Повышение качества планирования государственных закупок тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Повышение качества планирования государственных закупок"

На правах рукописи

АКИМОВ Николай Александрович

ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ПЛАНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК (на примере города Москвы)

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика и управление качеством)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2009

003474613

Диссертационное исследование выполнено на кафедре Экономики Московского городского университета управления Правительства Москвы

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор ГЛУЩЕНКО Василий Максимович

доктор экономических наук, профессор НИКУЛИН Леонид Федорович

доктор экономических наук, профессор НАУМОВ Валерий Васильевич

Академия экономической безопасности МВД РФ

Защита состоится «02» июля 2009 г. в 1500 на заседании диссертационного совета Д 222.020.01 по экономическим наукам при ФГУП «Российский научно-

технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия» по адресу: 123995, г. Москва, К-1, ГСП-5, Гранатный пер., д. 4.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГУП «Российский научно-

технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия» по адресу. 117418, г. Москва, Нахимовский проспект, д. 31, корп. 2, с авторефератом диссертации дополнительно - на официальном сайте Российского научно-технического центра информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия www.gostinfo.ru.

Автореферат разослан «29» мая 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических нау»

СТРЕХА Анатолий Александрович

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность выбранной темы

В настоящее время государство является крупнейшим заказчиком продукции для государственных нужд. Об этом свидетельствуют данные Федеральной службы государственной статистики. Так с января по декабрь 2008 года стоимость заключенных государственных и муниципальных контрактов с учетом корректировок (стоимости расторгнутых и измененных контрактов) составила около 4,68 трлн. руб. или примерно 33% от расходов бюджета и 11% от ВВП. Расходы бюджета г. Москвы в 2008 г. составили около 1,31 триллиона рублей1, что составляет примерно 9% расходов консолидированного бюджета России.

Объем государственных закупок также является одним из важных факторов определяющих современные тенденции развития г. Москвы как мегаполиса столичного типа. Общая стоимость заключенных контрактов и сделок для государственных и муниципальных нужд по г. Москве в 2008 г. составила 662,56 млрд. руб.2 что составляет 15% от общей стоимости заключенных контрактов для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации (без учета стоимости расторгнутых и измененных контрактов).

Значение государственных закупок как одного из системообразующих факторов, определяющих развитие хозяйственных и социальных систем современного крупного города свидетельствует о необходимости совершенствования системы государственных закупок на долговременной основе, и ее интеграцию в политику развития всего городского хозяйства.

Очевидно, что значительный объем закупок для государственных и муниципальных нужд ставит задачу обеспечения их эффективности, которую невозможно решить без повышения качества планирования государственного заказа, отвечающего всем принципам, определяемыми современными представлениями о государственных закупках.

1 http://www.rian.ru/crisis_news/20090224/162980304.html

Учитывая важность государственных закупок в регулировании экономики, некоторые отечественные экономисты, в частности, академик С. Глазьев, считают, что планирование государственных закупок, включая закупки госкорпораций, следует привести в соответствие с приоритетами развития отечественной экономики. Здесь нужны процедуры экспертизы и согласования планов государственных закупок с установленными приоритетами и стратегическими планами развития российской технологической базы3.

Существенное значение для равномерного исполнения бюджета в сложных экономических условиях играет наличие отлаженной системы государственных закупок, в том числе процесса их планирования. Стремление к сокращению бюджетного дефицита в условиях мирового финансового кризиса влечет неминуемое снижение расходов бюджета, что обращает внимание на повышение качества их распределения, в том числе в сфере государственных закупок.

Согласование сроков планирования государственного заказа с параметрами бюджетного процесса, объемов расходов на закупку продукции с показателями бюджета, возможности корректировки планов закупки продукции для государственных нужд, исходя из текущих показателей исполнения бюджета, определяет взаимосвязь процесса планирования государственных закупок и бюджетного процесса.

Активное внедрение механизма планирования в практику формирования и размещения государственного заказа требует повышения его качества, направленное на полноценное функционирование всей системы государственных закупок. Отсутствие методологического обеспечения и четких механизмов планирования государственных закупок ведет к снижению их качества, а также к ухудшению принимаемых стратегических решений развития г. Москвы, особенно в условиях финансового кризиса. Это предопределяет актуальность повышения качества планирования государственных закупок.

Степень разработанности проблемы

Фундаментальный вклад в теорию государственного регулирования экономики внесли труды Дж. М. Кейнса, Дж. Гэлбрейта, А. Смита, Дж. С. Милля,

3 Глазьев С. Мировой экономический кризис как процесс смены технологических

Д. Рикардо, Дж. Стиглица, Л. И. Абалкина, Н. Д. Кондратьева, С. Ю. Глазьева и ДР-

Различные аспекты проблем осуществления государственных закупок в России и за рубежом освещены в работах таких отечественных ученых и практиков, как: Д.А. Абдрахимов, Н.В. Афанасьева, Г.М. Веденеев, В.М. Дидковский, В.А. Кныш, К.В. Кузнецов, Н.В. Нестерович, В.И. Смирнов, Ю.А. Тихомиров, A.A. Храмкин.

Проблемы теоретико-методологического анализа управления экономикой общественного сектора и общественных финансов получили развитие в работах Аткинсона Э.Б., Колоснициной М., Стиглица Дж.. Якобсона Л.П. и др.

Учитывая большой опыт в области закупок, в том числе и государственных, для целей исследования автором были исследованы методические материалы Европейского Союза, Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития.

Цель исследования заключается в разработке направлений повышения качества планирования государственных закупок г. Москвы в условиях финансового кризиса.

Задачи исследования:

1. Проанализировать состояние механизма планирования государственных закупок г. Москвы и выявить приоритеты повышения качества.

