Развитие методического инструментария субсидиарного финансирования системы социальной защиты населения тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие методического инструментария субсидиарного финансирования системы социальной защиты населения"

На правах рукописи

Золотавин Константин Сергеевич

РАЗВИТИЕ МЕТОДИЧЕСКОГО ИНСТРУМЕНТАРИЯ

СУБСИДИАРНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит

3 ОКТ 2013

Москва — 2013

005533792

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления» на кафедре «Общественные финансы и кредитование»

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор кафедры общественных финансов и кредитования ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления»

Махалина Оксана Михайловна

Официальные оппоненты:

заслуженный экономист России, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и бухгалтерского учёта НОУ ВПО «Университет Российской академии образования»

Дардик Владимир Борисович

кандидат экономических наук, первый заместитель руководителя Департамента социальной защиты населения города Москвы Грачева Ольга Евгеньевна

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Российский Экономический Университет имени Г.В. Плеханова» (РЭУ имени Г.В. Плеханова)

Защита состоится 21 октября 2013 г. в 12:00 часов на заседании Диссертационного совета ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления», по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, дом 99, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления».

Объявление о защите и автореферат диссертации размещен на официальном сайте ВАК РФ www.vak2.ed.gov.ru

Автореферат разослан 19 сентября 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д.212.049.05 к.э.н., доцент

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. В начале нового тысячелетия большинство стран мира находится в процессе осуществления реформ в финансировании системы социальной защиты, или обдумывают возможность их реализации. Общими для различных государств факторами, которые оказывают решающее влияние на содержание необходимых реформ, являются: старение населения, глобализация рынков, удорожание социальных услуг в связи с ростом уровня жизни. Острота проблем и характер первоочередных задач в области финансирования системы социальной защиты определяются особенностями исторического развития ее структурных элементов, а также достигнутым уровнем социально-экономического развития общества.

Усиление социальной поляризации общества превратило социальную поддержку в главный инструмент снижения социальной напряженности, а проявившийся в 2008 году мировой финансово-экономический кризис оголил проблемы ее бюджетного финансирования.

Низкая эффективность государственных расходов на социальную защиту в России потребовала от правительства модернизации системы, в том числе ее финансовой составляющей, базирующейся на бюджетном финансировании. Однако, принципы, заложенные в основу реформ, проводимых для повышения эффективности государственных расходов, оказались недостижимы в отсутствии должного методического инструментария и необходимого понятийного аппарата.

Исследования, направленные на изучение и развитие теоритических основ системы социальной защиты постоянно проводятся, но на современном этапе важно придать им комплексный характер и ориентироваться на ситуационный подход. Эти проблемы уже находились в поле внимания таких известных отечественных ученых, как Т.М.Говоренкова, А.И.Жуков, С.В.Кадомцева, Г.Н.Карелова, А.В.Малько, Р.Н.Мухамадеев, Г.И.Осадчая, Б.В.Ракитский, О.В.Ромашов, А.Н.Савинов, Т.О.Четвернина, Д.А.Савин, А.В.Чуев, Ю.В.Шишков. Ими выдвигаются различные подходы к построению системы, но проблемы реализации современных механизмов финансового обеспечения, в частности перехода на субсидиарное финансирование, рассмотрены не полностью. Все изложенное выше обусловило выбор направлений и темы исследования.

Степень научной разработанности и изученности темы. Изучение многочисленных исследовательских источников, по представленной в работе проблеме, позволяет говорить о степени ее разработанности по следующим направлениям:

- проблематика концептуализации понятий системы социальной защиты представлены в работах: В.Н. Анисимова, В.Н. Бобкова, Т.М.Говоренковой, Н.Н.Гриценко, Л.В.Жильской, А.И.Жукова, С.В.Кадомцевой, Н.А.Казибековой, С.В.Калашникова, Е.Г.Нечаевой, Д.А.Савина, П.В.Савченко, М.М.Файнберг,

А.Ф.Храмцова, К.Г.Чагина, А.В.Чуева, Д.Ф.Шавишвили, Л.Е.Эфтимович, Т.В.Юрьевой;

