Развитие и перспективы структурных институциональных реформ в российской экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие и перспективы структурных институциональных реформ в российской экономике"

Греф Герман Оскарович

004619581

Развитие и перспективы структурных институциональных реформ в российской экономике

08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2011

004619581

Работа выполнена на кафедре «Проблем рынка и хозяйственного механизма» Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования (ГОУ ВПО) «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Мау Владимир Александрович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Фальцман Владимир Константинович

доктор экономических наук, профессор Стародубровский Виктор Георгиевич

Ведущая организация Институт народнохозяйственного

прогнозирования РАН

Защита состоится 18 февраля 2011 г. в 14.00 часов в зале заседаний ученого совета на заседании диссертационного совета Д 504.001.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 119571, Москва, просп. Вернадского, 82

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 119571, Москва, просп. Вернадского, 82

Автореферат разослан «14» января 2011 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 504.001.01 кандидат экономических наук, доцент

.Л. Фомина

Общая характеристика работы Актуальность проблемы. В настоящее время уже позади крупный этап реформирования российской экономики и в целом переходного периода. Рыночная экономика в стране состоялась. С 1999 года в течение девяти лет сохранялся устойчивый экономический рост, превышавший по своим темпам достижения большинства стран мира. Началось решение масштабных назревших социальных проблем, включающих борьбу с бедностью, улучшение демографической ситуации, содействие науке, повышение уровня образования и здравоохранения.

Наступивший в 2008 г. мировой кризис нарушил поступательное развитие российской экономики и выдвинул на первый план решение неотложных проблем, связанных с преодолением его болезненных последствий. Но стратегические проблемы развития страны снова займут ведущее место в экономической политике после того, как кризис останется позади. Проблемы же эти поистине грандиозны.

Они определяются необходимостью формирования высокоразвитой постиндустриальной инновационной рыночной экономики, экономики знаний, обеспечивающей высокий уровень производительности и достойное благосостояние граждан. Но прорыв к такой экономике невозможен без глубоких качественных изменений всей институциональной среды, обеспечивающей благоприятные условия для инициативной, эффективной, высококультурной деятельности в экономической сфере. Состояние этой среды является сейчас основным тормозом для решения стратегических задач. Ослабление в течение последних лет роста внимания к реформам, в том числе и под влиянием самоуспокоенности в условиях экономического благополучия, построенного на высоких мировых ценах на экспортируемое топливо и сырье, не позволило преодолевать серьезные недостатки в институциональной среде, инвестиционном, предпринимательском климате. Здесь сложилась ситуация застоя, а в некоторых отношениях и регресса.

Возникло существенное отставание состояния институциональной среды от требований модернизации, диверсификации и инновационного развития экономики. Преодоление отставания определяет насущную необходимость нового этапа реформ экономики и социальной сферы. Но их бессмысленно проводить разрозненно, нескоординировано, несистемно. На новом этапе актуально восстановление комплексного, системного подхода к их осуществлению.

В социальной области особое значение приобретает принципиальное возрастание роли человеческого фактора. Отсюда — острая потребность в реформах образования, здравоохранения, да, собственно, и во всей системе реформ, стимулирующих повышение производительности труда и инновационное развитие. Эти проблемы связаны не только с особенностями нашей страны. Они стоят перед всеми экономически развитыми странами.

Накопленный опыт проведения реформ дает богатый материал для осуществления их нового этапа. Он выявил, в частности, исключительную сложность и масштабность работы по их организации. Необходимо найти пути последовательного и системного воплощения реформ в жизнь в реальных условиях. Сюда же примыкает потребность выявления и обобщения факторов противодействия реформам, которое определяется противоречивыми интересами групп экономических субъектов, охватываемых преобразованиями, и, как показывает накопленный опыт, всякий раз сказывается на всех стадиях от разработки их программ до принятия законов и их реализации. Без контроля и преодоления этих препятствий положительный результат станет невозможным.

Перечисленные аспекты охватывают не все, но основные проблемы, которые определяют особую актуальность научных разработок, обосновывающих необходимость и содержание нового этапа экономических реформ в нашей стране.

Цель исследования состоит в обосновании роли системы структурных институциональных реформ в формировании рыночной экономики, а также

существа основных современных направлений развития реформ, необходимых для использования возможностей рынка в интересах модернизации экономики и придания ей инновационного характера.

Исходя из цели, выделялись следующие основные задачи работы:

- обоснование необходимости структурных реформ, их места в государственной политике;

- систематизация структурных реформ и их влияния на назревшие преобразования институциональной среды;

- анализ основных этапов реформирования российской экономики;

- характеристика узловых проблем современного институционального развития российской экономики и основных направлений реформирования, в которых автор принимал непосредственное участие;

в рамках этих проблем раскрытие содержания отдельных реформ, играющих особую роль в повышении конкурентоспособности модернизации, формировании инновационной экономики знаний;

- выявление объективных сложностей, обобщение типичных препятствий, возникающих на разных стадиях разработки и осуществления реформ, и условий их преодоления.

Предмет исследования: система экономических и социальных реформ в условиях переходного периода с учетом российской специфики.

Объект исследования: модернизация экономики и экономических основ социальной сферы.

Методологическая база исследования опирается на экономическую теорию, теорию системного анализа, теорию государственного управления, теорию и практику переходного периода, методы количественного и качественного анализа.

При подготовке работы использованы труды российских и зарубежных ученых и специалистов в области теории и практики и реформирования экономической и социальной сфер в условиях переходного периода.

Информационную основу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, данные статистических и информационно-аналитических периодических изданий, материалы интернет-источников.

Научная новизна и результаты, полученные лично соискателем.

1. Предложено уточненное понятие «институциональной среды», включающей институты (правила поведения), способы принуждения к их исполнению, типичные реальные формы поведения субъектов и институциональную инфраструктуру (в том числе организации различных сфер общества), имея в виду, что институциональные реформы призваны обеспечивать преобразование институциональной среды.

2. Раскрыты основные особенности реформ как формы государственной политики, выявлены различия, а также теснейшие взаимосвязи между текущей государственной политикой и политикой реформ. Обоснована целесообразность использования понятия «структурные институциональные реформы» для характеристики реформ, направленных на глубокие качественные преобразования.

3. Обоснована необходимость продолжения (с учетом накопленного опыта) системного подхода к осуществлению политики реформ как условия модернизации страны после завершения кризиса. В том числе:

- дано более полное обобщение системы оснований (причин), определяющих неизбежность проведения реформ для прорыва к постиндустриальной стадии развития, способной обеспечить достойное место России в современном мире;

- раскрыта роль разных реформ в сочетании с мерами текущей политики в обеспечении конкретных направлений системных преобразований институциональной среды и экономической структуры, необходимых для использования возможностей рыночной экономики в целях модернизации страны.

4. Раскрыто противоречие между необходимостью одновременного осуществления широкого круга структурных институциональных реформ и рисками, связанными с их масштабностью, сложностью подготовки и проведения. Обоснованы пути разрешения этого противоречия.

5. Раскрыто современное состояние отдельных конкретных экономических и социальных реформ, являющихся предметом рассмотрения в диссертации, и систематизированы меры, наиболее актуальные в настоящее время для их осуществления.

6. Выявлены и структурированы основные препятствия, возникающие на разных этапах подготовки и осуществления реформ, предложена система мер для их преодоления, которые требуют политической воли и жесткого государственного и общественного контроля.

Практическая значимость определяется непосредственной ориентацией диссертационного исследования на обоснование конкретных направлений экономической политики государства, приобретающих особое значение и актуальность после преодоления экономического кризиса для обеспечения устойчивого динамичного развития и модернизации страны, ее приближения к уровню высокоразвитых государств.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в ходе практической работы автора, его участия в подготовке проектов законодательных актов, решений Правительства РФ, ведомственных документов, методических материалов, а также в организационной деятельности, связанной с разработкой и реализацией системы экономических реформ в России, в том числе реформ, которые являются предметом непосредственного анализа в диссертации.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 5,6 печ. л.

Структура диссертации.

Введение.

Глава I. Роль структурных институциональных реформ в развитии российской экономики и создании платформы для решения стратегических задач.

1. Содержание и систематизация структурных институциональных реформ и их влияния на преобразование институциональной среды.