2. Разработать экономическую модель прогнозирования цены государственного контракта

3. Разработать методики учета и управления рисками при планировании государственных закупок в условиях финансового кризиса.

4. Разработать методические подходы к оценке качества планирования государственных закупок.

5. Разработать практические рекомендации по повышению качества планирования государственных закупок г. Москвы.

Объект исследования - механизм планирования государственных закупок г. Москвы.

укладов. // Вопросы экономики, 2009 г., № 3.

Предмет исследования - экономические отношения по поводу повышения качества планирования государственных закупок г. Москвы в условиях финансового кризиса.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая база

исследования

Теоретической и методологической базой диссертационного исследования послужили положения, базирующиеся на исторически сложившейся теории управления, опубликованные работы отечественных и зарубежных ученых в области экономической теории и практики, посвященные проблемам размещения государственного заказа, развития рыночного механизма расходования бюджетных средств. Решение поставленных задач вызвало необходимость применения различных методов исследования: статистического, системного и факторного анализа; логических (анализа, синтеза, индукции, дедукции, аналогии, обобщения); эвристических («мозговая атака», экспертный опрос); экстраполяции (проекции в будущее).

В качестве информационной и эмпирической базы диссертации были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации в части бюджетного регулирования, порядка размещения государственного заказа, а также официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, материалы Минэкономразвития РФ, Министерства финансов РФ, Департамента экономической политики и развития города Москвы, Департамента по конкурентной политике города Москвы, Контрольного комитета города Москвы, других министерств и ведомств Российской Федерации и города Москвы.

Научные результаты, выносимые на защиту:

- направления повышения качества планирования государственных закупок г. Москвы на основе анализа его состояния;

методический аппарат повышения качества планирования государственных закупок в условиях финансового кризиса;

- практические рекомендации по совершенствованию методик определения цены государственного контракта для учета и управления рисками планирования закупок государственным заказчиком;

методические подходы к оценке качества планирования государственных закупок.

Научная новизна результатов исследования заключается в

следующем:

- в результате анализа механизма планирования государственных закупок определены общие подходы к процессу планирования; процесс планирования закупок рассматривается как составная часть бюджетного процесса, в связи с чем, качество исполнения бюджета напрямую зависит от качества планирования государственных закупок;

- разработан методический аппарат повышения качества планирования государственных закупок, включающий методы определения начальной цены государственного контракта, учета и управления рисками, оценки эффективности планирования государственных закупок.

- разработаны практические рекомендации по развитию методики определения цены государственного контракта и управления рисками планирования закупок государственным заказчиком в условиях финансового кризиса, позволяющие повысить качество планирования государственных закупок в условиях финансового кризиса;

- в ходе разработки методических подходов к повышению качества планирования государственных закупок предложено оценить качество планирования с помощью следующих показателей: уровень обеспечения потребности в товарах (работах, услугах), указанных в Реестре продукции; уровень выполнения плана-графика размещения заказа; эффективность прогнозирования государственным заказчиком кассовых выплат в текущем финансовом году.

Теоретическая и практическая значимость работы

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения органами федерального и регионального уровней, бюджетными учреждениями методического аппарата для повышения качества планирования государственных закупок. Реализация основных результатов исследования дает возможность объективно оценивать качество принимаемых управленческих решений при формировании и размещении государственного

заказа, рационально использовать методы планирования, исходя из имеющихся у государственных органов (государственных заказчиков) полномочий.

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности

Диссертация соответствует пункту 9.15. «Государственное регулирование качества и конкурентоспособности продукции (услуг)»; пункту 9.16. «Методологические и методические подходы к оценке эффективности международных, национальных, региональных и отраслевых программ развития стандартизации, сертификации, метрологии и управления качеством» Паспорта специальности 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (экономика и управление качеством).

Апробация и реализация результатов исследования

Научные результаты и основные выводы диссертационного исследования апробированы в ряде профильных организаций, в частности:

Результаты диссертационной работы использованы в деятельности Московского городского университета управления Правительства Москвы в виде рекомендаций по применению методического аппарата развития механизма планирования государственных закупок, в том числе методик определения начальной цены государственного контракта, учета и управления рисками, оценки эффективности планирования в целях повышения качества размещения государственного заказа. Вышеуказанные результаты также использованы в учебно-методических материалах, разрабатываемых для слушателей программы «Управление государственными и муниципальными заказами».

Результаты анализа состояния механизма планирования государственных закупок использованы при выполнении НИР по теме «Разработка аналитической модели для создания отраслевого реестра государственных услуг и административных регламентов для Единой торговой площадки города Москвы».

Структура диссертации

Диссертация состоит из введения, 3 глав, заключения, содержит 157 страниц текста, 10 рисунков, 6 таблиц. Список использованных источников включает 154 наименования. Автором по теме диссертации опубликовано 5 научных работ, общим объемом 2,5 печатных листа, в том числе в 2-х журналах, рекомендованных ВАК РФ.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Во введении определена сущность решаемой научной задачи, обоснована ее актуальность, сформулированы цель и задачи исследования, изложены теоретические и практические результаты исследования и их новизна.

В первой главе проведен анализ современного состояния системы государственных закупок. Автором рассмотрена система государственных закупок, механизм управления государственными закупками, элементы механизма управления государственными закупками. Наибольшее внимание уделено рассмотрению механизма планирования государственных закупок в Российской федерации и г. Москве во взаимосвязи с бюджетным процессом.

Проведенный анализ показывает, что государственные закупки занимают значительную долю расходной части бюджета, что в условиях мирового финансового кризиса еще более остро ставит задачу повышения качества планирования государственных закупок, необходимого для эффективного исполнения бюджета. Учитывая существенную долю бюджета города Москвы в бюджете Российской Федерации, а также стоимость заключенных контрактов в общей сумме заключенных контрактов в Российской Федерации в работе проведен анализ механизма планирования закупок как на федеральном, так и на региональном уровне на примере города Москвы.

