Развитие финансового механизма администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие финансового механизма администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации"

005004002

На правах рукописи

ДАВЫДОВ МАНСУР ДЕВЛЯТШАЕВИЧ

РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение

и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

- 8 ДЕК 2011

Самара 2011

005004002

Работа выполнена в Самарском государственном экономическом университете

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Валиева Елизавета Николаевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Сабитова Надия Михайловна

Ведущая организация - Волгоградский государственный университет

Защита состоится 22 декабря 2011 г. в 12 ч на заседании диссертационного совета Д 212.214.01 при Самарском государственном экономическом университете по адресу: ул. Советской Армии, д. 141, ауд. 325, г. Самара,

кандидат экономических наук Лукин Андрей Геннадьевич

443090

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Самарского государственного экономического университета

Автореферат разослан 22 ноября 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Вишневер В.Л.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Аюуалъность темы исследования. Институт администрирования доходов является самым молодым в бюджетном законодательстве Российской Федерации. Появившись во второй половине XXI в., этот институт сегодня еще не приобрел окончательных контуров, как, например, институт распорядителей или получателей средств бюджетов.

В бюджетном законодательстве и в научной литературе сегодня очень большое внимание уделяется организации взаимоотношений между четырьмя участниками процессов администрирования: финансовым органом, главным администратором, администратором и Федеральным казначейством. Подробно рассматриваются процессы наделения полномочиями главного администратора и администратора доходов бюджета, процедуры взаимодействия между ними и органами Федерального казначейства, а также вопросы формирования бюджетной классификации доходов и бюджетного учета поступлений в бюджеты.

Однако ни один из перечисленных факторов не оказывает влияния на процесс сбора доходов. Ведь из этого списка исключен важный участник - плательщик доходов. Именно на него направлено администрирование как часть бюджетного процесса. Все остальное - это вспомогательные процедуры.

К сожалению, из внимания научного мира выпал тот единственный этап администрирования, который оказывает непосредственное влияние на размер поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а именно этап взаимоотношений "администратор - плательщик".

Таким образом, в современных условиях назрела необходимость научной разработай методологии построения и организации системы администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которая позволит прийти к единому пониманию сути администрирования как части бюджетного процесса и основных направлений его применения.

Необходимость создания научных основ построения системы администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предопределила выбор темы диссертации, ее цель и задачи, объекты, методы, информационную базу и направления использования результатов исследования.

Степень разработанности проблемы. Тема администрирования доходов бюджетов в России является достаточно новой и до настоящего момента не получила должного освещения в научной литературе. Существенный вклад в рассмотрение проблем администрирования доходов внесла Т.Г. Нестеренко как один из авторов бюджетной реформы. Кроме того, проблемы администрирования поступлений в бюджеты в той или

иной степени затрагиваются в работах таких ученых, как А.Г. Баженов, М.Ю. Березин, Н.М. Добрынин, М.В. Глигич-Золотарева, П.И. Евсеев, В.Г. Ермаков, Л.М. Карапетян, М.Н. Карасев, Д.Н. Козак, B.C. Кронский, А.Э. Лоскутов, Т.Г. Нестеренко, Г.Б. Поляк. Заслуживают внимания научные разработки таких ученых, как Ричард А. Масгрейв и Пети Б. Мас-грейв (США) по теории и практике государственных финансов. Однако почти все научные работы выполнены в виде комментариев к существующему правовому регулированию процессов администрирования и не затрагивают экономическую составляющую деятельности администраторов доходов бюджетов и механизмы непосредственного администрирования, то есть взаимодействия плательщиков доходов и органов государственной власти - администраторов доходов.

Цель диссертационного исследования - развитие теоретических основ бюджетного процесса и выработка возможных путей решения проблем администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Достижение поставленной цели конкретизируется через решение следующих задач:

- рассмотрение развития и оценка современного состояния системы управления доходами в Российской Федерации;

- построение модели системы администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, на основе изучения сложившейся системы государственного регулирования данных отношений;

- обоснование сущностных признаков классификации видов администрирования на основе факторов, оказывающих влияние на его результат;

- разработка методики оценки эффективности деятельности администратора доходов бюджета;

- разработка методики прогнозирования поступлений администратором доходов бюджета.

Область исследования. Диссертационное исследование проведено по специальности 08.00.10 "Финансы, денежное обращение и кредит" в рамках части 1 "Финансы", п. 2 "Государственные финансы", подпунктов 2.3 "Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике" и 2.5 "Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования" Паспорта специальностей научных работников ВАК.

Объектом исследования выступает бюджетный процесс в часта организации процессов администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие между субъектами сектора государственного управления - государством, финансовыми органами, главными администраторами, администратора™ и плательщиками доходов - в процессе принятия управленческих решений.

Теоретической основой исследования служат научные труды ведущих ученых в области бюджетного процесса и бюджетной реформы, раскрывших этапы развития бюджетной системы Российской Федерации и построения структуры доходов бюджетов в Российской Федерации, государственного регулирования процессов сбора и администрирования налогов и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, обосновавших общие принципы и правила прохождения денежных потоков на территории страны.

Методологическая основа и методологический аппарат исследования. В процессе работы применялись общенаучные методы познания (историзм, индукция, дедукция, абстрагирование, анализ и синтез, систематизация и идентификация), а также метод экспертной оценки, статистические методы, методы моделирования, теория систем и принципы системного анализа (или системный подход).

Информационно-эмпирическая база исследования. При рассмотрении конкретных вопросов по изучаемой проблеме использовались официально опубликованные статистические показатели Министерства финансов Российской Федерации, министерства управления финансами Самарской области, Управления Федерального казначейства по Самарской области, материалы финансово-экономических изданий Российской Федерации и других стран, данные информационной сети Internet, научных семинаров и конференций.

Нормативно-правовую базу исследования составили действующие законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, нормативные документы главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и Банка России.

Научная новизна исследования заключается в расширении теоретических представлений о сущности, принципах и задачах бюджетного администрирования доходов, а также разработке методик управления процессом администрирования доходов, позволяющих повысить качество бюджетного планирования и оценить эффективность деятельности администраторов доходов.

Научную новизну проведенного исследования отражают его основные результаты:

- определены отличительные черты, принципы и задачи системы управления доходами бюджетов на основании рассмотрения современной ситуации по исполнению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- сформулировано определение администрирования и построена модель системы администрирования доходов бюджетов, что позволило определить основные недостатки существующей системы администрирования доходов и подготовить предложения по совершенствованию существующей системы администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- обоснована 1слассификация видов администрирования на основании рассмотрения различных финансовых механизмов администрирования доходов бюджетов бюджетной системы, что позволит финансовым органам соответствующих бюджетов рационально подходить к подбору администраторов своих доходов;

- разработана методика определения эффективности деятельности администратора доходов, позволяющая оценить необходимость увеличения расходов на администрирование и их влияние на рост реальных доходов бюджета;

- предложена методика прогнозирования администратором доходов бюджетов размеров поступлений по закрепленным за ним видам доходов, способствующая повышению уровня достоверности бюджетного планирования доходов.

Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в развитии теоретических основ администрирования доходов бюджетов бюджетной системы.

Практическая значимость исследования заключается в использовании разработанных рекомендаций для организации эффективного администрирования доходов бюджетов, позволяющих максимально использовать возможности администрирования как части бюджетного процесса и получать на этой основе увеличение реальных доходов бюджета.

