Опыт перевода на казначейское исполнение территориальных бюджетов

2.1. Варианты казначейского исполнения территориальных бюджетов в субъектах РФ

2.2. Внедрение автоматизированной системы кассового исполнения территориальных бюджетов по казначейским методам и технологиям

Глава 3. Направления повышения эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов

3.1. Повышение эффективности методов и технологий казначейского исполнения территориальных бюджетов

3.2. Пути оптимизации взаимодействия между участниками казначейского исполнения территориальных бюджетов

Заключение

Список использованных источников и литературы Приложения.

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Определение сущности казначейского исполнения бюджетов и его социально-экономической эффективности

В Бюджетном кодексе РФ нет определения понятия «казначейское исполнение бюджета». В диссертации это понятие дано и обосновано автором как способ исполнения бюджета, обеспечивающий полное и своевременное поступление доходов и санкционирование расходов получателей бюджетных средств в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств с единого счета бюджета, всеми участниками данного процесса с использованием казначейских методов и технологий. В связи с этим раскрыты основные отличительные признаки, характеризующие базовые особенности таких методов и технологий, преимущественно используемые не только органами Федерального казначейства, но и органами исполнительной власти (их финорганами):

функционирование единого счета соответствующего бюджета; осуществление органами Федерального казначейства в соответствии с нормами бюджетного законодательства распределения поступлений в бюджетную систему РФ по ей уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов;

применение системы лицевых счетов бюджетных учреждений, отражающих движение денежных средств исходя из предусмотренных объемов финансирования и лимитов бюджетных обязательств, бюджетных ассигнований;

доведение бюджетных средств с единого счета бюджета непосредственно до конечных поставщиков товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд - контрагентов бюджетополучателей;

создание лучших условий для реализации мер по повышению оперативности и качества предварительного и текущего контроля расходования бюджетных средств;

осуществление органами Федерального казначейства по всей вертикали бюджетной системы РФ проведения и учета кассовых операций в соответствии с унифицированным порядком кассового обслуживания исполнения бюджетов, а также составление ими стандартизированных отчетов о кассовом исполнении бюджетов;

широкое внедрение в органах Федерального казначейства автоматизированных систем для проведения и учета кассовых операций, обеспечения информационными потоками как исходное условие перехода к комплексной автоматизации в бюджетном процессе с охватом всех его участников.

Казначейское исполнение бюджетов выступает как исполнение бюджетов на утвердившихся принципах, главными из которых являются осуществление органами Федерального казначейства в соответствии с нормами бюджетного законодательства операций по распределению поступлений в бюджетную систему РФ по её уровням, что создает предпосылки для перехода к Единому счету соответствующих бюджетов. Они предопределяют остальные отличительные черты казначейских методов и технологий, обязательные для всех участников этого процесса.

Автором уточнено также понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов», определив его, как «проведение и учет органами Федерального казначейства операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета». Это определение в отличие от содержащегося в настоящее время в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дополняется указанием на то, кем осуществляется такое обслуживание.

В диссертации подчеркнуто, что казначейское исполнение бюджетов охватывает не только кассовое обслуживание их исполнения, но и организацию исполнения, и исполнение бюджета с использованием казначейских методов и технологий, являющиеся функциями исполнительных органов власти, их финансовых органов, и сделан вывод, что не казначейское исполнение бюджетов, а кассовое его обслуживание с использованием казначейских методов и технологий выступает альтернативой ранее действовавшему «банковскому исполнению бюджетов».Кассовое обслуживание исполнения бюджетов входит в состав казначейского исполнения бюджетов, и оно, как и ряд других важных функций в новых условиях исполнения бюджетов, имеет отличительные особенности, которых не было при банковском исполнении бюджетов.

и

Функции органов Федерального казначейства, как и казначейское исполнение бюджетов всех уровней, в своей основе исходят из принципов единства фонда денежных ресурсов государства и единства их кассы, выражающихся в том, что все поступления в бюджетную систему страны и их расходование, осуществляемые через единые счета федерального и территориальных (региональных и местных) бюджетов, учитываются в едином государственном органе - системе Федерального казначейства, представляющем интересы государства. Имеется в виду, что под его надзором находится движение бюджетных средств, обеспечивая их кассовое обслуживание и соблюдение федерального законодательства, отвечающего требованиям единства бюджетной системы государства. В интересы государства входит и сочетание их с интересами публично-правовых территориальных образований, основой чего является соблюдете интересов населения органами власти и местного самоуправления на всех уровнях.

В то же время, деятельность территориальных органов Федерального казначейства, включая определение их функций, нуждается в совершенствовании в направлении обеспечения гарантии сочетания общегосударственных интересов и интересов членов Федерации -субъектов РФ, а также муниципальных образований.

В диссертации автором сделан вывод о том, что суть казначейского исполнения территориальных бюджетов состоит не столько в проведении и учете операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета, которые в принципе могут осуществляться не только органами Федерального казначейства, но и исполнительными органами власти публично-правовых территориальных образований, сколько в соблюдении ими казначейских методов и технологий при реализации требований, выражающих основные отличительные признаки казначейского исполнения бюджетов.

Поскольку предусматривается (ст. 2151 БК РФ) возможность по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ передачи им соответствующих полномочий органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов, то в данном случае для исполнительных органов власти речь должна идти не только об обслуживании (кассовом) территориальных бюджетов, но и об использовании последними при проведении и учете кассовых операций казначейских методов и технологий.

В функции органов исполнительной власти (их финансовых органов) входят обеспечение сбалансированности бюджетов, принятие мер по исполнению доходной и расходной частей бюджета, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами, контроль на всех этапах, включая и последующий, в ходе этих процессов.

