Проблемы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кузаева, Оксана Анатольевна

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1. Основы межбюджетных отношений. Социально-экономическое значение государственного бюджета, роль налогов в формировании его доходов.

1.2. Исторический аспект и зарубежный опыт формирования межбюджетных отношений.

Глава TI. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ИХ КРИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ

2.1 .Макроэкономические тенденции и состояние межбюджетных финансовых отношений.

2.2. Критический анализ межбюджетных финансовых отношений.

2.3. Характеристика доходов региональных бюджетов и направления их использования.

Глава III. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ, РАСПРЕДЕЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

3.1 .Оптимизация межуровневых бюджетно-финансовых потоков.

3.2. Концептуальные основы распределения средств между бюджетами.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Проблемы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Основополагающие принципы и направления организации и использования финансов, а также финансового регулирования социально-экономического развития общества находят непосредственное отражение в финансовой политике государства. Ее главное предназначение - обеспечение стабильного функционирования финансовой системы. От нормального функционирования финансовой системы в огромной мере зависят эффективность всей экономики, уровень жизни населения, национальная безопасность страны. Как показывает практика, даже незначительные сбои в движении финансовых ресурсов могут привести к несбалансированности всей экономической системы. Поэтому финансовую политику следует рассматривать как главную органическую часть социально-экономической политики, а стратегию развития финансов тесно увязывать со стратегическими целями социально-экономического развития общества.

Важнейшим сегментом финансовой политики и одновременно ключевым звеном социально-экономической и региональной политики государства является бюджетная политика. От эффективности этой политики в значительной мере зависят уровень социальной защиты населения, инвестиционные возможности государства, предпринимательская активность граждан, положение России в мировом сообществе. Разработка и практическая реализация такой политики - задача важная и сложная.

Бюджетная политика представляет особый интерес, ее стержень составляют основные направления формирования и использования бюджетных средств, а также механизм регулирования финансовых отношений между всеми участниками бюджетного процесса по вертикали и горизонтали. Главная цель бюджетной политики - обеспечение рационального и эффективного перераспределения той части валового внутреннего продукта, которая проходит через бюджет, в интересах всего населения и стимулирования экономического роста страны.

В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней, бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения доходов и расходных полномочий по уровням бюджетной системы РФ. Поэтому все большее значение приобретают вопросы бюджетного и налогового федерализма, отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части разграничения бюджетно-налоговых полномочии, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.

Межрегиональные контрасты в социально-экономическом развитии регионов являются одной из серьезных проблем в нашей стране. Причем в последние годы эти контрасты усугубляются. Если в 1995 регионы РФ различались но среднедушевому производству ВРИ в 22,4 раза, то в 2000 г. разрыв составил около 40 раз. По уровню собственных доходов на душу населения различие составило около 180 раз (Ямачо-Непецкий автономный округ и республика Ингушетия)1. В основе социально-экономической дифференциации лежат природно-климатические, культурно-исторические факторы, а также особенности и результаты процесса формирования 1еррнториалы1ой структуры хозяйства сграпы.

Ра/шкальное решение проблемы сокращения различий в региональном развитии и уровне жизни требует значительных средств и длительного времени в рамках формирования современной государственной политики, что вызывает необходимость выработки новых и более эффективных стратегических и тактических подходов к решению этой проблемы.

Совершенствование системы и механизма межбюджетных отношений федерального центра и субъектов Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления является одним из таких подходов.

Значение бюджетной и налоговой политики в создании эффективно функционирующей экономики и социально ориентированного государства предопределяет актуальность комплекса проблем, связанных с организацией бюджетного процесса, формированием межбюджетных отношений, созданием оптимальной налоговой системы, удовлетворяющей интересам общества, государства и его субъектов.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы разграничения властных и бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы относятся к наиболее актуальным на современном этапе развития бюджетного федерализма в РФ. За последние годы произошли значительные изменения в области теории, практики обоснования и создания системы более справедливых и объективно обусловленных взаимоотношений между

1Гршпим В.II. Факгор стабилизации экономического и социального положения и регионах //Финансы. . 2001.-№8 С. 3-5 различными уровнями бюджетов.

Цель и задачи исследования. Цель исследования: решение научной проблемы разработки комплекса теоретико-методологических положений по формированию эффективной системы межбюджетных отношений, созданию оптимального механизма распределения налоговых доходов.

Реализация поставленной цели диссертационного исследования потребовала решения следующих задач:

- рассмотрения теоретико-методологических аспектов налогово-бюджетных отношений в Российской Федерации в условиях функционирования экономики в рыночных отношениях;

- выявления, обобщения и систематизации недостатков механизма распределения налоговых доходов и методик перераспределения бюджетных средств;

- проведения влияния существующего механизма налоговых поступлений на формирование доходов региональных бюджетов и обеспечение устойчивого развития регионов;

- обоснования необходимости механизма системной оценки бюджетной обеспеченности с учетом текущего финансового состояния регионов;

- определения и обоснования концептуальных подходов межбюджетного распределения государственных доходов.