Апробация работы. Основные теоретические и практические положения диссертации докладывались и обсуждались в 6 публикациях авторским объемом 3 печ. л., в том числе в 3 статьях в журналах, определенных ВАК. Важнейшие результаты диссертационного исследования были изложены на VI Международной научной конференции "Актуальные вопросы современной экономической науки" (Липецк, 27 августа 2011 г.). Отдельные положения диссертационной работы нашли применение в деятельности министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области.

Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных; заведений при изучении дисциплин "Финансы", "Бюджетная система Российской Федерации".

Структура диссертационной работы. Структура диссертации соответствует логике проводимого исследования и включает в себя введение, три главы, заключение, библиографический список.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Роль и место доходов в бюджетной системе Российской Федерации

Для обеспечения качественного выполнения функций государства необходима система управления государственными финансами, которая позволила бы эффективно использовать ресурсы при известном уровне спроса на них и заданной структуре распределения доходов.

В Российской Федерации, как и во многих странах, для управления государственными финансами принят метод бюджетного управления.

Сегодня в Российской Федерации сложилась процессно-ориентированная трехзвенная бюджетная система, основой которой стал бюджетный процесс, единый на всей территории страны. С этих позиций в Российской Федерации создана бюджетная система, структурно состоящая из доходов бюджетов, расходов на каждом уровне власти и межбюджетных трансфертов.

Конечной целью финансовой деятельности государства является расходование денежных средств на установленные цели. Однако на первом месте всегда стоял вопрос: откуда взять эти средства? Если основные направления расходования денежных средств государства во все времена оставались примерно одни и те же - содержание самого государственного аппарата и распределение общественных благ, то доходы в разные эпохи имели различную природу.

Процесс сбора доходов, подчиняясь общим стадиям бюджетного процесса, имеет свои особенности.

Первая особенность - независимость от других бюджетных процессов. Действительно, расходы невозможно осуществить без собранных доходов, межбюджетные трансферты таюке выделяются из собранных ресурсов государства и направляются туда, где собрано недостаточно доходов, и процесс сбора доходов не зависит ни от целей расходования, ни от целей направления трансфертов. Этому способствует заложенный в Бюджетном кодексе РФ принцип бюджетной системы - общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.

Вторая особенность - это зависимость процессов сбора доходов ог налогового, административного, уголовного, пенсионного законодательства и других видов права. Бюджетным законодательством только классифицируются источники формирования доходов, установленные иными законодательными и правовыми актами, выделяются ключевые признаки основных видов доходов - налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений, определяются нормативы распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации федеральных регулирующих налогов, правила зачисления в бюджеты, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности. Механизмы сбора средств, контроля за их поступлением и ответственности за неисполнение обязательств перед бюджетами определяются теми законодательными актами, которыми введены сами источники формирования доходов.

Третья особенность - зависимость процессов сбора доходов от различных категорий плательщиков, которые являются как юридическими, так и физическими лицами, и основное их количество относится к частному сектору. Поэтому величина собранных доходов сильно зависит от общего экономического состояния страны и подвержена большим рискам в случае макро- и микроэкономических сбоев или кризисов.

Указанные особенности определили основные отличия бюджетного процесса сбора доходов и процесса осуществления расходов:

- невозможность запланировать величину предполагаемых доходов, их можно только спрогнозировать, а от точности прогноза величины доходов зависит реальность планирования по выделению межбюджетных трансфертов и осуществлению расходов;

- наличие в процессе исполнения бюджетов по доходам таких операций, как возврат, зачет и уточнение поступивших платежей, что влияет на суммы реально поступивших доходов.

Исходя из особенностей и степени влияния процессов сбора доходов на всю бюджетную систему, в дополнение к ее основным принципам, можно выделить следующие:

1) законность. Этот принцип означает, что нельзя осуществлять сбор доходов бюджетов из любых источников и в размерах, не установленных законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации или решениями представительных органов местного самоуправления в рамках их полномочий;

2) доступность и понятность. Этот принцип означает, что каждому плательщику доходов должен быть понятен механизм перечисления сумм в доход соответствующего бюджета, что плательщику должны

быть предоставлены все условия для того, чтобы он смог реализовать свое желание погасить задолженность перед бюджетами;

3) оперативность. Это означает, что платеж должен в течение самого короткого реального срока пройти путь от плательщика до бюджета независимо от своей формы (наличный, безналичный), географического месторасположения плательщика и валюты, в которой тот желает погасить задолженность перед бюджетами.

Процесс сбора доходов как часть бюджетного процесса проходит те же стадии, что и весь бюджет. Однако процесс поступления доходов с учетом его особенностей можно условно разделить на этапы регулирования и администрирования. Регулирование образует структуру доходов и предусматривает процессы классифицирования и нормирования.

Классифицирование предполагает кодирование, т.е. присвоение уникального кода каждому объекту дохода, и группировку их по общим признакам в целях унификации учета и нормирования распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Основой классифицирования выступает бюджетная классификация доходов бюджетной системы Российской Федерации. За последние почти 20 лет бюджетам классификация доходов заметно усложнилась. Современна)! бюджетная классификация содержит 1639 источников поступлений в бюджета всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, что в 2,5 раза больше, чем в 2005 г.

Количество источников поступлений в бюджеты бюджетной системы возросло более чем в 10 раз. Резко, почти в 80 раз, возросло количество источников неналоговых поступлений, при этом количество налоговых источников возросло только в 2 раза. Появилась новая группа источников - доходы от предпринимательской деятельности. В этих условиях значительно усложнились процессы сбора доходов, а также учета задолженности плательщиков перед бюджетами и учета поступивших доходов. Создались предпосылки для создания и развития института администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Классификация доходов создает условия для нормирования доходов. Процессы нормирования заключаются в определении доли зачисления того или иного вида доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, иными словами, в закреплении за бюджетом бюджетной системы источника дохода.

Если проанализировать распределение видов доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации (табл. 1), то можно сделать вывод о том, что до начала в 2000 г. бюджетной реформы налоговые доходы распределялись почти поровну между федеральным бюджетом и

консолидированным бюджетом субъектов Российской Федерации. Затем до 2005 г., когда началась современная реформа бюджетной классификации, распределение налоговых доходов осуществлялось в пользу федерального бюджета, куда уходило 60 % средств. Однако ныне опя ть происходит приблизительно равное распределение между указанными бюджетами (55 на 45 %).

Таблица 1

Распределение различных видов доходов мезвду федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъектов Российской Федерации

Доходы 19 трлн. 93 г. руб. / % 191 трлн. 97 г. руб. / % 204 млрд. )1 г. руб./0/, 204 млрд.] )4 г. руб./% 2009 г млрд. руб. / %

ФБ Коне, бюджет субъектов РФ ФБ Коне, бюджет субъектов РФ ФБ Коне, бюджет субъектов РФ ФБ Коне, бюджет субъектов РФ ФБ Коне, бюджет субъектов РФ

ВСЕГО 368,2/ 100 232,1/ 9,1 241/ 50.9 1594/ 54,7 1322,4/ 45,3 3428,9/ 58,8 2493/ 412 7336,8/ 55,3 5927,2/ 44,7

Налоговые 346,6/ 100 175,3/ 48,1 189/ 51,9 1460/ 623 884,6/ 37,7 31:543/ 63,8 1787,8/ 36Д 3896,5/ 50,7 3793,2 / 493

Неналоговые 41,5 / 77,7 11,9/ 323 1163/ 58,5 82,4/ 41,5 224,6/ 52,9 2СЮ/ 47,1 3432/ 88,4 451/ 11,6

Целевые бюджетные фонды 21,6/ 100 153/ 83,2 ЗД / 16.8 143/ 99 132,2/ 90,1 14,11/ 7,7 169,4/ 92,3

Безвозмездные поступления 37/ 100 214,9/ 100 215,9/ 100 6,2 / 0,4 \6Щ>! 59,6

От предпринимательской деятельности 83/ 100 30,1/ 100 1,4/ 2Д 633/ 97,8

Налоговые доходы до 2005 г. составляли значительную долю от всех поступлений в федеральный бюджет вплоть до 92 %, а сегодня их доля скромнее и едва превышает половину (табл. 2).