Вместе с тем, казначейское исполнение бюджетов характеризуется и тем, что на органы единой централизованной системы Федерального казначейства, включая её территориальные органы, возложена функция не только по кассовому обслуживанию исполнения территориальных бюджетов в части расходов, но и осуществление в соответствии с нормами бюджетного законодательства операций по распределению поступлений в бюджетную систему РФ по её, теперь существенно автономным, уровням на единые счета соответствующих бюджетов. Эффективность такого порядка заключается в том, что он (на основе реализованного «валового» подхода и распределению абсолютно всех поступленийО имеет целью исключить возможность отклонений от установленных бюджетным законодательством нормативов.

В условиях отказа от рассредоточения средств бюджета по многочисленным счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств и перехода на единый счет бюджета качественно расширяются возможности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований в маневрировании средствами бюджета, за счет чего резко уменьшается вероятность возникновения кассовых разрывов и, соответственно, существенно сокращается или отпадает потребность в привлечении кредитных ресурсов на их покрытие. Это, как и повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля, а также прозрачности расходования средств, важное условие, характеризующее эффективность казначейского исполнения бюджетов.

В работе обоснована необходимость и возможность возмездного предоставления Федеральным казначейством за счет временно свободных средств федерального бюджета (по ставке существенно ниже рыночной) краткосрочных бюджетных кредитов на устранение кассовых разрывов территориальных бюджетов.

Когда речь идет об оценке эффективности казначейского исполнения бюджетов с ориентацией на результат, нужно говорить о повышении социально-экономической эффективности, которая не обязательно связывает достижение конечного результата с оценкой показателей, выраженных только в стоимостном выражении.

В сложившихся условиях реформирования бюджетной системы Российской Федерации, основанной на принципах бюджетного федерализма, и отказа от централизованно построенной вертикали финансовых органов с двойным подчинением на региональном и местном уровнях важное значение приобрело проведение и учет кассовых операций в порядке кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов едином государственном органе - системе Федерального казначейства, что наряду с требованием соблюдения принципа единства бюджетной системы отвечает сочетанию интересов всех уровней власти.

В реализации отмеченных выше возможностей состоит социально-экономический эффект от перехода на казначейское исполнение бюджетов. Вместе с тем такая оценка содержания социально-экономической эффективности казначейского метода исполнения бюджета носит весьма общий характер. Важно обосновать такой комплексный показатель, который хотя и не содержит денежную, стоимостную оценку такой эффективности, но имеет в своей основе сочетание принципа бюджетирования, ориентированного на результат, с требованием соблюдения наиболее рационального расходования бюджетных средств за счет основных указанных выше отличительных особенностей, выражающих сущность этого метода.

Учитывая, что казначейское исполнение территориальных бюджетов является совместным процессом исполнительных органов власти (их финорганов) и органов Федерального казначейства, социально-экономическая эффективность такого- их исполнения должна определяться, во-первых, достижением конкретных параметров соответствующих показателей, характеризующих степень решения наиболее актуальных проблем (предоставления бюджетных услуг) для населения публично-правового территориального образования, и во-вторых, при соблюдении следующих условий: рациональное (эффективное и результативное) использование бюджетных средств (в пределах соответствующих бюджетных назначений); минимизация кассовых разрывов (недопущение превышения нормативного их значения); снижение или отсутствие потребности в привлечении кредитных ресурсов для их покрытия; сокращение остатков бюджетных средств, возникших в ущерб решению задач, возложенных на региональные и местные органы власти.

Министерство финансов Российской Федерации в последние годы проводит работу с министерствами и ведомствами по выработке показателей, характеризующих результативность их деятельности, а также

оценке степени её достижения и переходу на бюджетирование, ориентированное на результат. Вместе с тем не все вопросы замыкаются на той или иной ведомственной структуре, а в большинстве своем носят комплексный характер. Поэтому было бы оправданным, чтобы рассмотрению и утверждению бюджета на всех уровнях предшествовала такая же процедура и в отношении определения показателей, характеризующих намечаемые пошаговые на очередной год и среднесрочную перспективу конечные для соответствующего периода результаты от использования бюджетных средств. В числе показателей, ориентированных на результат, например, в муниципальных образованиях могли бы быть - степень охвата детей соответствующих возрастов детскими дошкольными учреждениями; доля газификации жилищного фонда; рост числа жителей, семей из очередников на получение социального жилья, которым предоставляется жилая площадь и т. д.

Комплексный показатель эффективности рассчитывается через балльную оценку, учитывающую как достижение намечавшихся результатов, так и соблюдение указанных выше условий использования бюджетных средств (математическая логическая модель и методика расчета балльной оценки подробно изложены в диссертации).

Повышение или снижение степени такой эффективности определяется ежегодно по сравнению с предыдущим периодом.

В диссертации понятие "социально-экономическая эффективность" рассмотрено не с позиции оценки эффективности процесса или функционирования казначейских органов, а как конечный результат казначейского исполнения бюджета, что и явилось основанием для нового подхода к исследованию его сущности.

Вместе с тем, возможны показатели оценки экономической эффективности деятельности (функционирования) органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов (по операциям) как части казначейского их исполнения. Они преимущественно носят ведомственный характер и являются промежуточными ("первичными") с точки зрения социально-экономической эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов, ориентированной на конечные результаты.

2. Обоснование моделей казначейского исполнения территориальных бюджетов и разграничения функций в этом исполнении между его основными участниками

Проведенные в данной работе исследования позволили обосновать следующие модели казначейского исполнения территориальных

бюджетов и разграничения функций по его исполнению между территориальными органами власти (их финорганами) и органами Федерального казначейства:

первая - Единый казначейский счет (счет 40201 - «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации», счет 40204 - «Средства местных бюджетов») открывается и ведется органами Федерального казначейства, лицевые счета участников бюджетного процесса с санкционированием расходов соответствующих бюджетов осуществляют финансовые органы;

вторая - Единый казначейский счет (счет 40201 - «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации», счет 40204 - «Средства местных бюджетов»), лицевые счета участников бюджетного процесса открываются и ведутся органами Федерального казначейства, а санкционирование расходов соответствующих бюджетов осуществляют финансовые органы;

третья модель - Единый казначейский счет (счет 40201 - «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации», счет 40204 - «Средства местных бюджетов») открывается и ведется органами Федерального казначейства, ведение лицевых счетов участников бюджетного процесса с санкционированием расходов соответствующих бюджетов осуществляют также органы Федерального казначейства по соглашению (полное кассовое обслуживание исполнения бюджета).

