Развитие механизма финансирования государственных закупок в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие механизма финансирования государственных закупок в России"

На правах рукописи

Седова Мария Владимировна

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 0 2015

Москва - 2015

005569137

005569137

Диссертация выполнена в AHO ВПО «Российская академия предпринимательства»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Балабанова Анна Владимировна

Официальные оппоненты: Шаш Наталия Николаевна

доктор экономических наук, НИУ «Высшая школа экономики», кафедра государственных финансов, профессор

Прокофьев Михаил Николаевич

кандидат экономических наук, ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», кафедра «Государственные и муниципальные финансы», доцент

Ведущая организация: AHO ВПО «Московский гуманитарный

университет»

Защита диссертации состоится 9 июня 2015 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.007.01 при AHO ВПО «Российская академия предпринимательства» по адресу: 105005, г. Москва, ул. Радио, дом 14.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте AHO ВПО «Российская академия предпринимательства»: www.rusacad.ru.

Автореферат разослан « » С<>~~ 2015 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, доцент

ЬшайУ

<у Репклна О. Б.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации объясняется необходимостью финансирования закупочных процедур для обеспечения государственных нужд и обусловлена социально-экономической значимостью развития процесса финансирования в сфере государственного заказа, особенно в условиях финансово-экономической нестабильности в России.

По итогам 2014 г. объем российского рынка государственных закупок оценивается в 6,0 триллионов рублей, а с учетом закупок государственных компаний и государственных монополий - в 13,0 триллионов рублей. В целом в рамках контрактной системы объем государственного финансирования закупочных процедур за финансовый год составляет около '/4 всего российского ВВППри этом значителен объем неэффективных государственных расходов. Так, объем неэффективных расходов федерального бюджета и расходов с нарушением законодательства в 2013 году составил около 800 миллиардов рублей2. Существующий механизм финансирования государственных закупок не обеспечивает в полной мере выполнения государственной задачи по результативному и эффективному распределению бюджетных средств, о чем свидетельствуют представленные выше официальные данные.

Учитывая масштаб проблемы для бюджета России, Президент Российской Федерации В.В. Путин в послании Федеральному собранию определил, что на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований. В ближайшие три года бюджетные расходы должны снижаться ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении за счет сокращения неэффективных расходов3.

В связи с этим можно утверждать, что проблемы развития механизма финансирования в ходе реализации государственного заказа имеют первостепенное государственное значение. Взаимоотношения структурных элементов

1 Номинальный объем ВВП за 2014 г. составил 71,0 трлн. руб. [электронный ресурс]. - Режим доступа: http://economy.gov.ru.

2 Электронный ресурс. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2014/10/18/golikova-anons.html.

3 Из Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 20142016 годах [электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.kremlm.ru/acts/18332.

механизма финансирования государственных закупок для России являются относительно новыми, не сложившимися на данном этапе в полной мере и требуют продолжения научных исследований, а сам механизм финансирования государственных закупок нуждается в дальнейшем развитии.

Степень разработанности проблемы. Тема развития механизма финансирования государственных закупок нашла свое отражение в научных трудах, монографиях, в статьях периодических изданий. Отношения, возникающие в сфере закупочной деятельности государства, были исследованы в работах И.А. Андреева, JI.B. Андреевой, А.Н. Асаула, A.C. Аюшеева, A.B. Балабановой, В.Е. Белова, В.Г. Блинова, A.M. Година, К.А. Зимина, H.A. Игониной, O.A. Красавчикова, Д.В. Кузнецова, A.B. Русавской, И.Ю. Федоровой, И.Л. Дубровиной, Г.Д. Отнюкова, И.Ю. Синдеевой, H.H. Шаш, Л.И. Шевченко и др.

Однако, в классических работах рассматриваются общие проблемы при формировании механизма финансирования закупочной деятельности. Отсутствует теоретико-практическая разработанность темы в условиях развития бюджетной реформы под влиянием внутренних и внешних факторов, а также не сформирована модель, отражающая механизм финансирования, обеспечивающий наиболее эффективное распределение бюджетных средств в сфере государственных закупок.

Таким образом, можно заключить, что в научных публикациях имеется ряд пробелов научно-практического характера, выявление и устранение которых является важной задачей для повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках механизма финансирования государственных закупок на современном этапе в России.

Цель диссертационного исследования - обоснование теоретико-методологической основы и разработка рекомендаций по развитию механизма финансирования государственных закупок, ориентируемого на достижение наибольшей эффективности распределения бюджетных средств.

Для достижения обозначенной цели сформулированы следующие задачи:

1. Обосновать необходимость, оценить условия и определить факторы развития механизма финансирования в ходе реализации государственных закупок в России.

2. Изучить зарубежный опыт финансирования «общественных закупок» и оценить возможность применения наиболее эффективных элементов механизма финансирования в отечественной практике.

3. Оценить эффективность действующего механизма финансирования государственных закупок в России и обосновать необходимость его развития в направлении использования конкурентных способов закупок.

4. Обосновать приоритетные направления развития механизма финансирования государственных закупок.

5. Разработать структурные компоненты для информационного ресурса, отражающего состояние элементов механизма финансирования государственных закупок в системе единой электронной интегрированной среды управления.

6. Представить модель финансового обеспечения конкурентных способов закупок.

7. Разработать комплекс критериальных показателей для оценки эффективности механизма финансирования государственного заказа.

Объектом исследования является механизм финансирования закупок для обеспечения государственных нужд в бюджетном секторе экономики.

Предметом исследования выступают финансовые взаимоотношения, возникающие между структурными элементами в механизме финансирования государственных закупок.