2. Основные этапы структурных реформ в российской экономике.

Глава II. Создание системы институтов рыночной экономики и современные задачи их развития.

1. Формирование благоприятного предпринимательского климата.

1.1. Защита прав собственности и повышение уровня корпоративного

управления.

1.2. Выравнивание условий конкуренции.

1.3. Дерегулирование (дебюрократизация) экономики.

1.4. Проведение политики поощрения и поддержки инвестиций.

2. Создание условий для инновационного развития экономики

Глава III. Система социальных реформ, способствующая приумножению человеческого капитала.

1. Реформирование учреждений бюджетного сектора.

2. Новый этап реформы образования.

3. Современный этап и перспективы реформы здравоохранения.

Заключение.

Объем текста диссертации составляет 176 страниц.

Основные результаты исследования, выносимые на защиту.

Стержнем первой главы, посвященной роли реформ в развитии российской экономики и создании институциональной платформы для решения стратегических задач, является обоснование необходимости системного подхода с учетом накопленного опыта к осуществлению политики реформ как условия современной модернизации страны.

Это потребовало некоторого уточнения понятийного аппарата. Притом, что понятийный аппарат институциональной теории достаточно сложился, остается возможность различий в толковании некоторых категорий. К примеру, в наши дни организации включатся обычно в понятие

институтов, хотя Д. Норт отмечал принципиальное различие между ними1 и рассматривал взаимодействие институтов и организаций в качестве самостоятельной проблемы анализа2. Целесообразно использовать в виде синтетического понятие институциональной среды, включая в нее единство собственно институтов (формальных и неформальных правил поведения), способов принуждения к соблюдению этих правил, типичных реальных форм поведения субъектов экономики и общества, а также институциональной инфраструктуры, в том числе организаций различных сфер. Переход к рыночной экономике означал коренное, революционное преобразование институциональной среды, хотя по форме эти преобразования удалось удержать в эволюционных рамках. Институциональные реформы являются механизмом таких масштабных, а также относительно менее радикальных, но глубоких качественных преобразований, организуемых государством. Взаимосвязи институциональных, прежде всего, экономических, реформ с преобразованиями институциональной среды и находятся в центре внимания диссертации.

В литературе получило распространение понятие структурных реформ. Оно имеет основания, однако созвучно с понятием структурной политики, имеющим другое содержание. Поэтому в диссертации предложено использовать понятие «структурных институциональных реформ».

В работе раскрывается не исследовавшееся ранее различие и выявляются границы между текущей государственной политикой и политикой реформ. Текущая политика призвана обеспечивать надежное функционирование и развитие соответствующих сфер жизнедеятельности общества, а также содействовать институциональным преобразованиям. Политика реформ предусматривает разработку и организацию проведения государством специальной, обусловленной настойчивыми требованиями развития общества, системы мер, направленных на преобразование

' Дуглас Норт «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики». Фонд экономической книги «НАЧАЛА», М., 1997, с. 19. ~ Там же, с. 20.

институциональной среды или ее отдельных структурных составляющих. Реформы, как особую форму политики, характеризуют многие факторы, в том числе масштабность преобразований, рассчитанных на назревшие качественные изменения соответствующих институциональных сфер, целевая направленность этих преобразований, их комплексное влияние на разные стороны жизни и развития общества, необходимость разработки и осуществления согласованных мер, требующих специальной организации со стороны государства, вовлеченность разных государственных структур и слоев общества. По мере реализации реформ закрепление и дальнейшее развитие их результатов становится все больше функцией текущей политики.

Систематизация широкой панорамы реформ позволяет выделить, исходя из их содержания и сфер реформирования: экономические (отношений собственности, налоговая, бюджетная, банковская и финансовых рынков, естественных монополий, дерегулирование, земельная), социальные (пенсионная, жилищно-коммунальная, образования, здравоохранения), правовые (законодательства и правоприменения, судебная), политические (административная, муниципальная, военная). Разные реформы находятся на разных стадиях реализации. Потребность и направления осуществления каждой из них в современных условиях определяется на основе конкретного анализа сложившейся ситуации, позволяющего выявить основные факторы и вызовы, ответом на которые должны стать необходимые качественные изменения институциональной среды. Рамки диссертации не позволяют представить такой анализ применительно к каждой реформе. Поэтому он проводится обобщенно, исходя из систематизации, во-первых, оснований (причин), общих для разных реформ, и, во-вторых, основных направлений преобразования институциональной среды и структуры экономики, где остра потребность в качественных сдвигах, а также роли разных реформ в достижении этих преобразований. Такой подход дает возможность, по мнению автора, полнее обосновать важность и безальтернативность системного продолжения структурных институциональных реформ в

современных условиях под углом зрения как причин, их порождающих, так и результатов, которые необходимо достичь в дальнейшем развитии страны.

Основания необходимости проведения реформ, рассмотрены комплексно и включают формирование рыночной инфраструктуры и в целом рыночной среды, укрепление государства и его структур, оптимизацию бюджетных расходов и структуры бюджетной сферы, модернизацию страны, улучшение условий социального развития общества и наращивания человеческого капитала, ответы на глобальные вызовы постиндустриального общества, преодоление негативных институциональных процессов.

В настоящее время сложилось существенное отставание институциональной среды от потребности, определяемой стратегическими задачами развития российского общества. В период экономического роста 1999-2007 гг. обращал на себя внимание разительный разрыв между благоприятной динамикой основных воспроизводственных показателей в России и различными оценками институциональной среды. Эти оценки, даваемые разными международными организациями и независимыми центрами, не идеальны и проще всего отмахнуться от них, сославшись на немалые условности, а также на политическую ангажированность. Но опыт разных международных исследований показал плодотворность их использования, особенно в совокупности, для получения представления о сравнительной ситуации в разных странах.

В 2007 г. по отношению к 1999 г. ВВП вырос в России в 1,7 раза, промышленность - в 1,6 раза, инвестиции в основной капитал - в 2,7 раза, реальные располагаемые доходы населения - в 2,3 раза. При этом по данным Мирового банка индекс эффективности правительства (государства), изменяющийся от 2,5 до -2,5 (чем выше, тем лучше) оценивался в 2008 г. применительно к России в -0,32, что соответствовало 117 месту из 210 стран, а лучший показатель (-0,21) приходился на 2003 г. Соответственно оценки индекса соблюдения закона: -0,91 (168 место), при лучшем уровне в 2004 г.; политической стабильности, отсутствия насилия и терроризма: -0,62 (160

место) при лучшем показателе в 2002 г.; контроля над коррупцией: -1,0 (175 место) притом, что наиболее благоприятная оценка приходилась на 2005 г. Похожие итоги наблюдаются еще по ряду показателей, характеризующих разные стороны институциональной среды, проанализированных в диссертации. Это означает, что институциональная ситуация в России существенно отстает не только от развитых, но и от многих развивающихся стран, в том числе от партнеров по Таможенному союзу. С учетом стратегических целей положение крайне тревожно и требует активных мер.

Основные направления преобразования институциональной среды, обеспечиваемые реформами, характеризуют коренные проблемы формирования рыночной экономики и совершенствования ее структуры, социального развития, государственного строительства, модернизации, которые невозможно решить без проведения реформ. В диссертации проведено обобщение того, какие реформы во взаимосвязи с какими мерами текущей государственной политики влияют на решение важнейших задач дальнейшего развития страны. Общей стратегической целью этих преобразований является обеспечение прорыва к постиндустриальному уровню развития российского общества, основанному на инновационной экономике знаний.

В системе основных направлений и целей преобразований институциональной среды и экономической структуры выделены следующие.

Экономика. Защита собственности. Формирование конкурентной среды. Формирование системы рынков. Преодоление мягких бюджетных ограничений. Оптимизация государственных расходов, ограничение государственной нагрузки на экономику. Обеспечение дисциплины контрактов. Формирование благоприятного предпринимательского климата. Овладение предпринимательским поведением и современной корпоративной культурой. Переход к инвестиционному типу экономического роста. Обеспечение механизма перелива капитала. Ускоренное развитие малого и

среднего бизнеса. Достижение высокого и устойчивого экономического роста. Формирование открытого характера экономики. Модернизация экономики, структурная перестройка, преодоление зависимости от производства и экспорта сырья, переход к инновационному развитию. Создание инновационной инфраструктуры. Повышение благосостояния, снижение бедности. Оптимизация государственного регулирования экономики. Сокращение масштабов теневой экономики. Обеспечение социальной направленности рыночной экономики. Ускорение роста и выравнивание уровня развития регионов.