Исходя из требований теории и имеющегося опыта казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации автором произведена группировка разграничения функций между органами исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных образований и органами Федерального казначейства и взаимному информационному обмену с расширением использования электронного документооборота по казначейскому исполнению территориальных бюджетов в двух вариантах: без передачи своих функций и с передачей некоторых из них. Рассмотрены и обоснованы также следующие варианты организации информационного обмена между органами Федерального казначейства и финансовыми органами исполнительной власти:

а) без передачи органами исполнительной власти и местного самоуправления (их финорганами) части своих функций органам Федерального казначейства;

б) с передачей отдельных функций органами исполнительной власти местного самоуправления (их финорганами) органам Федерального казначейства;

в) с передачей органами Федерального казначейства своих функций по кассовому обслуживанию исполнения территориальных бюджетов органам исполнительной власти (их финорганам).

Внесено предложение о доведении до финансовых органов подразделениями Федерального казначейства информации о выявленных нарушениях финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений. Обоснована необходимость доведения до финорганов информации о нерациональном выборе товаров по представленным к оплате платежным документам в сравнении с ценами и тарифами на аналогичные товары в рамках внедряющейся модели Федеральной контрактной системы. Признано целесообразным в качестве обязательного условия прилагать к отчету о кассовом исполнении бюджета пояснительную записку с анализом выявленных недостатков, требующих решения по их устранению с конкретными рекомендациями. Это в значительной мере будет способствовать повышению оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств, что является немаловажным условием казначейского исполнения бюджетов.

Представляется целесообразным, чтобы на органы Федерального казначейства в целях наилучшего сочетания общегосударственных и территориальных интересов возложить также надзор за соответствием выполняемой финансовыми органами функций * по казначейскому исполнению бюджетов требованиям стандартов, разработанными Федеральным казначейством с применением санкций к нарушителям в рамках законодательно установленных мер бюджетно-правовой ответственности.

3. Перевод, территориальных бюджетов на казначейское их исполнение

До 2005 г. во всех субъектах РФ при реализации функций органов Федерального казначейства осуществлялось кассовое обслуживание исполнения бюджетов в отношении распределения поступлений в бюджетную систему РФ, в том числе по соглашениям с финансовыми органами исполнительной власти субъектов РФ (муниципальных образований) по региональным и местным налогам и сборам о распределении их между уровнями бюджетной системы и зачислением на единые счета соответствующих бюджетов, а также по расходованию средств, поступающих из федерального бюджета. В тех субъектах РФ, где не были подписаны соглашения о распределении региональных и местных налогов и сборов, эта функция выполнялась финорганами. Функции по

кассовому исполнению операций по расходам региональных и местных бюджетов финансовые органы до 2005 г. полностью самостоятельно осуществляли через созданные собственные финансово-казначейские подразделения, за исключением случаев, когда по соглашениям кассовое обслуживание таких операций осуществлялось органами Федерального казначейства.

С 2006 г. кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов осуществляется органами Федерального казначейства по вариантам: с открытием лицевого счета финоргану и с открытием и ведением лицевых счетов участников бюджетного процесса; и по их решению может передаваться по соглашению исполнительным органам власти субъектов РФ. Динамика выбора вариантов по региональным и местным бюджетам существенно отличается (табл.1). К началу 2010 г. увеличилось количество субъектов РФ, органы власти которых выбрали вариант с открытием и ведением лицевых счетов участников бюджетного процесса органами Федерального казначейства. Причинами такого выбора выступают: а) высокое качество обслуживания в органах Федерального казначейства; б) электронный документооборот, позволяющий в перспективе отказ от использования чековых книжек и переход на корпоративные пластиковые карты, что освобождает бюджетополучателя от необходимости посещения органа Федерального казначейства; в) делегирование не только полномочий органам Федерального казначейства, но и ответственности за выполняемые операции; г) в условиях финансового кризиса это позволяет экономить бюджетные средства, так как услуги Федерального казначейства бесплатны.

Таблица I.

Выбор вариантов кассового обслуживания исполнения бюджета субъектами

РФ н муниципальными образованиями, %

Варианты кассового обслуживания годы

2006 2007 2008 2009 2010

Вариант с открытием лицевого счета финансовому органу:

субъекты РФ 48,3 57,6 60,0 46.9 45,8

муниципальные образования 59,6 57,1 59,0 46,0 46,0

Вариант с открытием и ведением лицевых счетов участников бюджетного процесса:

субъекты РФ 51,7 42,4 40,0 38.6 39,8

муниципальные образования 40,4 42,9 41,0 44,0 44,0

Смешанный вариант кассового

обслуживания:

субъекты РФ - - - 14,5 14,5

муниципальные образования - - - 10.0 10,0

В работе отмечен положительный результат от внедрения в 2009 г. смешанного варианта - ведение органами Федерального казначейства в соответствии с Соглашением лицевых счетов участников бюджетного процесса субъекта РФ, местного бюджета по учету отдельных расходов бюджета субъекта РФ, местного бюджета в условиях открытия финансовому органу лицевого счета бюджета.

4. Выявление проблем, снижающих эффективность казначейского исполнения территориальных бюджетов, и обоснование предложений по их устранению

Причины, снижающие результативность казначейского исполнения бюджетов, связаны в основном с нерешенностью следующих задач:

• обеспечением надежного контроля за недопущением принятия в учреждениях банков от плательщиков некачественно оформленных платежных документов части бюджетных поступлений, что приводит к росту «невыясненных платежей»;

• недопущением задержки оформления и реализации платежных документов по осуществлению бюджетных расходов;

• оперативным получением ежедневной информации об исполнении бюджета, при необходимости в любой степени детализации;

• получением оперативной информации о кассовых расходах бюджетополучателей из территориального бюджета, при необходимости в разрезе бюджетной классификации на любую дату нарастающим итогом с начала года и за конкретный период;

« оперативным получением информации об остатках денежных средств на счетах финансовых органов и лицевых счетах бюджетополучателей;

• оперативным и мобильным решением вопросов о перераспределении лимитов бюджетных обязательств при возникновении непредвиденных расходов;

• формированием в более сжатые сроки отчетов об исполнении бюджетов, ускорением получения данных о кассовом их исполнении и сокращением сроков приемки отчетов от распорядителей и получателей бюджетных средств.