Теоретико-методологическую основу исследования составили труды ученых и практиков в области финансирования государством закупочной деятельности, законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, статистические данные Росстата и официальных сайтов, специальная научная и учебная литература, публикации в периодических изданиях и другие данные, характеризующие состояние финансового обеспечения в сфере государственных закупок.

Методологической основой являются научные методы познания: экономические, статистические, математические, аналитические, балансовые, экспертные. Использованы методы классификации, группировки, экстраполяции, горизонтального и вертикального анализа, моделирования и другие, применяемые в системе финансирования государственных закупок.

Информационная база диссертационного исследования представлена нормативно-правовыми актами в части регулирования отношений в бюджетной сфере государства по распределению финансовых средств и нормативными актами, регламентирующими взаимосвязи между коммерческими и некоммерческими структурами, отражающими взаимоотношения хозяйствующих субъектов в условиях конкурентной среды, а также собственными прикладными исследованиями.

Информационная база исследования также представлена аналитическими и статистическими обзорами, справочными материалами, опубликованными в периодической печати и размещенными в сети Интернет, статистическими данными официальных сайтов в структуре «Электронного бюджета» - Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства Российской Федерации и иных органов государственной власти.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии механизма финансирования государственных закупок, ориентированного на повышение эффективности распределения бюджетных средств.

В соответствии с поставленными в исследовании задачами были получены следующие научные результаты, обладающие новизной и выносимые на защиту диссертационного исследования:

1. Обоснована необходимость разработки гибкого механизма финансирования закупок, который способен реагировать на меняющуюся рыночную ситуацию, обеспечивать жизненно необходимые общественные потребности при максимально эффективном распределении бюджетных ресурсов путем развития закупочного процесса. Установлено, что наиболее значимым фактором развития механизма финансирования государственных закупок выступает социально-экономическая политика государства, реализуемая в конкурентных рыночных условиях. Развитие механизма финансирования государственных закупок обосновано неоодимостью экономии бюджетных средств в условиях ограниченности финансовых ресурсов и стремлением реализовать в наиболее полном объеме общественные функции.

2. Установлено, что механизмы финансирования «общественных закупок» в разных странах имеют как сходства, так и различия, которые объясняются национальными особенностями, например, характеризуются наличием разного набора структурных элементов. Так, исследованые национальные контрактные системы США, Великобритании включают наиболее полный набор

структурных элементов, охватывающих все этапы закупочного процесса: планирование, размещение, исполнение государственного заказа. Обоснована возможность использования наиболее эффективных элементов, таких, например, как: регламентация и методическое обеспечение механизма финансирования государственных закупок на этапе исполнения государственных контрактов, создание библиотеки типовых контрактов, разработка методик анализа и аудита эффективности расходов управления рисками с использованием набора показателей оценки эффективности финансирования закупочных процедур и др. в развитии механизма финансирования государственных закупок с учетом их адаптации к национальным условиям России.

3. Доказано, что действующий механизм финансирования закупок в России не обеспечивает в полной мере решения задачи по устранению неэффективного распределения бюджетных средств, т.к. в большей мере регламентирован и более точно сформирован только на этапе размещения государственного заказа. В дальнейшем при исполнении контракта элементы не были выделены и не определен механизм их взаимодействия, что, в том числе, вызвало неэффективное расходование бюджетных средств.

4. Обоснована необходимость развития механизма финансирования. Предложены направления совершенствования взаимосвязей хозяйствующих субъектов на этапах размещения заказа и исполнения контракта. Разработана методика анализа и оценка результативности закупочных процедур на основе применения комплекса экономических показателей. Предложено использование единого информационного ресурса для обеспечения наибольшей прозрачности, открытости и достоверности информации о закупках. Рекомендовано разработать необходимые реестры в сфере закупок, заключать контракты жизненного цикла с установлением твердой закупочной цены при реализации проектов государственно-частного партнерства, реализовы-вать меры по усилению контроля в сфере закупок и др.

5. Разработана архитектура единого информационного ресурса (далее-ЕИР), включающего возможность сбора, хранения, отражения ранее размещенной информации и проведения анализа поэтапно полученных данных, обеспечивающего наибольшую прозрачность, открытость и подотчетность финансовой деятельности органов государственной власти и участников закупочного процесса, способствующего повышению эффективности механизма финансирования государственных закупок. Выделены структурные ком-

поненты в модели ЕИР, включающие единый портал; подсистемы информационно-аналитического финансового обеспечения и контроля, учета и отчетности об исполнении бюджета и его результативности.

6. Разработана модель, заключающаяся в систематизации взаимосвязей структурных элементов, способствующей более точному применению финансовых инструментов, повышению эффективности финансирования закупочного процесса. Механизм финансирования подразделен на этапы размещения заказов и исполнения контрактов, в ходе которых предлагается осуществлять мониторинг эффективности финансового распределения бюджетных средств на основе использования таких инструментов, как текущее финансовое планирование, формирование стартовой закупочной (максимальной) цены и контрактной цены, использование типовых контрактов и библиотеки контрактов, ведение претензионной работы и проверки обеспечения контрактов, формирование закупочных комиссий, использование во взаимосвязи методов государственного и общественного контроля и др., обеспечивающих повышение эффективности механизма финансирования государственных закупок.

7. Предложена методика и сформирован комплекс показателей оценки эффективности механизма финансирования государственного заказа, характеризующих: частоту применения процедур размещения заказов; оценку степени конкурентности среды в сфере финансирования государственных заказов; среднюю стоимость заключаемых государственных и муниципальных контрактов; экономию бюджетных средств. В качестве результирующего показателя оценки эффективности механизма финансирования государственных закупок предложен интегральный показатель, отражающий относительное изменение цены контракта в сравнении с изменением стартовой и розничной цены, показывающий степень корректности первоначальной цены, проявление ценового демпинга и отражающий относительную экономию финансовых ресурсов государственного заказчика.

Теоретическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость проведенного в диссертационной работе исследования определяется разработкой положений по развитию механизма финансирования государственных закупок.

Проблема рассматривается с учетом двух аспектов: 1) развития взаимосвязей элементов в процессе совершенствования механизма финансирования государственных закупок; 2) достижения наибольшей эффективности

расходования бюджетных средств в сфере финансирования государственного заказа.

Практическая значимость исследования. Разработанные в ходе исследование теоретические положения по развитию механизма финансирования государственных закупок могут быть использованы органами государственной власти и управления на всех уровнях бюджетной системы для достижения его наибольшей результативности и эффективности и вместе с тем - для увеличения предоставляемого государственными заказчиками объема качественных товаров (работ, услуг).

Содержание диссертационного исследования соответствует паспорту научной специальности ВАК Минобрнауки РФ 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит: п. 2.13. Финансирование государственных услуг; 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств; 3.12. Структура и взаимосвязь механизма финансового взаимодействия государства и корпоративных финансов в рыночных условиях.

Апробация результатов диссертационного исследования. Научные и практические результаты диссертации прошли апробацию в Министерстве финансов Российской Федерации в Департаменте бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки. Предложения и рекомендации, разработанные автором, используются в научной и учебной деятельности Центра профессиональной переподготовки кадрового резерва для государственной и муниципальной службы ФГБОУ ВПО МГУПС Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ). Материалы диссертации прошли апробацию в ГБПУ «Колледж современных технологий имени героя Советского Союза М.Ф. Панова» (КСТ).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 10 научных работ общим объемом 6,4 п.л. (авт. 5,2 п.л.), из них 7 статей общим объемом 5,0 п.л. (авт. 3,8 п.л.) опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введетпт диссертационной работы обоснована актуальность исследуемой в диссертации темы, раскрыта и проведена оценка степени ее разработанности учеными и специалистами, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, представлена характеристика основных элементов

научной новизны, определена научная и практическая значимость исследования, представлены результаты апробации работы.

В диссертации рассматриваются три взаимосвязанные научно-практические задачи, решение которых будет способствовать повышению эффективности механизма финансирования государственных закупок.

Первая группа задач связана с теоретическим и методологическим обоснованием необходимости формирования наиболее эффективного механизма финансирования в сфере государственных закупок.

Российское государство обладает существенными финансовыми ресурсами, является наиболее значимым субъектом рыночных отношений, крупнейшим заказчиком и потребителем значительной части ассортимента товаров (работ и услуг). Отсюда вытекает основная задача национальной системы государственных закупок, определяющаяся необходимостью обеспечения потребностей для удовлетворения общественных нужд, а механизм финансирования государственных закупок выступает в качестве инструмента государственной социально-экономической политики, т.е. является инструментом распределения средств бюджетов и фактором создания условий для формирования конкурентной среды в ходе закупочных процедур. В этом случае при условии действия рыночного механизма возможно снижение бюджетных расходов в сфере государственного заказа.

Государственный заказ рассматривается как основная форма бюджетного финансирования, которая опосредует процесс распределения государственных средств бюджетополучателей на основе заданий органов власти и управления в закупочных процедурах и заключения контрактов между заказчиками и поставщиками (подрядчиками, исполнителями).

В современных условиях роль государственного заказа существенно возрастает. В значительной мере это объясняется актуальностью реализации принципа экономии бюджетных средств в условиях ограниченности ресурсов государства, с одной стороны, и стремлением реализовать в наиболее полном объеме общественные функции — с другой, что особо значимо в условиях финансово-экономической нестабильности в экономике России.

Государственные закупки представляют взаимосвязанную систему финансово-экономических отношений в процессе приобретения товаров (работ, услуг) для нужд государства за счет бюджетных средств.

По мнению автора, на данном этапе в условиях единого экономического пространства России необходимо завершить создание конкурентного механизма финансирования государственных закупок. Для этого необходимо решить актуальную проблему, заключающуюся в обеспечении оптимального сочетания интересов всех участников рынка государственных закупок-государственных заказчиков, поставщиков, подрядчиков, а также населения как потребителей государственных услуг, т.е. необходимо достичь такого взаимодействия элементов в рамках единого механизма финансирования, которое обеспечит рыночное равновесие для всех участников закупочного процесса и тем самым будет способствовать достижению поставленной цели.

Предложено следующее понятие эффективности государственных закупок, которое определяется как достигнутый результат, гарантирующий наилучшее удовлетворение потребностей заказчика за выделенные общественные средства в сочетании с удовлетворением интересов исполнителя, обеспечиваемых на конкурсной основе.

В основу теоретических исследований было положено изучение важнейших принципов, таких как недискриминация, транспарентность, справедливость, эффективность, подотчетность. В результате автор пришел к выводу, что именно сочетание вышеперечисленных принципов и их соблюдение в процессе финансирования закупок способствует реализации поставленной Президентом РФ задачи по устранению неэффективных расходов бюджета.

Эффективное расходование бюджетных ресурсов предполагает, что при проведении закупочных процедур основное внимание уделяется экономическим показателям, среди которых наиболее важным является цена. Однако, основная социально-экономическая задача, на взгляд автора, заключается в удовлетворении государственных нужд с помощью закупки лучшей продукции по минимальной цене и наилучшем качестве. Получается, что в бюджетном секторе фактором эффективности выступают также качественные показатели и степень полезности товаров (работ, услуг) для удовлетворения государственных нужд.