Автором отмечено, что проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств, одним из разделов которого является прогноз объемов поставок продукции для государственных нужд. Таким образом, механизм планирования размещения государственного заказа играет ключевую роль для эффективного исполнения бюджета. Разработку прогноза социально-

экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период обеспечивает сегодня Министерство экономического развития.

В соответствии с методическими рекомендациями по разработке прогнозов объемов продукции в Минэкономразвития России представляются прогнозы объемов продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования, а также для муниципальных нужд за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Органом, формирующим прогноз по субъекту Российской Федерации для направления в Минэкономразвития России, сводятся прогнозы объемов продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования, а также прогнозы объемов продукции, закупаемой для муниципальных нужд за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Согласование сроков планирования государственного заказа со сроками этапов бюджетного процесса, объемов расходов на закупку продукции с показателями бюджета, возможности корректировки планов закупки продукции для государственных нухед, исходя из текущих показателей исполнения бюджета, определяет взаимосвязь процесса планирования государственных закупок и бюджетного процесса.

Бюджет города Москвы составляет около 15% всего бюджета Российской Федерации и в целях повышения эффективности размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд города Москвы действует механизм планирования государственных закупок, составными элементами которого являются: с одной стороны, Реестр продукции поставляемой по государственному заказу г. Москвы, а с другой - план-график размещения заказов.

Постановлением Правительства Москвы от 28.12.2005 г. №1063-ПП был разработан и утвержден порядок формирования и ведения реестра продукции, поставляемой по городскому государственному заказу города Москвы (Реестр). Функции формирования данного реестра были возложены на Департамент экономической политики и развития города Москвы. Реестр продукции, поставляемой по городскому государственному заказу — это перечень товаров, работ и услуг (продукция), подлежащих приобретению для городских

государственных нужд за счет средств бюджета города Москвы и внебюджетных источников, определяющий объем, номенклатуру и стоимость продукции, а также ее государственных заказчиков.4

Также в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 13.12.2005 г. №1030-ПП, в Москве установлен механизм формирования планов-графиков размещения заказов, которые составляются государственными заказчиками и представляются на согласование руководителям комплексов городского управления и органов исполнительной власти города Москвы, в Департамент по конкурентной политике города Москвы, а также вносятся в Единую автоматизированную информационную систему торгов. Практика составления планов-графиков в городе Москве способствует наиболее эффективной реализации принципа открытости и прозрачности государственных закупок.

Таким образом, в настоящее время планирование можно разделить на три уровня. Первый - составление прогноза объемов продукции, которые уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляют в соответствии с методическими рекомендациями в Министерство экономического развития. Второй - планирование процедур размещения государственного заказа, реализуемое в некоторых субъектах Российской Федерации в качестве планов-графиков размещения заказа. Третий - планирование каждой процедуры в отдельности, на основании порядка размещения государственного заказа, предусмотренного Федеральным законом №94-ФЗ.

Во второй главе разработан методический аппарат повышения качества планирования государственных закупок в условиях финансового кризиса, включающий методики и модели определения начальной цены государственного контракта на поставку товаров (работ, услуг), учета и управления рисками, оценки эффективности планирования.

Исходя из сложившейся отечественной и зарубежной практики органов, отвечающих за размещение государственного заказа, были определены этапы планирования государственных закупок и логическая последовательность

4 Постановление Правительства Москвы от 28.12.2005 № 1063-ПП "О порядке формирования и ведения Реестра продукции, поставляемой по городскому государственному заказу города Москвы".

действий государственного заказчика в работе по планированию, обеспечивающее дальнейшее эффективное управление процессом государственных закупок. Этапы планирования представлены на рисунке 1.

ПЛАНИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

Планирование объема продукции (Реестр продукции)

1) Определение номенклатуры

2) Определения объема

3) Определение стоимости

- Рыночная стоимость

- Нормативно-рассчитываемая стоимость

Планирование размещения заказа (план-график)

1) Разделение продукции на лоты

2) Определение начальной цены государственного контракта

- среднерыночная;

- цена ранее заключенного контракта, ■ цена государственного контракта, основанная на расчете спрогнозированных затрат

3) Определение источника финансирования

4) Выбор способа размещения заказа

5) Оценка рисков

- Экспертный метод

6) Определение срока начала процесса размещения заказа

- ХУ2- анализ

Оценка эффективности закупок

- методика оценки эффективности

Планирование проведения процедур размещения

1) составление технического задания

- определение качественных и количественных характеристик закупаемой продукции

2)определение условий и составление государственного контракта

3)определение срока проведения каждой процедуры размещения

4) разработка документации

Рисунок 1 - Структура процесса планирования государственных закупок

Ключевое значение для эффективного размещения государственного заказа имеет порядок определения начальной цены государственного контракта в процессе планирования государственных закупок. В соответствии с Федеральным законом №94-ФЗ определение начальной (максимальной) цены государственного (муниципального) контракта возложено на заказчика, что обусловливается необходимостью соблюдения выделенных лимитов бюджетных обязательств.

Тем не менее, многие государственные заказчики пренебрегают методами ценообразования и устанавливают начальные цены, только исходя из выделенных лимитов бюджетных обязательств, что может приводить как к

перерасходу денежных средств на закупку товаров, работ, услуг так и к недостаточному удовлетворению потребностей государственного заказчика.

При разработке методики определения начальной цены государственного контракта были использованы: метод определения среднерыночных цен, метод определения цен по аналогам, метод определения цен по ранее заключенным контрактам предыдущего периода, модели определения цены на поставку товаров (работ, услуг), исходя из ранее спрогнозированных затрат.

