Развитие государственных услуг в современной экономической системе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие государственных услуг в современной экономической системе"

На правах рукописи

СЕЛЕЗНЕВ Петр Иванович

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

Работа выполнена на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Уколов Владимир Федорович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Одинцов Андрей Алексеевич

кандидат экономических наук, Егорушков Александр Петрович

Ведущая организация: Московский государственный университет

им. М.В. Ломоносова

Защита состоится 15 марта 2006г. в 13 час. на заседании диссертационного совета Д 502.006.08 по экономическим наукам при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 2200.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре общего и специального менеджмента РАГС, ауд.2302.

Автореферат разослан 4 3 февраля 2006 г.

Ученый секретарь \ Г3 диссертационного совета V ^¿Л В.Ф. Уколов

/р<Р6А

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется тем, что значительная часть граждан нашей страны дает отрицательную оценку качеству государственных услуг, оказываемых населению и субъектам хозяйственной деятельности, в процессе реализации функций власти. По данным независимых опросов, качество государственных услуг и формы их предоставления удовлетворяют не более 14% населения, а свыше 70% граждан, по роду своей деятельности взаимодействующих с государством, отрицательно относятся к деятельности его служащих, оказывающих услуги.

Низкое качество государственных услуг зачастую ограничивает возможности достижения конкурентных целей бизнес - структур. Развитие государственных услуг в России сдерживается и слабым уровнем современных электронных коммуникаций, сетей и систем связи, отсталой инфраструктурой, медленным распространением инновационных технологий, связанных с использованием новых форм обслуживания клиентов.

Достаточно серьезной проблемой является подготовка кадров в области государственных услуг. В современной государственной службе, в отличии от дореформенной системы управления государством, отсутствует необходимое мышление у значительной части менеджеров высшего и среднего уровня и персонала, ориентированное на услужливость, качество сервиса. Слабо и понимание того, что к этому их обязывает оплата управленческого труда, осуществляемая за счет предприятий и граждан, уплативших налоги в бюджет. В сфере государственной службы не хватает дипломированных менеджеров государственных услуг и явно слаба роль средств массовой информации в популяризации данного вида деятельности, осуществляемого для населения. Существует недостаточное восприятие государственных услуг как важнейшего инструмента государственного управления и со стороны госслужащих, в связи с тем, что они смутно представляют себе потенциальные возможности улучшения государственного управления с помощью развития сектора услуг.

Мировая практика показывает, что качественная деятельность органов власти в сфере государственных услуг обеспечивает существенное снижение уровня издержек в масштабах страны. Государственные услуги служат интересам потребителей и твлпттгя рря п^ным шагом в

i рос. национальна^ » i библиотека

направлении повышения конкурентоспособности и успешного функционирования современной экономической системы. Требование эффективности и качества к предоставлению государственных услуг должно стать центральным пунктом политики государственной службы в данной сфере деятельности. Решение проблем, имеющихся в сфере развития государственных услуг, позволит повысить качество реализации функций государства, будет способствовать повышению эффективности системы государственного управления.

Состояние изученности проблемы. Различным научно-теоретическим и практическим аспектам развития государственных услуг посвящены работы многих отечественных ученых и специалистов.

Среди авторов, внесших свой вклад в изучение научных основ сертификации и разработки регламентов услуг выделяются: Барамзин С.Н.; Владимирцев A.B.; Ивлев В.Г.; Попова Т.Н.; Серов М.С.; Фомин В.Н.; Чиннов И.Н.; Шеханов Ю.Ф.

Среди зарубежных авторов известны исследователи, работающие над вопросами разработки стандартов, оценки, использования различных инструментов качества государственных услуг: Берр Дж.; Вумек Дж.; Дейвид П.; Деминг В; Джонс Д.; Джуран Д.; Дью Д.; Каплан Р.; Конти Т.; Лапиду В.А.; Маллинз JÏ.H.; Нортон С.; Ольдерогге Н.Г.; Фейгейбаума А.; Хилл П.

Системами управления качеством, включая вопросы анализа и контролинга занимались: Адлер Ю.Н.; Афанасьев В.Н.; Байденко В.И.; Бороненкова С.К.; Владимирцев A.B.; Галямина И.Г.; Глудкин Н.М.; Горбунов Н.М.; Горленко O.A.; Гуров А.И.; Зорин В.П.; Ивлев В.В.; Ильенкова С.Д.; Колмановский В.Б.; Максимов Н.И.; Маркелов К.Н.; Мирошников В.В.; Носов В.Р.; Попова Т.М.; Скрипко JI.E.; Субетто A.A.; Чаусов В.Н.; Шеханов Ю.Ф.; Шолтес П.Р.; Щепетова С.Н.

Методам учета затрат, связанных с качеством государственных услуг, уделяли серьезное внимание: Герасимов Б.И.; Мазур И.И.; Огвоздин В.Ю.; Пономарев C.B.; Пономарева О .С.; Самородов В.А.; Сивохина Н.М.; Шапиро В.Д.

Вместе с тем, в отечественной экономической науке явно ощущается недостаток теоретических и методических разработок по рассматриваемой проблеме, применительно к современной экономической системе.

Общая цель исследования состоит в поиске и аргументации новых путей решения важной научной задачи, имеющей существенное значение

для экономики, организации и управления предприятиями, отраслями и комплексами сферы услуг - разработке концептуальных основ развития государственных услуг в современной экономической системе, а также выработке научно-практических рекомендаций по их использованию, дополняющих, развивающих и обогащающих данную область знаний.

Эта общая цель достигается решением следующих конкретных задач:

- выявлением источников и резервов развития рынка государственных услуг, ориентированных на решения задач общества, а также проблем муниципального, регионального значения;

-ориентацией потенциала государственных услуг на достижение целевых установок развития общества и использования его как дополнительного резерва управления;

- оценкой результативности функционирования организаций, оказывающих государственные услуги и использования ее для определения перспектив развития;

- разработкой регламентов государственных услуг, направленных на стандартизацию услуг и удовлетворение запросов потребителей;

- организацией системы управления качеством государственных услуг и развитием электронных видов услуг, расширяющих возможности государственного сервиса.

Объектом исследования является процесс развития государственных услуг в современной экономической системе.

Предметом исследования выступают экономические, социальные, а также, связанные с ними управленческие отношения, возникающие в результате целенаправленного воздействия на процесс развития государственных услуг в современной экономической системе.

Теоретической и методологической базой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых, классиков теорий общественного развития, экономики; прикладные работы по данной проблеме; программы, концепции, нормативные и другие материалы, касающиеся развития государственных услуг в современной экономической системе. В диссертации применяется статистическая обработка информации, экономический анализ, используются результаты социологических исследований.

Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем: найдены и аргументированы пути решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для региональной экономики. Разработаны концептуальные основы развития

государственных услуг в современной экономической системе и даны научно-практические рекомендации по их использованию. Они включают: выявление источников и резервов развития государственных услуг; ориентацию потенциала государственных услуг на достижение целевых установок развития государства, общества и бизнеса; разработку регламентов, стандартов государственных услуг и создание условий для удовлетворения запросов потребителей в их качественном обслуживании.