Социальная сфера. Сокращение бедности и масштабов социального неравенства. Безопасность личности. Повышение уровня образования. Повышение уровня здравоохранения. Улучшение пенсионного обеспечения. Обеспечение высокого уровня жилищно-коммунального обслуживания. Формирование среднего класса. Повышение роли человеческого капитала в становлении инновационной экономики знаний.

Государственное строительство. Укрепление демократии. Формирование гражданского общества. Овладение методами государственного регулирования, адекватными рыночной экономике. Формирование нового законодательства. Эффективное действие судебной системы. Защита безопасности граждан и государства. Повышение уровня государственного управления и квалификации госаппарата, преодоление коррупции, бюрократизации, зависимости государства от групп интересов.

Практически все приведенные направления и цели преобразования институциональной среды, естественно, теснейшим образом взаимосвязаны и переплетаются друг с другом. Так, ускоренное развитие малого и среднего бизнеса является условием и средством развития и конкурентных отношений, и устойчивого экономического роста, и структурной перестройки экономики, и инноваций, и среднего класса. В свою очередь улучшение предпринимательского климата, создание равных благоприятных возможностей всем членам общества открывать собственное дело, и

получать от него доход, необходимый для достойной жизни и содержания семьи, становится основой социальной направленности рыночной экономики.

Переплетаются также меры текущей экономической политики, и реформы, необходимые для достижения соответствующих преобразований. Например, для модернизации экономики, структурной перестройки, преодоления зависимости от производства и экспорта сырья, перехода к инновационному развитию необходимы меры в области текущей экономической политики, особенно по созданию благоприятного предпринимательского климата (включая обеспечение макроэкономической стабильности, снижение инфляции и ставок по кредитам, защиту прав собственности, экономическую свободу, снижение налогового бремени, развитие конкурентной среды, таможенную политику, развитие рынка капитала, банкротства, особые зоны, образование и переподготовка управленцев), а также система реформ (налоговая, бюджетной сферы, банковская, естественных монополий, законодательства и правоприменения, судебная, административная, муниципальная, дерегулирование, образования, здравоохранения). Подобное обобщение мер в области текущей политики и реформ, без которых невозможно достижение результатов, проведено в диссертации по каждому из отмеченных выше направлений преобразований институциональной среды. Оно позволяет раскрыть не только назревшую потребность совершенствования текущей политики, но и недостаточность его, необходимость проведения реформ для достижения результатов, комплексное влияние каждой из реформ на разные направления изменений институциональной среды, воздействие, как правило, системы реформ на преобразование каждого направления этой среды. Тем самым объективная необходимость системного подхода к проведению в нынешних условиях структурных институциональных реформ для достижения поставленных исторических целей развития страны получает более полное обоснование.

Анализ общей картины реформ дает возможность в дальнейшем более подробно рассматривать не все из них, а те, которые представляются наиболее существенными для современного и последующего этапов развития российского общества.

Значительный масштаб работы по реформированию, необходимой для обеспечения успешного развития страны, остро ставит вопрос о том, как соединить необходимость одновременного проведения крупных реформ с возрастанием при столь широком их круге рисков срывов и преодолением разнообразных ограничений, в том числе связанных с недостаточной подготовленностью и заинтересованностью государственного аппарата. В диссертации предложена система мер, способствующих разрешению этого противоречия.

Рассмотрение основных этапов реформирования и развития страны также подчинено задаче обоснования необходимости продолжения реализации системы реформ. Если в итоге первого этапа, охватившего большую часть 1990-х годов, были заложены фундаментальные институты режима рыночной демократии и достигнута стабилизация, то основная особенность второго этапа (1999-2003 гг.) состояла в разработке и осуществлении (на разных стадиях) всей системы реформ, которые были систематизированы в диссертации. Начатые реформы не завершены, но разворот их уникален. На третьем этапе выдвигается на первый план задача выработки стратегии, способной обеспечить переход к современному инновационному постиндустриальному обществу. По масштабности и сложности эта задача превосходит те, что приходилось решать на предшествующих этапах. На ее решение направлена, в частности, принятая стратегия до 2020 г.

Однако внимание к реформам на этом этапе явно ослабло. Национальные проекты могут рассматриваться как этап осуществления соответствующих реформ, но сами по себе не обеспечивают достижения их стратегических целей. Кроме того, был принят ряд мер, основанных на

исключениях из общих правил (таких как концессии, особые экономические зоны, государственно-частное партнерство, госкорпорации). Они могут создать видимость того, что реформы, как особое направление экономической политики, теряют актуальность. Но указанные меры способны принести пользу при условии, если будут носить вспомогательный, дополнительный характер по отношению к формированию общих правил, обеспечивающих благоприятные условия для законопослушного бизнеса и инвестиций. Политика «дирижизма» и массового государственного вмешательства в конкретные экономические процессы может только затормозить модернизацию и повышение общей конкурентоспособности. Поэтому для достижения целей переживаемого этапа системный подход к реформам приобретает возрастающую роль.

Основу второй главы составляют актуальные направления реформирования, связанные с формированием благоприятной предпринимательской институциональной среды.

Проанализированы меры, предпринимавшиеся по защите прав собственности, что относится к ведущим факторам в обеспечении отношений доверия между государством и бизнесом. Выделялась, в частности, деятельность в области создания нормативной базы и механизмов ее применения. Между тем, эта сфера продолжает оставаться одной из наименее благополучных в институциональной среде. В работе раскрываются основные причины такого положения и система мер, необходимых для его преодоления.

Многие из этих мер известны. Особенность диссертации состоит в выделении и приведении в систему ключевых из них. Противодействие реформам в этой сфере особенно сказывается на стадии формирования законодательства и реализации мероприятий. Выделение типичных узловых точек противодействия реформам представляется важным для формирования системы мер, обеспечивающих надежность реализации принимаемых мероприятий. Вносится предложение ввести в систему проверку и

мониторинг законодательства не только на коррупционность, но на ясность, прозрачность, четкость, исключающие возможность произвольного толкования законов.

Следующим узловым институциональным фактором, определяющим возможности влияния рынка на улучшение результатов хозяйственной деятельности и инновационное развитие, является формирование конкурентной среды. В этой области также наблюдается серьезное отставание, связанное в первую очередь с монопольной структурой многих рынков, где доминируют крупные субъекты, и слабым развитием малого и среднего бизнеса.

Для повышения эффективности экономики особую роль приобретает антимонопольная политика. Здесь в последнее время появились признаки более заметного прогресса, чем раньше. Важную роль играет принятие нового Федерального Закона «О защите конкуренции», вводящего единые стандарты регулирования антимонополистической деятельности для любых субъектов права и устраняющего ряд необоснованных административных барьеров на пути хозяйственной деятельности, а также, так называемого, второго антимонопольного пакета законов. Характерно, что антимонопольная деятельность активизируется по отношению не только к коммерческим структурам, но и к нарушениям со стороны государственных органов. Так за первую половину 2009 г. было возбуждено более четырех тысяч дел о нарушении монопольного законодательства, причем свыше половины из них - в отношении представителей органов власти.

Развитие малого и среднего бизнеса невозможно без активизации процессов дерегулирования или дебюрократизации экономики. Проведенное в диссертации исследование этих процессов позволяет выявить не только направления и силу противодействия институциональным преобразованиям, но и основные условия успешной борьбы с ним. Острота этого направления государственной политики в российских условиях определяется

распространенностью избыточных функций государства, создающих многочисленные административные барьеры на пути предпринимательства.

После преодоления трансформационного кризиса была разработана достаточно целостная программа дерегулирования, однако компромиссы, сопутствовавшие принятию соответствующего пакета законодательных и иных нормативных актов, существенно подорвали реализацию заложенных в ней принципов. В итоге предприниматели почти не ощутили облегчения и исключительная острота этой задачи сохранилась.