Метод определения среднерыночных цен предполагает:

- анализ конъюнктуры, предложений, спроса на рынке или наличие конкретной информации о результатах сделок на продукцию;

- сбор и обобщение цен на продукцию;

- вычисление средневзвешенной величины;

- применение различных корректировок в конкретных условиях.

Метод определения цен по аналогам применяется в случае отсутствия конъюнктуры и предложений требуемой продукции на рынке и предполагает:

- исследование и анализ рынка на наличие цен предложений, спроса или фактических сделок;

- поправки на различия в характеристиках.

Метод определения цен по ранее заключенным контрактам предыдущего периода (индексный метод) предполагает:

- использование информации о фактической цене ранее заключенного государственного контракта на поставку данной продукции;

- поправки на индекс дефлятор.

Модели определения цен на поставку товаров (работ, услуг), исходя из ранее спрогнозированных затрат. При размещении заказов на поставку определенных видов товаров, работ, услуг существуют трудности с определением реальных рыночных цен, ввиду отсутствия информации о сделках на их покупку-продажу. В данном случае целесообразно использовать модель прогнозирования цен на поставку товаров (работ, услуг) исходя из ранее спрогнозированных затрат. Модели обеспечивают оценку взаимосвязи таких показателей, характеризующих ценообразование на товары (работы, услуги), как - цена и количество закупаемых образцов; общий доход поставщика

(исполнителя, подрядчика) от реализации всего количества образцов; прибыль и рентабельность по отношению к полным и переменным издержкам.

Модели обеспечивают имитацию шести стратегий рыночного ценообразования, соответствующих известным методам установления рыночных цен, и включают в себя:

- обеспечение покрытия полных издержек;

- обеспечение покрытия переменных издержек;

- обеспечение безубыточности (целевой прибыли);

- максимизацию ожидаемой прибыли с учетом оценок спроса;

- максимизацию ожидаемой прибыли с учетом статистики конкурентной борьбы;

- оценку цены безразличия с учетом качества образца товара (работ, услуг) и их аналогов.

Блок-схема комплекса моделей представлена на рисунке 2.

Рисунок 2 - Блок-схема комплекса методик имитации рыночного ценообразования.

Блок ввода калькуляции издержек и их преобразования обеспечивает выбор образца из базы данных, ввод показателей объема заказа, мощности завода-изготовителя, даты и калькуляции издержек, включающей шесть групп

статей калькуляции (материалы, покупные комплектующие изделия и полуфабрикаты, основная заработная плата, накладные, прочие и внепроизводственные расходы) и преобразование издержек с выделением из каждой статьи постоянных и переменных издержек.

Блок ввода комплектов исходных данных обеспечивает функционирование всех моделей комплекса необходимыми исходными данными, включающими:

- количество закупаемых средств и норматив общей рентабельности (модель обеспечения покрытия полных издержек);

- количество закупаемых средств и норматив рентабельности по отношению к переменным издержкам (модель обеспечения покрытия переменных издержек);

- количество закупаемых средств и требуемый объем общей прибыли (модель обеспечения безубыточности);

- вид и параметры кривой спроса (модели максимизации ожидаемой прибыли с учетом спроса);

- гистограмма распределения уровней цен конкурентов по отношению к собственным издержкам предприятия (модель максимизации ожидаемой прибыли с учетом статистики конкурентной борьбы);

- тактико-технические характеристики или обобщенные показатели образца и его аналогов, цены аналогов (модели определения цены безразличия потребителя с учетом качества образца товара (работ, услуг) и их аналогов).

Блок вывода результатов моделирования обеспечивает представление в табличной форме показателей, характеризующих ценообразование в рыночных условиях и включающих: цену и количество закупаемых образцов; общий доход предприятия от продажи всего количества образцов; прибыль и рентабельность по отношению к полным и переменным издержкам.

Основу моделей обеспечения покрытия полных и переменных издержек, безубыточности и максимизации ожидаемой прибыли с учетом спроса составляет единый блок параметрического анализа издержек, в котором для каждого значения количества закупаемых образцов из диапазона от нуля до мощности предприятия производится расчет следующих показателей:

постоянные, переменные и общие издержки, средние постоянные, средние переменные и средние общие издержки, предельные издержки.

Наличие множества факторов неопределенности, воздействующих на качество планирования, предопределяют необходимость учета и управления рисками при планировании государственных закупок товаров (работ, услуг). Понятие риска в закупочной деятельности - это совокупность известных и неизвестных факторов/вероятностей, которые могут оказать негативное влияние на качество процесса закупки товаров, работ, услуг.

Сущность методики оценки рисков заключается в использовании метода экспертного опроса в сочетании с методами формализованной обработки его результатов. Использование экспертного метода обеспечивает возможность учета всего многообразия факторов, участвующих в реализации и позволяет существенно расширить количество учитываемых факторов риска.

Использование экспертного метода обеспечивает возможность учета всего многообразия факторов с точки зрения различных субъектов внутреннего и мирового рынка продукции, участвующих в реализации закупок, а также позволяет существенно расширить количество учитываемых факторов риска и избежать необходимости накопления статистических данных об их проявлениях. При экспертном опросе выявляется мнение специалистов в части:

- балльной оценки различных факторов в различных видах риска;

- весомости факторов в различных видах риска;

- весомости видов риска в обобщенном риске закупок.

Методика обоснования резервного фонда закупок позволяет определить необходимый объем денежных средств при формировании вариантов распределения рисков для:

- выделения денежных средств на закупки, необходимость проведения которых не была ранее запланирована;

- выделения дополнительного объема денежных средств для достижения запланированного результата, вследствие непредвиденного увеличения объемов работ;

- выделения денежных средств на проведение дополнительных мероприятий по размещению государственного заказа.