В частности: ^

- обосновано авторское представление о государственных услугах как об инструменте управления, позволяющем осуществлять целенаправленное воздействие на объект в виде полезного действия труда государственных служащих или иных работников, которым государство делегировало для этой цели часть своих функций. Показано, что услуги при этом обеспечивают целостность цикла взаимодействия государства бизнеса и общества. Они заполняют информационные, финансовые и интеллектуальные разрывы, возникающие на стыке таких основных процессов субъектов деятельности, как: «производство»; «обмен», «потребление», «интеллектуальное и финансовое обслуживание». При этом государственные услуги являются общей, востребованной для всех субъектов деятельностью, связывающей их в единый процесс развития, экономящей затраты в цепочке создания стоимости каждого участника, увеличивая конкурентоспособность продвигаемого ими объекта (с. 11-29);

- показано, что источником государственных услуг являются функции власти, реализуемые в виде деятельности специализированных структур, а их основными потребителями выступают общество, бизнес и унитарные предприятия. Внесено уточнение в трактовку результатов реализации государственных услуг, заключающиеся в том, что наряду с общепризнанными эффектами они обеспечивают проявление полезного действия труда государственного служащего у потребителей услуг. Установлено, что для современной экономической системы характерен рост объемов государственных услуг, обусловленный развитием и глобализацией экономики, увеличением функций государства, делегируемых муниципальным образованиям, усилением государственного регулирования экономики, ростом числа и масштабов межгосударственных проектов, требующих государственного I обслуживания связанных с ними процессов (с.12-25;101-104);

- установлено, что экономический эффект от государственных услуг проявляется в повышении уровня организации государственного управления, сказывается на реальном секторе экономики и социально -

экономических показателях его функционирования. Величина эффекта, в свою очередь, зависит от качества государственных услуг. Предложена система критериев для выбора показателей, определяющих величину эффектов, достигаемых внутри государственной системы: соответствие услуг государственным регламентам, стандартам, установленным нормативам; качество и общий уровень развития государственного сервиса. Показано, что государственные услуги, при высоком уровне развития могут положительно влиять на имидж власти в следующих областях: экономика, муниципальная деятельность, общественные отношения, межгосударственные связи (с.80 - 90);

- доказана целесообразность создания условий для защиты интересов и прав граждан, являющихся потребителями государственных услуг, на основе внедрения системы досудебного обжалования решений органов власти, оказывающих услуги. Целесообразность аргументирована тем, что государство, как общество необходимо поставить в равные условия ответственности за качество услуг. В основе системы должны лежать административные регламенты и стандарты государственных услуг. Показано, что стандарты государственных услуг являются частью административных регламентов государственных функций, связанных с оказанием государственных услуг. Должно выдерживаться определенное соотношение административных регламентов и стандартов государственных услуг. Другой важный шаг к формированию защиты интересов и прав граждан - это создание административных судов, в которых государственный орган должен доказать, что он не нарушал законов, оказывая услуги, если у потребителей имеются претензии к их качеству. Аргументирована необходимость создания ассоциации потребителей государственных услуг, способной выступать в качестве мощного субъекта ведения диалога с властью и отстаивать права потребителя государственных услуг (с.42 -51; 51- 54; 92- 95);

- разработаны принципы формирования и функционирования государственных услуг, исходя из выявленных проблем, решение которых имеет стратегическое значение для улучшения дел в рассматриваемой области: принцип ориентации на потребителя, за счет выполнения производителями государственных услуг таких условий, как учет спроса и ожиданий потребителей, касающихся качества, стоимости, порядка и сроков предоставления услуг; принцип информированности потребителей государственных услуг, подразумевающий доступность информации для клиентов и постоянное их информирование об организациях и учреждениях, предоставляющих государственные услуги; принцип

g

заинтересованности исполнителя, обеспечивающий его личную заинтересованность в качественном и своевременном предоставлении государственных услуг; принцип системности стандартов предполагающий исключение противоречивости во взаимосвязях вновь разрабатываемых стандартов услуг с другими стандартами и нормативно-законодательными актами; принцип наименьших усилий предполагающий упрощение организации и технологии оказания государственных услуг, путем дебюрократизации, упрощения и снижения затрат времени на их предоставление (с. 22-28; 80 - 82).

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по развитию государственных услуг в современной экономической системе. Его результаты используются на уровне хозяйствующих субъектов, муниципальных, региональных и федеральных органов управления. Работа представляет существенный интерес для менеджеров, она может быть использована в системе экономического образования.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора и обсуждены на заседании центра управленческого консультирования кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Различные аспекты исследования изложены в публикациях автора.

Логика и структура работы. Логика и структура работы обусловлены содержанием диссертации. Она состоит из введения, двух глав, выводов, списка литературы и использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Государственные услуги являются одним из важнейших инструментов государства, используемых при реализации им своих функций. Действующая система права Российской Федерации различным образом определяет понятие услуги как вида деятельности. В Конституции Российской Федерации услуги рассматриваются как вид материальной деятельности (ст. 8, 74). Согласно ГК РФ услуги являются объектом гражданских прав (ст. 128, 129), в Бюджетном кодексе Российской Федерации под услугами понимаются минимальные государственные социальные стандарты (ст.6). Среди различных понятий услуг выделяется понятие публичных или государственных услуг, т.е. услуг, оказываемых

органами государства. При определении видов деятельности, которые могут быть отнесены к числу государственных услуг, например в сфере морского транспорта, следует руководствоваться положениями Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314, согласно которому государственные услуги предоставляются: федеральными органами исполнительной власти, непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения, либо иные организации; предоставляются безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам, предоставляются гражданам и организациям, т.е. неограниченному кругу лиц.

В настоящее время оказываются следующие основные государственные услуги: жилищно-коммунальные, медицинские, социальные, транспортные, юридические, регистрационные, консультационные, а также услуги в сфере образования, культуры, физкультуры и спорта, услуги связи, бытового и торгового обслуживания. Органы государственной власти должны играть ключевую роль в предоставлении социальных, медицинских и образовательных услуг, а также услуг в сфере безопасности.

Анализ различных понятий услуги дает основание подумать над тем, как сформулировать определение услуги, адекватное современным требованиям. Государственная услуга — это нормативно закрепленная услуга, оказываемая государственными органами гражданам, бизнесу или другим государственным органам. Как видно, в данном определении, под пользователями государственных услуг понимаются граждане, бизнес и государственные служащие (внутренние и внешние для конкретного государственного ведомства).

Представим и другой вариант определения государственной услуги, более полно отвечающий требованиям времени. Государственная услуга - это деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в принятии решений и в совершении действий, влекущих за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документа в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов, либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

Стандарт государственной услуги - это обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах получателя государственной услуги требования к оказанию государственной услуги,

включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной государственной услуги.

Получатель государственной услуги - это гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин, лицо без гражданства, или организация, обратившиеся непосредственно, а также через своего представителя в орган, оказывающий государственную услугу, для реализации прав либо законных интересов или исполнения возложенных нормативными правовыми актами обязанностей.

Оказание государственной услуги — это совершение Органом, оказывающим государственную услугу, определенной последовательности действий и принятие им определенных решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документа.

Орган, оказывающий государственную услугу, - это орган государственной власти, орган местного самоуправления, наделенный соответствующим государственным полномочием; организация, уполномоченная оказывать государственную услугу на основании правового акта органа государственной власти или договора о выполнении работ, или оказании услуг для государственных нужд.

Следует различать элементарные государственные услуги и композитные государственные услуги. Под элементарными государственными услугами понимаются услуги, запрошенные гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реализуются и оказываются в рамках взаимодействия с одним ведомством. Примерами таких услуг являются, например, выдача свидетельства о рождении или общегражданского паспорта.