Налоговые доходы в структуре доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации всегда составляли значительную (но не подавляющую) долю, которая сегодня несколько снизилась в пользу резкого - более чем в 3 раза - повышения безвозмездных: посту плений, прежде всего от межбюджетных трансфертов (табл. 2).

Таблица 2

Доля различных видов доходов в федеральном бюджете н в консолидированном бюджете субъектов Российской Федерации

Доходы 1993 г. трлн. руб. / % 1997 г. трлн. руб. / % 2001г. млрд. руб. / % 201 млрд. 94 г. руб./% 2009 г. млрд. руб. / %

ФБ Коне, бюджет субъектов РФ ФБ Коне, бюджет субъектов РФ ФБ Коне, бюджет субъектов РФ ФБ Коне, бюджет субъектов РФ ФБ Коне, бюджет субъектов РФ

ВСЕГО 368,2/ 100 232,1 / 100 241/ 100 1594/ 100 1322,4/ 100 3428,9/ 100 2403/ 100 7336,8 100 5927,2 / 100

Налоговые 346,6/ 94,1 175,3/ 5.5 189/ 78,4 1460/ 91,6 884,6/ 66,9 31543/ 92 1787,8/ 74,4 38963 53,1 3793,2 / 64

Неналоговые . 41,:!/ 17,9 114»/ 4,9 1163/ 7,3 82,4/ 62 224,6/ 6,6 200/ 8,3 3432,7/ 46,8 451,7/ 7,6

Целевые бюджетные фонды 21,6/ 5,9 153/ 6.6 3,1/ 1,3 14,5/ 0,9 132,2/ 10 14,1/ 0,4 169,4/ 7

Безвозмездные поступления 37/ 15,4 214,9/ 16,3 215,9/ 9 6,2 / 0,08 1618,9/ 273

От предпринимательской деятельности 83/ 0,6 30,1/ 1Д 1,4/ 0,02 633/ 0,9

Доля неналоговых; доходов в федеральном бюджете возросла почти в 6 раз и почти догнала налоговые доходы. Это произошло прежде всего за счет роста доходов от внешнеэкономической деятельности (с 38,5 млрд. руб. в 2004 г. до 2683,3 млрд. руб. в 2009 г.) и роста почти в 2,5 раза доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности: (с 171.6 млрд. руб. в 2004 г. до 419,4 млрд. руб. в 2009 г.).

Доходы, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, пока не оказывают заметного влияния на итоговые суммы поступлений в бюджеты. Хотя этот вид доходов более присущ консолидированному бюджету субъектов Российской Федерации (99,6 % от всех полученных доходов данного вида), в структуре доходов он занимает скромное место - около 1 % от всех видов поступлений. В структуре федерального бюджета данный показатель еще менее заметен - всего 0,02 %. Однако сегодня доходы от приносящей доход деятельности

рассматриваются как один из наиболее перспективных видов доходов, которому пророчат большое будущее.

Денежные средства, поступившие в Федеральное казначейство и перечисленные им по уровням бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с утвержденными нормативами, создают структуру доходов бюджетов.

Основу структуры доходов бюджетов бюджетной системы составляют налоговые и неналоговые доходы, при этом доля неналоговых, доходов с каждым годом увеличивается.

Таким образом, в результате регламентации складывается определенная структура доходов каждого бюджета и бюджетной системы в целом. При этом формируемая в результате нормирования и регламентирования структура доходов все более усложняется, ведь только за последние 10 лет количество источников поступлений увеличилось почти в 3 раза, а суммы поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации - в 4,5 раза.

Таким образом, чтобы обеспечить постоянный рост сумм доходов от все возрастающего количества источников их поступлений, необходима гибкая и эффективная система управления доходами, основу которой составляют принципы процесса сбора доходов. Перед этой системой стоят следующие задачи:

1} прогнозирование величины поступлений на краткосрочный и среднесрочный периоды;

2) обеспечение поступлений из всех источников формирования доходов, установленных бюджетным законодательством;

3) контроль полноты и своевременности уплаты плательщиками доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

4) своевременное и правильное зачисление собственных доходов, а также их распределение между бюджетами в соответствии с нормативами регулирующих доходов;

5) учет поступивших доходов в соответствии с общепринятой классификацией;

6) анализ величины доходов, поступивших из различных источников, и сравнение с данными прогноза поступлений;

7) анализ затрат на содержание системы управления доходами и подготовка предложений по повышению эффективности собираемое™ доходов бюджетов.

Поставленные задачи сегодня призван решать институт администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Финансовый механизм администрирования доходов бюджетов в Российской Федерации

Введение института администрирования поступлений в бюджет есть естественная мера по упорядочению учета принятых плательщиками обязательств по уплате платежей в бюджет и соответствующих кассовых поступлений.

В рамках рассматриваемой системы управления доходами администраторы доходов бюджетов являются связующим звеном между плательщиками и органами, организующими планирование и исполнение бюджетов. Для плательщиков администраторы доходов являются органами, контролирующими исполнение обязательств плательщиков по уплате платежей в бюджет, размеры и сроки уплаты которых устанавливаются в соответствии с законодательными и нормативными правовыми актами и (или) гражданско-правовыми отношениями между плательщиками и администраторами доходов. Для структур, организующих планирование и исполнение бюджетов, администраторы доходов бюджетов выполняют роль основных поставщиков официальной статистической информации о ходе исполнения бюджетов в части доходов.

Сложившийся подход к определению сущности администрирования как процесса базируется на том, что его рассматривают как специфичный вид практической деятельности. С этой точки зрения администрирование характеризуется взаимодействием и взаимоотношениями субъектов процесса наполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляемого в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Таким образом, администрирование - это целенаправленная деятельность органов государственной (муниципальной) власти по обеспечению и учету поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а также по контролю за выполнением обязанностей и соблюдению прав плательщиков доходов в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации.

Динамику роста количества администраторов всех уровней бюджета рассмотрим на примере Самарской области, а для большей наглядности проведем сравнение с динамикой изменения консолидированного бюджета области (рис. 1).

Данные Управления Федерального казначейства по Самарской области показывают, что доля налоговых доходов в доходах консолидированного бюджета Самарской области составляла в разные периоды от 90 до 93 %, т.е. основная нагрузка по администрированию доходов бюджетов Самарской области ложится на одного администратора - Управление Федераль-

ной налоговой службы по Самарской области и его инспекции. Все остальные государственные органы администрируют не более 10 % поступлений в бюджеты, что в принципе отражает и общероссийскую тенденцию.

—♦— Количество администраторов, ед. Годы

В Сумма поступлений в консолидированный бюджет, млрд. руб.

Рис. 1. Динамика количества администраторов доходов бюджетов всех уровней в Самарской области

Из приведенных данных можно сделать следующие основные выводы. Во-первых, подавляющ,ее большинство администраторов контролируют не более десятой доли всех платежей, поступающих в доход бюджетов.

Во-вторых, количество администраторов влияет на динамику изменения сумм доходов, поступающих в бюджеты бюджетной системы, но незначительно.