Определение общего объема средств на резервирование закупок товаров (работ, услуг) основывается на использовании коэффициента учета ущерба в стоимостном выражении от срыва закупок Ку, представляющего функцию, аргументом которой выступает абсолютное значение математического ожидания ущерба от срыва закупок.

Коэффициент учета ущерба Ку принимает значения от 0 до 1. При этом он равен единице в случае, если существует ущерб от закупок товаров (работ, услуг) и стремится к нулю при отсутствии ущерба. Для отдельных, наиболее важных закупок товаров (работ, услуг) определение размеров средств производится с использованием детального разделения работ, позволяющего приобрести опыт и создать базу данных корректировки непредвиденных расходов.

Таблица 1 - Ориентировочные значения коэффициента ущерба от срыва

закупок

№ п/п Содержание Величина ущерба (% от стоимости закупок) Значение Ку

Нижняя граница Верхняя граница

1 Значительный ущерб 75% 100% 0,75

2 Ущерб выше среднего 50% 75% . 0,5

3 Ущерб ниже среднего 25% 50% 0,25

4 Незначительный ущерб 0% 25% 0,0

Методика оценки эффективности планирования закупок Эффективная реализация механизма планирования государственных закупок требует всесторонней оценки результатов планирования. Для полноценного анализа эффективности планирования государственных закупок анализируются следующие показатели: экономия, эффективность, эффект. Экономия - сроки и условия, на которых ресурсы приобретаются и используются; минимизация затрат. Уровень достигнутой экономии определяется при проведении мероприятий по аудиту закупок.

Эффективность - отношение результата от закупленной продукции (в данном случае экономии) к использованным ресурсам. Для измерения эффективности закупок проводится анализ затрат. Эффект - степень достижения целей закупки и удовлетворенности конечного потребителя. Для определения эффекта анализируются основные показатели деятельности

государственного заказчика и определяется уровень обеспечения потребности в товарах (работах, услугах), указанных в Реестре продукции.

Помимо вышеуказанных показателей анализируется соответствие фактического выполнения плана-графика запланированному, а также эффективность прогнозирования государственным заказчиком кассовых выплат в текущем финансовом году.

В третьей главе разработаны практические рекомендации по повышению качества планирования государственных закупок г. Москвы, в том числе:

1) практические рекомендации по совершенствованию механизма планирования государственных закупок, обоснованные с использованием разработанного методического аппарата, включающие: рекомендуемые схемы ценообразования при планировании государственных закупок, рекомендации по учету и управлению рисками при планировании государственных закупок товаров (работ, услуг), рекомендации по оценке эффективности планирования, рекомендации по учету влияния факторов освоения и изменения общеэкономических условий при планировании государственных закупок.

Рекомендуемые схемы ценообразования при планировании государственных закупок. Комплекс моделей обеспечивает оценку взаимосвязи показателей, характеризующих ценообразование на продукцию товаров (работ, услуг) на внутреннем и мировом рынках. К указанным показателям относятся: цена и количество закупаемых товаров (работ, услуг), общий доход предприятия от продажи всего количества товаров (работ, услуг), прибыль и рентабельность по отношению к полным или переменным издержкам.

Рекомендации по учету и управлению рисками при планировании государственных закупок товаров (работ, услуг). При реализации закупок товаров (работ, услуг) должен проводиться строгий мониторинг использования денежных средств для обеспечения возможности покрыть возможные риски. После завершения очередного этапа государственных закупок необходимо произвести сравнение планового и фактического расхода денежных средств, и на этой основе уточнить тенденции и статистику использования непредвиденных расходов.

Рекомендации по учету влияния факторов освоения и изменения общеэкономических условий при планировании государственных закупок. При

планировании государственных закупок значительное влияние на поставку товаров (работ, услуг) оказывают факторы освоения и изменения общеэкономических условий, в том числе:

- влияние факторов освоения учитывается с использованием коэффициентов учета (порядкового года производства, объема производства);

- влияние факторов изменения общеэкономических условий на издержки разработки и производства закупок товаров (работ, услуг) учитывается на основе использования (коэффициента эластичности связи факторов с издержками, оценок прироста издержек при росте факторов вдвое, оценок вклада факторов в рост издержек в течение ретроспективного периода);

- изменение общеэкономических условий производства закупок товаров (работ, услуг) характеризуется определяемыми Госкомстатом индексами-дефляторами изменения (минимальной заработной платы, потребительских цен, оптовых цен промышленности в целом, электроэнергетики, топливной промышленности, черной и цветной металлургии, машиностроения, химической, нефтехимической, лесной и деревообрабатывающей промышленности, промышленности стройматериалов, легкой и пищевой промышленности, ставки Центрального банка, тарифов транспортных услуг и услуг связи, пересчета балансовой стоимости основных фондов, изменения уровня налогов).

2) предложения по применению информационных технологий при планировании государственных закупок. Современные электронные сетевые технологии в приложении к государственным закупкам обеспечивают помимо отлаженного электронного документооборота дополнительную реализацию принципа открытости и прозрачности государственных закупок. Наряду с реализацией этого принципа, следует учесть, что при построении информационных систем в области размещения государственного заказа необходимо создать условия для защиты коммерческой, персональной, финансовой информации, носящей конфиденциальный характер.

Дальнейшее развитие информационных технологий должно быть направлено на создание и интеграцию единого классификатор товаров, работ, услуг в информационные системы, отвечающие за предоставление информации о размещении государственного заказа.

Использование такого инструмента как открытый аукцион в электронной форме необходимо осуществлять в совокупности с остальными традиционными процедурами отбора участников размещения заказа.