Объектом исследования являются доходы государственного бюджета Российской Федерации, формирование региональных бюджетов и налогово-бюджетные отношения различных уровней бюджетной системы.

Предметом исследования выступают межбюджетные отношения в Российской Федерации и проблемы распределения и перераспределения доходов по уровням бюджетной системы.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области налогообложения, занимающихся теоретическими и практическими аспектами формирования налоговой системы, исследования российских ученых по вопросам перераспределения налоговых доходов в бюджетной системе и методике формирования межбюджетных отношений. Анализ построен на сопоставлении изменений налогового и бюджетного законодательства и как следствие межбюджетных потоков, определении факторов, которые влияют на развитие бюджетного федерализма, оценке влияния этих факторов. Для проведения исследования использованы методы статистического анализа структурных изменений, логического, монографического и экономического анализа.

Информационной базой исследования послужили статистические источники, данные Министерства финансов РФ. Министерства по налогам и сборам, законодательные акты Российской федерации, нормативно-правовые документы, регулирующие налоговые и бюджетные отношения в Российской Федерации, законодательство Краснодарского края, публикации и монографии по данной проблеме.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- определены особенности формирования межбюджетных отношений в условиях современных российских реформ;

- показано влияние существующего механизма налоговых поступлений на формирование достаточных региональных бюджетов с целью обеспечения устойчивого развития регионов;

- разработан порядок распределения налоговых доходов и методика перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы;

- предложен механизм системной увязки бюджетной обеспеченности с учетом текущего финансового состояния регионов;

- разработаны концептуальные основы межбюджетного распределения государственных доходов в соответствии с расходными полномочиями.

Практическая значимость состоит в том, что основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке обзорной и аналитической информации местными и региональными органами власти, разработке социальных стандартов, преподавании курсов «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Бюджет и бюджетная система».

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения апробировались в лекциях на социально- экономическом факультете МГСУ.

Отдельные результаты работы использованы в Московском университете потребительской кооперации при разработке учебных пособий и учебно-методических материалов на финансовом факультете.

По теме диссертации опубликованы 2 печатные работы общим объемом 2,56 п.л.

Структура и объем работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения, списка литературы и 22 приложений. Работа изложена на 151 странице и включает 7 таблиц, 4 диаграммы. Список литературы состоит из 61 наименования.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кузаева, Оксана Анатольевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Налогово-бюджетные взаимоотношения между бюджетами разных уровней являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России.

Эффективная система межбюджетных отношений должна быть направлена на достижение трех основных целей:

1. Повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и получения необходимых государственных услуг на всей территории страны;

2. Обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом;

3. Упорядочение распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы.

Этому будет способствовать совершенствование системы межбюджетных отношений, которая должна отвечать следующим требованиям:

- четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между органами власти и управления разных уровней;

- наличие единого механизма регулирования доходных источников;

- объективное предоставление финансовой помощи регионам в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности и выполнения расходных полномочий;

- создание в регионах стимулов для расширения собственной доходной базы, эффективного использования общественных финансовых ресурсов;

- наличие действенных механизмов контроля за соблюдением законодательства и финансовой дисциплины, что характеризуется отсутствием делегирования государственных полномочий коммерческим организациям, сокращением числа государственных органов, дублирующим функции, определением четких каналов движения финансовых ресурсов.

В федеративном государстве бюджет является ключевым фактором интеграции страны и сглаживания межрегиональных диспропорций. Его территориальная «прозрачность» - необходимое условие формирования бюджетного федерализма и проведения эффективной региональной политики. В России до настоящего времени нет достаточной ясности относительно критериев, механизмов и результатов перераспределения бюджетных ресурсов между регионами. Необходимость разработки анализа территориального разреза федерального бюджета неоднократно подчеркивалась как различными исследователями, так и в официальных документах.

Несмотря на продолжающееся развитие федеративных отношений, в России по-прежнему нет полного учета региональных особенностей, действенного механизма повышения взаимной ответственности отдельных звеньев бюджетной системы, четкой стратегии повышения качества регионального финансового менеджмента. Последнее десятилетие характерно наложением друг на друга трех формально противоречивых, но в реальности взаимоувязанных тенденций:

- децентрализации бюджетных ресурсов;

- формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий;

- недостаточной обеспеченности источниками финансирования федеральных обязательств и неформальной автономии региональных и местных властей.