Автор пришел к выводу, что для оценки максимально возможной эффективности расходования бюджетных средств необходимо сопоставлять соответствующие выгоды и затраты, получаемые в течение всего срока использования закупаемых товаров (работ, услуг). При этом важно понимать,

что сама по себе цена может не являться искомым показателем для оценки эффективности осуществленных в ходе закупок затрат, а заявка, предлагающая наиболее низкую цену, не обязательно сможет обеспечить наибольшую отдачу от вложенных бюджетных средств.

Учитывая вышеизложенное, для оценки финансово-экономической деятельности был дополнительно предложен комплекс показателей, отражающих экономическую выгоду для участников закупок, включающий: эксплуатационные и ремонтные расходы; наличие и доставку; дополнительные затраты (например, хранение и транспортировка); затраты, связанные напрямую с организацией и проведением закупок при качественном соответствии приобретаемых товаров (работ, услуг).

Предложена классификация для характеристики механизма финансирования в зависимости от вида закупочных процедур на основе признаков, в соответствии с которыми различаются конкурентные и неконкурентные способы закупок. Выявлено, что конкурентные способы закупок могут осуществляться путем проведения торгов и без проведения торгов. С использованием торгов проводятся: открытые и закрытые способы определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей - конкурсы, электронные аукционы. Без проведения торгов проводятся такие способы закупочных процедур, как запрос котировок или запрос предложений, а также практикуется закупка у единственного поставщика и иные способы.

Предложено авторское определение механизма финансирования государственных закупок - это взаимосвязь элементов в процессе взаимодействия субъектов при реализации закупочных процедур, обеспечивающая наибольшую результативность и эффективность распределения бюджетных средств в сфере государственного заказа.

В ходе исследования доказано, что механизм финансирования при использовании конкурентных способов закупок дает возможность достичь наибольшей эффективности в расходовании бюджетных средств. Первостепенной задачей, по мнению автора, является проведение закупочных процедур путем использования электронных конкурсов с учетом их модификации, включая такие способы, как открытые конкурсы, конкурсы с ограниченным участием, двухэтапные конкурсы, закрытые конкурсы и другие конкурентные способы, включая электронные аукционы, на основе использования информационных ресурсов, представленные на рисунке 1.

Рисунок 1. Конкурентные способы государственных закупок 4

Неконкурентные способы также используются, но в основном в деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, осуществляющих закупки на основании норм Федерального закона № 223-ФЭ. В этом случае механизм финансирования не предполагает создания конкурентных условий, следовательно не работает в направлении снижения закупочных цен и поэтому не относится к эффективным способам финансирования закупок.

Научное исследование механизма финансирования государственных закупок в России проведено с учетом исторического аспекта и изучения зарубежной практики. В результате выявлено, что механизм финансирования общественных закупок в разных странах имеет как сходства, так и различия, которые объясняются наличием национальных особенностей, характеризуется разным набором структурных элементов и отличаются по характеру их взаимодействия. Наиболее полный перечень функций реализуется в национальных контрактных системах США и Великобритании (таблица 1). Набор структурных элементов в механизме финансирования общественных закупок выделяется с учетом функциональной направленности взаимосвязей элементов. Сделан вывод, что положительный опыт стран-лидеров может быть успешно использован в условиях развития механизма финансирования государственных закупок в России.

Таблица 1

Перечень функциональных взаимосвязей в механизме финансирования общественных закупок в зарубежных контрактных системах5

Показатели Планирование обеспечения государственных нужд Библиотека типовых контрактов Регламентация и методическое обеспечение исполнения государственных контрактов Оценка и управление рисками Контроль исполнения контрактов Оценка результатов контрактов

США + + -г + + +

Великобритания + + + + + +

Норвегия - - - + - -

Австралия + + - - + -

Сингапур + - - - + +

Новая Зеландия + + - - +/- -

Саудовская Аравия - - - - + +

Тайвань + - - - + +

На данном этапе в России сформирована достаточно полная законодательная база, регулирующая механизм финансирования закупок и содержащая более 300 нормативно-правовых документов. Ключевым этапом в реформировании механизма финансирования закупок является принятие Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - № 44-ФЗ), призванного регламентировать существующий механизм финансирования закупок, а также устранить те существенные недочеты, которые допускали возникновение неэффективных бюджетных расходов.

Контрактная система представляет собой полный закупочный цикл, включающий возможность регулирования механизма финансирования на этапах закупочного процесса.

Вторая группа задач связана с исследованием характера, особенностей и развития взаимосвязей структурных элементов действующего механизма финансирования государственных закупок в России.

Существующий механизм финансирования является базовым для дальнейшего развития и формирования наиболее эффективных взаимосвязей элементов в механизме финансирования государственных закупок на протяжении всего закупочного процесса.

В работе выделены структурные элементы действующего механизма финансирования и характеризующие их взаимосвязи с учетом выполняемых функций, в том числе, по направлениям развития механизма финансирования в сфере государственного заказа, представленные в таблице 2.