В диссертации на примере анализа решительных действий, принятых по инициативе президента Д.А. Медведева, раскрываются принципы подхода, чрезвычайно важные для осуществления всех реформ. Эти действия президента коснулись в первую очередь преодоления произвола проверяющих органов, которые получили возможность осуществлять проверки малого бизнеса не чаще раза в три года, если нет представления прокуратуры. Реализация реформ также требует политической воли и централизованного принятия определяющих решений, исключающего трясину бесконечных согласований, в которых тонет в первую очередь суть дела. Сразу выявилась и характерная для всех реформ необходимость не только принимать принципиальные решения, но тщательно контролировать их выполнение, преодолевая активное противодействие и искажения.

Автором предложено распространить новый порядок проверок не только на малый, но и на средний бизнес. Вносится предложение использовать такой же радикальный подход для преодоления многочисленных барьеров на пути открытия нового бизнеса вплоть до заявительного принципа создания малых предприятий. Системные меры связаны также с большой текущей работой, призванной максимально сосредоточивать регулирующие нормы в законах прямого действия, преодолевать противоречия в нормативных актах, обеспечивать соразмерность санкций масштабу правонарушений, содействовать дерегулированию на региональном уровне.

Далее в диссертации обосновываются основные условия (кроме рассмотренных выше), необходимые для обеспечения инвестиционного и инновационного развития, способствующего выходу из кризиса и обеспечению последующего устойчивого роста.

Период экономического роста 1999-2007 гг. характеризовался, с одной стороны, высокими и, как правило, опережающими темпами наращивания инвестиций в основной капитал (они увеличились за 1999-2007 гг. почти в 2,5 раза при росте ВВП на 72%, хотя и не достигли предкризисного уровня, приблизившись к нему только на 60%, тогда как ВВП превысил этот уровень на 5,9%), с другой - ненадежной финансовой базой этих инвестиций, связанной почти наполовину с достаточно ограниченными собственными средствами предприятий, а по крупным фирмам - с непомерным привлечением западных кредитов, которое и послужило одной из основных причин остроты кризиса, наступившего в 2008 г.

В диссертации раскрывается особая роль в этой сфере и конкретные пути укрепления и повышения инвестиционного потенциала банковской системы и финансовых рынков. При этом обосновывается, что центральную роль в укреплении инвестиционных процессов сохраняет проблема улучшения инвестиционного климата, который остается недостаточно благоприятным. Она носит системный, многозвенный, многоуровневый характер и связана практически со всеми аспектами совершенствования институциональной среды, рассмотренными в первой и второй главах. Обосновывается также важное, но дополнительное по отношению к инвестиционному климату место механизмов различных форм государственно-частного партнерства.

Для решения стратегических задач особую роль приобретает придание всему экономическому развитию инновационного характера. Ключевыми проблемами распространения инновационности являются, масштабы и уровень развития науки, формирование инфраструктуры, обеспечивающей продвижение научных достижений в экономику, а также спрос на инновации

со стороны бизнеса. В диссертации обосновывается, что отставание характерно для всех этих сторон, но наиболее слабым звеном (способным повлиять на остальные), является слабая заинтересованность в инновациях бизнеса.

В России на долю бизнеса вместе с внебюджетными фондами приходилось в 2000-2003 гг. 25% финансирования науки, в то время как в развитых странах она в 2-3 раза выше, но затем произошло вместо роста снижение ее до 21-23%. Доля предприятий, внедряющих технологические инновации, составляет только 9-10% и не увеличилась за все годы экономического роста. Низкий спрос предпринимательского сектора определяется состоянием как науки, так и самого бизнеса от крупного до малого и среднего, но в особенности - отставанием институциональной среды. С одной стороны, остается слабой конкуренция, которая не превращает инновационность в условие выживания фирм. С другой, инновации нужны в особенности для решения стратегических проблем. А отношения доверия бизнеса и власти не достигли еще уровня, обеспечивающего уверенность предпринимателей в надежности своей стратегической перспективы. Успех в области инновационного и в целом постиндустриального развития требует не просто совершенствования предпринимательского климата, а последовательного вывода его на среднемировой уровень. В этом состоит одна из фундаментальных основ общей конкурентоспособности.

Поддержка инноваций призвана стать стержнем всего институционального развития российской экономики, а также основой государственной промышленной политики. Сейчас очевидна опасность строить эту политику на выделении и поддержке отраслевых приоритетов. Они слишком быстро устаревают. Уже ряд лет в ведущих странах разрабатывается концепция перехода от единой государственной промышленной политики к национальной политике конкурентоспособности, равноправными участниками разработки которой выступают государство,

бизнес, научные организации и общественные институты. В диссертации предлагается создавать на разных уровнях (министерства, регионы и др.) рабочие органы, обеспечивающие систематическое сотрудничество всех этих субъектов в подготовке и реализации обоснованных решений и мероприятий.

Обосновываются также такие направления, необходимые для системного подхода к государственной инновационной политике, как совершенствование государственного финансирования науки, не только увеличивая его объемы, но и преодолевая структурные несоответствия, дальнейшее наполнение законодательной базы развития научных исследований, в том числе в части интеллектуальной собственности, поддержка создания инфраструктуры инновационной сферы. В этой области сделан ряд серьезных шагов, в том числе создание при участии автора Российской венчурной компании, призванной играть роль фонда фондов по финансированию региональных венчурных фондов, а также корпорации РОСНАНО, стремящейся заложить основы новой инновационной индустрии, инновационного центра в Сколково и др. Их потенциальные возможности постепенно начинают реализовываться.

Третья глава посвящена основным социальным реформам, способствующим приумножению человеческого капитала. Ведущую роль в создании основ экономики знаний призваны сыграть реформы образования и здравоохранения. При всем различии этих сфер, в их развитии и реформировании просматриваются принципиальные общие черты. В обеих с учетом их особенностей реформы направлены на обеспечение равного доступа к бесплатным государственным услугам при разработке и соблюдении достаточно высоких стандартов их предоставления, создание условий для рационального сочетания государственного и частного финансирования и для заинтересованности в эффективном использовании средств и повышении качества услуг. Основным механизмом такой заинтересованности является формирование конкурентной среды путем как использования конкурсных начал при распределении государственных

заказов, так и в особенности расширения возможностей выбора со стороны потребителей организации, предоставляющей услуги, в сочетании с государственным финансированием бесплатных услуг на основе подушевых нормативов, которые «следуют» за этим выбором. Однако применение этих принципов затруднено при сложившемся порядке сметного финансирования бюджетных учреждений. Реформирование этих учреждений становится условием обеих социальных реформ.

Начало реформе бюджетных организаций было положено введением в 2006 г. новой их формы - автономных учреждений. Однако на федеральном уровне за прошедшие годы было создано считанное число таких учреждений. В отдельных регионах процесс идет несколько активнее. Причины связаны во многом со сложностью процедуры их организации (на федеральном уровне по каждому учреждению требуется решение российского правительства). Поэтому в 2010 г. в законодательство были внесены изменения, позволяющие с начала 2011 г. переходить от сметного финансирования более оперативно.

В итоге сейчас складывается система из трех типов государственных учреждений, обеспечиваемых из бюджета. Казенные учреждения полностью остаются на сметном финансировании. Бюджетные учреждения вместо смет должны получать по нормативам субсидии, обеспечивающие выполнение установленных им государственных заданий, а также приобретают возможность осуществлять работы, приносящие доход, и самостоятельно распоряжаться бюджетными и внебюджетными средствами. Субсидиарная ответственность государства по их обязательствам устраняется. Имущество передается на праве оперативного управления, и расширяются возможности самостоятельно распоряжаться движимой его частью (кроме особо ценного). Для приобретения статуса бюджетного учреждения достаточно решения учредителя и внесения изменений в учредительные документы. Автономные учреждения по своему статусу теперь немногим отличаются от бюджетных.

До отмеченного уточнения законодательства в 2010 г., по данным Минфина у 38% из почти десяти тысяч федеральных учреждений, оказывающих государственные услуги, поступления от приносящей доход деятельности превышали 40% объема их финансирования. Всего же в стране в 2009 г. состояло на бюджете более 25 тыс. федеральных и более 302 тыс. региональных и муниципальных учреждений.