- проблемы формирования и функционирования социальных государств представлены в работах: М.Н.Антюшиной, Н.А.Волгина, М.Р.Морозовой, Л.А.Немовой, О.В.Родионовой;

- проблемы финансового механизма в социальной сфере представлены в работах таких зарубежных ученых и специалистов, как: С.Бриттан, Д.Норт, Ф.Хейк, Л.Эрхард;

- проблематика финансов социальной сферы, в том числе социальной защиты представлена работами известных ученых и специалистов: Л.А.Аремьевой, В.А.Агаркина, Л.М.Бабича, В.И.Басова, А.А.Гвозденко, М.Э.Дмитриева, Л.А.Дробозиной, Е.Н.Егорова, В.М.Жеребина, Е.Н.Жильцова, С.В.Кадомцевой, М.С.Ланцева, Л.Ф.Лебедевой, Е.Е.Магульской, С.Г.Мисихиной, Ю.В.Пешехоновой, М.И.Плотницкого, Г.Б.Поляка, Н.М.Римашевской, В.Д.Роика, А.И.Романова, М.С.Содовой, В.К.Сенгалова, А.К.Соловьева, Л.И.Соловьевой, Е.В.Тишина, В.С.Чехутовой, Е.Н.Шутяк, М.Я.Шимиловой, Ю.В.Якушевой, С.Ю.Яковой.

Целью исследования диссертационной работы является развитие методического инструментария субсидиарного финансирования выполнения государственного (муниципального) задания для повышения эффективности и результативности финансового обеспечения системы социальной защиты.

Задачи исследования. Поставленная цель реализуется путем решения следующих задач:

- уточнить экономическое содержание, структуру и дать институциональную характеристику системы социальной защиты;

- исследовать принципы финансирования моделей системы социальной защиты в Российской Федерации и за рубежом;

- проанализировать особенности финансирования учреждений системы социальной защиты до и после реформы финансирования бюджетных учреждений в рамках реализации Федерального закона № 83-Ф3;

- оценить состояние финансового обеспечения системы социальной защиты на примере города Москвы и ее структурных элементов до проведения реформы финансирования бюджетных учреждений;

- определить основные проблемы финансового обеспечения действующей системы социальной защиты города Москвы с целью определения путей его совершенствования;

- исследовать методический инструментарий расчета объемов финансового обеспечения субъектов системы социальной защиты при субсидиарном финансировании;

- предложить основные направления совершенствования методического инструментария, в контексте повышения точности, эффективности и результативности расчета объемов финансового обеспечения системы социальной защиты.

Объектом исследования выступает финансирование системы социальной защиты населения города Москвы.

Предметом исследования являются механизмы, инструментарий и методы осуществления субсидиарного финансирования системы социальной защиты населения.

Теоретической и методологической основой исследования послужили монографии, наручные разработки и публикации зарубежных и отечественных ученых и специалистов в области социальной защиты и в области финансирования в социальной сфере. Научные разработки базируются на основных положениях как экономической теории, так и теории менеджмента.

При решении поставленных задач автором использованы методы сравнительного анализа, группировки, классификации, системного подхода на основе сопоставления и сравнения теоретического и практического материала, а также экономико-статистические, математические и графические методы и модели, позволившие сформулировать обоснованные и достоверные выводы.

Информационной базой исследования послужили данные Федеральной службы государственной статистики, Федеральные Законы Российской Федерации, Законы города Москвы, постановления Правительства Москвы, Приказы и Распоряжения органов исполнительной власти города Москвы, Департамента финансов города Москвы, Департамента экономической политики и развития города Москвы, Департамента социальной защиты населения города Москвы.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования заключается в том, что совершенствование методического инструментария расчета субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания позволит увеличить точность определения стоимости государственных (муниципальных) услуг, что в свою очередь повысит эффективность использования финансовых ресурсов системы социальной защиты.

Область исследования. Исследование проведено по специальности 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит паспорта специальности ВАК согласно разделу 2. Общегосударственные, территориальные и местные финансы (2.13. Финансирование государственных услуг) и разделу 3. Финансы хозяйствующих субъектов (3.13. Теория, методология, методика финансового планирования на уровне хозяйствующих субъектов).

Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке методических основ развития субсидиарного финансирования социальной защиты населения с целью повышения эффективности использования финансовых ресурсов системы социальной защиты.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором и выносимые на защиту, заключаются в следующем:

- дополнен понятийный аппарат системы социальной защиты, ее структурных элементов, с точки зрения финансового обеспечения и представлена авторская классификация подходов к сущности социальной

защиты с позиций: организационно-экономического подхода, мер социальной защиты, источников финансирования, категорий граждан (с. 17 — 20);

- предложена трехуровневая модель системы социальной защиты, в которой каждый из уровней характеризуется с точки зрения организационной структуры и финансового обеспечения (с. 20 — 22);

- сформулированы основные этапы становления системы социальной защиты в России, которые характеризуются появлением новых или развитием имеющихся структурных элементов системы: Древнерусское государство, Российская Империя, СССР, Российская Федерация (с. 53 — 54);

- сформулированы проблемы расчета объемов субсидиарного финансирования учреждений московской системы социальной защиты, осуществляемого в соответствии с методикой: отсутствие единого подхода к распределению затрат, отсутствие механизма пересчета совокупных затрат в затраты на конкретную услугу, необходимость полного пересчета финансового обеспечения всей системы в случае открытия новых отделений на базе имеющихся учреждений (с. 110 — 113);

- в рамках субсидиарного финансирования разработан механизм пересчета затрат учреждений, не отнесенных на конкретную услугу, состоящий из: определения видов статей затрат используемых в расчете, метода группировок затрат, формы пересчета затрат (с. 116 — 121);

- теоретически обоснован и разработан классификационный подход к учреждениям социальной защиты при субсидиарном финансировании, основными классификационными группами в котором выступают: стационарное социальное обслуживание, нестационарное социальное обслуживание, полустационарное социальное обслуживание, техническое социальное обслуживание (с. 129— 134).

Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные рекомендации и предложения по совершенствованию методического инструментария создают основу перспективных направлений развития финансирования московской системы социальной защиты. Применение рекомендаций, содержащихся в диссертационном исследовании, позволит значительно повысить эффективность использования финансовых ресурсов системы социальной защиты города Москвы. Основные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе специальности «Финансы и кредит» при изучении дисциплин: «Финансы», «Бюджетная система РФ», а также специалистами в области социальных и экономических наук.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на 19-ой Всероссийской студенческой конференции: «Проблемы управления — 2011» М. : ГУУ, 2011 и применялись на практике, что подтверждается справками о внедрении результатов научной работы полученными от Пансионата для ветеранов труда № 6 и Психоневрологического интерната № 30.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 3 работы, общим объемом 1,01, в журналах рекомендованных ВАК РФ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка сокращений и условных обозначений, библиографии и приложений. Общий объем диссертации — 183 страницы. Диссертация включает в себя 26 таблиц и 35 рисунков. В диссертации использовано 154 источника, из которых 152 на русском языке, 2 на иностранном языке.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, его теоретическая и практическая значимость, обозначена степень разработанности изучаемых проблем в научной литературе, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, сформулирована научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы финансового обеспечения системы социальной защиты населения» рассмотрена экономическая сущность и структура системы социальной защиты населения, основные модели применяемые в мировой практике. Сформулированы основные этапы становления системы социальной защиты в России, каждый из которых характеризуется появлением нового или развитием имеющегося структурного элемента системы. Значительное место уделено особенностям финансового обеспечения учреждений системы социальной защиты и определению основных различий сметного и субсидиарного финансирования.

Во второй главе «Исследование методических основ финансового обеспечения системы социальной защиты населения», в соответствии с задачей исследования, произведен анализ состояния финансового обеспечения системы социальной защиты на примере города Москвы и ее структурных элементов до проведения реформы финансирования бюджетных учреждений. Исследован методический инструментарий расчета объемов финансового обеспечения субъектов системы социальной защиты при субсидиарном финансировании. По результатам анализа определены основные проблемы финансового обеспечения действующей системы социальной защиты города Москвы и намечены возможности совершенствования методического инструментария расчета субсидиарного финансирования учреждений социальной защиты населения.