Таблица 2

Развитие взаимосвязей структурных элементов механизма финансирования государственных закупок6

Элементы механизма финансирования (участники государственных закупок) Виды взаимосвязей структурных элементов на основе временного тренда

2005-2014 гг. 2014-2015 гг. Предлагаемые перспективные направления развития взаимосвязей структурных элементов

ПЛАНИРОВАНИЕ

Минфин, Гос.распорядители бюджетных средств (далее — ГРБС), заказчики планирование бюджетных расходов в объеме государственных программ планирование бюджетных расходов в объеме государственных программ; планирование закупок на текущий период; планирование бюджетных расходов в объеме государственных программ; планирование закупок на отчетный период; детализация расходов в планах-трафиках закупок

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОСТАВЩИКОВ (ПОДРЯДЧИКОВ, ИСПОЛНИТЕЛЕН) ПО СПОСОБАМ ЗАКУПОК

участники государственных закупок: заказчики путем проведения торгов: конкурсы; аукционы (открытые, в электронной форме); без проведения торгов: запрос котировок, у единственного поставщика путем проведения торгов: конкурсы (открытый, с ограниченным участием, двухэтапный, закрытый с ограниченным участием,закрытый двухэтапный); аукционы (открытый, электронный, закрытый); без проведения торгов: запрос котировок, запрос предложений, у единственного поставщика конкурентные способы: конкурсы: открытый, открытый в электронной форме, с ограниченным участием; с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапный, двухэтапный в электронной форме, закрытый, закрытый с ограниченным участием, закрытый двухэтапный; аукционы: аукцион в электронной форме, закрытый аукцион, запрос котировок, запрос котировок в электронной форме, запрос предложений, запрос предложений в электронной форме, неконкурентные способы: закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), иные способы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРАКТА

участники государственных закупок: заказчики и поставщики государственный и муниципальный контракт государственный и муниципальный контракт государственный и мун.контракт; государственный контракт жизненного цикла, библиотека контрактов, электронный магазин

ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРАКТА

участники государственных закупок: заказчики и поставщики отсутствует регламентация закупочного процесса на этапе исполнения заказа регламентирован закупочный процесс на этапах размещения заказа и исполнения заказа регламентирован закупочный процесс на этапах размещения и исполнения заказа; введение регламента упрощенного расторжения контракта на этапе исполнения

ФИНАНСОВЫЙ АНАЛИЗ

Минфин, Минэкономразвития, ГРБС, участники гос. закупок: заказчики исполнители - проводится на этапе определения поставщика проведение на этапах размещения и исполнения заказа в т.ч. с использованием гос. и отраслевых стандартов, классификаторов банковских гарантий

ФИНАНСОВЫЙ АУДИТ

Счетная палата, Росфиннадзор, участники гос. закупок: заказчики - проводится аудит государственных расходов на этапе размещения заказа проведение аудита государственных расходов на этапах размещения исполнения заказа

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

Фед. казначейство ФАС, ГРБС, заказчики при определении поставщика и заключении контракта проводится на этапах заключения и фактического исполнения контрактов проведение на этапах планирования размещения, исполнения и фактического завершения контрактов

МОНИТОРИНГ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

Минэкономразвития, Минфин, участники гос. закупок: заказчики исполнители - проводится на этапе определения поставщика выборочно проводится мониторинг государственными контролирующими органами проведение на этапах размещения и исполнения заказа гос.органами и общественными организациями; проведение на этапах размещения и исполнения заказа гос.органами и общественными организациями;

ИНФОРМАТИЗАЦИЯЗАКУПОЧНОГОПРОЦЕССА

участники государственных закупок: реестр заключенных контрактов, реестр недобросовестных поставщиков реестр заключенных контр актов, реестр недобросовестных поставщиков, создание электронных площадок, введение электронных способов закупок разработка и использование в закупочном процессе единого информационного ресурса (ЕИР) как подсистемы «Электронный бюджет»

Как видно, реализуемые на данный момент взаимосвязи структурных элементов не обеспечивают наиболее полного выполнения функций субъектов в сфере государственного заказа. Так, не отработан в полной мере процесс планирования нужд хозяйствующих субъектов по разработке планов закупок и планов-графиков в краткосрочном периоде, отсутствует библиотека типовых контрактов, полностью не сформированы классификаторы банковских гарантий и обеспечения контрактов, частично отсутствуют рее-

стры товаров (работ, услуг), отсутствуют более совершенные методы финансового анализа, аудита, контроля оценки эффективности распределения бюджетных средств на этапе исполнения контракта и др., необходимые для применения эффективных ф!шансовых инструментов.

В работе проведено исследование влияния отдельных показателей на изменения в структуре закупочных процедур за период 2012-2014 гг. В таблице 3 показана структура распределения бюджетных средств с учетом способа определения поставщика и в зависимости от распределения цен заключенных контрактов, регулируемых Федеральным законом № 44-ФЗ за период 2012-2014 гг. Наблюдается рост финансирования при использовании открытых конкурсов. Видно, что в 2014 г. значительно увеличены расходы бюджета в рамках иных способов закупочных процедур, не относящихся к конкурентным способам закупок, что приводит к снижению эффективности расходования бюджетных средств.

Таблица 3

Данные о заключенных контрактах по способам определения поставщиков в стоимостном выражении за период 2012-2014 гт.7 (ФЗ № 44-ФЗ)

Показатели (млн. руб.) 2012 год 2013 год Отклонение (гонгов) Рост % 2014 ГОД Отклонение (гонгов) Рост % Прирост %

1 3 4 5 6 7 8 9 10

Открытый конкурс 1267123,3 1047929,3 -219194 82,7 1226463,7 178534,4 117 17

Электронный аукцион 3342000 3424871 82871 102,5 2778547,5 -646323,5 81 -19

Запрос котировок 174173,9 169946,6 -4209,3 97,6 63242,8 -106703,8 37 -63

Закупочная процедура у единственного поставщика 1338475,8 1261325,4 -77150,4 94,2 886586,8 -374738,6 70 -30

Иные способы 4475,8 5501,1 1025,3 123 264425,2 258924,1 4807 4707

Всего: 6126248,8 5909573,4 -216675,4 96,5 5219266 -690307,4 88,3 -0,117

В целом в данном периоде наблюдается динамика снижения расходов в сфере государственных закупок, что является положительным фактором в случае наблюдающегося снижения цены при заключении контрактов. Также установлено уменьшение числа заключенных контрактов, что говорит о наличии проблем финансирования государственных закупок.