Необходимо совершенствовать инструменты анализа на основе интегрированных информационных системы в области размещения государственного заказа.

Дальнейшего совершенствования требует национальное законодательство в части юридического обеспечения электронного документооборота, электронных платежей.

3) предложения по совершенствованию нормативно-правового обеспечения. Серьезной методической проработки требует составление технической части конкурсной (аукционной) документации. Несовершенная нормативная и методическая регламентация составления технического задания либо приводит к нарушениям при составлении спецификаций, заключающимся в ограничении конкуренции либо к указанию неполных технических требований, что приводит к неполному удовлетворению потребностей заказчиков.

Часто отмечаются случаи включения в состав технического задание разнородной продукции, ограничивающих участников рынка, способных предложить только часть требуемой продукции, что обеспечивает победу участникам, имеющим неформальные контакты с заказчиком. Необходимо разработать методические указания по подготовке и составлению технических заданий на различные виды закупаемой продукции.

Реализация предусматриваемых мер по повышению эффективности планирования государственных закупок не будет полноценной без повышения ответственности должностных лиц за неэффективное размещение государственного заказа (срыв сроков поставки, недопоставка, закупка некачественных или не соответствующего реальным потребностям товаров, работ, услуг и т.д.) и стимулирования за своевременное, точное и эффективное выполнение задач по размещению государственного заказа.

В заключении сформулированы основные выводы по результатам проведенного исследования, высказаны конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию механизма планирования государственных закупок.

СПИСОК РАБОТ, В КОТОРЫХ ОПУБЛИКОВАНЫ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Акимов H.A. Анализ механизма планирования размещения государственного заказа в г. Москве. II «Микроэкономика», 2009. - №4. -0,5 п.л

2. Особенности механизма планирования размещения государственного заказа. // Транспортное дело России, 2009. - №4. -0,5 п.л.

3. Акимов H.A. Порядок формирования начальной цены контракта Экономико-правовое обеспечение функционирования хозяйствующих субъектов в России. - С-Пб.: Межрегиональный институт экономики и права, 2008.-№1.-0,6 п.л

4. Акимов H.A. Методический аппарат повышения качества планирования государственных закупок в условиях финансового кризиса. // Актуальные экономико-правовые проблемы современной экономики России. Вып. 4 - М.: ИНИОН РАН, 2008. - 0,5 п.л.

5. Акимов H.A. «Проблемы формирования системы государственных закупок в свете нового законодательства». Материалы научно-практической конференции. «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития», 2006. - 0,4 п.л.

Акимов Николай Александрович

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать 27.05.2009 г. Формат 60x90, 1/16. Объем 1,30 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 339

Отпечатано в ООО «Фирма Блок» 107140, г. Москва ул. Краснопрудная вл. 13. т. (499) 264-30-73 www.firmablok.narod.ru Изготовление брошюр, авторефератов, печать и переплет диссертаций.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Акимов, Николай Александрович

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ И ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК.

1.1. Современная система государственных закупок.

1.2. Развитие планирования государственных закупок.

З.Особенности планирования государственных и муниципальных закупок в городе Москве.

Глава II. МЕТОДИЧЕСКИЙ АППАРАТ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ПЛАНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ЗАКУПОК В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА.

2.1 Система планирования и прогнозирования объемов закупок продукции для государственных нужд.

2.2. Методика определения начальной (максимальной) цены контракта.

2.3. Учет и управление рисками на этапе планирования государственных закупок.

Глава III. РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО ПОВЫШЕНИЮ КАЧЕСТВА ПЛАНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК Г. МОСКВЫ.

3.1. Обоснование практических рекомендаций по совершенствованию планирования государственных закупок.

3.2. Предложения по совершенствованию информационных технологий государственных закупок.

3.3. Совершенствование нормативно-методического обеспечения государственных закупок.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение качества планирования государственных закупок"

В настоящее время государство является крупнейшим заказчиком продукции для государственных и муниципальных нужд. Об этом свидетельствуют данные Федеральной службы государственной статистики. Так с января по декабрь 2008 года стоимость заключенных государственных и муниципальных контрактов с учетом корректировок (стоимости расторгнутых и измененных контрактов) составила около 4,68 трлн. руб. или примерно 33% от расходов федерального бюджета и 11% от ВВП. Расходы бюджета г. Москвы в 2008 г. составили около 1,31 триллиона рублей1, что составляет примерно 9% расходов консолидированного бюджета России.

Объем государственных закупок также является одним из важных факторов определяющих современные тенденции развития г. Москвы как мегаполиса столичного типа. Общая стоимость заключенных контрактов и сделок для государственных и муниципальных нужд по г. Москве в 2008 г. составила 662,56 млрд. руб." что составляет 15% от общей стоимости заключенных контрактов для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации (без учета стоимости расторгнутых и измененных контрактов).

Значение государственных закупок как одного из системообразующих факторов, определяющих развитие хозяйственных и социальных систем современного крупного города, свидетельствует о необходимости совершенствования системы государственных закупок на долговременной основе, и ее интеграцию в политику развития всего городского хозяйства.

Очевидно, что значительный объем закупок для государственных и муниципальных нужд ставит задачу обеспечения их эффективности, которую невозможно решить без повышения качества планирования

1 http://www.rian.ru/crisisnews/20090224/162980304.html

2 http://www.gks.ru/freedoc/zakupky/torg/torg1 .htm 3 государственных закупок, отвечающего всем принципам, определяемыми современными представлениями о государственных закупках.

Учитывая важность государственных закупок в регулировании экономики, некоторые отечественные экономисты, в частности, академик С. Глазьев, считают, что планирование государственных закупок, включая закупки госкорпораций, следует привести в соответствие с приоритетами развития отечественной экономики. Здесь нужны процедуры экспертизы и согласования планов государственных закупок с установленными приоритетами и стратегическими планами развития российской технологической базы3.