В третьей главе «Развитие методического инструментария финансирования системы социальной защиты населения» рассмотрены вопросы связанные с совершенствованием методики расчета нормативов затрат при субсидиарном финансировании. Предложен механизм пересчета затрат учреждений, не отнесенных на конкретную услугу (драйверов услуг) и классификационный подход к учреждениям системы социальной защиты при субсидиарном финансировании. Проведена апробация усовершенствованной методики расчета финансового обеспечения учреждений с учетом классификационного подхода.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы и рекомендации.

Основные положения и выводы диссертационного исследования

На защиту выносятся следующие научные результаты, имеющие научную новизну:

1) Расширено экономическое содержание понятия социальной защиты и предложено определение трехуровневой модели системы социальной защиты населения с точки зрения объектов и субъектов составляющих ее.

Исследование проблематики выявило, что понятие и структурные элементы системы социальной защиты населения рассматриваются учеными с различных точек зрения.

М.И. Плотницкий считает, что система социальной защиты — представляет собой систему мер, осуществляемых обществом в целом и его звеньями по обеспечению устойчивости общественно нормального материального и социального положения граждан. Им выделяются два структурных элемента системы: социальное обеспечение, социальная поддержка. H.A. Волгин рассматривает систему социальной зашиты с точки зрения реализации государственной социальной политики. По его мнению, такая система подразумевает проведение государством политики и целенаправленных действий, а также использование средств государства и общества, обеспечивающих индивиду, социальной группе, в целом населению комплексное, разностороннее решение различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере указанными субъектами возможностей реализации прав, свобод и законных интересов, экономической самостоятельности и социального благополучия, а также их оптимального развития, восстановления или приобретения. Им выделены шесть структурных элементов системы: социальная поддержка, социальное вспомоществование, социальные гарантии, социальное страхование, социальные программы, социальное регулирование.

По мнению H.A. Казибековой в системе социальной защиты можно выделить такие структурные элементы, как: социальные гарантии, социальная индексация, социальное страхование и социальная поддержка. В том случае, когда социальные гарантии недостаточны для поддержания нормального уровня жизни, применяется система социальных компенсаций и индексаций доходов населения.

П.В. Савченко и Ю.П. Кокин считают, что современная система социальной защиты населения включает следующие основные элементы: социальные гарантии, традиционную форму государственного вспомоществования, а так же социальное страхование.

Обобщение имеющейся литературы показало, что при определении системы социальной защиты в целом, а также ее структурных элементов, отечественные и зарубежные ученые акцентируют внимание на ее взаимосвязь с социально уязвимыми слоями общества и «социальных» особенностях в целом, при этом упуская экономическую составляющую.

Для уточнения экономической сущности системы социальной защиты автором было сформулировано, что «социальная защита — это социально-экономические отношения, связанные с выделением финансовых ресурсов в целях реализации социальной поддержки, социального обеспечения и гарантий наиболее уязвимым слоям общества, а также по защите экономически активного населения от социальных рисков за счет средств аккумулированных в бюджетной и страховой системах».

Также выделены и обоснованы основные структурные элементы системы:

- социальная поддержка (помощь) — является самым первым и важнейшим элементом системы. Выражается в государственном финансировании мероприятий по обслуживанию уязвимых групп населения, не способных в силу тех или иных причин обеспечить свое существование;

- социальное обеспечение — выражается разовым или периодическим финансированием определённой категории граждан из средств бюджетов и специальных внебюджетных фондов в случае наступления социально значимых событий;

- социальные гарантии — финансирование предоставления социальных благ и услуг гражданам без учета трудового вклада и проверки нуждаемости на основе принципа распределения по потребностям имеющихся общественных финансовых ресурсов;

- социальное страхование — защита экономически активного населения от социальных рисков на основе коллективной солидарности при возмещении ущерба.