В числе мер по решению этих проблем - ускорение широкого внедрения автоматизированной системы казначейского исполнения бюджетов, включая взаимоотношения с учреждениями банков и другими

его участниками на всех уровнях власти и бюджетной системы на основе координации этой работы Федеральным казначейством с учетом положительной инициативы на местах. В рамках завершения внедрения Федеральным казначейством Автоматизированной информационной системы (АИС ФК) в 2012 г. предполагается переход на консолидацию баз данных по кассовому исполнению территориальных бюджетов на уровне территориальных органов казначейства России (УФК), что позволит решить значительную часть вышеуказанных проблем, в том числе обеспечить в режиме «он-лайн» представление бюджетной отчетности с любой степенью детализации.

В диссертации сделаны предложения об использовании методологии банковских операций в органах Федерального казначейства, В условиях перехода к Единому казначейскому счету (ЕКС) и внедрения технологии «Cash concentration» можно будет успешно решить вопрос об ускорении документооборота и взаимных информационных потоков между финорганами территориальных исполнительных органов власти и органами Федерального казначейства, а также повысить эффективность управления ликвидностью средств на ЕКС. Представленная модель управления ликвидностью Единого казначейского счета для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований органами Федерального казначейства (рис.1.) на основе договора на обслуживание позволит при минимизации неиспользованных остатков бюджетных получить дополнительные доходы от размещения временно свободных бюджетных средств и, тем самым, мобилизовать дополнительные источники доходов в территориальные бюджеты.

В целях своевременного информирования финорганов о предстоящих возвратах бюджетных средств предложено установить порядок, предусматривающий обязательность информирования о них, пересмотр понятия «налоговая тайна» и введение системы обязательного информирования финорганов об источниках их доходов.

Казначейское исполнение бюджетов наряду с участием в нём финорганов региональных и местных органов исполнительной власти и управления, а также органов Федерального казначейства в качестве обязательного условия предусматривает широкое внедрение автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационными потоками, что обуславливает существенное повышение качества функционирования бюджетной системы страны в целом, придавая этому направлению совершенствования казначейской системы исполнения бюджетов общегосударственное значение. Проведенный в диссертации

анализ хода внедрения автоматизации процесса кассового исполнения территориальных бюджетов в субъектах РФ и муниципальных образованиях во взаимодействии их с органами Федерального казначейства показал, что эта работа осуществлялась на первых этапах, не имея четкого представления об оптимальном выборе комплексного подхода к решению данного вопроса. Такого рода рекомендации со стороны Федерального казначейства доя территориальных органов власти (их финорганов) и территориальных органов Федерального казначейства отсутствовали.

Примечание: счет 40101 - «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации»; счет 40201 - «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации»; счет 40204 - «Средства местных бюджетов»; счет 40116 - «Средства для выплаты наличных денег бюджетополучателям».

Рис. 1. Предлагаемая автором перспективная модель функционирования ЕКС при кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Широкое внедрение на всех уровнях бюджетной системы и в органах Федерального казначейства по всей их вертикали автоматизации процессов казначейского исполнения бюджетов без координации этой работы из единого Федерального центра приводило во многих случаях к

неоправданному росту затрат в ходе такой автоматизации и поиске оптимальных вариантов решений.

В основе такой координации, полагаем, в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия» должна быть разработка и реализация подпрограммы «Электронное казначейство» с учетом лучших региональных практик в части комплексной автоматизации в бюджетном процессе на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Основные выводы и рекомендации диссертации В ходе проведенных исследований и их апробации были сформулированы предложения с научным обоснованием рекомендаций:

1. Выработана и теоретически обоснована авторская формулировка определения понятия «казначейское исполнение бюджетов», а также уточнено определение понятия «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» (стр. 10-15; 127-129) и сформулированы основные отличительные признаки, характеризующие сущность казначейского исполнения бюджетов (стр. 13-15; 20-43; 138-141);

2. Обоснована авторская трактовка социально-экономической эффективности казначейского исполнения бюджетов (стр. 14-23; 111117);

3. Предложены возможные модели казначейского исполнения бюджетов, определяющие принципиальные подходы для выбора наиболее эффективного го них с учетом конкретных условий (стр. 62-66) и разработана схема разграничения функций казначейского исполнения территориальных бюджетов между исполнительными органами власти и органами Федерального казначейства и даны рекомендации по повышению эффективности их взаимодействия (стр.96-102, 117-123, 137146);

4. Выявлен ряд нерешенных проблем в процессе казначейского исполнения бюджетов, снижающих эффективность реализации данного метода исполнения бюджетов, и обоснованы рекомендации по их решению (стр. 117-137);

5. Даны рекомендации по оптимизации автоматизированной системы бюджетных расчетов и обеспечения большей транспарентности информационных потоков в процессе казначейского исполнения территориальных бюджетов (стр. 108-110; 144-146);

6. Предложена модель управления ликвидностью Единого казначейского счета для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований органами Федерального казначейства на основе договора на кассовое обслуживание (123-137).

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

а) статьи в журнале из перечня ВАК Минобрнауки России

1. Сергиенко Н.С. К вопросу о сущности казначейского исполнения бюджетов И Финансы,- 2006.- №11. (0,4 пл.);

2. Игудин А.Г., Сергиенко Н.С. Повышение эффективности казначейского исполнения бюджетов // Финансы. - 2007,- № 12. (0,4 п.л., в т.ч. авторских 0,2 пл.);

б) статьи в других изданиях

3. Сергиенко Н.С. Местные бюджеты в условиях реформы местного самоуправления // Сборник научных статей преподавателей и сотрудников КФ ФГОУ ВПО АБиК Минфина России / Под редакцией И.В. Костина. -Калуга: Издательство «Эйдос», 2009. (0,5 пл.).