' Разработано автором на основе данных официального сайта: http://zalcupki.gov.ru.

Среди имеющих место проблем выделены следующие: 1) отсутствие четкой и структурированной системы финансового планирования закупок; 2) недостаточное регламентирование механизма финансирования закупочного процесса с учетом отраслевой специфики размещаемых государственных заказов; 3) непрофессиональные действия заказчиков и участников процедур при определении требований к продукции, в том числе к цене и качеству; 4) отсутствие точных методологических рекомендаций в вопросах установления начальной (максимальной) цены контракта; 5) недостаточный контроль на этапе исполнения контрактов и оценки достигнутого финансового результата на завершающем этапе исполнения контракта, когда принимаемый товар не соответствует установленным ранее требованиям; 6) длительная судебная процедура расторжения контрактов в связи с неисполнением или ненадлежащим их исполнением; 7) неприменение штрафных санкций в случаях обнаружения нарушений, а также неоплата или несвоевременная оплата качественно исполненных контрактов и др.

По мнению автора, существенная проблема заключается в отсутствии единой методики по оценке эффективности механизма финансирования в сфере государственных закупок. Предложено использовать авторскую методику на основе показателей, характеризующих: 1) частоту применения процедур размещения заказов; 2) конкурентную среду в сфере размещения заказов; 3) средний уровень стоимости заключенных государственных контрактов в результате проведения закупок; 4) объем экономии средств бюджетов различных уровней. Такой подход дает возможность определять относительную долю в финансировании каждого способа закупок в общей их структуре, долю стоимости, указанную в заключенных контрактах, которая использована для проведения анализа в условиях конкурентной среды на этапе размещения государственных заказов. Механизм финансирования должен обеспечивать взаимоотношения в рамках структурных элементов на этапах размещения и исполнения государственного заказа, включая функциональное взаимодействие при планировании, определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключении и исполнении контрактов, проведении мониторинга, финансового аудита соблюдения нормативных требований и контроля.

Посредством реализации механизма финансирования обеспечивается взаимосвязь между государственным и негосударственными финансовыми

секторами экономики, стимулируется развитие конкурентных отношений государственных и негосударственных хозяйствующих субъектов, что способствует повышению эффективности использования государственных ресурсов и обеспечивает их экономию. Взаимосвязи элементов при реализации функций субъектов, систематизированные на этапах размещения и исполнения государственного заказа, показаны в модели на рисунке 2.

ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

я

А К ПЛАНИРОВАНИЕ Я к

У т »ЗЕ

11 ОПРЕДЕЛЕНИЕ X о

ж эс

ПОСТАВЩИКА Ш ш £ аз

н Э: н

ы 3

ЗАКЛЮЧЕНИЕ о. . С Т

Е КОНТРАКТА \ 1-

р о Л

п р ИСПОЛНЕНИЕ КОНТРАКТА я

Ц т 3

Е ФИНАНСОВЫЙ X

п АУДИТ ш со

5 С О с ь

р 3" ш

ы АНАЛИЗ О

ОБЛАСТЬ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЭЛЕМЕНТОВ

Рисунок 2. Модель, систематизирующая взаимосвязи элементов в механизме финансирования государственных закупок8

Систематизация взаимосвязей элементов способствует максимальному удовлетворению экономических интересов хозяйствующих субъектов в ходе закупочной деятельности, а государству дает возможность наиболее эффективно распределить ресурсы, позволяет сэкономить бюджетные средства и при этом расширить спектр предоставляемых населению услуг. Во многом именно рационально построенный механизм финансирования закупочной деятельности способствует решению задачи наиболее полного удовлетворении государственных нужд при всемерной экономии бюджетных ресурсов.

Третья группа задач связана с разработкой направлений совершенствования механизма финансирования, формированием модели с использованием финансовых инструментов в сфере государственных закупок.

Создание эффективной и рациональной государственной закупочной системы - первостепенная задача для России.

Одним из направлений совершенствования является полная информатизация закупочного процесса. Начало создания единой информационной системы (далее - ЕИС) положено, но ее конфигурация, функциональные компоненты в настоящее время полностью не разработаны. По мнению автора, данная система должна обеспечить сбор, хранение, получение и анализ данных на всех этапах закупочного процесса, должна быть общедоступной, за исключением информации ограниченного доступа, связанной с государственной тайной.

Вся информация должна размещаться на официальном сайте контрактной системы. При таком подходе все участники закупочного процесса и контролирующие органы могут иметь равный доступ к полной официальной информации. По мнению автора, все реализуемые функциональные направления в сфере государственного заказа должны быть объединены и отражаться через ЕИР, архитектура которой представлена на рисунке 3.

Портал единого информационного ресурса по закупкам

Аналитика

Подсистема инфор/иационко-эналитлчесного обеспечения

Контроль подсистема финансового контроля

Отчетность об

исполнении

заказов

Подсистема

учета и

отчётности

Результативность и эффективность финансирования

Подсистема учёта и отчётности

Закупочная документация

Реестр действую1цих контрактов

Реестры Кла с с ифмм ато ры Электронный

товаров« банковских гарантий

и сопровождение магазин

работ, услуг контрактов

Реестр недобросовестных ^ поставщиков

Библиотека контрактов

Нормативно-правовая база

Рисунок3. Архитектура системы «Единый информационный ресурс»'

Структурные элементы ЕИР должны включать: портал единого информационного ресурса; аналитику, контроль, учет и отчетность об исполнении бюджета и его результативности, планирование, документацию, реестры, электронный магазин, нормативно-правовую базу, что должно обеспечить прозрачность, открытость закупочных процедур.