Предложена трехуровневая модель в рамках системы социальной защиты, в которой объекты рассматриваются с организационной точки зрения, а субъекты — с точки зрения финансового обеспечения. К объектам относятся: органы исполнительной власти, учреждения системы социальной защиты, их работники. В свою очередь к субъектам относятся: распорядители бюджетных средств, бюджетные учреждения и получатели бюджетных средств.

Исходя из предложенной модели, автор считает, что система социальной защиты — это совокупность объектов и субъектов, осуществляющих организацию и финансирование комплекса мероприятий по социальной поддержке, обеспечению, гарантий и страхования со стороны органов исполнительной власти.

2) Определены этапы становления системы социальной защиты населения в России, которые характеризуются появлением новых или развитием имеющихся структурных элементов системы: Древнерусское государство, Российская Империя, СССР, Российская Федерация.

Основываясь на проведенном исследовании генезиса системы социальной защиты в России, автором был сделан вывод, что ее становление может быть разделено на четыре этапа. Каждый этап характеризуется появлением новых или развитием имеющихся структурных элементов системы, а также источников их финансирования (таблица 1).

Первый этап — древнерусское общество. Для данного этапа характерна благотворительная деятельность, направленная на подъем уровня

общественного благополучия, способствующая зарождение первого структурного элемента — социальной поддержки, оказываемой на частной основе. Источником финансирования являются подати, доходы с завоевания новых земель.

Второй этап — Российская Империя. На данном этапе происходит урегулирование частной благотворительности, определение организованной поддержки общества и создание органов призрения. Происходит закономерное развитие социальной поддержки — она становится государственной. Как следствие, меняются и источники финансирования - налоги, пошлины, штрафы и подаяния.

Третий этап — СССР. Становление системы мер направленных на обеспечение граждан в старости, в случае полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца, помощи многодетным, неполным и малообеспеченным семьям, способствует появлению нового структурного элемента — социального обеспечения и обуславливает формирование социальных гарантий и социального страхования. Источниками финансирования являются отчисления предприятий союзного подчинения, общегосударственные налоги и внешнеэкономические доходы.

Последний, четвертый этап — Российская Федерация. Окончательное становление системы экономических отношений, обеспечивающих каждому члену общества гарантии определенного уровня жизни, минимально необходимого для развития и использования его способностей позволяет констатировать наличие всех четырех элементов системы. Источниками финансирования являются: бюджет, внебюджетные фонды, а также частные и общественные благотворительные фонды.

Автором делается вывод, что социальная защита является исторической и экономической категорией, которая имеет стадии становления и развития. Доказывается правомерность определения системы социальной защиты не только с точки зрения вида ее оказания и формы реализации (социальной составляющей), но и с точки зрения источников финансирования и фондов выделяющих финансовые ресурсы.

Таблица 1 — Этапы становления системы социальной защиты в России (составлено автором)

Древнерусское государство Российская Империя СССР Российская Федерация

Форма социальной защиты Общественное призрение Социальное обеспечение и обслуживание Социальная защита

Вид деятельности Благотворительная, частная Благотворительная, государственная Целенаправленное воздействие государства Государственная социальная политика

Элементы системы социальной защиты населения Социальная поддержка Социальная поддержка Социальное обеспечение Социальная поддержка Становление: Социальных гарантий Социального страхования Социальное обеспечение Социальная поддержка Социальных гарантий Социального страхования

Характеристика этапа Благотворительная деятельность направлена не на подъем уровня общественного благополучия, а на духовное совершенствование «благотворителя» Урегулирование частной благотворительности, определение организованной поддержки общества, создание органов призрения Становление системы мер направленных на обеспечение граждан в старости, в случае полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца, а также помощи многодетным, неполным и малообеспеченным семьям Установление системы экономических отношений, обеспечивающих каждому члену общества гарантии определенного уровня жизни, минимально необходимого для развития и использования его способностей и обеспечивающая его при утрате способностей

Источники финансирования Подати, доходы с завоевания новых земель Налоги, пошлины, штрафы, подаяния Отчисления предприятий союзного подчинения, общегосударственные налоги, внешнеэкономические доходы Бюджет различных уровней, Государственные внебюджетные фонды, Частные и общественные благотворительные фонды