Принятые меры в области самостоятельности бюджетных учреждений важны, поскольку позволяют более рационально использовать средства и расширять возможности предоставления услуг при соблюдении норм их бесплатности, предусмотренных установленными стандартами.

Но за рамками этих мер остался механизм конкуренции, без которого невозможна заинтересованность в повышении качества услуг. Между тем, как показано в диссертации, в ходе экспериментов, проводившихся в ряде регионов (в том числе на примере Тюменской, Калининградской Томской, областей, Пермского края и др.), даже в нынешних неблагоприятных условиях удалось достичь заметного прогресса в формировании конкурентной среды. Он обеспечивался в первую очередь путем перехода к финансированию всех или части социальных услуг (особенно в сфере образования и здравоохранения) на основе подушевых нормативов. В этом случае смета доводится до учреждения, исходя из произведения норматива на численность пользователей услуг (учащихся, пациентов и т.п.). В итоге начинала возникать конкуренция за расширение круга клиентов, что требовало улучшения качества обслуживания. В ряде регионов активно шло создание АУ. Так в Тюменской области были преобразованы в АУ все учреждения начального и среднего профессионального образования, а также детские сады, готовилось такое преобразование и всех общеобразовательных учреждений, хотя сейчас, возможно, проще воспользоваться новым статусом бюджетных учреждений. Там же и в ряде других регионов решен вопрос об участии в конкурсе за государственное подушевое финансирование организаций разных форм собственности. Выигравшие конкурс АУ

получают государственное задание, а негосударственные организации -государственный заказ.

Конечно, это - лишь первые шаги. Не всегда еще региональные подушевые нормативы дифференцированы только по объективным критериям. Межрегиональная унификация их потребует немалого времени. Не всегда они предсказуемы на последующие годы. Но важно, что доказана принципиальная возможность развития конкуренции за государственное финансирование. Поэтому необходимо допустить в федеральном законодательстве использование и развитие этого опыта и на основе мониторинга и исследовательской работы определять дальнейшие действия.

В области реформы образования новый этап связан с тем, что кроме назревшего повышения расходов на образование и уровня оплаты труда, предусмотренных, в том числе, национальным проектом «Образование», осуществлялись институциональные меры: переход на двухуровневую систему высшего образования; предоставление возможности успешным студентам получать кредит на оплату обучения в вузе, погашаемый из заработной платы после устройства на работу; подготовка стандартов образования; создание национальных исследовательских университетов; и особенно - переход от экспериментального режима к всеобщему штатному использованию единого государственного экзамена (ЕГЭ) как критерия оценки уровня общего образования и основы механизма отбора абитурьентов при поступлении в вузы, призванного обеспечить равную доступность бесплатного высшего образования и усилить конкуренцию между вузами за студентов.

Однако, вывод из проведенного в диссертации анализа современных мер по реформе образования состоит в их половинчатости, поскольку переход на ЕГЭ не был поддержан системным походом, не сопровождался сочетанием с новыми формами финансового обеспечения вузов, способствующими повышению качества образования. Они связаны с кредитованием студентов и с нормативно-душевым распределением

государственных средств, когда деньги следуют за студентом. Так что реформа, хоть и движется вперед, но проводится некомплексно.

В диссертации проведен анализ опыта отдельных регионов, показывающий возможности развития реформы в сфере общего образования. Так, подушевые нормативы используют уже более 30 регионов. В Калининградской области финансирование школ ежемесячно корректируется, исходя из нормативов и фактического количества учащихся, что способствует постоянной конкуренции за контингент обучающихся, в которой участвуют и негосударственные организации. Здесь и в ряде других регионов подушевое финансирование помогало и оптимизации бюджетной сети. На повышение качества образования направлено и совершенствование оплаты труда (интересен, в частности, опыт Тюменской области), а также специальные меры (определение рейтингов школ и др.).

Острой проблемой является ориентация образования на потребности рынка труда. Это относится не только к высшему, но и в особенности к среднему специальному образованию, которое находится в тяжелом состоянии. До начала кризиса 2008 г. в хозяйстве все более ощущался дефицит кадров квалифицированных рабочих. Автор обосновывает, что надежды на государство, как субъекта, способного увязать подготовку специалистов с потребностью в них, являются завышенными. Для этого необходимо новое качество систематического взаимодействия государственных органов и учебных заведений с различными слоями бизнеса. В регионах проводится большая, хоть и не всегда результативная работа по налаживанию таких отношений: участие представителей бизнеса в управлении НПО и СПО, в корректировке учебных планов и программ, руководстве аттестационными комиссиями и т.п. Трудность, однако, во многом определяющая инертность бизнеса, заключается в том, что выпускник обычно через непродолжительный срок призывается в армию, после чего может сменить и регион проживания, и место работы. Наиболее успешные примеры сотрудничества наблюдаются в случаях, когда бизнес

активно участвует в создании и оснащении многоуровневых образовательных комплексов, ресурсных центров и т.п. Такой опыт имеется в Тюменской, Томской областях, некоторых других регионах. В целом же нет иного выхода, как продолжать испытывать и обобщать разнообразные формы постоянного партнерства государства, образовательных учреждений и бизнеса, даже если результат достигается не сразу и требует времени для повышения уровня зрелости всех участников взаимодействия.

При всей важности проведения комплексных институциональных мероприятий в стратегической перспективе особую роль сохраняет необходимость повышения расходов государства на образование и на увеличение зарплат преподавателей. От этого зависит профессиональный и личностный уровень специалистов, которые в перспективе придут к преподаванию, особенно в средней школе, сохраняющей ведущую роль в развитии молодого поколения.

Трудности реформы здравоохранения связаны в особенности с тем, что Россия унаследовала от социализма исключительно широкие обязательства государства по бесплатному предоставлению медицинской помощи населению, которые далеко выходят за пределы доступных рамок финансирования. Поэтому центральной, сложной и весьма болезненной проблемой является приведение государственных гарантий бесплатной медицинской помощи в соответствие с реальными возможностями роста расходов государства на здравоохранение. Это требует разработки стандартов, конкретизирующих государственные гарантии по видам заболеваний.

Упорядочение государственных гарантий бесплатной медицинской помощи поможет переводить на новый уровень развитие стержневого механизма реформы здравоохранения - современной страховой медицины, способной сочетать создание условий для выравнивания доступа разных слоев населения к качественной медицинской помощи с формированием конкурентной среды, стимулирующей медицинские учреждения повышать

результаты их деятельности. Такая среда может развиваться на базе конкурсного принципа определения государственного заказа медицинским учреждениям и в особенности - предоставления населению возможности выбора медицинского учреждения, врача и страховой организации при подушевом финансировании организаций, предоставляющих услуги.

Пока же сложившийся порядок далек от этих задач. Основу медицинского страхования в России составляет система обязательного медицинского страхования (ОМС). При этом за счет ОМС финансируется порядка половины программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, а остальная часть - по-прежнему за счет бюджета независимо от результатов деятельности. При декларации в законе права застрахованных по выбору страховщиков и медицинских учреждений, не предусмотрена возможность самостоятельно заключать договоры со страховщиком и выбирать между альтернативными страховыми программами. В итоге страховщики стали пассивными посредниками и система ОМС превратилась, по сути, в разновидность бюджетного финансирования с присущими ему пороками.

Однако и в этой области опыт регионов дает примеры заметных достижений. Весьма показателен эксперимент, проведенный в 19 субъектах федерации, по ряду направлений реформирования. В частности, в Пермском крае налажена реальная конкуренция между страховыми медицинскими организациями по ОМС. Неработающий гражданин может поменять такую организацию раз в год и этой возможностью воспользовались многие тысячи застрахованных. Принято решение распространить тот же подход на работников бюджетных организаций, а впоследствии, вероятно, и на сотрудников частных фирм. Этот опыт фактически вводится в систему проектом федерального закона «Об обязательном медицинском страховании», который на время написания работы был принят Госдумой в первом чтении. При всех недоработках, в нем содержатся положения о

возможности и порядке выбора и замены застрахованным лицом медицинского учреждения, страховой медицинской организации и врача.