Необходимо обратить внимание еще и на тот факт, что бюджетный учет поступлений в бюджетную систему и распределение их между уровнями бюджетов также ведут органы Федерального казначейства в разрезе кодов бюджетной классификации доходов и в разрезе администраторов. Иными словами, администратор самостоятельно ведет учет начисленных в бюджет платежей (например, штрафов), а учет сумм, реально поступивших в бюджеты, администратор ведет на основании информации Федерального казначейства.

Процесс движения денежных средств от плательщика к бюджету проходит несколько этапов. Плательщик осуществляет оплату через свой банк (этап "плательщик - банк"), который, в свою очередь, перечисляет денежные средства на единый счет 40101 "Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы

Российской Федерации", открытый территориальному органу Федерального казначейства, как правило, в территориальных органах Банка России, откуда платежным поручением территориального органа Федерального казначейства денежные средства зачисляются на единые счета бюджетов, открытые территориальному органу Федерального казначейства, осуществляющему кассовое обслуживание этих бюджетов.

Указанные процессы регламентируются Центральным банком Российской Федерации (наиболее консервативной организацией в бюджетном процессе), а также Минфином России.

Другие процессы администрирования не касаются непосредственно зачисления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Они относятся к организации самого администрирования. Здесь начальным можно считать этап, который можно условно назвать "Минфин России (финансовый орган) - главный администратор" и который является основным в процессах администрирования. Здесь решаются вопросы разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы, закрепляются источники поступлений за органами государственной или муниципальной власти и организационные вопросы, касающиеся всего процесса администрирования.

Главный администратор доходов бюджетов является важной процессуальной единицей в бюджетном процессе. Он осуществляет сбор и анализ информации, поступающей от администраторов доходов, находящихся в его ведении, и является посредником между администратором доходов и Минфином России (финансовым органом). При этом, с позиций администрирования доходов, главный администратор доходов не несет никакой функциональной нагрузки. Одной из основных задач главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является регламентация деятельности подведомственных администраторов бюджетов.

Взаимоотношения "администратор - плательщик" жестко регламентированы государством. Здесь можно условно выделить три вида взаимоотношений.

Первый вид (назовем его администрированием обязательных платежей) - когда дебиторская задолженность возникает в силу закона и зачастую при минимальном участии администратора. К данному виду мы предлагаем отнести финансовые механизмы администрирования доходов, которые плательщик платит в бюджеты в силу закона. Это, прежде всего, налоговые и таможенные платежи, обязательные платежи за пользование-природными ресурсами и др., носящие обязательный характер и осуществляемые с установленной законом периодичностью и методикой расчета размеров платежей, который осуществляет сам плательщик (рис. 2).

^ В суд 1 (службу I судебных

^лательщикудохэдов в ввв — _ ^ I Гфисгавов)

Рис. 2. Состав финансового механизма администрирования обязательных платежей

Обязательным условием для рассматриваемого вида администрирования является использование установленной законом формы отчетности плательщика перед администратором и исполнение требований по ее заполнению.

Основу финансового механизма администрирования обязательные платежей составляют регистрация и учет администратором плательщиков, которые осуществляют самостоятельный расчет и уплату плательщиком платежей в бюджет. При этом администратор осуществляет контроль правильности и своевременности начисления и уплаты доходов, а также возврат излишних (неправильно уплаченных) сумм или принуждение плательщика к уплате доходов.

Администрирование обязательных платежей имеет наиболее сложный финансовый механизм по сравнению с двумя следующими видам]« администрирования.

Второй вид (назовем его администрированием принудительных платежей) - когда дебиторская задолженность возникает в случае принуждения плательщика к уплате начислений по доходам в результате его виновных действий (например, привлечение к административной, налоговой или иной ответственности). Этот вид администрирования отличается от первого тем, что платежи не носят обязательный характер и дебиторская задолженность появляется у плательщика при наступлении определенных событий (отказ от добровольной уплаты обязательных платежей, виновные действия плательщика, необходимость компенсации реального или предполагаемого ущерба, нанесенного в результате деятельности плательщика и др.), что отражено на рис. 3.

Плательщику доходов

Информация о возникновении задолженности у плателыциха доходов

Выписка из лицевого счета : администратора, открытого > Федеральном казначействе

Рис. 3. Состав финансового механизма администрирования принудительных платежей

Ко второму виду мы предлагаем отнести администрирование неуплаченных платежей, а также финансовых санкций, примененных к плательщикам. Обязательными условиями при осуществлении администрирования принудительных платежей являются: исполнение администра-

▲

¡В суд I (службу т1 судебных | приставов)

тором доходов процессов фиксации наступления случая, когда возникает задолженность плательщика перед бюджетом; строгое следование требованиям закона при оформлении документов и расчете суммы задолженности; соблюдение порядка и сроков извещения плательщика о возникшей у него задолженности.

Финансовый механизм администрирования принудительных платежей подразумевает под собой волеизъявление администратора, который своим распоряжением объявляет о возникновении у плательщика задолженности перед бюджетом и принуждает плательщика погасить образовавшуюся задолженность в административном (уголовном) порядке.

Третий вид (назовем его администрированием добровольных платежей) - когда дебиторская задолженность возникает из гражданско-правовых отношений между администратором и плательщиком. В этом случае инициатором взаимоотношений "администратор - плательщик" выступает плательщик (рис. 4). Здесь условно можно выделить отношения двух подвидов:

- возникающие в силу закона, когда плательщик желает получить от администратора услугу (например, произвести государственную регистрацию недвижимости) и готов за это платить установленную государством плату (например, госпошлину);

Плательщику дождав

Информация о желании китель (пика получил услугу

Выписка из лицевого счета Лцккнипратсра,

открытого ■ Федеральном каиачс-йстве

Оформление

взаимных обязательств (заключение договора)

Учет пссгугоЕШих доходов по каждо-лу плательщику доходов

Оказание услуги гивтелыцику

Подготовка отчета (информации) для главного администратора доходов бюджетов

Подготовка документов для перечисления в доход бюджетов, возврата плательщику, уточнению платежа

-1-

I

В Федеральное I казначейство I

Ведение бюджетного учета

Рис. 4. Состав финансового механизма администрирования добровольных платежей

- возникающие в силу гражданско-правовых отношений, регулируемых договорами или соглашениями между администратором и плательщиком (например, оплата за пользование государственным имуществом (за его аренду).

Особенностью данного механизма является еще и то, что услуга предоставляется только после получения информации о перечислении денежных средств на счета, указанные администратором доходов бюджетов, при этом отпадает необходимость вести предварительный персональный учет плательщиков, а также использовать механизм принуждения к уплате (ведь предоплата 100 %).

Как было отмечено, основой финансового механизма администрирования выступает желание плательщика получить от администратора услугу, которую он готов оплатить. При этом оказание услуги, которую готов предоставить администратор, как правило, являются его функцией (например, оказание образовательных или медицинских услуг, регистрация различных прав).

Если основными инструментами администрирования первого и второго вида выступают аналитический учет обязательств плательщика и исполнение их, то при администрировании третьего вида основным инструментом является бюджетный учет. При отсутствии необходимости персонального учета более удобно вести учет поступлений в уже сгруппированном виде.

О поступлении денежных средств в доход бюджетов администратор узнает от органа Федерального казначейства на этапе "территориальный орган Федерального казначейства - администратор". Этот этап регламентирован Бюджетным кодексом Российской Федерации, Минфином России и Федеральным казначейством.

Таким образом, администрирование как финансовый процесс можно представить в виде двух потоков - денег и документов. Процесс администрирования также состоит из них. Мы предлагаем модель, которая иллюстрирует, как этапы прохождения денег и документов складываются во взаимодействие элементов, образующих систему администрирования (рис. 5).