Аккумулирующий фонд Казне великого князя, Казне княжеств Казенные палаты казначейства Государственный бюджет СССР, Бюджет государственного социального страхования, Централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников, Централизованный союзный фонд социального страхования колхозников Федеральный бюджет, Бюджеты субъектов, Муниципальные бюджеты, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд занятости, Республиканский и территориальные фонды социальной поддержки

3) Проведен сравнительный анализ финансового обеспечения системы социальной защиты населения при сметно-бюджетном финансировании с 2006 по 2010 года и перехода на субсидиарное финансирование.

За рассматриваемый период наблюдался рост финансового обеспечения системы социальной защиты населения, при одновременном снижении уровня финансирования ее субъектов. Так, к 2010 году общий объем финансирования московской системы составил 146 млрд. руб., а ее субъектов 12 млрд. руб., против аналогичных показателей 45 млрд. руб. и 4 млрд. руб. — в 2006 году.

Проведенный автором детальный анализ финансирования системы социальной защиты населения города Москвы в 2006-2010 годах показал, что (таблица 2):

- за исследуемый период показатели финансирования московской системы социальной защиты сокращались по отношению к предшествующему году, опустившись до рекордно низкого уровня;

- доля финансового обеспечения Департамента социальной защиты населения составляла 63,2% от общего финансирования московской системы социальной защиты;

- темпы роста финансового обеспечения учреждений московской системы социальной защиты за рассматриваемый период сократились;

- к 2010 году финансирование большинства субъектов системы осуществлялось без учета уровня инфляции.

Таблица 2 — динамика показателей при сметно-бюджетном финансирования субъектов системы социальной защиты

Показатель 2006 г. к 2005 г. 2007 г. к 2006 г. 2008 г. к 2007 г. 2009 г. к 2008 г. 2010 г. к 2009 г.

Индекс потребительских цен (инфляция) 9% 11,90% 13,30% 8,80% 10,80%

Прирост финансирования системы социальной защиты населения 22,90% 27,90% 56,60% 32,50% 16,60%

Прирост финансирования Департамента социальной защиты населения 29,40% 39,60% 30% 11,30% 15,60%

Учреждения стационарного социального обслуживания

Плановое финансирование 32,17% 38,76% 20,19% 22,39% 4,74%

Фактическое финансирование 34,80% 33,33% 24,06% 17,34% 8,95%

Учреждения нестационарного социального обслуживания

Плановое финансирование 65,77% 7,46% 62,43% -22,21% 19,13%

Фактическое финансирование 42,90% 21,33% 27,43% 31,42% 31,64%

Прочие учреждения

Плановое финансирование -45,81% 17,75% 5,82% 8,74% 7,72%

Фактическое финансирование -41,57% 23,30% -2,41% 8,97% 5,39%

Детские дошкольные учреждений

Плановое финансирование 30,84% 29,44% 33,19% 3,70% -43,10%

Фактическое финансирование 30,11% 22,61% 22,42% 10,10% -34,20%

Основываясь на результатах исследования автором сформулированы основные недостатки сметно-бюджетного финансирования заключающиеся в: - хроническом недофинансировании бюджетных учреждений;

- недостаточной точности плановых показателей возникающей за счет определения расходов на очередной финансовый год, исходя из среднегодовых показателей текущего;

- невозможности использования денежных средств запланированных на нужды конкретных учреждений (зарезервированных под бюджетные обязательства);

- высоком проценте возврата неосвоенных денежных средств в конце финансового года;

- низкой эффективности деятельности бюджетных учреждений в связи с отсутствием четкого разграничения прав и ответственности в области использования финансовых ресурсов.

Таким образом в работе по результатам анализа на базе статистического материала доказано, что к 2010 году применение механизма сметно-бюджетного финансирования имело ряд недостатков, приводивших к снижению эффективности выделения и расходования бюджетных средств, сокращению финансирования не только в сфере социальной защиты, но и в других отраслях.