Но официальные документы пока оставляют в стороне крупную проблему развития здравоохранения, разрабатываемую в научных организациях. Суть состоит в том, чтобы включить в программы добровольного медицинского страхования (ДМС) медицинские услуги и лекарственное обеспечение, установленные программами ОМС, и допустить использование в счет оплаты взносов по ДМС части средств, заплаченных за соответствующих застрахованных в систему ОМС. Это содействовало бы снижению платежей непосредственно граждан, вступающих в программы ДМС, соответственно увеличению доступности таких программ для населения и расширению круга лиц, получающих полноценное медицинское обслуживание, финансируемое за счет легального сочетания государственных и частных средств.

В диссертации рассмотрены различные варианты организации такого взаимного проникновения ОМС и ДМС. Один связан с формированием многоуровневой системы медицинского страхования, где программа ОМС формируется как двухуровневая. Первый охватывает медицинские услуги, которые предоставляются населению бесплатно и полностью финансируются за счет средств ОМС. Второй включает медицинские услуги, которые одним группам населения (с низкими доходами) предоставляются бесплатно и полностью финансируются за счет средств ОМС, а другим группам - при условии соплатежей, и лишь частично финансируются из средств ОМС. Программы ДМС выступают в качестве программ третьего и более высоких уровней и включают наряду с программой ОМС второго уровня услуги сверх программы ОМС.

Второй подход предусматривает возможность работающим гражданам выходить из систем обязательного медицинского и социального страхования, заключать с негосударственными страховщиками договоры добровольного страхования рисков, страхуемых этими системами, и использовать часть

средств социального налога для оплаты взносов, предусматриваемых этими договорами. При этом могут существовать как объединенная система обязательного медико-социального страхования (ОМСС), так и две отдельные системы страхования.

Рассматриваемые механизмы позволяют повысить заинтересованность более широких групп населения в участии в добровольном страховании, расширить предмет для конкуренции страховщиков, переходить от разрозненности и фрагментарности, к системности и целостности медицинской и социальной страховых систем. Для отработки новых подходов потребуются предварительные эксперименты.

В итоге, очевидно, что впереди еще трудный и длительный путь развития реформы здравоохранения.

Из проведенного анализа следует также вывод об особой важности предлагаемой в диссертации специальной организации систематического гласного мониторинга со стороны государства и общественных организаций всех стадий осуществления реформ от разработки программ и проведения экспериментов до оценки принимаемых законов и подзаконных актов и хода реализации их положений с тем, чтобы постоянно использовать его результаты для последовательного проведения в жизнь основополагающих принципов реформирования.

Публикации автора по теме диссертации.

1. Греф Г.О. Об итогах социально-экономического развития Российской Федерации в 2005 году и задачах на 2006 год // Экономическая политика № 1,2006 г. -1,0 п.л.

2. Греф Г. О. От макроэкономической стабильности к инвестиционному росту // Экономическая политика. № 4, 2006 г. - 1,0 п.л.

3. Греф Г.О. Не изобретать, а делать // Прямые инвестиции, Москва, № 1 (93) 2010 г.-0,7 п.л.

4. Греф Г.О. Что нужно модернизировать. Как вернуть Россию на траекторию устойчивого роста // Forbes Россия (Москва, 1 января 2010 г.).-0,5 п.л.

5. Греф Г.О. Первое, что нужно сделать - это модернизировать само государство // Независимая газета # Политика (Москва, 19 октября 2010 г.) - 0,2 п.л.

6. Греф Г.О. Российская банковская система в условиях глобального кризиса: необходимость изменения государственной политики // ГУ-ВШЭ (8 апреля 2009 г.). - 0,5 п.л.

7. Греф Г.О. Самая важная задача - ликвидировать диспропорции в развитии экономики // Модернизация экономики и общественное развитие. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007 г. - 0,4 п.л.

8. Греф Г.О. Основные направления развития экономики России // Модернизация экономики и государство. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007 г.- 1,0 п.л.

9. Греф Г.О. Необходимость технологизации и проведения реформ в жизнь - одна из ключевых проблем модернизации // Модернизация экономики и выращивание институтов. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2005 г. - 0,3 п.л.

Формат 60x90/16. Заказ 984. Тираж 100 экз.

Печать офсетная. Бумага для множительных аппаратов.

Отпечатано в ООО "ФЭД+", Москва, ул. Кедрова, д. 15

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Греф, Герман Оскарович

Введение.

Глава I. Роль структурных институциональных реформ в развитии российской экономики и создании платформы для решения стратегических задач.

1. Содержание и систематизация структурных институциональных реформ.

1.1. Понятие структурных институциональных реформ.

1.2. Систематизация структурных институциональных реформ.

1.3. Согласование задач и возможностей реформирования.

1.4. Основные пути преодоления противодействия реформам и непоследовательности их осуществления.

2. Основные этапы структурных реформ в российской экономике.

2.1. Первый этап. Формирование базовых институтов рыночной экономики и демократии, достижение макроэкономической и политической стабильности.

2.2. Второй этап. Переход к восстановительному росту экономики, разворот структурных институциональных реформ.

2.3. Третий этап. Приумножение человеческого капитала для прорыва на более высокий уровень развития.

Глава II. Создание системы институтов рыночной экономики и современные задачи их развития.

1. Формирование благоприятного предпринимательского климата.

1.1. Защита прав собственности и повышение уровня корпоративного управления.

1.2. Выравнивание условий конкуренции.

1.3. Дерегулирование (дебюрократизация) экономики.

1.4. Проведение политики поощрения и поддержки инвестиций.

2. Инновационное развитие экономики.

2.1. Основные условия инновационного развития. Роль промышленной политики.

2.2. Состояние инновационной сферы.

2.3. Государственное регулирование научной и в целом инновационной деятельности.

Глава III. Система социальных реформ, способствующая приумножению человеческого капитала.

1. Реформирование учреждений бюджетного сектора.

2. Новый этап реформы образования.

2.1. Основные меры в области реформы образования.

2.2. Состояние реформы в сфере высшей школы. Движение к равенству возможностей поступления в вузы.

2.3. Региональный опыт реформирования в сфере общего образования.

2.4. Пути усиления ориентации системы образования на рынок труда Состояние начального и среднего профессионального образования.

3. Современный этап и перспективы реформы здравоохранения.

3.1. Состояние системы обязательного медицинского страхования.

3.2 Опыт реформирования системы ОМС в регионах.

3.3. Проблемы дальнейшего развития реформы здравоохранения.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие и перспективы структурных институциональных реформ в российской экономике"

Актуальность проблемы. В настоящее время уже позади крупный этап реформирования российской экономики и в целом переходного периода. Рыночная экономика в стране состоялась. С 1999 года в течение девяти лет сохранялся устойчивый экономический рост, превышавший по своим темпам достижения большинства стран мира. Началось решение крупных назревших социальных проблем, включающих борьбу с бедностью, улучшение демографической ситуации, содействие науке, повышение уровня образования и здравоохранения.

Наступивший в 2008 г. мировой кризис нарушил поступательное развитие российской экономики и выдвинул на первый план решение неотложных проблем, связанных с преодолением его болезненных последствий. Кризисы, однако, проходят, как бы тяжелы они ни были. И стратегические проблемы развития государства снова займут ведущее место в экономической политике после того, как кризис останется позади. Проблемы же эти по истине грандиозны. Речь идет о качественном прорыве к принципиально новому постиндустриальному уровню развития общества, способному поднять на новый уровень и жизнь, благосостояние народа. А прорыв этот невозможен без столь же глубоких качественных изменений всей институциональной среды, побуждающей всех участников общественной жизни к повышению культуры отношений, обеспечению инициативной, эффективной деятельности в экономической сфере.

Отсюда вытекает объективная необходимость и актуальность научной разработки и дальнейшего практического осуществления после преодоления кризиса системы крупных экономических реформ, призванных преобразовать институциональную среду и обеспечить стабильность, надежность,, а главное - успешность дальнейшего развития.

При более конкретном рассмотрении необходимости и актуальности дальнейшей научной разработки и продолжения структурных институциональных реформ отметим следующие аспекты.