4. Повышение эффективности управления средствами бюджетов //Финансовый потенциал Калужской области и пути его развития. Под редакцией И.В. Костина. - Калуга: Издательство «Эйдос», 2008. (8,5 пл., в т.ч. автора-0,4 пл.);

5. Сергиенко Н.С. Разграничение функций по казначейскому исполнению территориальных бюджетов // Вестник ВГНА Минфина России,- №2,- 2008. (0,7 п.л);

6. Сергиенко Н.С. К вопросу об эффективности в процессе исполнения бюджета // Сборник научных статей преподавателей и сотрудников КФ АБиК Минфина России / Под редакцией И.В. Костина. -Калуга: Издательство «Эйдос», 2008. (0,5 пл.);

7. Сергиенко Н.С. Кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов // Труды 1-й межвузовской научной конференции. Выпуск 1. Развитие финансовой системы региона: проблемы и пути их решения. Под ред. И.В. Костина, СШ.Костиной, Е.Л.Беловой.-Калуга: ИД «Эйдос», 2007.(0,2 пл.);

8. Сергиенко Н.С. Казначейское исполнение территориальных бюджетов. // Тезисы участников 6-й межвузовской научной студенческой конференции. Эффективное управление общественными финансами. 28 мая 2007 года.- М., - 2007. (0,1 пл.);

9. Сергиенко Н.С. Повышение эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации. // Теория и практика развития экономики региона. Сборник научных статей по материалам VI межрегиональной научно-практической конференции.

Под редакцией Сергеева Н.И., Александрова E.JL, Резник Н.А.- Калуга: ИД «Эйдос», 2007.- 340 с. (0,3 п.л.);

10. Сергиенко Н.С. Пути оптимизации информационного обмена между участниками казначейского исполнения территориальных бюджетов // Новые методы хозяйствования. Вопросы совершенствования финансово-кредитных и валютных отношений на современном этапе. Сборник работ аспирантов. - М.: ИПЦ "Финпол" Минфина России. 2006. (0,4 пл.);

И. Сергиенко Н.С. К вопросу о кассовом обслуживании исполнения бюджетов // Материалы научно-практической конференции. Совершенствование методологии и организации бухгалтерского учета и экономического анализа в системе рыночных отношений. 21 февраля 2005 г.-М„ 2005. (0,2 пл.);

12. Сергиенко Н.С. Анализ практики перевода территориальных бюджетов на казначейскую систему // Пути совершенствования управления региональной экономикой. Сборник докладов на Всероссийской научно-практической конференции 15 апреля 2004 г. РАЕН. Часть 2-я,- М„ 2004 г. (0,3 пл.)

СЕРГИЕНКО НАТАЛЬЯ СЕРГЕЕВНА (Россия) Повышение эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации

В диссертации исследованы теоретические основы казначейского исполнения бюджетов с выделением основных отличительных признаков, характеризующих его сущность; дано и теоретически обосновано определение этого понятия; предложена авторская трактовка социально-экономической эффективности казначейского исполнения бюджетов; определены возможные модели казначейского исполнения бюджетов; выработаны рекомендации по разграничению функций, возложенных в этом процессе на исполнительные органы власти и органы Федерального казначейства; выявлены нерешенные вопросы, снижающие эффективность данного метода, и предложены пути их решения посредством развития автоматизации и применения банковских технологий.

Nataly S. Sergienko (Russia) The increasing of the efficiency of territorial budgets treasury execution in Russian Federation

In this dissertation theoretical bases of treasury execution of budgets are investigated with the extraction of basic distinctive features characteristique for this essence. The determination of this concept is given and theoretically explained in this research. The authorial interpretation of socio-economic efficiency of treasury execution of budgets is offered. The possible models of treasury execution of budgets are determined. The recommendations on differentiation of functions of executive branches of subnational governments and branches of Federal Treasury are elaborated. Unsolved questions reducing the efficiency of this method are revealed. The ways of their solution are offered by means of development of automatisation and with the help of the application of bank technologies.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Сергиенко Наталья Сергеевна

Тема диссертационного исследования

Повышение эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации

Научные руководители -

кандидат экономических наук

Игудин Альберт Григорьевич

заслуженный экономист Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор Прокофьев Станислав Евгеньевич

Изготовление оригинал-макета Сергиенко Наталья Сергеевна

Подписано в печать 24.09.2010. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Печать трафаретная. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 80 эю. Зак № 375.

8

Отпечатано «Наша Полиграфия», г.Калуга, Грабцевское шоссе, 126. Лиц. ПЛД № 42-29 от 23.! 2.99 т. (4842) 77-00-75

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сергиенко, Наталья Сергеевна

Введение.

Глава 1. Социально-экономические основы казначейского исполнения бюджетов.

1.1. Сущность казначейского исполнения бюджетов и его социально-экономической эффективности.

1.2. Принципиальные подходы к разграничению функций по казначейскому исполнению территориальных бюджетов между его участниками.

1.3. Зарубежный опыт казначейского исполнения бюджетов.

Глава 2. Опыт перевода на казначейское исполнение территориальных бюджетов.

2.1. Варианты казначейского исполнения территориальных бюджетов в субъектах РФ.

2.2. Внедрение автоматизированной системы кассового исполнения территориальных бюджетов по казначейским методам и технологиям.

Глава 3. Направления повышения эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов.

3.1. Повышение эффективности методов и технологий казначейского исполнения территориальных бюджетов.

3.2. Пути оптимизации взаимодействия между участниками казначейского исполнения территориальных бюджетов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью повышения эффективности бюджетного процесса, на котором осуществляется реализация исполнения бюджета, одним из участников которого является казначейство. При соблюдении соответствующих условий полномочие Федерального казначейства в части проведения и учета кассовых операций по исполнению территориальных (региональных и местных) бюджетов с применением казначейских методов и технологий может быть передано органам исполнительной власти субъектов РФ.