На представленной модели сплошными линиями обозначены те направления движения денег и денежных документов (платежные поручения, объявления на взнос наличными, выписки из счетов, открытых в кредитных организациях), которые складываются в процесс, условно называемый поступлением доходов, а пунктирными линиями обозначены направления движения финансовых документов, условно называемые администрированием доходов.

Администратор -1--х-г*

Главный администратор

МФРФ (финансовый

орган) -х-

Плателыцик

Тер. орган ■» Федерального казначейства

1

Бюджеты

Банк плательщика

40101 УФК в ГРКЦ ГУ ЦБ РФ

лмо.-шгЗ (40105 —« 40201 40204)

Рис. 5. Модель "Система администрирования поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации"

Предложенная модель четко показывает узкие места, которые являются основными причинами недостатков института администрирования:

- неэффективная организация всей системы администрирования. Как видно из модели, денежный поток и поток документов фактически независимы друг от друга. Между ними существуют только две точки соприкосновения: на этапе "администратор - плательщик" и на этапе взаимодействия участников потока документов с территориальными органами Федерального казначейства;

- недостаточная регламентация со стороны государства этапа "администратор - плательщик", так как главные администраторы в основном не регулируют в своих правовых актах действия подведомственных администраторов, предоставляя их самим себе;

- фактическое выключение из системы администрирования ее основных элементов - администраторов. Единственное, что требуется от администратора, - это предоставление финансовой отчетности и каких-то сведений, необходимых главному администратору или финансовому орган;/. В результате администратор не участвует в подведении итогов своей деятельности и, как следствие, не заинтересован в ней экономически.

Развитие финансового механизма администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Несмотря на довольно короткую историю существования, институт администрирования прочно занял свое место в системе управления государственными финансами Российской Федерации, где в процессы адми-

нистрирования вовлечены все органы государственной и муниципальной власти без. исключения.

Чтобы финансовому органу определиться с тем, как он будет осуществлять сбор доходов, какую информацию он в результате сможет получить, помимо отчетов о суммах поступивших платежей, необходимо проанализировать множество показателей и установить основные факторы, влияющие на эффективность исполнения доходной части бюджетов. Для этого в диссертации предлагается вариант классификации видов администрирования доходов бюджетов.

Исходя из проведенного исследования и предложенного определения сущности администрирования, можно сделать вывод, что основными факторами, влияющими на трудоемкость и результативность процесса администрирования, выступают:

- виды администрируемых доходов;

- уровень бюджета, к которому относится администратор его доходов;

- отношения "администратор - плательщик", выражающиеся в механизме администрирования..

Данные факторы предлагается рассматривать как критерии и положить их в основу классификации администрирования (табл. 3).

Таблица 3

Классификация видов администрирования

Критерий Виды

Вид доходов Администрирование налоговых доходов

Администрирование неналоговых доходов

Администрирование доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности

Отношение к бюджету бюджетной системы Российской Федерации Администрирование доходов федерального бюджета

Администрирование доходов бюджета субъекта Российской Федерации

Адм инистрирование доходов бюджета муниципального образования

Отношение к плательщику доходов бюджета Администрирование обязательных платежей

Администрирование принудительных платежей

Администрирование добровольных платежей

Сегодня в систематизации видов доходов бюджетной классификации Российской Федерации практически нет никакой информации об особенностях администрирования тех или иных поступлений.

Из проведенного исследования можно сделать вывод, что, во-первых, администрирование как бюджетный процесс не является ком-

мерческой деятельностью, поэтому все расходы по содержанию администратора доходов, а также по обеспечению его деятельности ложатся исключительно на соответствующий бюджет, а во-вторых, результаты администрирования являются публичными, т.е. суммы учтенных доходов бюджетов включаются в различные публичные отчеты и информацию, содержащую сведения о доходах бюджетов.

Сложившийся подход к определению сущности администрирования как процесса базируется на том, что его считают специфичным видом практической деятельности. Мы предлагаем рассмотреть еще одну характеристику сущности администрирования: как системы, используемой в управлении.

Е5 процессе администрирования используется и перерабатывается значительный массив информации, который составляет информационную систему администрирования - совокупность специалистов, структурных подразделений и информационно-технических средств, осуществляющих прием, обработку поступающей информации и подготовку ее для внешних пользователей.

Основой данной системы выступает информационная среда, которую условно можно подразделить на внешнюю информационную среду и информационную среду, формирующуюся под воздействием и в процессе администрирования (внутренняя информационная среда). Обе составляющие системы взаимосвязаны и сообщаются посредством перетекающих информационных потоков (рис. 6).

ВНЕШНЯЯ ИНФОРМАЦИОННАЯ СРВДА

Рис. 6. Информационная среда администрирования

Таким образом, основной задачей системы администрирования доходов является преобразование разнообразной информации, поступающей из внешней информационной среды, в информацию для внешней же информационной среды в соответствии с требованиями, предъявляемыми к бюджетному управлению. К такой преобразованной информации

можно отнести прогноз поступлений доходов в бюджет. В настоящее время в Российской Федерации в основу бюджетного планирования положен кассовый план как финансовый инструмент планирования денежного обращения в стране. Кассовый план представляет собой прогноз кассовых посту плений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете Российской Федерации. Из смысла этого требования становится ясно, что прогнозирование доходов бюджета осуществляет финансовый орган, который исполняет данный бюджет.

В диссертации предлагается применить принципы бюджетирования и вопросы прогнозирования поступлений в бюджеты закрепить за администраторами доходов бюджетов.

В основе предлагаемой методики прогноза лежит прогноз поступлений в бюджет, осуществляемый администратором доходов в зависимости от их администрируемого вида. Администратор осуществляет прогноз по каждому коду доходов.

Для администратора доходов, реализующего администрирование обязательных платежей, при составлении прогноза необходим учет следующих факторов:

- изменение в прогнозируемом периоде количества плательщиков или натуральных показателей, оказывающих влияние на суммы доходов;

- изменение размера (ставки) обязательных платежей.

В основу прогноза предлагаем положить расчет суммы, приходящейся на одного плательщика (на одну единицу натурального показателя), скорректированной на величину изменения размера (ставки) платежа. Данная методика позволит сгладить разницу между идеальным показателем, когда все плательщики выполнили свои обязательства точно и в срок, и реальными показателями, когда существуют недоимки и переплаты в бюджет. Кроме того, методика позволит не обращать внимания на зависимость размера платежа, например, от дохода плательщика или от количества находящегося у него облагаемого налогом имущества.

Таким образом, сумма прогнозируемых доходов будет определяться как произведение прогнозируемого количества плательщиков и прогнозируемого размера платежа на одного плательщика (на одну единицу натурального показателя):

Д„ =Дпо ■ Кпп, (1)

где Д„ - сумма прогнозируемых доходов;

Дпо - прогнозируемый размер платежа на одного плательщика (на одну единицу натурального показателя);

К„„ - прогнозируемое количество плательщиков (единиц натурального показателя) в предстоящем периоде.

Для администраторов, реализующих механизм принудительных платежей, задача прогнозирования осложняется тем, что размер платежей в бюджет зависит от плательщиков, у которых задолженность возникает при наступлении определенных условий, о которых мы говорили в предыдущей главе. В идеальном варианте количество плательщиков принудительных платежей должно равняться нулю. Однако в реальных условиях мы видим, что данный механизм администрирования приносит доход в бюджеты, поэтому он также поддается прогнозированию.