Россия испытывает острый дефицит институциональных возможностей, необходимых для проведения эффективной федеративной политики, хотя бы потому, что экономическое равноправие, предоставленное регионам Бюджетным кодексом, на практике не соблюдается. Достаточно сказать, что в России максимальный региональный показатель ВРП на душу населения больше минимального в 14,5 раз, в то время как в Австралии - в 1,4 раза, в Канаде - 1,8 раз, в Швейцарии - в 2,2 раза1.

1 В.А. Казаков Межбюджетные отношения здравого смысла//Финансы - 2001. - № 8 - С. 6-7

Формирование оптимальной модели бюджетного федерализма по-прежнему будет оставаться одной из центральных задач экономического развития страны на среднесрочную перспективу. Ее решение невозможно без повышения эффективности управления государственными финансами. Недостатки существующей системы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы, условность действующей методики расчета трансфертов носят конфликтный характер. Несмотря на некоторые позитивные моменты, связанные с введением в 1999 году новой методики механизма трансфертов, наиболее крупные ее недостатки остались неустраненными. К ним можно отнести:

- чрезмерно большую сферу бюджетного регулирования;

- практику многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации;

- индивидуализация межбюджетных отношений;

- отсутствие целевой направленности финансовой поддержки регионов;

- текущий характер бюджетного выравнивания;

- отсутствие взаимосвязи процесса определения трансфертов с проводимыми реформами.

Не складывается и четкого разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, которое должно быть основой всех бюджетных взаимоотношений. Не разработаны методики оценки объективных потребностей регионов в расходах и, что не менее важно, полноты использования их налогового потенциала. Среди других нерешенных проблем можно назвать сохранение достаточно высокой доли неформализованных механизмов предоставления финансовой помощи регионам и отсутствие у них достаточных стимулов для рационализации расходов и увеличения собственных доходов.

Одним из основных недостатков предоставления финансовой помощи регионам является отсутствие заметного выравнивающего эффекта. В результате после выделения средств регионам из федерального бюджета сохраняются огромные различия по уровню бюджетных доходов на душу населения (даже с учетом прожиточного минимума).

Немаловажной при рассмотрении вопросов межбюджетных отношений представляется проблема финансирования прямых расходов федерального бюджета в регионах. В настоящий момент прямые территориальные расходы федерального бюджета не планируются и не анализируются в региональном разрезе. Стихийность распределения федеральных расходов, отсутствие четкой региональной политики ведет к возникновению резких территориальных диспропорций и заметных расхождений между расходами на социальные цели, поддержку сельскохозяйственного производства и промышленности, что позволяет сделать вывод об отсутствии на федеральном уровне эффективной промышленной, а также аграрной политики и использовании производственных субсидий в качестве инструмента смягчения социальной и этнической напряженности. Целесообразно более четко разделить задачи, решаемые финансовыми инструментами бюджетного финансирования, закрепив за финансовой помощью решение задач бюджетного выравнивания, за федеральными программами - реализацию четко определенных по срокам и результатам инвестиционных программ. За прочими территориальными расходами следует закрепить решение конкретных социальных задач или достижения отраслевых нормативов. Считаем целесообразным разработку органами Федерального казначейства перечня расходных полномочий по каждому региону и осуществление контроля за их осуществлением.

Соотношение финансовых потоков между федеральным и региональными бюджетами определяется объемом собираемых на территории регионов налогов и пропорциями разделения между ними. Однако для изучения причин межрегиональных диспропорций по этим показателям и полного представления о территориальной структуре налогового потенциала необходимо учитывать ряд других параметров. К ним можно отнести собираемость налоговых платежей, различия в налоговой нагрузке, структуру налоговых поступлений, которая значительно диверсифицирована по отраслям и регионам.

Оценка налоговой нагрузки в регионе важна двух точек зрения. Во-первых, она характеризует объективность складывающегося баланса финансовых потоков (полнота использования налогового потенциала в регионах определяет степень зависимости региональных бюджетов от помощи федерального бюджета). Во-вторых, от нее зависит возможность увеличения сбора налоговых платежей в будущем (чем более полно используется налоговый потенциал, тем менее вероятен рост собиремости налогов).

Наращивание налогового потенциала должно стать неотъемлемым элементом налогово-бюджетных отношений. Это позволит упорядочить предоставление финансовой помощи и всю систему межбюджетных отношений. Бюджетное регулирование, обеспечивающее формирование оптимальной структуры экономики региона как основы налогового потенциала всех субъектов федеративных отношений, должно быть доминирующим. В этих целях государственную поддержку регионов надлежит направлять на стимулирование их экономического развития, и в относительно меньшей степени — на пассивную финансовую помощь.