Во-первых, кризис лишний раз подтвердил, сколь опасно строить экономическое благополучие на высоких мировых ценах на нефть, газ и другие виды экспортируемого сырья. Это несет в себе две в высшей степени серьезные угрозы. С одной стороны, — опасность падения цен, тяжелые последствия которого наглядно проявились в условиях кризиса. С другой, -возможность, так называемой, «голландской болезни», которая уже сказывалась на нашей экономике, сопровождаясь укреплением рубля, снижающим конкурентоспособность отечественного производства, ростом импорта и ослаблением стимулов к развитию перерабатывающих отраслей, производств высокого передела и высокой добавленной стоимости, определяющих лицо современной передовой экономики.

Преодоление же опасностей выдвигает масштабные задачи как перед текущим государственным регулированием экономики, так и перед дальнейшим экономическим реформированием. Сохраняют, в частности, остроту проблемы защиты прав собственности и в целом защищенности бизнеса, органически связанные с судебной реформой. Более последовательного дерегулирования, без которого будет продолжать задыхаться малый и средний бизнес, в том числе инновационный, да, собственно, и любой бизнес.

Во-вторых, стратегический смысл перехода к рыночной экономике состоит не просто в создании простора для действия законов рынка. Эти законы так или иначе функционируют как в передовых, так и глубоко отсталых странах. Смысл перехода к рынку в том, чтобы использовать возможности рынка для формирования, как отмечалось, постиндустриальной высокоразвитой инновационной рыночной экономики, экономики знаний, обеспечивающей высокий уровень производительности и достойное благосостояние граждан. Для страны, с таким экономическим, научнотехническим, человеческим потенциалом, как Россия, такой путь дальнейшего развития безальтернативен. Между тем, если первоочередные задачи формирования основ рынка у нас решены, то использование его для перехода в постиндустриальную стадию развития, для глубокой модернизации экономики, государства и общества в целом пока остается на низком уровне. Необходимость преодолеть отставание и осуществить прорыв, приближающий нашу экономику к передовым странам, составляет центральный аспект актуальности всей системы институциональных экономических реформ, которыми предстоит активно заниматься после преодоления кризиса.

В-третьих, неотвратимость целого ряда реформ определяется не только особенностями переходного периода и особенностями нашей страны, но проблемами, которые возникают и перед развитыми странами и могут существенно осложнить жизнь ближайших поколений. Это связано, в частности, с динамикой демографической ситуации, приводящей к устареванию населения и возлагающей на плечи все меньшей его части, находящейся в трудоспособном возрасте, необходимость содержать все большую часть жителей, переваливших за пенсионный возраст. Отсюда -острая потребность в реформах образования, здравоохранения, да, собственно, и во всей системе реформ, стимулирующих повышение производительности труда и инновационное развитие.

В-четвертых, длительный период высоких цен на нефть и общего благополучия породил еще одно типичное явление: самоуспокоенность, противодействующую активной, напряженной и зачастую неблагодарной работе по экономическому реформированию. Плоды реформ созревают в последующем, а время разворота работ связано с тяжким трудом, зачастую непопулярными мерами и многими осложнениями. Более того, могло создаться впечатление, что задача реформирования постепенно снимается с повестки дня. О ней все меньше говорилось как в официальных документах, так и в СМИ. В этих условиях существенно возрастает актуальность как научной разработки проблем экономических реформ, показывающей, что никто не в состоянии отменить их объективной потребности, и раскрывающей меры, приобретающие первоочередной характер после выхода из кризиса, так и дальнейшей практической работы, которая носит будничный постоянный характер и не всегда заметна со стороны.

В-пятых, опыт выявил исключительную сложность и масштабность работы по проектированию, организации и проведению институциональных реформ. Это тоже ставит острые, злободневные научные и практические проблемы. Как сочетать объем работ по реформированию, реально посильный для государственного аппарата (учитывая его загруженность, квалификацию и другие особенности) с обеспечением необходимой системности в осуществлении реформ? Как минимизировать неизбежные срывы и их последствия? Как обеспечить синхронность в действиях многочисленных участников? Как снизить бремя реформ для населения?

Наконец, самостоятельной проблемой является выявление факторов противодействия реформам, которые, как показывает накопленный опыт, сказываются на всех стадиях от разработки их программ до принятия законов и их реализации.

Все эти проблемы исключительно актуальны для научной разработки, и имеют высокую практическую значимость.

Цель исследования состоит в обосновании роли структурных институциональных реформ в формировании рыночной экономики и основных современных направлений развития реформ, необходимых для использования возможностей рынка в интересах достижения высокого устойчивого роста производства и благосостояния народа, модернизации экономики и придания ей инновационного характера, постепенного преодоления отставания от развитых стран, ответа на жесткие требования современного развития.

Исходя из цели, выделялись следующие основные задачи работы:

- обоснование многоаспектной необходимости структурных реформ и их места в государственной политике, прежде всего, в экономической политике;

- систематизация структурных реформ;

- анализ основных этапов реформирования российской экономики;

- характеристика узловых проблем современного институционального развития российской экономики и основных направлений реформирования, в которых автор принимал непосредственное участие; в рамках этих проблем раскрытие содержания отдельных реформ, играющих особую роль в модернизации и повышении конкурентоспособности экономики и обобщение мер по реформированию экономики и социальной сферы, актуальных в настоящее время и на перспективу. С учетом ограничений размера диссертации были выделены реформы в области формирования благоприятного предпринимательского климата, инновационного развития, образования, здравоохранения;

- обобщение типичных препятствий, возникающих на разных стадиях разработки и осуществления реформ, от преодоления которых зависит достижение результатов.

Предмет исследования: система экономических и социальных реформ в условиях переходного периода с учетом российской специфики.

Объект исследования: модернизация экономики и экономических основ социальной сферы.

Методологическая база исследования опирается на экономическую теорию, теорию системного анализа, теорию государственного управления, теорию и практику переходного периода, методы количественного и качественного анализа.

При подготовке работы использованы труды российских и зарубежных ученых и специалистов в области теории и практики и реформирования экономической и социальной сфер в условиях переходного периода.

Информационную основу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, данные статистических и информационно-аналитических периодических изданий, материалы интернет-источников.

Научная новизна и результаты, полученные лично соискателем.

1. Предложено уточненное понятие «институциональной среды», включающей институты (правила поведения), способы принуждения к исполнению их, типичные реальные формы поведения субъектов и институциональную инфраструктуру (в том числе организации различных сфер общества), имея в виду, что институциональные реформы призваны обеспечивать преобразование институциональной среды.

2. Раскрыты основные особенности реформ как формы государственной политики, выявлены различия, а также теснейшие взаимосвязи между текущей государственной политикой и политикой реформ. Обоснована целесообразность использования понятия «структурные институциональные реформы» для характеристики реформ, направленных на глубокие качественные преобразования.

3. Обоснована необходимость продолжения (с учетом накопленного опыта) системного подхода к осуществлению политики реформ как условия модернизации страны после завершения кризиса. В том числе:

- дано более полное обобщение системы оснований (причин), определяющих неизбежность проведения реформ для прорыва к постиндустриальной стадии развития, способной обеспечить достойное место России в современном мире;

- раскрыта роль разных реформ в сочетании с мерами текущей политики в обеспечении конкретных направлений системных преобразований институциональной среды и экономической структуры, необходимых для использования возможностей рыночной экономики в целях модернизации страны.

4. Раскрыто противоречие между необходимостью одновременного осуществления широкого круга структурных институциональных реформ и рисками, связанными с их масштабностью, сложностью подготовки и проведения. Обоснованы пути разрешения этого противоречия.

5. Раскрыто современное состояние отдельных конкретных экономических и социальных реформ, являющихся предметом рассмотрения в диссертации, и систематизированы меры, наиболее актуальные в настоящее время для их осуществления.

6. Выявлены и структурированы основные препятствия, возникающие на разных этапах подготовки и осуществления реформ, предложена система мер для их преодоления, которые требуют политической воли и жесткого государственного и общественного контроля.