Непосредственное исполнение бюджета в регионах возложено на их финансовые органы. В этих условиях особую актуальность приобретает уточнение сущности казначейского исполнения территориальных бюджетов и его социально-экономической эффективности в процессе кассового обслуживания их исполнения и, прежде всего, четкое и обоснованное разграничение функций между участниками казначейского исполнения бюджетов.

Актуальность данного исследования возрастает в условиях коренной реформы местного самоуправления и бюджетной реформы с ориентацией на более высокую эффективность бюджетного процесса.

При этом осуществление мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов и казначейского исполнения территориальных бюджетов в условиях рынка становится существенным фактором повышения эффективности их исполнения. В этих условиях особое значение приобретает также выяснение сущности социально-экономической эффективности механизмов её реализации и определение перспектив казначейского исполнения бюджетов в условиях финансового кризиса.

Степень разработанности проблемы.

Вопросы совершенствования методов и технологий казначейского исполнения бюджетов нашли отражение в трудах (исследованиях)

Р.Е.Артюхина, Е.В. Бушмина, Д.В. Бриля, Н.И. Быковой, О.В. Врублев-ской, А.Ю.Демидова, В.К. Зайцева, А.Г. Игудина, И.А. Коноплевой, Ю.А. Крохиной, С.Е. Лариной, JI.A. Лопиной, Ю.И. Любимцева, Н.С. Максимовой, И.Д. Мацкуляка, И.В. Назаровой, Т.Г. Нестеренко, Г.Б. Поляка, С.Е. Прокофьева, В.М. Родионовой, С.Н. Рябухина, А.И. Фисенко, Л.В. Шубиной и др.

Проблемы наиболее эффективных методов организации казначейского исполнения бюджетов также нашли отражение в работах зарубежных авторов, в частности, Л.Гарамфалви, Д.Даймонда и Д.Премчанда.

Однако в этих исследованиях указанные выше вопросы не нашли достаточно полного отражения во взаимосвязи с бюджетированием, ориентированным на результат (БОР), и реформированием системы местного самоуправления.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данной работы является дальнейшее развитие теоретических и методических основ казначейского исполнения территориальных бюджетов и разработка рекомендаций по повышению их эффективности.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

• раскрыть сущность казначейского исполнения бюджетов и на этой основе дать определение данного понятия;

• исследовать содержание социально-экономической эффективности казначейского исполнения бюджетов;

• определить принципиальные подходы к разграничению и рационализации функций по казначейскому исполнению территориальных (региональных и местных) бюджетов между исполнительными органами власти (их финансовыми органами - далее финорганами) и органами Федерального казначейства;

• обосновать возможность оптимизации реализации органами Федерального казначейства основных функций кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов в сочетании с переданными им органами исполнительной власти (их финорганами) по соглашению некоторыми контрольными функциями, а также выполняемых последними с использованием казначейских методов и технологий;

• выработать меры по устранению причин, снижающих эффективность реализации казначейского исполнения территориальных бюджетов, и обосновать рекомендации по её повышению с ориентацией на результат;

• разработать модель управления ликвидностью Единых казначейских счетов для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, открытых и ведущихся органами Федерального казначейства на основе договора на кассовое обслуживание.

Объектом исследования явились процесс казначейского исполнения территориальных бюджетов, а также казначейские методы и технологии, используемые участниками этого процесса. Они изучались на примерах бюджетов Астраханской, Волгоградской, Калужской, Новгородской, Тульской, Тюменской, Читинской областей, Алтайского, Краснодарского и Ставропольского краев.

Предметом исследования данной диссертационной работы являются финансово-организационные отношения, складывающиеся в процессе казначейского исполнения территориальных бюджетов и взаимодействия в этом процессе исполнительных органов власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) и подразделений Федерального казначейства.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 1.6. «Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности, проблемы интеграции в национальную и международную финансовые системы»; п.2.6. «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов».

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных и региональных финансов. В ходе диссертационного исследования была изучена общая и специальная литература, а также практика в области казначейского исполнения бюджетов. Использована широкая исследовательская база и методические разработки, касающиеся опыта и результатов деятельности по развитию казначейской системы исполнения бюджетов в системе региональных и местных финансов.

Методологической основой исследования послужили законы диалектической логики, метод системного логического анализа и синтеза на основе выявленных причинно-следственных связей, предопределяющих эффективность функционирования казначейской системы исполнения территориальных бюджетов.

Информационная база исследования включает соответствующие законодательные акты Российской Федерации, инструктивные и методические материалы Минфина России и Федерального казначейства, законодательные акты ряда субъектов РФ, отчетные, инструктивные и методические материалы Министерства финансов Калужской области, а также финорганов ряда других субъектов РФ (Астраханская, Волгоградская, Новгородская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Тюменская области, Алтайский, Краснодарский, Ставропольский края), материалы Научно-исследовательского финансового института Академии бюджета и казначейства Минфина России (научные отчеты по проблемам межбюджетных отношений и научные записки, представленные в Департамент межбюджетных отношений Минфина России по результатам исследования хода реализации реформы местного самоуправления).