Существенное значение для равномерного исполнения бюджета в сложных экономических условиях играет наличие отлаженной системы государственных закупок, в том числе процесса их планирования. Стремление к сокращению бюджетного дефицита в условиях мирового финансового кризиса влечет неминуемое снижение расходов бюджета, что обращает внимание на повышение качества их распределения, в том числе в сфере государственных закупок.

Согласование сроков планирования государственного и муниципального заказа с параметрами бюджетного процесса, объемов расходов на закупку продукции с показателями бюджета, возможности корректировки планов закупки продукции для государственных и муниципальных нужд, исходя из текущих показателей исполнения бюджета, определяет взаимосвязь процесса планирования государственных закупок и бюджетного процесса.

Активное внедрение механизма планирования в практику формирования, размещения и исполнения государственного и муниципального заказа требует повышения его качества, направленное

3 Глазьев С. Мировой экономический кризис как процесс смены технологических укладов. // Вопросы экономики, 2009 г., № 3. на полноценное функционирование всей системы государственных закупок. Отсутствие методологического обеспечения и четких механизмов планирования государственных закупок ведет к снижению их качества, а также к ухудшению принимаемых стратегических решений развития г. Москвы, особенно в условиях финансового кризиса. Это предопределяет актуальность повышения качества планирования государственных закупок.

Степень разработанности проблемы

Фундаментальный вклад в теорию государственного регулирования экономики внесли труды Дж. М. Кейнса, Дж. К. Гэлбрейта, А. Смита, Дж. С. Милля, Д. Рикардо, Дж. Ю. Стиглица, JI. И. Абалкина, Н. Д. Кондратьева, С. Ю. Глазьева и др.

Различные аспекты проблем осуществления государственных закупок в России и за рубежом освещены в работах таких отечественных ученых и практиков, как: Д.А. Абдрахимов, Н.В. Афанасьева, Г.М. Веденеев, В.М. Глущенко, В.М. Дидковский, В.А. Кныш, К.В. Кузнецов, Н.В. Нестерович, В.И. Смирнов, Ю.А. Тихомиров, А.А. Храмкин.

Проблемы теоретико-методологического анализа управления экономикой общественного сектора и общественных финансов получили развитие в работах Э.Б. Аткинсона, М. Г. Колоснициной, Дж. Ю. Стиглица, Л.П. Якобсона и др.

Учитывая большой опыт в области закупок, в том числе и государственных, для целей исследования автором были исследованы методические материалы Европейского Союза, Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития.

Цель исследования заключается в разработке практических рекомендаций повышения качества планирования государственных закупок г. Москвы в условиях финансового кризиса.

Задачи исследования:

1. Проанализировать состояние механизма планирования государственных закупок г. Москвы, выявить приоритеты и направления повышения качества планирования государственных закупок.

2. Разработать методический аппарат повышения качества планирования государственных закупок.

3. Разработать практические рекомендации по повышению качества планирования государственных закупок г. Москвы.

Объект исследования - механизм планирования государственных закупок г. Москвы.

Предмет исследования - экономические направления повышения качества планирования государственных закупок г. Москвы в условиях финансового кризиса.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования

Теоретической и методологической базой диссертационного исследования послужили положения, базирующиеся на исторически сложившейся теории управления, опубликованные работы отечественных и зарубежных ученых в области экономической теории и практики, посвященные проблемам размещения государственного и муниципального заказа, развития рыночного механизма расходования бюджетных средств. Решение поставленных задач вызвало необходимость применения различных методов исследования: статистического, системного и факторного анализа; логических (анализа, синтеза, индукции, дедукции, аналогии, обобщения); эвристических («мозговая атака», экспертный опрос); экстраполяции (проекции в будущее).

В качестве информационной и эмпирической базы диссертации были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации 6 в части бюджетного регулирования, порядка размещения государственного заказа, а также официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, материалы Минэкономразвития РФ, Министерства финансов РФ, Департамента экономической политики и развития города Москвы, Департамента по конкурентной политике города Москвы, Контрольного комитета города Москвы, других министерств и ведомств Российской Федерации и города Москвы.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

- в результате анализа механизма планирования государственных закупок определены приоритеты и направления повышения качества планирования; процесс планирования закупок рассматривается как составная часть бюджетного процесса, в связи с чем, качество исполнения бюджета напрямую зависит от качества планирования государственных закупок; разработан методический аппарат повышения качества планирования государственных закупок, включающий методы определения начальной (максимальной) цены контракта, модель учета и управления рисками, алгоритм оценки качества планирования государственных закупок.

- разработаны практические рекомендации по развитию методики определения цены государственного (муниципального) контракта, учету и управлению рисками, информационного и нормативно-методического обеспечения, позволяющие повысить качество планирования государственных закупок в условиях финансового кризиса;

- в ходе разработки методических подходов к повышению качества планирования государственных закупок предложено оценивать качество планирования с помощью показателей: уровень обеспечения потребности в товарах (работах, услугах), указанных в Реестре продукции; уровень выполнения плана-графика размещения заказа; эффективность прогнозирования государственным заказчиком кассовых выплат в текущем финансовом году.

Практическая значимость работы

Практическая • значимость исследования заключается в возможности применения органами федерального и регионального уровней, бюджетными учреждениями методического аппарата для повышения качества планирования государственных закупок. Реализация основных результатов исследования дает возможность объективно оценивать качество принимаемых управленческих решений при формировании и размещении государственного и муниципального заказа, рационально использовать методы планирования, исходя из имеющихся у государственных и муниципальных заказчиков полномочий.