Мы предлагаем для осуществления прогноза воспользоваться той же методикой, что и для предыдущего вида администрирования, с учетом того, что прогнозируемое количество плательщиков следует определять как среднее арифметическое количества плательщиков за ан¡алогичные периоды финансового года:

Кт = (К„ + Кп1 + К„2)/3, (2)

где К„1, К„2 - количество плательщиков, зарегистрированных на конец аналогичных периодов двух предыдущих лет (месяца, квартала, года).

Третий вид - администрирование добровольных платежей, как уже говорилось, может условно подразделить на два подвида. И если финансовые механизмы администрирования у обоих подвидов одинаковые, то подходы к прогнозированию доходов могут быть разные.

Первый подвид, платежи по которому возникают в ему закона (госпошлина), зависит от количества обращений плательщиков за государственной услугой. Количество подобных обращений предугадать или запланировать невозможно. Поэтому мы предлагаем воспользоваться методикой прогнозирования, описанной для администрирования принудительных платежей.

Второй подвид администрирования, платежи по которому возникают в силу гражданско-правовых отношений, больше поддается финансовому планирюванию, а не прогнозированию. К этому подвиду мы отнесли прежде всего платежи за аренду государственного и муниципального недвижимого имущества, приобретение ценных бумаг, реализацию государственного и муниципального имущества, платежи по предпринимательской деятельности, разрешенной для бюджетных учреждений их собственником, и т.д.

В диссертации подробно рассмотрены методики определения каждого из оцениваемых пока}ателей.

Предложенная методика прогнозирования для различных видов администрирования должна быть закреплена в нормативно-правовом акте главного администратора доходов бюджета наряду с правилами осуществления возвратов из бюджетов и иными требованиями. Этим же нормативно-правовым актом должны быть закреплены сроки и формы документов по предоставлению прогнозных показателей главному администратору доходов бюджетов.

Главный администратор доходов бюджетов сводит прогнозные показатели, представленные администраторами доходов в разрезе видов доходов, в единую информацию. Эта информация направляется финансовому органу, который осуществляет исполнение бюджета.

Проведенное исследование показало, что расходы на администрирование могут существенно влиять на размер получаемых доходов. На основании результатов исследования в диссертации предлагается методика оценки эффективности администрирования доходов бюджетов, основанная на так называемой "эффективности по Парето".

В качестве критериев мы предлагаем взять величины поступивших доходов, затрат на осуществление администрирования и реальных доходов.

Величину реальных доходов, полученных администратором, предлагается определять ках разницу между доходами, поступившими на счета органов Федерального казначейства по администрируемым видам доходов, и затратами на их администрирование за условный временной промежуток.

Эффективное состояние бюджета доходов можно описать так:

СЦп,к-Дрпд)/Зса=\, (3)

где Дтк - суммы поступивших доходов текущего периода;

Др11д - суммы реальных доходов предыдущего сравниваемого периода.

Если результат данного соотношения больше единицы, то еще есть резервы повышения эффективности администрирования, в том числе за счет повышения затрат на него.

Если результат деления меньше единицы, то затраты на администрирование тормозят рост реальных доходов, хотя возможен и рост поступлений в бюджет.

В диссертации подробно рассмотрены методики определения каждого из оцениваемых показателей, а также графические иллюстрации примеров эффективного и неэффективного состояний бюджета доходов.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

В изданиях, определенных ВАК для публикации результатов научных исследований

1. Давыдов, М.Д. Бюджетирование и управление государственными финансами [Текст] / М.Д. Давыдов // Вестн. Самар. гос. экон. ун-та. - Самара, 2011. - № 3 (77). - С. 15-17. - 0,5 печ. л.

2. Давыдов, М.Д. Государственное регулирование процессов администрирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ [Текст] / М.Д. Давыдов // Вестн. Самар. гос. экон. ун-та. - Самара, 2011. -№ 9 (83). - С. 104-106. - 0,5 печ. л.

3 .Давыдов, М.Д. Финансовые механизмы администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации [Текст] / М.Д. Давыдов И РИСК: Ресурсы. Информация. Снабжение. Конкуренция. - 2011. - № 3. - С. 247-253,- 0,5 печ. л.

В других изданиях

4. Давыдов, М.Д. Бюджетирование и управление государственными финансами [Текст] / М.Д. Давыдов // Актуальные вопросы современной экономической науки : материалы VI Междунар. науч. конф. / Липецк, 2011.-С. 131-135.-0,5 печ. л.

5. Давыдов, М.Д. Информационная составляющая сущности администрирования [Текст] / М.Д. Давыдов // Актуальные вопросы современной экономической науки : материалы VI Междунар. науч. конф. / Липецк, 2011.-С. 136-135.-0,5 печ. л.

Подписано в печать 16.11.2011. Формат 60x84/16. Бум. писч. бел. Печать офсетная. rapHHTypa'Times New Roman". Объем 1,0 печ. л. Тираж 150 экз. Заказ № 5'49. Отпечатано в типографии СГЭУ. 443090, Самара, ул. Советской Армии, 141.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Давыдов, Мансур Девлятшаевич

Введение.

Глава 1.

Роль и место доходов в бюджетной системе Российской Федерации

1.1. Становление и развитие системы управления государственными финансами в Российской Федерации.

1.2. Классификация доходов бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации.

1.3. Особенности структуры доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Глава 2.

Финансовый механизм администрирования доходов бюджетов в Российской Федерации

2.1. Администрирование доходов бюджетов в системе бюджетного управления

Российской Федерации

2.3. Государственное регулирование процессов администрирования доходов.

2.3. Финансовые механизмы администрирования доходов бюджета и их реализация.

Глава

Развитие финансового механизма администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

3.1. Прогнозирование в структуре финансового механизма администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

3.2. Оценка эффективности администрирования.

3.3. Классификация видов администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие финансового механизма администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Для Российской Федерации проблема распределения доходов по уровням бюджетной системы является весьма актуальной. Потребность в эффективном распределении доходов между бюджетами, в России гораздо выше, чем в странах с устоявшейся* структурой управления и развитой экономической системой. В свою очередь эффективность распределения доходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами требует в настоящее время гораздо большего внимания к совершенствованию законодательного' регулирования, чем это необходимо в большинстве развитых государств.

Анализ российской практики распределения налоговых доходов позволил-установить недостаточно* четкое обозначение целей и принципов такого распределения. На настоящий момент система распределения налоговых доходов между бюджетами излишне централизована, то есть наиболее доходные источники, пополняют прежде всего- федеральный бюджет, что, прежде всего, переводит самостоятельность, бюджетов субъектов Российской' Федерации И' местных бюджетов из реальной плоскости в декларативную и делает ее менее эффективной.

Институт администрирования доходов самый молодой в бюджетном законодательстве Российской Федерации. Появившись во второй половине первого' десятилетия двадцать первого века, этот институт сегодня еще не приобрел окончательных контуров, как например институт распорядителей или получателей средств бюджетов.

По смыслу требований, предъявляемых бюджетным законодательством Российской Федерации к органам государственной и муниципальной власти, являющимся финансовыми органами и администраторами доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, они занимают особое место среди остальных участников бюджетного процесса. Ведь от их работы должна 3 напрямую зависеть полнота и своевременность наполняемости соответствующего бюджета, а, следовательно, и состояние основных источников финансирования всех остальных субъектов бюджетной системы.

Однако сегодня, информация, которую могут и должны давать администраторы доходов органам власти всех уровней, остается не востребованной. Основой учета и прогнозирования доходов бюджетов является информация органов Федерального казначейства, которые ведут учет реальных поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Для того, что бы изменить это положение, необходима, прежде всего, теоретическая разработка основ практической деятельности администрирования как части бюджетного процесса. Эти теоретические разработки помогут финансовым органам, исполняющим бюджеты бюджетной системы Российской Федерации применить на практике те самые современные технологии администрирования, о которых говорил Президент Российской Федерации в бюджетном послании Федеральному собранию Российской, Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах [22].