Положения, выносимые на защиту. В диссертации исследованы теоретические основы казначейского исполнения бюджетов с выделением основных отличительных признаков, характеризующих его сущность; дано и теоретически обосновано определение этого понятия, как исполнение бюджета всеми участниками данного процесса с использованием казначейских методов и технологий; предложена авторская трактовка социально-экономической эффективности казначейского исполнения бюджетов; определены возможные варианты такого исполнения бюджетов; выработаны рекомендации по разграничению функций, возложенных в этом процессе на исполнительные органы власти и органы Федерального казначейства; выявлены нерешенные вопросы, снижающие эффективность данного метода, и предложены пути их решения посредством развития автоматизации и применения банковских технологий.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна:

• сформулированы и уточнены основные отличительные признаки, характеризующие сущность понятия «казначейское исполнение бюджета», с учетом участия в нем исполнительных органов власти и органов Федерального казначейства, дано авторское определение данного понятия, а также уточнено содержание понятия «кассовое обслуживание исполнения бюджета» как составной части его казначейского исполнения;

• обоснованы подходы к повышению социально-экономической эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов, как результата совместной деятельности исполнительных органов власти регионов и органов Федерального казначейства, обеспечивающих через казначейские методы и технологии соблюдение принципа единства бюджетной системы, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, а также качественное расширение возможностей маневрирования имеющимися бюджетными ресурсами, а также их наиболее эффективное их использование при реализации требования по гармонизации интересов всех уровней исполнения;

• предложены возможные модели казначейского исполнения бюджетов, определяющие принципиальные подходы для выбора варианта, наиболее эффективно обеспечивающего их исполнение, и разработана схема разграничения функций казначейского исполнения территориальных бюджетов между исполнительными органами власти (их финансовыми органами) и органами Федерального казначейства;

• показана целесообразность сочетания реализации органами Федерального казначейства основных функций кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов с некоторыми контрольными функциями, переданными им по соглашению органами исполнительной власти и исполняемыми последними по казначейским методам и технологиям;

• разработаны предложения по устранению проблем, снижающих результативность казначейского исполнения бюджетов, в том числе с учетом развития автоматизации и информатизации бюджетного процесса и применения банковских технологий, что в сочетании с рациональным разграничением функций между участниками казначейского исполнения территориальных бюджетов должно привести к повышению его эффективности;

• предложена модель управления ликвидностью Единого казначейского счета для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, открытых и ведущихся в органах Федерального казначейства на основе договора на кассовое обслуживание.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сделанные автором выводы и обоснованные рекомендации, в частности, нашли отражение в научных работах Научно-исследовательского финансового института Академии бюджета и казначейства Минфина России по межбюджетным отношениям, представленных в Министерство финансов Российской Федерации. Полученные в диссертации результаты исследований могут быть использованы Минфином России, Федеральным казначейством, субъектами РФ и муниципальными образованиями для повышения эффективности казначейского исполнения территориальных бюджетов с ориентацией на конечный результат в процессе дальнейшего совершенствования этой работы.

Апробация результатов исследования. Различные аспекты работы были изложены в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях в 2004-2010 гг., посвященных бюджетным проблемам.

Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационной работе, нашли отражение в научных исследованиях по проблемам межбюджетных отношений, проводимых НИФИ Академии бюджета и казначейства Минфина России, отдельные положения диссертации также нашли отражение в ходе реализации казначейского исполнения бюджетов в Калужской области, что подтверждается справками о внедрении.

Основные положения диссертации используются при подготовке учебно-методических материалов и в процессе преподавания учебных дисциплин «Бюджет и бюджетная система», «Организация исполнения бюджета», «Финансы бюджетных учреждений» в Калужском филиале Академии бюджета и казначейства Минфина России.

Структура работы определяется её общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Сергиенко, Наталья Сергеевна

Заключение Исходя из проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. С переходом на казначейское исполнение бюджетов это понятие рассматривалось как альтернатива понятию «банковское исполнение бюджетов»: Такой альтернативой является «кассовое обслуживание исполнение бюджетов», возлагаемое на органы Федерального казначейства. В то же время, в случае передачи органами Федерального казначейства соответствующих полномочий по соглашению исполнительным органам власти, осуществление последними (их финорганами) кассового исполнения территориальных бюджетов не должно рассматриваться как «обслуживание» такого их исполнения. Учреждения банков по своим функциям также участвуют в обслуживании кассового их исполнения.

В диссертации понятие «казначейское исполнение бюджета» определено как способ исполнения бюджета, обеспечивающий полное и своевременное поступление доходов и санкционирование расходов получателей бюджетных средств в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств с единого счета бюджета всеми участниками данного процесса с использованием казначейских методов и технологий.

Главными особенностями казначейского исполнения бюджетов являются - осуществление органами Федерального казначейства операций распределения поступлений в бюджетную систему РФ по её уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов и переход к единому счету бюджета, в основном предопределяющие остальные отличительные признаки казначейского их исполнения. К ним относятся: а) функционирование единого счета соответствующего бюджета; б) осуществление органами Федерального казначейства в соответствии с нормами бюджетного законодательства по распределению поступлений в бюджетную систему РФ по её уровням с зачислением на счета соответствующих бюджеtob; в) применение системы лицевых счетов бюджетных учреждений, отражающих движение денежных средств исходя из предусмотренных объемов финансирования, лимитов бюджетных обязательств, кассовые расходы и остатки бюджетных средств; г) доведение бюджетных средств с единого счета бюджета непосредственно (минуя промежуточные звенья управления) до конечных бюджетополучателей (их контрагенте в);, д) создание новых условий для повышения оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств; е) участие органов Федерального' казначейства по всей вертикали бюджетной-системы РФ в проведении и учете-кассовых операций в порядке кассового обслуживания> исполнения, бюджетов, а-также обязательность составления ими отчетов'о кассовом исполнении бюджетов; ж) широкое внедрение в органах Федерального' казначейства автоматизированной-системы кассового исполнения бюджетов; явившееся исходным условием-для инициирования-поэтапного перехода к комплексной.автоматизации в бюджетном процессе с охватом всех его участников;

И*, конечно, важным признаком казначейского исполнения; бюджетов является участие'органов Федерального казначейства по-всей* вертикали бюджетной системылРФ-в проведении и учете кассовых операций в порядке кассового обслуживания;,

Кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства рассматривается как элемент казначейского исполнения бюджетов.

2. В- условиях отказа от рассредоточения средств бюджета по многочисленным счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств и перехода на единый счет бюджета качественно расширяются возможности органов, исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований' в. маневрировании, средствами бюджета, за счет чего резко уменьшается» вероятность возникновения кассовых разрывов и, соответственно, сокращается или отпадает потребность, в, привлечении кредитных ресурсов на их покрытие. Это, как и повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля, а также прозрачности расходования средств, важное условие, характеризующее эффективность казначейского исполнения'бюджетов.