Структура диссертации

Структура исследования обусловлена целью и задачами настоящей работы. Представленная диссертация состоит из введения, трех глав, заключения. Каждая отдельная глава состоит из трех параграфов.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Акимов, Николай Александрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование позволяет сделать следующие выводы.:

1. В настоящее время государство является крупнейшим заказчиком продукции для государственных и муниципальных нужд.

Значение государственных закупок как одного из системообразующих факторов, определяющих развитие хозяйственных и социальных систем современного крупного города свидетельствует о необходимости совершенствования системы государственных закупок на долговременной основе, и ее интеграцию в политику развития всего городского хозяйства.

Очевидно, что значительный объем закупок для государственных и муниципальных нужд ставит задачу обеспечения их эффективности, которую невозможно решить без повышения качества планирования государственных закупок, отвечающего всем принципам, определяемыми современными представлениями о государственных закупках.

2. Существенное значение для равномерного исполнения бюджета в сложных экономических условиях играет наличие отлаженной системы государственных закупок, в том числе процесса их планирования. Стремление к сокращению бюджетного дефицита в условиях мирового финансового кризиса влечет неминуемое снижение расходов бюджета, что обращает внимание на повышение качества их распределения, в том числе в сфере государственных закупок.

3. Активное внедрение механизма планирования в практику формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа требует повышения его качества, направленное на полноценное функционирование всей системы государственных закупок. Отсутствие методологического обеспечения и четких

124 механизмов планирования государственных закупок ведет к снижению их качества, а также к ухудшению принимаемых стратегических решений развития г. Москвы, особенно в условиях финансового кризиса.

4. Согласование сроков планирования государственного и муниципального заказа со сроками этапов бюджетного процесса, объемов расходов на закупку продукции с показателями бюджета, возможности корректировки планов закупки продукции для государственных нужд, исходя из текущих показателей исполнения бюджета, определяет взаимосвязь процесса планирования государственных закупок и бюджетного процесса.

5. Использование ценообразования как инструмента экономического управления развитием системы государственных (муниципальных) закупок позволит создать дифференцированные условия для формирования цен контрактов на различные виды продукции, что будет способствовать усилению эффективной конкуренции на ключевых направлениях закупок товаров (работ, услуг), стимулированию дополнительной экономии бюджетных средств и повышению качества поставляемой продукции.

6. Наличие множества факторов неопределенности, воздействующих на качество планирования, предопределяют необходимость учета и управления рисками при планировании государственных закупок товаров (работ, услуг). Государственному заказчику необходимо идентифицировать и оценить возможные риски, для принятия в дальнейшем решений, которые предусматривали бы меры по их устранению или снижению до приемлемого уровня.

Проведенный анализ большинства причин возникновения рисков показал, что часть из них может быть минимизирована или полностью устранена на этапе планирования государственных закупок.

7. Эффективная реализация механизма планирования государственных закупок требует всесторонней оценки результатов планирования. Помимо анализа соответствия фактического объема закупок продукции, предусмотренной в реестре продукции и достижения запланированных показателей в плане-графике размещения заказа, для повышения качества планирования государственных закупок целесообразно определять эффективность прогнозирования кассовых выплат в текущем финансовом году.

8. Создание и развитие системы государственных закупок невозможно представить без всестороннего внедрения современных информационных технологий, позволяющих существенно повысить прозрачность и эффективность системы государственных закупок.

Единый порядок размещения государственного заказа, закрепленный в 94-Ф, предполагает переход разрозненных сегодня информационных систем на разных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) в единую сеть, позволяющую создать конкурентную среду за счет большей открытости и доступности для всех субъектов системы государственных закупок.

В целом, организация государственных закупок с помощью единой информационной системы позволит всем участникам торгов получить ощутимые экономические и стратегические преимущества.

9. Все составляющие механизма управления государственными закупками являются многоуровневыми, то есть содержат федеральный, региональный и муниципальный уровни. В настоящее время нормативно-правовое регулирование и методическое обеспечение на всех уровнях управления не охватывает полностью процесс государственных закупок, что характеризуется разрозненностью документов и отсутствием комплексного подхода к реализации механизма управления государственными закупками.

Практика организации государственных закупок органами исполнительной власти показала, что нужна дальнейшая нормативная регламентация и унификация нормативных документов, типовых форм

126 контрактов, отчетности, методических материалов для применения органами власти всех уровней.

Для повышения эффективности размещения государственного заказа и функционирования системы государственных закупок необходимо использовать комплексный системный подход, в основе которого лежит создание единой нормативно-правовой базы, охватывающей все этапы государственных закупок: планирование, размещение и исполнение заказов.

Приоритетным направлением работы органов исполнительной власти, отвечающих за нормативно-правовое регулирование государственных закупок, является дальнейшая разработка типовых стандартов и положений, регламентирующих полный цикл государственных закупок.

10. Вопрос подготовки квалифицированных кадров остается актуальным с учетом продолжающегося реформирования системы государственных закупок. Большинство существующих программ повышения квалификации предусматривают изучение нормативно-правовых документов, регламентирующих процесс государственных закупок, практических вопросов подготовки конкурсной (аукционной) документации, процедур размещения государственного заказа, порядка заключения государственных контрактов и специфических вопросов размещения заказа на различные виды продукции. Тем не менее, в программах необходимо уделять большее внимание взаимосвязи государственных закупок с остальными элементами системы государственного управления, экономическим аспектам деятельности государственных заказчиков в условиях рынка, рассмотрению судебной и административной практики, способствующей профилактике правонарушений в сфере государственных закупок. Практические вопросы планирования закупочной деятельности, документального обеспечения закупок и порядка принятия решений должны найти более детальное отражение в программах повышения квалификации.