Под композитной государственной услугой понимается услуга, которая состоит из нескольких элементарных услуг. Понятие композитной услуги тесно связано с такими понятиями, как «жизненный эпизод» и «бизнес-ситуация». Эти понятия появились в контексте идей и общей тенденции предоставления государственных услуг по принципу «одного окна». Это означает, что гражданин или экономическая организация, которые хотят получить определенную услугу от государства, не обязаны знать, как государство устроено с точки зрения административного деления. Например, гражданин меняет место жительства. Это - жизненный эпизод. С этим эпизодом связана необходимость выполнения ряда действий, таких, как смена прописки, перерегистрация в налоговых органах по новому месту жительства. Или еще один пример, когда гражданин создает собственную частную компанию (бизнес-ситуация), и с

этим связана целая цепочка действий. Как правило, композитные услуги связаны с разрешением того или иного жизненного эпизода или бизнес-ситуации.

Понятие государственной услуги очень близко понятию функция Существует точка зрения, в соответствии с которой услуга - это внешний взгляд пользователя на взаимодействие с государством, а функция - это внутренний взгляд государства и ведомств. Мы считаем, что в данном контексте, услуга - это одна из форм реализации государственных функций.

Проблему взаимодействия граждан и бизнеса с государством и одного государственного ведомства с другим можно представить следующим образом. Есть государство и некоторый набор вертикальных государственных функций и процессов, реализуемых различными ведомствами (внутренний взгляд с точки зрения государства и ведомств), и есть ркещние по отношению к государству пользователи - граждане и бизнес, а также внешние по отношению к данному ведомству другие ведомства, которые мыслят в терминах своих пользовательских процессов. Для гражданина это может быть жизненный эпизод, такой как переезд на новое место жительства и связанные с этим проблемы, для бизнеса -бизнес-ситуация, такая, как получение лицензии и необходимость общения с рядом государственных ведомств для ее получения. Вопрос состоит в том, как совместить вертикальный взгляд государства и ведомств на услуги, как на процессы, с горизонтальным взглядом внешних потребителей услуг с точки зрения жизненных эпизодов и бизнес -ситуаций. С точки зрения государственного ведомства, государственная услуга состоит из одного или нескольких процессов, которые могут быть выполнены в различных государственных структурах, наделенных определенной ответственностью и обладающих определенной экспертизой. Выполняя дальнейшую декомпозицию, процесс (регламент) может быть разбит на отдельные подпроцессы и операции. В выполнении одного процесса может участвовать несколько ведомств. Процесс отражает внутреннюю точку зрения ведомства. Кроме того, такая точка зрения отражает организационную фрагментацию области ответственности и области экспертизы организаций. С точки зрения пользователя

I (гражданина, бизнес - организации) государственное ведомство является

своеобразным «черным ящиком», который производит и реализует услуги.

, В настоящее время Государственные ведомства находятся в процессе

переосмысления того, как они взаимодействуют со своими клиентами-

обычными гражданами и представителями бизнеса. Одно из Основных различий между частными и государственными организациями, оказывающими услуги, состоит в определении понятия «рынок услуг». Процветающий бизнес старается, чтобы услуги отвечали требованиям рынка, который он тщательно анализирует, выясняя потребности, желания и предпочтения, а также наличие ресурсов, прежде чем оказывать услуги, устанавливать цены, определять стратегию их реализации, организовывать рекламу или другие способы завлечения клиентов, образующих потенциальный рынок. Проблема определения спроса на государственные услуги постоянно возникает при решении задач развития данной сферы. В рыночном секторе услуг равновесное состояние спроса и предложения определяется и регулируется естественным для данных отношений образом. Подобных же механизмов при оказании государственных услуг не существует. Вместо этого, необходимо оценивать возможное или желаемое количество предложения услуг, их стоимость и предпочтения потребителей. С этой целью необходим порядок формирования административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействий между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти. Требования к порядку предоставления государственной услуги включают: порядок информирования о государственной услуге; сроки предоставления услуги; перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги; другие положения, характеризующие требования к предоставлению государственной услуги, установленные федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Административные процедуры включают: а) описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Указанное • описание может быть представлено в электронной форме. При этом

описание каждого действия должно содержать следующие обязательные элементы: юридические факты, являющиеся основанием для начала действия; должностное лицо, ответственное за выполнение действия; максимальный срок выполнения действия; права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения; формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений; способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти); результат действия и порядок передачи результата; порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых в ходе выполнения регламента.

Стандарты государственных услуг являются составляющей частью регламента. Необходима ответственность государственных органов «за неисполнение стандартов. Показатели стандартов должны включаться* в контракты и в зависимости от их соблюдения или несоблюдения соответственно должна выплачиваться или не выплачивается премия, а чиновник может повышаться или понижаться в должности. В целом стандарты оказания государственных услуг - это обязательство государственных органов перед гражданами. Законы предоставляют права гражданам, а конкретизация этих прав - это и есть стандарт государственных услуг.

Менеджеры государственной службы, ориентируясь на определенные рынки услуг и на клиентов, почти никогда не выбирают их заранее, руководствуясь соображениями прибыльности. В основном обслуживание той или иной группы клиентов государственным службам предписывает закон или поставленные перед ними цели. Когда менеджеры государственных организаций решают ориентироваться в рамках установленных им обязанностей на определенную группу клиентов, это обычно вызвано тем, что спрос именно этой группы на конкретную услугу не удовлетворяется организациями частного сектора, а не тем, что оказывать ей услуги легко или выгодно. Иногда интересы частных и государственных служб пересекаются (например, частные, и государственные школы); бывает, что они удовлетворяют разные запросы одних и тех же клиентов (когда, скажем, недовольные клиенты частных фирм обращаются к государственным агентствам по защите прав

потребителей). Но в целом у руководителей в государственном секторе услуг гораздо меньше свободы выбора клиентов, чем в частном. Государственным службам, оказывающим государственные услуги, как правило, приходится иметь дело с множеством клиентов, а не с узким их сегментом, запросы которого легче удовлетворить.

Различные типы взаимодействия и информационного обмена между гражданами, бизнесом и государством включают в себя статические данные (например, правила, законы, нормативные акты), доступ к динамическим данным (например, запросы к базам данных), запросы на услуги, транзакции. Приведем некоторые характеристики предоставления государственных услуг, ориентированных на жизненные эпизоды. Ориентация на пользователя Подход с точки зрения «жизненных эпизодов» настроен на потребности пользователя, предлагая государственные услуги в интуитивно понятной форме, вместо того, чтобы отталкиваться от организационных структур. Прозрачность. Несколько государственных ведомств могут быть вовлечены в процесс предоставления интегрированной услуги, которая связана с «жизненным эпизодом». Принцип «одного окна» Поскольку услуга с точки зрения «жизненного эпизода» пересекает традиционные границы ведомств, то очень часто пользователю обеспечена возможность выполнить все необходимые действия по получению услуги в одном месте. Пользователь имеет дело с государством в целом, не зная о том, какие реально ведомства вовлечены в процесс предоставления услуги. Один «жизненный эпизод» может быть связан с несколькими государственными услугами — элементарными и композитными. В зависимости от специфической ситуации, в которой находится пользователь, могут бьггь инициированы некоторые другие связанные услуги. Например, если два человека решили зарегистрировать брак, то при этом должны быть выполнены некоторые обязательные административные процессы, связанные с изменением семейного статуса.

Необходимость существования государственных организаций, оказывающих услуги не подвергается сомнению, хотя деятельность большинства этих организаций подвергается жестокой критике за низкую эффективность и игнорирование нужд и потребностей потребителей, что связайо с отсутствием конкуренции. Вместе с тем, они составляют значительную долю сферы услуг В большинстве стран государство предоставляет населению многочисленные услуги, такие как: услуги вания, здравоохранения, армии, а также юридические, социальные,

транспортные и информационные услуги Деятельность государственных организаций сферы услуг может быть эффективной, но во главе их должны стоять не администраторы, а менеджеры. Задача руководства подобных организаций состоит в выработке согласованных целей, задач и стратегий, определении критериев результативности деятельности, основанных на удовлетворении клиентов услугами.