Повышение эффективности казначейского исполнения бюджетов должно выражаться в достижении конечных целей, финансовое обеспечение решения которых предусмотрено законом (нормативно правовым актом о региональном (местном) бюджете, при соблюдении условий о рациональном использовании бюджетных средств, в пределах бюджетных назначений, включая минимизацию кассовых разрывов, снижение или отсутствие потребности в привлечении кредитных ресурсов для их покрытия, а также сокращение и (или) недопущение не использованных, приведших к недофинансированию, остатков бюджетных средств. Однако для такой оценки требуется, чтобы в исполнительных и законодательных (представительных) органах власти формированию1 и утверждению бюджета предшествовало определение на- бюджетный год основных задач и целей в.отраслевом разрезе с последующим подведением итогов по окончанию года.

3. Изучение организации исполнения бюджетов в зарубежных странах показало, что казначейское исполнение бюджетов реализуется при различном сочетании функций казначейства в управлении, государственными финансами и полномочий субъектов федераций, местных органов власти. На формирование методов и технологий казначейского'исполнения бюджетов оказывают влияние государственное устройство и тип бюджетной системы, уровень централизации финансовых ресурсов у государства, фискальные ограничения в сфере межбюджетных отношений, уровень взаимодействия, казначейства с центральным банком и другое. Зарубежные системы исполнения бюджетов модернизируются1 исходя из актуальности целей, задач, содействующих эффективному управлению государственными финансами, и показателей эффективности. Представляется, что адаптация отдельных позитивных элементов к отечественным условиям и их внедрение в Российской Федерации могли бы способствовать повышению степени эффективности бюджетного процесса в нашей стране.

4. Для решения задачи наилучшего сочетания интересов федеральных, региональных и местных в условиях казначейского исполнения бюджетов предложено использовать оптимальную модель казначейского исполнения территориального бюджета.

При любых вариантах в компетенцию органов Федерального казначейства должны входить функции по осуществлению, в соответствии с нормами бюджетного законодательства распределения поступлений в бюджетную систему РФ между бюджетами разных уровней полностью или в процентных долях с зачислением на счета соответствующих бюджетов, а также открытие лицевых счетов распорядителям и получателям средств регионального и местных бюджетов для учета операций Федерального казначейства (учет операций с целевыми межбюджетными трансфертами из федерального бюджета в форме субвенций и субсидий, за исключением направляемых в порядке компенсаций производственных расходов).

Сформирована схема (в форме таблиц) разграничения функций между органами исполнительной власти (их финорганами) и органами Федерального казначейства в разрезе основных отличительных признаков казначейского исполнения бюджетов без передачи и с передачей соответствующих полномочий между указанными участниками этого процесса в субъектах РФ.

5. В работе выявлены проблемы казначейского исполнения бюджетов, которые связаны в основном с нерешенностью следующих задач: • обеспечением надежного контроля за недопущением принятия в учреждениях банков от плательщиков некачественно оформленных платежных документов части бюджетных поступлений, что приводит к росту «невыясненных платежей»;

• недопущением задержки оформления и реализации платежных документов по осуществлению бюджетных расходов;

• оперативным получением ежедневной информации об исполнении бюджета, при необходимости в любой степени детализации;

• получением оперативной информации о кассовых расходах бюджетополучателей из территориального бюджета, при необходимости в разрезе бюджетной классификации на любую дату нарастающим итогом с начала года и за конкретный период;

• оперативным получением информации об остатках денежных средств на счетах финорганов и лицевых счетах бюджетополучателей;

• оперативным и мобильным решением вопросов о перераспределении лимитов бюджетных обязательств при возникновении непредвиденных расходов;

• формированием в более сжатые сроки отчетов об исполнении бюджетов, ускорением получения данных о кассовом их исполнении и сокращением сроков приемки отчетов от распорядителей и получателей бюджетных средств.

6. В числе мер по решению проблем - ускорение широкого внедрения автоматизированной системы казначейского исполнения бюджетов, включая взаимоотношения со всеми его участниками, разработка и реализация подпрограммы «Электронное казначейство в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия», а также координации этой работы Федеральным казначейством с учетом положительной инициативы на местах.

В диссертации сделаны предложения об использовании методологии банковских операций в органах Федерального казначейства. В условиях перехода к ЕКС и внедрения технологии «Cash concentration» можно будет успешно решить вопрос об ускорении документооборота и взаимных информационных потоков между финорганами территориальных исполнительных органов власти и органами Федерального казначейства, а также повысить, ликвидность Единого казначейского счета. Управление ликвидностью обеспечивает необходимый минимальный уровень денежных средств на едином счете, и в конечном итоге — экономию бюджетных средств и снижение долговой нагрузки бюджета. Важнейшими элементами управления ликвидностью являются:

- консолидация всех государственных средств на едином счете;

- установление режима счетов; позволяющих проводить в системе банка сальдирование остатков;

- планирование кассового исполнения бюджетов на всех уровнях и всеми участниками бюджетной системы;

- привлечение средств* для: оплаты денежных обязательств (государственный долг) во взаимосвязи с планируемым состоянием^ единого счета;

- размещение временно свободных бюджетных средств для получения дополнительных поступлений в бюджет, в том числе сокращающих государственный (муниципальный) долг.

В целях своевременного информирования финорганов о предстоящих возвратах бюджетных средств предложено установить порядок,, предусматривающий обязательность их информирования, пересмотр понятия «налоговая тайна» и сообщение финорганам об источниках их доходов.

Предложено внести изменения- в бюджетную классификацию, предусмотрев в ней укрупнение рамок бюджетных ассигнований,, придав им блочный характер, что обеспечит переход к программной классификации.

Это в, условиях глобального финансового кризиса будет способствовать, бесперебойному и полном объеме исполнению, обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: и мобилизо-выватЬ резервы. по повышению эффективности казначейского исполнения бюджетов.