Практическая значимость определяется непосредственной ориентацией диссертационного исследования на обоснование конкретных направлений экономической политики государства, приобретающих особое значение и актуальность после преодоления экономического кризиса для обеспечения устойчивого динамичного развития и модернизации страны, ее приближения к уровню высокоразвитых государств.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в ходе практической работы автора, его участия в подготовке проектов законодательных актов, государственных программ, решений Правительства РФ, ведомственных документов, методических материалов, отдельные положения которых использованы в диссертации, а также в организационной деятельности, связанной с разработкой и реализацией системы экономических реформ в России, в том числе реформ, которые являются предметом непосредственного анализа в диссертации.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 5,7 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Греф, Герман Оскарович

Заключение

Переход к рыночной экономике означал коренное, революционное по сути, но эволюционное по форме преобразование всей институциональной среды. Под институциональной средой в работе предлагается понимать единство собственно институтов (формальных и неформальных правил поведения), способов принуждения к соблюдению этих правил, типичных реальных форм поведения субъектов экономики и общества, а также институциональной инфраструктуры, в том числе организаций различных сфер. Преобразования институциональной среды происходят под воздействием проводимой государством текущей политики и политики реформ. Структурные институциональные реформы необходимы для кардинальных, глубоких изменений этой среды или отдельных ее крупных структурных элементов. В диссертации показано, что реформы, как особую форму политики, характеризуют многие факторы, в том числе ключевой характер и масштабность преобразований, на которые они рассчитаны, целевая направленность этих преобразований, их комплексное влияние на разные сферы жизни и развития общества, необходимость разработки и осуществления, согласованных мер, требующих специальной организации со стороны государства, вовлеченность разных государственных структур и слоев общества.

Одна из основных особенностей и сложностей развития страны после выхода из экономического кризиса определяется масштабностью задач по реформированию, сохраняющихся на ближайшую и стратегическую перспективу.

В диссертации системно раскрыто многообразие как самих необходимых реформ (экономических, политических, правовых, социальных), так и причин, оснований, определяющих потребность в них, а также последствий влияния их на изменения институциональной среды, от которых зависят возможности дальнейшего эффективного развития и роста благосостояния людей. Такой подход позволяет с разных сторон обосновать безальтернативность политики реформ для успешного решения стоящих перед страной крупных социально-экономических проблем.

За истекшее время в России произошли принципиальные изменения институциональной среды. Они в целом были достаточными для того, чтобы при всех немалых искажениях начали действовать и. приносить результаты законы рынка. Период экономического роста, наступивший после завершения трансформационного кризиса, во многом преобразовал страну, позволил обеспечить экономическую и политическую стабильность, нарастить инвестиции, повысить доходы и уровень жизни населения. Хотя это достигалось в условиях преимущественно сырьевой направленности экономики и экспорта и сохранения в большинстве сфер значительной изношенности и технологической отсталости оборудования.

Но достигнутое изменение институциональной среды при всех его масштабах пока совершенно недостаточно для решения стратегических задач развития страны — задач использования возможностей рыночного хозяйства для перехода (по требуемым усилиям и результатам — прорыва) к современному постиндустриальному обществу, основанному на инновационной экономике знаний. Для государства таких масштабов и комплексного развития, как Россия, решение этих задач не имеет альтернативы.

По отношению к этим задачам и имеющимся возможностям сложилось существенное отставание институциональной среды, преодоление которого становится основным условием достижения необходимого прогресса в перспективе. Поэтому работу по проведению необходимых структурных институциональных реформ, которая некоторое время назад затормозилась, недопустимо задерживать, она требует при всех сложностях и большом напряжении сил последовательного продолжения с учетом накопленного опыта.

Кроме характеристики общей картины реформ, структуризации и периодизации процесса реформирования, в диссертации выделен и исследуется ряд ключевых конкретных реформ и мер по преобразованию институциональной среды, связанных с формированием благоприятного предпринимательского климата, инновационным развитием экономики и социальными реформами, направленными на приумножение человеческого капитала, от которого зависит достижение стратегических целей российского общества. Особое внимание уделено защите прав собственности и повышению уровня корпоративного управления, формированию конкурентной среды, дерегулированию, поощрению инвестиционного процесса, созданию институциональных условий для инновационного развития, реформированию бюджетных организаций, реформам образования и здравоохранения.

Проведенный анализ накапливаемого опыта позволяет сделать ряд выводов в отношении дальнейшей организации работы по реформированию, чтобы избегать и преодолевать типичные недоработки, проблемы и препятствия на этом пути.

Прежде всего, многообразие и масштаб реформ существенно затрудняют одновременное их проведение с одинаковой интенсивностью даже с учетом того, что они ложатся на разные звенья государственного аппарата. В этой связи предлагается уделять особое внимание подготовительной стадии, независимой экспертизе, подготовке и переподготовке кадров, использовать фактор разновременности проведения разных реформ, выделять на каждом этапе приоритетные реформы, проводить широкую разъяснительную кампанию, делать при возможности акценты на популярных мерах.

Опыт подтвердил особую важность стадии проектирования реформ. При их запуске следует избегать спешки. Так при более тщательном и детальном предварительном анализе можно было предвидеть и избежать многие отрицательные последствия монетизации льгот, перехода от опытного ко всеобщему порядку проведения ЕГЭ и др. Хотя естественно, жизнь богаче исследовательских выкладок и при самой продуманной предварительной проработке, сидя в кабинете, невозможно предвидеть всех многообразных последствий реформирования. Поэтому после начала реформ необходимо быть готовыми к корректировке принятых решений с таким расчетом, чтобы не свести на нет основные принципы, от которых зависит достижение результатов.

Ситуация с соблюдением этих принципов становится следующей острой проблемой, возникающей на стадии принятия решений и соответствующих нормативных документов. Причем она типична и в значительной мере неизбежна, поскольку реформы затрагивают противоречивые интересы многочисленных субъектов, в том числе и стремящихся выхолостить их суть. Характерным примером может служить программа по дерегулированию экономики, направленная на создание более благоприятных и конкурентных условий для бизнеса, которая была достаточно системно разработана почти сразу после завершения трансформационного кризиса. Однако в принятом в 2001 г. пакете законов по реализации этой программы многие ее исходные положения были трансформированы так, что бизнес практически не почувствовал изменений.

Проблемы с реализацией принципов и механизмов, необходимых для достижения проектируемых результатов возникают также в связи с высокой сложностью организации работы. Нередко требуется отработка разрабатываемых предложений в ходе экспериментов. Опыт разных регионов показывает, что даже при недостаточно благоприятной внешней среде удается достигать немалых результатов, в том числе в решении таких сложных проблем, как развитие конкуренции за потребителей услуг при использовании подушевых нормативов в образовании и здравоохранении. Но это самый первый опыт, поскольку, скажем, приближение к унифицированным подушевым нормативам будет неизбежно весьма длительным и сложным. Иными словами, полноценное воплощение программ отдельных реформ может потребовать немалого времени, а значит и долговременных целенаправленных усилий.

Для выявления основных условий последовательной и успешной реализации структурных институциональных реформ характерен пример ситуации с реализацией инициативы Президента РФ о радикальном сокращении проверок малых предприятий. В федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ установлено, что в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год. Проверяющие органы тут же истолковали это положение в свою пользу: мол, речь идет об общем сроке одной проверки, а не всех. И потребовалось новое вмешательство президента, чтобы четко поставить точки над «и».

Соответственно для успеха реформ прежде всего нужна политическая воля, исходящая от высших эшелонов власти. Принципиальные решения не должны отдаваться на откуп межведомственным согласованиям, а приниматься централизованно. Программа реформ должна четко определять лиц, ответственных за ее проведение и предусматривать постоянный мониторинг ее осуществления, позволяющий своевременно выявлять и пресекать непоследовательные шаги или искажения смысла внедряемых мер, а также оперативно вносить необходимые коррективы. Целесообразно, чтобы периодически к контролю за ходом каждой реформы подключались первые лица государства, чтобы способствовать неуклонности ее реализации и разрешать спорные вопросы. На каждой стадии проектирования реформ, принятия решений и нормативных актов, осуществления предусмотренных мер важно обеспечивать гласность и широкое участие экспертного сообщества, СМИ и всех иных заинтересованных субъектов гражданского общества. Учитывая противоречивость интересов разных социальных сил, затрагиваемых реформами, необходимо в качестве, одного из наиболее существенных самостоятельных направлений работы формировать коалиции социальных субъектов, заинтересованных в осуществлении каждой из них и способных активно этому содействовать.

Таким образом, как позитивный, так и негативный опыт осуществления реформ следует использовать для достижения успеха в их воплощении в жизнь и создания условий для решения исторического масштаба задач стратегического развития нашей страны.