I В мировой практике существуют различные подходы к классификации государственных услуг. Анализ большинства из них показал, что наиболее удачным подходом с точки зрения использования значительной части идей, приемлемых для российских условий является Германия. Приведем классификацию принятую в Германии, которая в этой стране уже подтвердила свою полезность. Федеральное правительство Германии идентифицировало около 400 услуг. Используемая в Германии классификация учитывает два критерия:

«

- первый критерий - глубина покрытия услугой цепочки создания добавленной стоимости: информационная услуга - коммуникации -транзакции. Это хорошо известная и широко используемая схема. При этом оценивается, что примерно одна треть услуг является, в основном, информационными, которые, однако, во многих случаях включают некоторый дополнительный функционал помимо простой публикации информации в электронном виде. Еще одна треть - это процедуры обработки различных заявлений, которые в общем случае требуют реализации сложных процессов и регламентов и содержат компоненты выполнения транзакций;

второй критерий - содержание услуги. С точки зрения содержания услуги в Германии выделяются 8 типов услуг федерального правительства: сбор, обработка и предоставление общей и специализированной информации; консультирование; подготовка политических решений или законов; взаимодействие между ведомствами; общие процедуры обработки заявлений, поступающих в государственные ведомства; процедуры оказания содействия и помощи. Имеется в виду предоставление различных форм финансовой помощи, грантов студентам,

II грантов на научные исследования; реализация процедур закупок. Объявление тендеров и реализация закупочных процедур; реализация функций надзора и контроля со стороны государственных ведомств;

* прочие услуги. Более двух третьей всех услуг федерального правительства

Германии (73%) принадлежат к услугам трех типов: «Сбор, обработка и предоставление общей и специализированной информации», «Общие

процедуры обработки заявлений, поступающих в государственные ведомства», «Процедуры оказания содействия и помощи».

В заключение диссертации сформулированы следующие выводы и рекомендации. .

1. Развитие государственных услуг является частью реформы государственной службы и более комплексных преобразований в сфере управления в государственном секторе. Государственные услуги, как полезное действие труда госслужащих, направленное на удовлетворение потребностей в сфере государственного управления вытекают из задач страны и тех функций, реализуемых соответствующими министерствами, ведомствами и службами, которые осуществляются по их решению. В настоящее время, в связи с реформированием государства выделено 57 задач государственного управления, для реализации которых используется более 5,5 тысяч функций. Специально созданная правительственная комиссия рассматривает вопросы закрепления функций за соответствующими министерствами и ведомствами, вносит соответствующие изменения в их положения, распределяет формы их реализации и принимает решения, касающиеся их сохранения, изменения или отмены. Выработана классификация государственных функций, определены некоторые критерии их оценки (излишние, дублирующие), разрабатываются паспорта функций, изучается спектор государственных услуг, определяются возможности разработки их регламентов и стандартов.

2.Функции государства являются решающим фактором, определяющим его структуру и направления деятельности, значительная часть которых реализуется через услуги. Исходя из этого, расходы российского бюджета, направляемые на государственные услуги, могут быть классифицированы. Более простая - функциональная классификация, в ^оторой перечислены все государственные функции, то есть те общественные сферы, которые требуют государственного финансирования. Решение задач государства требует перераспределения функций его органов и появления адекватной структуры государственных услуг; Это позволит определить оптимальное соотношение регулирующих, распорядительных и контрольных функций. Критерием отнесения той или '

иной услуги к государственной, должно служить обеспечение интересов граждан и устоев жизни общее 1ва в таких сферах, как создание «

благоприятных условий для развития экономик; законодательство; безопасность; международные отношения; регулирование и контроль;

социальные гарантии; публичные услуги. Расширение перечня публичных услуг (регистрационных, консультативных, информационных и др.), осуществляемых государственными учреждениями и отчасти саморегулируемыми организациями, позволит более полно удовлетворять потребности общества в государственных услугах.

3.Разработка перечня государственных услуг, оказываемых различными ведомствами и службами, является первым шагом к созданию административных регламентов исполнения государственных функций и I предоставления государственных услуг. Регламенты определяют процедуры, обеспечивающие осуществление функций государства в различных сферах жизнедеятельности, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц. Они направлены на реализацию прав граждан в данной сфере жизнедеятельности. Необходим также перечень государственных услуг, которые не могут быть оказаны населению и юридическим лицам государственными учреждениями субъекта Российской Федерации и удовлетворение которых производится хозяйствующими субъектами в порядке реализации заказа для государственных нужд субъекта Российской Федерации. Для этого должны быть предусмотрены расходы бюджета субъекта Российской Федерации, которые потребуются на оплату указанных услуг. Форма соответствующих заявок и порядок расчета средств бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для удовлетворения государственных нужд субъекта Российской Федерации в услугах, должна устанавливаться специальной Методикой составления заявок на включение услуг в Сводный перечень государственных нужд субъекта Российской Федерации.

4.Информация о государственных услугах, оказываемых полностью или частично за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, должна представлять собой перечень услуг, получение которых гарантировано федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, а также расчеты объема финансовых средств на их оказание в следующем финансовом году. Указанные расчеты должны производиться по каждому виду государственных услуг, независимо от того, финансируется ли оказание соответствующего вида государственных услуг в текущем финансовом году или действие соответствующих норм ^ федеральных законов и законов субъекта Российской Федерации. Информация о государственных услугах, оказываемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, должна составляться на * основании нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъекта

Российской Федерации, а также расчетов, представляемых отраслевыми и территориальными исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Информация о государственных услугах, оказываемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, должна составляться на основании расчетов необходимых средств бюджета субъекта Российской Федерации на предоставление каждого вида государственных услуг.

5.Развитие государственных услуг должно быть неразрывно связано >. с реализацией стратегии реформирования государственного управления, направленной на обеспечение открытости государственного сектора для населения, повышение качества и доступности государственных услуг. В основу части стратегии, касающейся услуг, должны быть положены следующие принципы: разработка и внедрение общенациональных стандартов государственных услуг; передача полномочий и необходимых финансовых ресурсов органам исполнительной власти того уровня, на котором осуществляется предоставление государственных услуг; гибкость в предоставлении государственных услуг и форм обслуживания потребителей; возможность выбора потребителями места получения и поставщика услуг. Координация процесса реформирования государственной службы и предоставления государственных услуг, в соответствии с предложенными принципами, должна осуществляться одним уполномоченным государственным ор1аном. Для обеспечения делжного уровня координации, доступа к информации и взаимодействия между участниками процесса реформирования этот орган должен обладать соответствующим статусом. Ответственность за выработку конкретных рекомендаций по повышению качества государственных услуг может быть возложена на специально созданную Межведомственную Комиссию по пересмотру деятельности государственных учреждений, в которую целесообразно включить высокопоставленных государственных Чиновников, представляющих федеральный и местный уровни власти и Независимых консультантов.