Современное бюджетное законодательство Российской Федерации обозначило круг основных задач, исполняемых администраторами доходов I бюджетов, однако оно не отражает всего'спектра вопросов, относящихся прежде всего к механизмам администрирования, его видам и формам.

Сегодня очень большое внимание в научной литературе и в области бюджетного законодательства уделяется организации взаимоотношений между четырьмя участниками процессов администрирования: финансовый орган, главный администратор, администратор, и Федеральное казначейство. Подробно рассматриваются процессы наделения полномочиями главного администратора и администратора доходов бюджета, процедуры взаимодействия между ними и органами Федерального казначейства, вопросы формирования бюджетной классификации доходов, а так же бюджетного учета поступлений в бюджеты. Кроме того, большое внимание в научной среде уделяется вопросам распределения доходов между уровнями бюджетной системы Российской

Федерации, а также роли налоговых органов в процессе контроля налоговых поступлений.

Однако ни один из перечисленных факторов не оказывает влияния на процесс сбора доходов (разве что кроме налоговой системы). Ведь из этого списка исключен важный участник - плательщик доходов. Именно на него направлено администрирование, как часть бюджетного процесса. Все остальное вспомогательные процедуры.

Поэтому в современных условиях администратор доходов не является ключевой фигурой в процессе наполнения бюджетов, как это задумано бюджетной реформой. Количество администраторов доходов всех уровней бюджетов растет из года в год, при этом рост доходов бюджетов не увеличивается теми же темпами, а иногда и снижается.

К сожалению, из внимания научного- мира выпал тот единственный этап администрирования, который оказывает непосредственное влияние на размер поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской-Федерации, а именно этап взаимоотношений «администратор» - «плательщик».

Таким образом, в современных условиях назрела необходимость, научной разработки методологии построения и организации системы администрирования доходов»бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; котораяшозволит прийти к единому пониманию сути администрирования как части бюджетного процессами основных направлений его применения. ,

Необходимость создания научно обоснованных основ? построения системы администрирования доходов бюджетов бюджетной' системы Российской Федерации предопределила выбор темы-диссертации, ее цель и задачи, объекты, методы, информационную базу и направления, использования результатов исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является дальнейшая« разработка теоретических основ бюджетного процесса, выделении и рассмотрении проблем администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, выработке возможных путей и рекомендаций их решения.

Достижение поставленной цели конкретизируется через решение следующих задач:

- определение роли и места доходов в бюджетном процессе в Российской Федерации;

- рассмотрение генезиса и оценка современного состояния системы управления доходами в Российской Федерации;

- изучение сложившейся системы государственного регулирования процессов администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, через построение информационной модели системы администрирования;

- исследование финансового механизма, администрирования доходов бюджетов и его составных элементов и определение основных направлений* его развития;

- классификации видов администрирования на основе факторов, оказывающих влияние на его результат;

- разработка методики, оценки эффективности деятельности1 администратора^ доходов бюджета;

- разработка методики« прогнозирования« поступлений администратором доходов • бюджета.

Область исследования. Диссертационное исследование проведено по специальности 08.00:10 «Финансы, денежное обращение и кредит», в рамках части 1 «Финансы», п. 2 «Государственные4 финансы», подпунктов 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и 2.5. «Оптимизация бюджетного' процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования», Паспорта специальностей научных работников ВАК.

Объектом исследования является бюджетный процесс в части организации процессов администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие между субъектами сектора б государственного управления (государством, финансовыми органами, главными администраторами, администраторами и плательщиками доходов) в процессе принятия управленческих решений, направленных на совершенствование процесса исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по доходам.

Методология исследования. Теоретической и методологической основой проведенного исследования послужили труды отечественных ученых и практиков, среди которых особое влияние оказали работы таких авторов как Баженов А.Г., Березин М.Ю., Лоскутов А.Э., Нестеренко Т.Г., Поляк Г.Б., Глигич-Золотарева.М.В., Добрынин Н.М., Евсеев П.И., Ермаков В.Г., Карапетян JIM., Карасев М.Н., Козак Д.Н., Кронский В:С., и, мн. др., а также работы зарубежных специалистов, среди которых следует назвать Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б.

В' процессе работы применялись общенаучные методы познания (историзм, индукция, дедукция, абстрагирование, анализ и синтез, систематизация и идентификация), метод экспертной оценки, статистические методы, методы моделирования, теория систем и принципы системного анализа (или системный подход).

Информационная база исследования. В ходе исследования использовались действующие законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, российские и международные аудиторские стандарты, нормативные документы главных администраторов, доходов, бюджетов бюджетной системы-Российской Федерации и Банка России.

Научная новизна исследования. Научная новизна проведенного исследования состоит в тех выводах и рекомендациях об организации процессов администрирования доходов бюджетов, бюджетной системы Российской Федерации, которые содержатся в диссертационном исследовании.

Научную новизну проведенного исследования отражают следующие основные выводы:

- определены отличительные особенности, принципы и задачи системы управления доходами бюджетов на основании рассмотрения современной 7 ситуации, по исполнению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- сформулировано авторское определение администрирования и построена информационная модель системы администрирования доходов бюджетов, что 1 позволило определить основные недостатки существующей системы администрирования доходов и подготовить предложения по совершенствованию существующей системы администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- обоснована классификация видов администрирования на основании рассмотрения различных финансовых механизмов администрирования доходов бюджетов бюджетной системы, что позволит финансовым органам соответствующих бюджетов рационально подходить к подбору администраторов своих доходов; разработана' методика определения эффективности- деятельности администратора доходов,, позволяющая оценить необходимость увеличения расходов на администрирование и их влияние на рост реальных доходов бюджета;.

- предложена методика прогнозирования, администратором доходов бюджетов размеров поступлений-по закрепленным задним видам доходов; которая позволит финансовым органам осуществлять достоверное планирование своих бюджетов.

Теоретическая* и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования заключается-, в . развитии теоретических основ администрирования« доходов, а так же в, разработке методических рекомендаций построения и совершенствования системы администрирования, необходимой для-обеспечения эффективности, предусмотренного законодательством Российской Федерации, процесса сбора доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования разработанных рекомендаций для организации эффективного администрирования доходов.бюджета, максимального использования возможностей администрирования как части бюджетного процесса и получения на этой основе увеличение реальных доходов бюджета.

Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений при изучении дисциплин «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Апробация работы. Основные теоретические и практические положения диссертации докладывались и обсуждались на Важнейшие результаты диссертационного исследования были изложены на VI Международной научной конференции "Актуальные вопросы современной экономической науки" (Липецк, 27 августа 2011 г.). Полученные автором научные результаты используются в деятельности Территориального управления Федеральной службы финансово- бюджетного надзора в Самарской области, отдельные положения диссертационной работы нашли применение в деятельности министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области, кроме того, результаты исследования используются в процессе обучения студентов Самарского государственного технического университета по дисциплинам: «Бухгалтерский учет», «Налоговая система», «Государственные и муниципальные финансы», «Система государственного и муниципального Управления», что подтверждено справками о внедрении.

Публикации.' По результатам исследования опубликовано 6 печатных работ общим объемом 3 печ. л. в том числе в 3 статьях в журналах, определенных ВАК.

Основное содержание работы изложено на 129 страницах, содержит 11 таблиц, 15 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Давыдов, Мансур Девлятшаевич

Заключение.