Основная цель создания современной контрактной системы - формирование хорошо отлаженного механизма финансирования деятельности участников закупочного процесса на всех этапах реализации государственного заказа. На рисунке 4 представлена модель финансового обеспечения конкурентных способов закупок при реализации государственного заказа в условиях контрактной системы в России.

Представленный в модели механизм финансирования отражает взаимосвязи между структурными элементами в сфере обеспечения государственного заказа и подразделен на этапы размещения и исполнения государственного заказа. На данных этапах осуществляется мониторинг эффективности финансовой деятельности участников, используются специальные методологические приемы, наиболее эффективные методы и инструменты финансового обеспечения и контроля, выделяются этапы финансового контроля в процессе размещения и исполнения заказа. Взаимодействие структурных элементов механизма финансирования осуществляется в ходе закупочных процессов. Взаимосвязи элементов структурированы по степени конкурентности процедур и в зависимости от способа закупок.

В модели выявлена область, отражающая наиболее значимые взаимосвязи и формы взаимодействия структурных элементов для финансового обеспечения государственного заказа. Выделена область оптимизации, в пределах которой возможно изменение порядка взаимодействия элементов и использования набора современных финансовых инструментов, обеспечивающая возможность повышения эффективности механизма финансирования закупок, способствующая достижению наибольшей результативности реализации государственного заказа и экономии бюджетных средств.

С учетом специфики закупочных операций выделяются этапы финансового контроля при размещении заказа и в процессе исполнения заказа Взаимодействие элементов механизма финансирования осуществляется в ходе всего закупочного процесса, представлены варианты взаимодействия. Так, в ходе размещения заказа возможны варианты взаимодействия по определению постав-

Рисунок 4. Модель финансового обеспечения конкурентных способов закупок в условиях контрактной системы 10

щика и признанию его единственным поставщиком, в результате которого начинается процесс финансирования закупочной деятельности и продолжается на этапе исполнения заключенного контракта. Отражен возможный случай признания закупочной процедуры несостоявшейся, когда финансирование государственного заказа не начинается. На этапах размещения и исполнения заказа возможен вариант, когда выявлены нарушения в ходе контроля, влекущие за собой изменение режима финансирования или его полное прекращение.

Установлено, что в оценке эффективности механизма финансирования определяющими являются показатели экономии бюджетных средств, т.к. они

отражают степень выполнения задачи по сокращению бюджетных расходов в сфере государственного заказа. Для оценки эффективности закупочной деятельности в отдельных секторах предлагается использовать коэффициенты (таблица 4) и дана их характеристика по результатам оценки закупочных процедур в сфере программного обеспечения. Предлагается для оценки эффективности финансирования закупок отдельных субъектов использовать коэффициенты: средней розничной цены (прайс-цены); средней стартовой цены; средней цены контракта; средней экономии относительно розничной цены (прайс-цены); средней экономии относительно стартовой цены и др.

Таблица 4

Комплексные критериальные показатели эффективности механизма финансирования закупочных процедур программного обеспечения "

Критериальные показатели, рассчитанные по видам заказчиков Доля участ-ников,прихо-дящихся на одного заказчика Коэффициент средней розничной цены (прайс-лист) Коэффициент средней стартовой цены Коэффициент средней цены контракта Коэффициент средней экономии относительно прайс-листа (розничной цены)

1 2 3 4 5

Государственные заказчики 2,78 0,03 0,07 0,06 0Д9

Коммерческие заказчики 3,18 0,61 0,55 0,55 0,32

Иные заказчики по №223-Ф3 2,79 0,36 0,38 0,39 0,12

Критериальные показатели, рассчитанные по видам заказчиков Коэффициент средней экономии относительно стартовой цепы Коэффициент среднего количества участников Коэффициент среднего количества отклоненных участников Коэффициент суммарного объема закупок Коэффициент среднего объема закупок

6 7 8 9 10

Государственные заказчики 0,2 2,77 0,17 0,03 0,06

Коммерческие заказчики 0,15 3,18 0,18 0.51 0,55

Иные заказчики по №223-Ф3 0,09 2,79 0,35 0,46 0,39

Расчет на основе предложенных коэффициентов показывает, что в секторе программного обеспечения наибольшая экономия наблюдается в закупках с участием коммерческих заказчиков. По большинству показателей можно увидеть, что наименее эффективными являются закупочные процедуры отдельных хозяйствующих субъектов, регулируемые Федеральным за" Разработано автором на основе данных о закупках сектора программного обеспечения.

коном № 223-ФЗ. В результате можно констатировать наличие проблем в сфере государственных закупок программного обеспечения.

Такой подход дает возможность сравнивать результаты закупочного процесса по разным категориям заказчиков при закупке однородной продукции, оценивать процесс в динамике с учетом временного тренда, закупаемых объемов товаров, по способам закупочного процесса, количеству участников и отклоненных заявок и самое главное — по степени экономии бюджетных средств по результатам проведения закупочных процедур.