а

' 6. Учитывая важность и масштабы проводимых работ, в области развития государственных услуг, целесообразно создание отдельного Ведомства по развитию государственных услуг при аппарате премьер-министра страны. Глава этого Ведомства должен подчиняться ( непосредственно премьер-министру и систематически отчитываться перед ним. Ведомство по развитию государственных услуг должно ,

осуществлять свою деятельность на основе следующих принципов: максимальная приближенность к населению и ориентация на нужды

потребителя; высокая культура в управлении деятельностью и предоставлении услуг; широкий охват потенциальных потребителей государственных услуг и практическая польза от деятельности для общества и государства; мониторинг оценки качества предоставляемых услуг и изучение ожиданий потребителей; устойчивость результатов в обслуживании потребителей. Для координации и взаимодействия между участниками процесса развития услуг государственный орган должен ^ обеспечивать реализацию следующих функций: организационно-

методическое обеспечение работ по разработке и внедрению стандартов предоставления услуг; организация вневедомственного контроля за соблюдением стандартов предоставления услуг. Одной из важнейших задач Ведомства должно стать развитие соответствующих элементов инфраструктуры системы государственных услуг. Подобная инфраструктура подразумевает создание сети организаций и учреждений, облегчающих процесс предоставления государственных услуг через проведение исследований, формирование информационных баз данных и создание информационных центров по государственным услугам, предоставление консультаций и обучение госслужащих и потребителей услуг.

7. Первоочередной задачей развития государственных услуг является разработка стратегии повышения их качества на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу. В основу стратегии должны быть положены следующие принципы: делегирования полномочий, ориентации на потребителя, информированности потребителей услуг, заинтересованности исполнителей услуг, обратной связи, системности стандартов предоставления государственных услуг, формирования нового поколения государственных служащих, способных преумножать положительный имидж государства, использовании новых возможностей технического прогресса. Основными направлениями развития государственных услуг при всех видах стратегии должны стать: повышение качества предоставления государственных услуг; совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей процедуры предоставления государственных услуг; совершенствование регулирования и предоставления государственных услуг; повышение эффективности < государственных услуг через искоренение коррупции; сокращение

бюрократизма и волокиты при оказании услуг.

" 8. Исследование показало, что в настоящее время есть только один

стандарт качества государственных услуг, разработанный Министерством

финансов РФ - стандарт обслуживания налогоплательщиков. Однако все федеральные органы исполнительной власти должны разработать аналогичные стандарты. Для обеспечения единства подходов при разработке стандартов предоставления государственных услуг целесообразно установить обязательный для всех порядок, который включает следующие основные стадии: изучение потребностей и ожиданий потребителей; разработка проекта стандарта предоставления государственной услуги; согласование и утверждение стандарта предоставления государственной услуги; внесение соответствующих изменений и дополнений в стандарт предоставления государственной услуги. Все стандарты необходимо согласовывать с заинтересованными центральными и местными исполнительными органами, уполномоченным органом, а при необходимости - с общественными организациями. Только после этого стандарт должен утверждаться нормативным актом. Обновление или пересмотр стандарта государственной услуги должен осуществляться в случае необходимости внесения значительных корректировок параметров или порядка предоставления услуги.

9. Каждый стандарт независимо от отраслевой принадлежности, регламентирующий порядок и качество предоставления государственных услуг, должен отражать следующие аспекты, определяющие взаимоотношение поставщиков услуг с потребителями: четкую и ясную формулировку состава и содержания предоставляемой услуги; конечный результат или форму предоставления услуги; установленный порядок предоставления услуги, включая условия, которые должен выполнить потребитель услуги; для платных услуг - стоимость; сроки предоставления услуги; индикаторы оценки качества предоставляемой услуги, позволяющие проводить мониторинг эффективности деятельности как органа в целом, так и отдельных должностных лиц; порядок, сроки и механизм обжалования; права, обязанности и ответственность должностных лиц за неправомерные действия в процессе предоставления государственной услуги.

Ш.Важным вопросом является создание системы менеджмента качества в государственных органах власти, поскольку от них во многом зависит развитие данной системы и ее распространение в масштабах (

страны. С дугой стороны, использование принципов менеджмента качества в государственных учреждениях ¡"¡еде г, прежде всего, к снижению ,

стоимости предоставляемых услуг, повышает удовлетворенность граждан государственными услугами и заинтересованность государственных служаиих в конечном результате своей работы. Она способствует и

повышению удовлетворенности сотрудников работой. В результате применения менеджмента качества взаимодействие между сотрудниками становится более эффективным, создается благоприятная моральная атмосфера в коллективе. Вместе с тем услуги, предоставляемые на основе ИКТ не только оптимизируют взаимодействие граждан и организаций с органами власти, организациями социальной инфраструктуры и коммерческими предприятиями, но и являются важным стимулом освоения и использования информационных технологий.

11. Данные мониторинга демонстрируют существенный дисбаланс между уровнем развития информационно - коммуникационных технологий инфраструктуры (в большинстве своем лучшей в стране и приближающейся по отдельным показателям к среднеевропейскому уровню) и степенью интеграции информационных технологий в основное деловые процессы. Прежде всего, это относится к зоне ответственности государства - бюджетной сфере и касается двух аспектов использования развития информационно - коммуникационных технологий: интеграции информационных технологий в профессиональную деятельность; предоставление и использование услуг на основе развития информационно - коммуникационных технологий для граждан и организаций. Сугь электронных административных регламентов состоит в анализе деятельности государства с точки зрения предоставляемых услуг и процессов обеспечения предоставления этих услуг. Для этого нужна целостная методология, принятая на уровне государства в целом. Эгу методологию можно было бы назвать федеральной архитектурой государственных функций (или федеральной архитектурой административных регламентов), в основе которой должна лежать модель описания деятельности федерального правительства с точки зрения функций и процессов (регламентов) реализации этих функций. Проекты по внедрению электронных административных регламентов, создание механизмов реализации государственных функций и предоставления государственных услуг. Комиссией по административной реформе будут выбраны 6-7 наиболее актуальных государственных услуг, которые должны будут в 2006 году реализованы в нескольких пилотных регионах. Среди таких услуг могут быть - получение паспорта, оформление документов по регистрации недвижимости, помощь в трудоустройстве и другие.

12. В Австралии создано государственное учреждение, предоставляющее государственные услуги от имени и в партнерстве с 25 федеральными министерствами и государственными агентствами,

посредством Интернет, телефонизированных центров по обслуживанию клиентов и в обычных офисах. Информация на сайте представлена на 56 языках. Оно предоставляет услуги министерства труда, министерства транспорта, министерств по делам ветеранов, здравоохранения, образования и науки, сельского хозяйства, иностранных дел и торговли, министерства коммуникаций, информационных технологий и искусств и многих других. При этом плата за услуги может производиться путем электронных переводов, чеков и другими способами. Ежегодно этим органом обслуживается 700 ООО инвалидов, 500 ООО молодых людей, включая студентов, 1,1 млн. безработных, 2 млн. пенсионеров, 1,8 млн. семей. В этом органе работают 24 ООО сотрудников.

Основное содержание диссертации опубликовано в следующих работах автора:

1.Селезнев П.И. Сущность и источники государственных услуг. - М.: МАКС Пресс, 2005. - 1,1 п.л.

2. Селезнев П.И.. Организация и реализация государственных услуг -М.: МАКС Пресс, 2005. - 1,2 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание-ученой степени кандидата экономических наук

СЕЛЕЗНЕВ Петр Иванович

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Уколов Владимир Федорович

Изготовитель оригинал - макета Селезнев П.И.

Подписано в печать -/У. ^¿Тираж $¿7экз. Усл. п.л. 1,0.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № «У^ 119606, Москва, пр. Вернадского, 84.