Реформирование бюджетной системы Российской Федерации продолжается вот уже более 10 лет. За этот срок бюджетное законодательство кардинально изменило бюджетный процесс несколько раз. Несколько: раз менялись цели бюджетной, политики от элементарного наведения порядка в области государственных финансов в начале^ до декларации принципа бюджетирования, ориентированного на результат.

Реформа не могла не затронуть» и проблемы наполнения бюджетов: бюджетной системы. Однако, на сегодняшний"день, это наиболее консервативная: область бюджетного законодательства:. Принятый законом; «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» принцип расщепления доходов между уровнями бюджетной' системы, получил государственное' регулирование в виде закрепления его в;. Бюджетном кодексе Российской Федерации и был дополнен институтом администраторов доходов. Построение в Российской Федерации отлаженной; системы регулирования-распределения-. налоговых . доходов; , осложняется? обстоятельствами«" как объективного, так и субъективного характера. К первым, относятся; отсутствие достаточных исторических предпосылок, значительные региональные: различия; ко вторым - недостаток необходимого для организации такой* системы опыта и теоретических разработок в этой области.

Существует мнение, что- настало ' время и для . кардинального1 реформирования и этой; области. В системе- налоговых полномочий! необходимо, прежде, всего, отказаться от унаследованного от советской; практики принципа «расщепления» налоговых поступлений; между уровнями бюджетной системы. Следует четко сформулировать в законодательстве цель,, задачи: и; принципы системы распределения? налоговых доходов между бюджетами; задав тем самым вектор развития этой системы.

Этот принцип, во-первых, не обеспечивает взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых в данном регионе или муниципалитете бюджетных . услуг - ключевого условия повышения эффективности бюджетной системы.

Во-вторых, он снижает ответственность властей субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, получающих основную .часть доходов от федеральных налогов, за качество работы с плательщиками доходов.

В-третьих, вынуждает власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, не имеющие «легальных» полномочий для проведения налоговой политики, прибегать к полулегальным рычагам воздействия на плательщиков.

В-четвертых, в условиях мнимой децентрализации сбора доходов, создаётся большое количество иных источников поступлений, которые не приносят в бюджеты заметных доходов, но создают иллюзию больших возможностей.

Так, например, в Богатовском районе Самарской области за три квартала 2010 года было учтено доходов на общую сумму 122 520 тыс. руб. из них дотаций, субсидий и субвенций от других уровней бюджетов на общую сумму 98 173'тыс. руб. (80,2 %), собственных доходов>24 347 тыс. руб. (19;8 %) из них налоговых доходов от федеральных администраторов 16 293 тыс. руб: (66,9 от суммы собственных доходов). Таким образом, на доходы, закрепленные за администраторами Богатовского района Самарской области, приходится 33Д % от собственных доходов или 6,5 %■ от общей суммы- доходов муниципального бюджета ,[5,8].

Считается, что конечным результатом реформы должен стать полный-отказ от разделения» налогов на собственные, «закрепленные» и регулирующие. Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными. Поступления I по федеральным налогам полностью, без какого бы то* ни было «расщепления», должны направляться в федеральный бюджет, региональные налоги' — только в региональные бюджеты, местные налоги - в местные бюджеты. 1

Такая постановка вопроса полностью соответствует принципам бюджетирования. В этих условиях многократно возрастет роль администрирования как процесса, регулирующего и контролирующего размеры поступлений в бюджеты.

Сегодня, как показало исследование, процессам администрирования доходов оказывается недостаточное внимание. Проведенное в ходе написания

126 диссертации исследование нормативных правовых: документов главных администраторов доходов различных уровней бюджетов, бюджетной системы Российской Федерации высветило общие недостатки в подходах к организации процессов администрирования. К этим недостаткам можно отнести следующие.

1. Процесс администрирования, так как; он организован в настоящее время оказывает не значительное влияние на размер поступлений в доходы бюджета, так как платежи по наиболее доходным: источникам зависят от дисциплинированности плательщиков; поэтому из всех аспектов администрирования как. вида специфической практической деятельности, по этим источникам, активно; используется только функция возвратов; плательщику излишне или неправильно уплаченных доходов.

2:, Финансовые органы .бюджетов: субъектов Российской; Федерации и местных бюджетов получают информацию о поступлении доходов в бюджеты» ежедневно? от . органов Федерального казначейства, в связи с этим информационная составляющая администрирования? финансовыми органами не реализуется:: : .

3! Основным, побудительным; мотивом финансовых органов'« субъектов? Российской; Федерации;: и муниципалитетов, а так- же главных; администраторов ■ федерального уровня заставляющих • их издать нормативный правовой акт, закрепляющий виды доходов за администратором бюджета: является? то, что органы Федерального казначейства не зачисляют в доход бюджета поступившие суммы,, если не произведено-такое закрепление. Эти суммы- зачисляются на счет невыясненных поступлений федерального бюджета.

Нстественно, ждать того, что при таком стимулировании получается качественное регулирование процессов; администрирования, со стороны финансовых органов и-главных администраторов ¡доходов нельзя.

4. Не смотря на то, что на уровне Правительства Российской Федерации разработаны, требования к содержанию нормативно-правовых актов главных администраторов доходов; и они фактически скопированы в решениях, властей субъектов- Российской Федерации и муниципалитетов, сами акты не выдерживают ни какой критики.

Нормативно-правовые акты главных администраторов доходов; всех уровней бюджетов фактически составлены не для регулирования' деятельности подведомственных администраторов доходов, а, опять-таки; для:; открытия: лицевых счетов-администраторов в органах Федерального казначейства, так; каїк последние . требуют соблюдения порядка: по открытию лицевых счетов администраторам доходов;

Причинами сложившегося отношения! к администрированию можно выделить, несколько^ основнымшявляются: ■ '■:'■.

1. Источники, на которые администратор имеет возможность влиять . непосредственно, составляют не более 10 % от всех поступлений: в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

2. Денежный? поток и поток, документов,, составляющие: систему администрирования • практически: не пересекаются и. имеют . ограниченные возможности влияния.друг на.друга. ^

3. Государственное; регулирование не; затрагивает аспекты-администрирования во взаимоотношениях- «администратор»» - «плательщик», отдав? на откуп регламентацию- этих процессов! главным;! администраторам доходов: -'•:.'.'■■.,"<:'. ■',,'•.;. '

4. Принципы. бюджетирования, призванные1: повысить эффективность, бюджетного процесса;практически не: используются при организации, исполнения доходной части бюджетов. : 5. Наряду с информационной составляющей; мало? разработана; научная; составляющая? сущности администрирования; Ведь администрирование1 как;, область научных знаний, выраженное системой идей, .объясняющих исследуемую область и формирующих её теоретические основы, способствует пониманию сущности и особенностей процессов наполнения бюджетов/ бюджетной системы. Российской Федерации, инструментария; для их осуществления. Эти объясняется связь: данной характеристики сущности? администрирования с другими характеристиками - как: вида практической деятельности и как информационной системы.

Конечно, научные основы администрирования можно подглядеть в теории менеджмента, теории бюджетирования, а так же в теории государственного управления. Однако нам кажется, что необходимо объединить разрозненные упоминания об администрировании доходов бюджетов в единую систему.

Думается, что если в результате бюджетной реформы произойдет смещение акцентов на собственные налоги бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, то финансовые органы вынуждены будут обратиться лицом к проблеме эффективности администрирования как части бюджетного процесса. Поэтому необходимо уже сейчас готовить теоретическую базу для организации администрирования на уровне, обеспечивающем максимальное наполнение бюджетов.