В качестве одного из показателей оценки степени эффективности механизма финансирования государственных закупок предлагается интегральный показатель (И), показывающий относительную экономию финансовых ресурсов заказчиков, относительное изменение цены контракта в сравнении с изменением стартовой и розничной цен, степень корректности установления закупочной цены. Формула для расчета показателя выглядит следующим образом:

^ Относительное изменение цены контракта от стартовой цены 12 Относительное изменение цены контракта от розничной цены

Предлагается ввести экспертную оценку показателя по интервалам:

1. Если 0 < И < 1, то начальная (максимальная) цена установлена неэффективно и следует взять такую процедуру под особый контроль.

2. Если И > 1, начальная (максимальная) цена рассчитана и установлена корректно.

Предложенный способ дает возможность проводить оценку уровня эффективности механизма финансирования каждой отдельной закупки по секторам закупаемых товаров (работ, услуг), по регионам, а также отслеживать динамику, выявлять ценовой демпинг и, следовательно, способствовать снижению коррупционной составляющей в сфере государственного заказа.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Механизм финансирования государственных закупок в России выступает основой сложной, многоуровневой системы взаимосвязанных категорий, отражающих взаимодействие элементов в области финансового обеспечения закупочных процедур, что требует точности подхода и ответственности за конечный результат, способствует снижению расходов бюджета. Качественный

результат формирования совершенного механизма финансирования закупочного процесса предполагает снижение неэффективных государственных расходов и повышение эффективности распределения бюджетных средств, а нормативно-правовое регулирование данного направления - залог создания более совершенной системы государственного заказа.

Следует отметить, что механизм финансирования государственных закупок в целом регламентирован, но установленные нормы недостаточно глубоко проработаны, что отрицательно сказывается на закупочном процессе, мешает выстраиванию отношений хозяйствующих субъектов на всех этапах финансирования закупок, приводит к снижению эффективности распределения бюджетных ресурсов и обуславливает необходимость дальнейшего совершенствования механизма финансирования закупок.

Несомненно, в условиях формируемой федеральной контрактной системы в России необходимо продолжать развитие механизма финансирования государственных закупок, в том числе, путем внесения изменений в нормативно-правовую базу, оптимизации и усиления контроля на стадии реализации заключенных контрактов, упрощения процедурных вопросов для участников закупок, усиления прозрачности и доступности информации и др. Эти комплексно реализуемые меры смогут стать значительным шагом на пути к созданию эффективного механизма финансирования государственных закупок в России.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ АВТОРОМ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ

1. Седова М.В. Оценка эффективности государственных закупок в условиях формируемой контрактной системы в России // Путеводитель предпринимателя. Научно-практическое издание. ВыпускXXV. -М.: Российская академия предпринимательства, 2015. - 0,8 п.л.

2. Седова М.В., Намитулина А.З. Особенности обеспечения эффективности расходования бюджетных средств в оборонном секторе экономики // Ученые записки: Роль и место цивилизованного предпринимательства в экономике России. Сборник научных трудов. Выпуск ХШ. - М.: Российская академия предпринимательства, 2015. - 0,75 п.л. (авт. 0,4 п.л.)

3. Седова М.В., Крутень С.А. Новая бюджетная политика России / Под редакцией д.п.н., проф. Штоль В.В. // Обозреватель. - Observer. -2014. -№ 1. — 0,7 п.л. (авт. 0,4 п.л.)

4. Седова М. В. Контрактная система России как новый финансовый инструмент // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). - 2014. -№ 4 (20). - 0,5 пл.

5. Седова М.В. Методологические аспекты развили государственной контрактной системы России // Ученые записки: Роль и место цивилизованного предпринимательства в экономике России. Сборник научных трудов. Выпуск 41,— М.: Российская академия предпринимательства, 2014. - 0,6 пл.

6. Седова М.В. Федорова И.Ю. Финансовый механизм формирования, функционирования и развития системы государственных закупок в Российской Федерации // Ученые записки: Роль и место цивилизованного предпринимательства в экономике России. Сборник научных трудов. Выпуск XXXVI. - М.: Российская академия предпринимательства, 2013. - 0,9 п.л. (авт. 0,6 пл.)

7. Седова М.В., Синицына Е.В. Формирование интегрированной среды управления государственными финансами // Ученые записки: Роль и место цивилизованного предпринимательства в экономике России. Сборник научных трудов. Выпуск XXXVII. — М.: Российская академия предпринимательства, 2013. - 0,7 п.л. (авт. 0,5 п.л.).

Статьи и тезисы докладов, опубликованные в других изданиях

8. Седова М.В. Актуальные аспекты формирования государственной контрактной системы в России // Неделя науки. 14-18 апреля 2014 года: Сборник научных статей и тезисов докладов. Ч. II. - М.: ИМСГС, 2014. - 0,5 п.л.

9. Седова М.В. Проблемы, регулирование и развитие системы государственных закупок в России // Стратегическое планирование и развитие предприятий: Материалы пятнадцатого Всероссийского симпозиума Российской академии наук, Центрального экономико-математического института РАН. Секция 5. Проблемы прогнозирования деятельности предприятий 15.04.2014 г. - М.: РАН, 2014. - 0,5 пл.

10. Седова М.В. Зарубежный опыт регулирования закупочной деятельности на примере федеральной контрактной системы США // Финансовый альманах. Ученые записки: Сборник научных трудов Российской академии предпринимательства. Выпуск III. - М.: Агентство печати «Наука и образование», 2013.-0,4 п.л.

Подписано в печать 10.04.15 Формат бумаги 60x90 !/16. Гарнитура «Times New Roman» Объем 1,63 усл. печ. л. Тираж 100 экз. Отпечатано в АП «Наука и образование» 109544, ул. Малая Андроньевская, дом 15, стр. 1. (499)678-03-30, www.rusacad.ru