А££б£

-5241

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Селезнев, Петр Иванович

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФУНКЦИИ И УСЛУГИ

КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ

1.1 .Государственные функции как источник государственных услуг

1.2.Сущность и классификация государственных услуг

1.3. Состояние развития государственных услуг

ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ

2.1. Оценка результатов функционирования организаций, оказывающих государственные услуги

2.2. Разработка регламентов государственных услуг, ориентированных на потребителей

2.3. Организация менеджмента качества государственных услуг

2.4.Развитие электронных государственных услуг, отвечающих стандартам сервиса

ВЫВОДЫ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие государственных услуг в современной экономической системе"

Актуальность темы исследования определяется тем, что значительная часть граждан нашей страны дает отрицательную оценку качеству государственных услуг, оказываемых населению и субъектам хозяйственной деятельности, в процессе реализации функций власти. По данным независимых опросов, качество государственных услуг и формы их предоставления удовлетворяют не более 14% населения, а свыше 70% граждан, по роду своей деятельности взаимодействующих с государством, отрицательно относятся к деятельности его служащих, оказывающих услуги.

Низкое качество государственных услуг зачастую ограничивает возможности достижения конкурентных целей бизнес - структур. Развитие государственных услуг в России сдерживается и слабым уровнем современных электронных коммуникаций, сетей и систем связи, отсталой инфраструктурой, медленным распространением инновационных технологий, связанных с использованием новых форм обслуживания клиентов.

Достаточно серьезной проблемой является подготовка кадров в области государственных услуг. В современной государственной службе, в отличии от дореформенной системы управления государством, отсутствует необходимое мышление у значительной части менеджеров высшего и среднего уровня и персонала, ориентированное на услужливость, качество сервиса. Слабо и понимание того, что к этому их обязывает оплата управленческого труда, осуществляемая за счет предприятий и граждан, уплативших налоги в бюджет. В сфере государственной службы не хватает дипломированных менеджеров государственных услуг и явно слаба роль средств массовой информации в популяризации данного вида деятельности, осуществляемого для населения. Существует недостаточное восприятие государственных услуг как важнейшего инструмента государственного управления и со стороны госслужащих, в связи с тем, что они смутно представляют себе потенциальные возможности улучшения государственного управления с помощью развития сектора услуг.

Мировая практика показывает, что качественная деятельность органов власти в сфере государственных услуг обеспечивает существенное снижение уровня издержек в масштабах страны. Государственные услуги служат интересам потребителей и являются реальным шагом в направлении повышения конкурентоспособности и успешного функционирования современной экономической системы. Требование эффективности и качества к предоставлению государственных услуг должно стать центральным пунктом политики государственной службы в данной сфере деятельности. Решение проблем, имеющихся в сфере развития государственных услуг, позволит повысить качество реализации функций государства, будет способствовать повышению эффективности системы государственного управления.

Состояние изученности проблемы. Различным научно-теоретическим и практическим аспектам развития государственных услуг посвящены работы многих отечественных ученых и специалистов.

Среди авторов, внесших свой вклад в изучение научных основ сертификации и разработке регламентов услуг выделяются: Карамзин С.Н.; Владимирцев А.В.; Ивлев В.Г.; Попова Т.Н.; Серов М.С.; Фомин В.Н.; Чиннов И.Н.; Шеханов Ю.Ф.

Среди зарубежных авторов известны исследователи, работающие над вопросами разработки стандартов, оценки, использования различных инструментов качества государственных услуг: Берр Дж.; Вумек Дж.; Дейвид П.; Деминг В; Джонс Д.; Джуран Д.; Дью Д.; Каплан Р.; Конти Т.; Лапиду В.А.; Маллинз JI.H.; Нортон С.; Ольдерогге Н.Г.; Фейгейбаума А.; Хилл П.

Системами управления качеством, включая вопросы анализа, и контролинга занимались: Адлер Ю.Н.; Афанасьев В.Н.; Байденко В.И.; Бороненкова С.К.; Владимирцев А.В.; Галямина И.Г.; Глудкин Н.М.; Горбунов Н.М.; Горленко

О.А.; Гуров А.И.; Зорин В.П.; Ивлев В.В.; Ильенкова С.Д.; Колмановский В.Б.; Максимов Н.И.; Маркелов К.Н.; Мирошников В.В.; Носов В.Р.; Попова Т.М.; Скрипко J1.E.; Субетто А.А.; Чаусов В.Н.; Шеханов Ю.Ф.; Шолтес П.Р.; Щепетова С.Н.

Методам учета затрат, связанных с качеством государственных услуг, уделяли серьезное внимание: Герасимов Б.И.; Мазур И.И.; Огвоздин В.Ю.; Пономарев С.В.; Пономарева О.С.; Самородов В.А.; Сивохина Н.М.; Шапиро в.д.

Вместе с тем, в отечественной экономической науке явно ощущается недостаток теоретических и методических разработок по рассматриваемой проблеме, применительно к современной экономической системе.

Общая цель исследования состоит в поиске и аргументации новых путей решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для экономики, организации и управления предприятиями, отраслями и комплексами сферы услуг - разработке концептуальных основ развития государственных услуг в современной экономической системе, а также выработке научно-практических рекомендаций по их использованию, дополняющих, развивающих и обогащающих данную область знаний.

Эта общая цель достигается решением следующих конкретных задач: - выявлением источников и резервов развития рынка государственных услуг, ориентированных на решения задач общества, а также проблем муниципального, регионального значения;

-ориентацией потенциала государственных услуг на достижение целевых установок развития общества и использования его как дополнительного резерва управления; оценкой результативности функционирования организаций, оказывающих государственные услуги и использования ее для определения перспектив развития; разработкой регламентов государственных услуг, направленных на стандартизацию услуг и удовлетворение запросов потребителей;

- организацией системы управления качеством государственных услуг и развитием электронных видов услуг, расширяющих возможности государственного сервиса.

Объектом исследования является процесс развития государственных услуг в современной экономической системе.

Предметом исследования выступают экономические, социальные, а также, связанные с ними управленческие отношения, возникающие в результате целенаправленного воздействия на процесс развития государственных услуг в современной экономической системе.

Теоретической и методологической базой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых, классиков теорий общественного развития, экономики; прикладные работы по данной проблеме; программы, концепции, нормативные и другие материалы, касающиеся развития государственных услуг в современной экономической системе. В диссертации применяется статистическая обработка информации, экономический анализ, используются результаты социологических исследований.

Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем: найдены и аргументированы пути решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для региональной экономики. Разработаны концептуальные основы развития государственных услуг в современной экономической системе и даны научно-практические рекомендации по их использованию. Они включают: выявление источников и резервов развития государственных услуг; ориентацию потенциала государственных услуг на достижение целевых установок развития государства, общества и бизнеса; разработку регламентов, стандартов государственных услуг и создание условий для удовлетворения запросов потребителей в их качественном обслуживании.

В частности:

- обосновано авторское представление о государственных услугах как об инструменте управления, позволяющем осуществлять целенаправленное воздействие на объект в виде полезного действия труда государственных служащих или иных работников, которым государство делегировало для этой цели часть своих функций. Показано, что услуги при этом обеспечивают целостность цикла взаимодействия государства бизнеса и общества. Они заполняют информационные, финансовые и интеллектуальные разрывы, возникающие на стыке таких основных процессов субъектов деятельности, как: «производство»; «обмен», «потребление», «интеллектуальное и финансовое обслуживание». При этом государственные услуги являются общей, востребованной для всех субъектов деятельностью, связывающей их в единый процесс развития, экономящей затраты в цепочке создания стоимости каждого участника, увеличивая конкурентоспособность продвигаемого ими объекта;

- показано, что источником государственных услуг являются функции власти, реализуемые в виде деятельности специализированных структур, а их основными потребителями выступают общество, бизнес и унитарные предприятия. Внесено уточнение в трактовку результатов реализации государственных услуг, заключающиеся в том, что наряду с общепризнанными эффектами они обеспечивают проявление полезного действия труда государственного служащего у потребителей услуг. Установлено, что для современной экономической системы характерен рост объемов государственных услуг, обусловленный развитием и глобализацией экономики, увеличением функций государства, делегируемых муниципальным образованиям, усилением государственного регулирования экономики, ростом числа и масштабов межгосударственных проектов, требующих государственного обслуживания связанных с ними процессов;

- установлено, что экономический эффект от государственных услуг проявляется в повышении уровня организации государственного управления, сказывается на реальном секторе экономики и социально - экономических показателях его функционирования. Величина эффекта, в свою очередь, зависит от качества государственных услуг. Предложена система критериев для выбора показателей, определяющих величину эффектов, достигаемых внутри государственной системы: соответствие услуг государственным регламентам, стандартам, установленным нормативам; качество и общий уровень развития государственного сервиса. Показано, что государственные услуги, при высоком уровне развития могут положительно влиять на имидж власти в следующих областях: экономика, муниципальная деятельность, общественные отношения, межгосударственные связи;

- доказана целесообразность создания условий для защиты интересов и прав граждан, являющихся потребителями государственных услуг, на основе внедрения системы досудебного обжалования решений органов власти, оказывающих услуги. Целесообразность аргументирована тем, что государство, как общество необходимо поставить в равные условия ответственности за качество услуг. В основе системы должны лежать административные регламенты и стандарты государственных услуг. Показано, что стандарты государственных услуг являются частью административных регламентов государственных функций, связанных с оказанием государственных услуг. Должно выдерживаться определенное соотношение административных регламентов и стандартов государственных услуг. Другой важный шаг к формированию защиты интересов и прав граждан - это создание административных судов, в которых государственный орган должен доказать, что он не нарушал законов, оказывая услуги, если у потребителей имеются претензии к их качеству. Аргументирована необходимость создания ассоциации потребителей государственных услуг, способной выступать в качестве мощного субъекта ведения диалога с властью и отстаивать права потребителя государственных услуг; разработаны принципы формирования и функционирования государственных услуг, исходя из выявленных проблем, решение которых имеет стратегическое значение для улучшения дел в рассматриваемой области: принцип ориентации на потребителя, за счет выполнения производителями государственных услуг таких условий, как учет спроса и ожиданий потребителей, касающихся качества, стоимости, порядка и сроков предоставления услуг; принцип информированности потребителей государственных услуг, подразумевающий доступность информации для клиентов и постоянное их информирование об организациях и учреждениях, предоставляющих государственные услуги; принцип заинтересованности исполнителя, обеспечивающий его личную заинтересованность в качественном и своевременном предоставлении государственных услуг; принцип системности стандартов предполагающий исключение противоречивости во взаимосвязях вновь разрабатываемых стандартов услуг с другими стандартами и нормативно-законодательными актами; принцип наименьших усилий предполагающий упрощение организации и технологии оказания государственных услуг, путем дебюрократизации, упрощения и снижения затрат времени на их предоставление.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по развитию государственных услуг в современной экономической системе. Его результаты используются на уровне хозяйствующих субъектов, муниципальных, региональных и федеральных органов управления. Работа представляет существенный интерес для менеджеров, она может быть использована в системе экономического образования.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора и обсуждены на заседании центра управленческого консультирования кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Различные аспекты исследования изложены в публикациях автора.

Логика и структура работы. Логика и структура работы обусловлены содержанием диссертации. Она состоит из введения, двух глав, выводов, списка литературы и использованных источников.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Селезнев, Петр Иванович

Выводы

1. Развитие государственных услуг является частью реформы государственной службы и более комплексных преобразований в сфере управления в государственном секторе. Государственные услуги, как полезное действие труда госслужащих, направленное на удовлетворение потребностей в сфере государственного управления вытекают из задач страны и тех функций, реализуемых соответствующими министерствами, ведомствами и службами, которые осуществляются по их решению. В настоящее время, в связи с реформированием государства выделено 57 задач государственного управления, для реализации которых используется более 5,5 тысяч функций. Специально созданная правительственная комиссия рассматривает вопросы закрепления функций за соответствующими министерствами и ведомствами, вносит соответствующие изменения в их положения, распределяет формы их реализации и принимает решения, касающиеся их сохранения, изменения или отмены. Выработана классификация государственных функций, определены некоторые критерии их оценки (излишние, дублирующие), разрабатываются паспорта функций, изучается спектор государственных услуг, определяются возможности разработки их регламентов и стандартов.

2.Функции государства являются решающим фактором, определяющим его структуру и направления деятельности, значительная часть которых реализуется через услуги. Исходя из этого, расходы российского бюджета, направляемые на государственные услуги, могут быть классифицированы. Более простая — функциональная классификация, в которой перечислены все государственные функции, то есть те общественные сферы, которые требуют государственного финансирования. Решение задач государства требует перераспределения функций его органов и появления адекватной структуры государственных услуг. Это позволит определить оптимальное соотношение регулирующих, распорядительных и контрольных функций. Критерием отнесения той или иной услуги к государственной, должно служить обеспечение интересов граждан и устоев жизни общества в таких сферах, как создание благоприятных условий для развития экономик; законодательство; безопасность; международные отношения; регулирование и контроль; социальные гарантии; публичные услуги. Расширение перечня публичных услуг (регистрационных, консультативных, информационных и др.), осуществляемых государственными учреждениями и отчасти саморегулируемыми организациями, позволит более полно удовлетворять потребности общества в государственных услугах.

3.Разработка перечня государственных услуг, оказываемых различными ведомствами и службами, является первым шагом к созданию административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Регламенты определяют процедуры, обеспечивающие осуществление функций государства в различных сферах жизнедеятельности, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц. Они направлены на реализацию прав граждан в данной сфере жизнедеятельности. Необходим также перечень государственных услуг, которые не могут быть оказаны населению и юридическим лицам государственными учреждениями субъекта Российской Федерации и удовлетворение которых производится хозяйствующими субъектами в порядке реализации заказа для государственных нужд субъекта Российской Федерации. Для этого должны быть предусмотрены расходы бюджета субъекта Российской Федерации, которые потребуются на оплату указанных услуг. Форма соответствующих заявок и порядок расчета средств бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для удовлетворения государственных нужд субъекта Российской Федерации в услугах, должна устанавливаться специальной Методикой составления заявок на включение услуг в Сводный перечень государственных нужд субъекта Российской Федерации.

4.Информация о государственных услугах, оказываемых полностью или частично за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, должна представлять собой перечень услуг, получение которых гарантировано федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, а также расчеты объема финансовых средств на их оказание в следующем финансовом году. Указанные расчеты должны производиться по каждому виду государственных услуг, независимо от того, финансируется ли оказание соответствующего вида государственных услуг в текущем финансовом году или действие соответствующих норм федеральных законов и законов субъекта Российской Федерации. Информация о государственных услугах, оказываемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, должна составляться на основании нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также расчетов, представляемых отраслевыми и территориальными исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Информация о государственных услугах, оказываемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, должна составляться на основание расчетов необходимых средств бюджета субъекта Российской Федерации на предоставление каждого вида государственных услуг.

5.Развитие государственных услуг должно быть неразрывно связано с реализацией стратегии реформирования государственного управления, направленной на обеспечение открытости государственного сектора для населения, повышение качества и доступности государственных услуг. В основу части стратегии, касающейся услуг, должны быть положены следующие принципы: разработка и внедрение общенациональных стандартов государственных услуг; передача полномочий и необходимых финансовых ресурсов органам исполнительной власти того уровня, на котором осуществляется предоставление государственных услуг; гибкость в предоставлении государственных услуг и форм обслуживания потребителей; возможность выбора потребителями места получения и поставщика услуг. Координация процесса реформирования государственной службы и предоставления государственных услуг, в соответствии с предложенными принципами, должна осуществляться одним уполномоченным государственным органом. Для обеспечения должного уровня координации, доступа к информации и взаимодействия между участниками процесса реформирования этот орган должен обладать соответствующим статусом. Ответственность за выработку конкретных рекомендаций по повышению качества государственных услуг может быть возложена на специально созданную Межведомственную Комиссию по пересмотру деятельности государственных учреждений, в которую целесообразно включить высокопоставленных государственных чиновников, представляющих федеральный и местный уровни власти и независимых консультантов.

6. Учитывая важность и масштабы проводимых работ, в области развития государственных услуг, целесообразно создание отдельного Ведомства по развитию государственных услуг при аппарате премьер-министра страны. Глава этого Ведомства должен подчиняться непосредственно премьер-министру и систематически отчитываться перед ним. Ведомство по развитию государственных услуг должно осуществлять свою деятельность на основе следующих принципов: максимальная приближенность к населению и ориентация на нужды потребителя; высокая культура в управлении деятельностью и предоставлении услуг; широкий охват потенциальных потребителей государственных услуг и практическая польза от деятельности для общества и государства; мониторинг оценки качества предоставляемых услуг и изучение ожиданий потребителей; устойчивость результатов в обслуживании потребителей. Для координации и взаимодействия между участниками процесса развития услуг государственный орган должен обеспечивать реализацию следующих функций: организационно-методическое обеспечение работ по разработке и внедрению стандартов предоставления услуг; организация вневедомственного контроля за соблюдением стандартов предоставления услуг.

Одной из важнейших задач ведомства должно стать развитие соответствующих элементов инфраструктуры системы государственных услуг. Подобная инфраструктура подразумевает создание сети организаций и учреждений, облегчающих процесс предоставления государственных услуг через проведение исследований, формирование информационных баз данных и создание информационных центров по государственным услугам, предоставление консультаций и обучение госслужащих и потребителей услуг.

7. Первоочередной задачей развития государственных услуг является разработка стратегии повышения их качества на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу. В основу стратегии должны быть положены следующие принципы: делегирования полномочий, ориентации на потребителя, информированности потребителей услуг, заинтересованности исполнителей услуг, обратной связи, системности стандартов предоставления государственных услуг, формирования нового поколения государственных служащих, способных преумножать положительный имидж государства, использовании новых возможностей технического прогресса. Основными направлениями развития государственных услуг при всех видах стратегии должны стать: повышение качества предоставления государственных услуг; совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей процедуры предоставления государственных услуг; совершенствование регулирования и предоставления государственных услуг; повышение эффективности государственных услуг через искоренение коррупции; сокращение бюрократизма и волокиты при оказании услуг.

8. Исследование показало, что в настоящее время есть только один стандарт качества государственных услуг, разработанный Министерством финансов РФ - стандарт обслуживания налогоплательщиков. Однако все федеральные органы исполнительной власти должны разработать аналогичные стандарты. Для обеспечения единства подходов при разработке стандартов предоставления государственных услуг целесообразно установить обязательный для всех порядок, который включает следующие основные стадии: изучение потребностей и ожиданий потребителей; разработка проекта стандарта предоставления государственной услуги; согласование и утверждение стандарта предоставления государственной услуги; внесение соответствующих изменений и дополнений в стандарт предоставления государственной услуги. Все стандарты необходимо согласовывать с заинтересованными центральными и местными исполнительными органами, уполномоченным органом, а при необходимости - с общественными организациями. Только после этого стандарт должен утверждаться нормативным актом. Обновление или пересмотр стандарта государственной услуги должен осуществляться в случае необходимости внесения значительных корректировок параметров или порядка предоставления услуги.

9. Каждый стандарт независимо от отраслевой принадлежности, регламентирующий порядок и качество предоставления государственных услуг, должен отражать следующие аспекты, определяющие взаимоотношение поставщиков услуг с потребителями: четкую и ясную формулировку состава и содержания предоставляемой услуги; конечный результат или форму предоставления услуги; установленный порядок предоставления услуги, включая условия, которые должен выполнить потребитель услуги; для платных услуг -стоимость; сроки предоставления услуги; индикаторы оценки качества предоставляемой услуги, позволяющие проводить мониторинг эффективности деятельности как органа в целом, так и отдельных должностных лиц; порядок, сроки и механизм обжалования; права, обязанности и ответственность должностных лиц за неправомерные действия в процессе предоставления государственной услуги.

Ю.Важным вопросом является создание системы менеджмента качества в государственных органах власти, поскольку от них во многом зависит развитие данной системы и ее распространение в масштабах страны. С дугой стороны, использование принципов менеджмента качества в государственных учреждениях ведет, прежде всего, к снижению стоимости предоставляемых услуг, повышает удовлетворенность граждан государственными услугами и заинтересованность государственных служащих в конечном результате своей работы. Она способствует и повышению удовлетворенности сотрудников работой. В результате применения менеджмента качества взаимодействие между сотрудниками становится более эффективным и создается благоприятная моральная атмосфера в коллективе. Вместе с тем услуги, предоставляемые на основе ИКТ не только оптимизируют взаимодействие граждан и организаций с органами власти, организациями социальной инфраструктуры и коммерческими предприятиями, но и являются важным стимулом освоения и использования информационных технологий.

11. Данные мониторинга демонстрируют существенный дисбаланс между уровнем развития ИКТ инфраструктуры (в большинстве своем лучшей в стране и приближающейся по отдельным показателям к среднеевропейскому уровню) и степенью интеграции информационных технологий в основные деловые процессы. Прежде всего, это относится к зоне ответственности государства -бюджетной сфере и касается двух аспектов использования ИКТ: интеграции информационных технологий в профессиональную деятельность; предоставление и использование услуг на основе ИКТ для граждан и организаций. Суть электронных административных регламентов состоит в анализе деятельности государства с точки зрения предоставляемых услуг и процессов обеспечения предоставления этих услуг. Для этого нужна целостная методология, принятая на уровне государства в целом. Эту методологию можно было бы назвать федеральной архитектурой государственных функций (или федеральной архитектурой административных регламентов), в основе которой должна лежать модель описания деятельности федерального правительства с точки зрения функций и процессов (регламентов) реализации этих функций.

Проекты по внедрению электронных административных регламентов, создание механизмов реализации государственных функций и предоставления государственных услуг. Комиссией по административной реформе будут выбраны 6-7 наиболее актуальных государственных услуг, которые должны будут в 2006 году реализованы в нескольких пилотных регионах. Среди таких услуг могут быть - получение паспорта, оформление документов по регистрации недвижимости, помощь в трудоустройстве и другие.

12. В Австралии создано государственное учреждение, предоставляющее государственные услуги от имени и в партнерстве с 25 федеральными министерствами и государственными агентствами, посредством Интернет, телефонизированных центров по обслуживанию клиентов и в обычных офисах. Информация на сайте представлена на 56 языках. Оно предоставляет услуги министерства труда, министерства транспорта, министерств по делам ветеранов, здравоохранения, образования и науки, сельского хозяйства, иностранных дел и торговли, министерства коммуникаций, информационных технологий и искусств и многих других. При этом плата за услуги может производиться путем электронных переводов, чеков и другими способами. Ежегодно этим органом обслуживается 700 ООО инвалидов, 500 000 молодых людей, включая студентов, 1,1 млн. безработных, 2 млн. пенсионеров, 1,8 млн. семей. В этом органе работают 24 ООО сотрудников.