Данную проблему государство попыталось решить проводя с 2011 года реформу бюджетных учреждений, за счет изменения правового положения имеющихся государственных бюджетных, автономных и создания казенных учреждений. Разграничение их статуса сопровождалось изменением подхода к планированию, выделению и использованию финансовых ресурсов. Так, бюджетные и автономные учреждения перешли на субсидиарную форму финансирования из средств бюджетов различного уровня. Объем их финансирования стал складываться за счет суммы двух составляющих:

- субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ);

- субсидий на иные цели (иные целевые субсидии).

В ходе анализа законодательной базы методических и научных источников, посвященных субсидиарному финансированию выявлено отсутствие терминологической основы его функционирования. В связи с этим автором определено, что субсидиарное финансирование — это финансирование бюджетных и автономных учреждений связанное с возмещением затрат в форме субсидий из бюджета при оказании государственных (муниципальных) услуг (выполнении работ) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Под иными целевыми субсидиями следует понимать разовое возмещение затрат, связанных с финансовым обеспечением бюджетных и автономных учреждений, на цели не определенные их основной (уставной) деятельностью, предоставляемые на частично возвратной основе и на определенный срок.

Кодифицированный список государственных услуг (работ), оказываемых бюджетными и автономными учреждениями в качестве основных видов

деятельности, определяющий категории получателей, показатели объема и качества — это ведомственный перечень государственных услуг.

Появление субсидиарного финансирования повлекло за собой кардинальные изменения в механизме расчета объемов финансового обеспечения субъектов системы социальной защиты.

В диссертационной работе проведен анализ объемов финансирования доведенных до распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений, рассчитанных на основании действующих «Методических рекомендаций по расчету нормативов финансового обеспечения оказания (выполнения) государственными учреждениями города Москвы государственных услуг (работ) и расчетно-нормативных расходов на содержание имущества государственных учреждений города Москвы» (далее — методика).

В соответствии с данной методикой основной критерий перехода со сметно-бюджетного на субсидиарное финансирование заключается в том, что конечный объем средств на выполнение государственного задания для каждого учреждения не может быть меньше, чем объем ассигнований доведенных до него в предыдущем году.

В ходе анализа расчетов объемов субсидиарного финансирования в соответствии с методикой (таблица 3) автором выявлено, что данный критерий не выполняется.

Таблица 3 — сравнительный анализ объемов финансового обеспечения в рамках сметно-бюджетного и субсидиарного финансирования (тыс. руб.)

Наименование субъекта Субсидии на выполнение государственного задания Ассигнования в соответствии со сметой расходов (за вычетом затрат на иные цели) Разница

Пансионат для ветеранов труда № 1 462 020,51 462 559,31 -538,800

Пансионат для ветеранов труда № 9 272 292,08 264 392,85 7899,230

Пансионат для ветеранов труда № 17 278 860,97 270 676,68 8184,290

Пансионат для ветеранов труда № 29 323 777,20 335 038,11 -11260,910

Пансионат для ветеранов труда № 31 394 985,82 376 451,15 18534,670

Кроме того выявлен ряд недостатков в имеющемся методическом инструментарии:

- отсутствие возможности внесения изменений в рассчитанный объем субсидиарного финансирования в последующие годы, т.к. объемы определяются единовременно путем расчета нормативов финансового обеспечения оказания государственных услуг;

- применение индексации, как единственного возможного способа изменения объемов субсидиарного финансирования без пересчета нормативов финансового обеспечения оказания государственных услуг;

- невозможность индивидуального подхода к расчету корректирующего коэффициента, определяющего нормативы финансового обеспечения из-за

отсутствия единого подхода к структурированию учреждений социальной защиты в соответствии с формами социального обслуживания;

- отсутствие механизма пересчета затрат учреждений, не отнесенных на конкретную услугу (драйверов услуг).

4) Разработана и теоретически обоснована необходимость внедрения классификационного подхода к учреждениям социальной защиты населения для расчета объемов субсидиарного финансирования в рамках действующей методики.

В результате исследования объема и структуры выделения финансовых ресурсов для обеспечения учреждений социальной защиты города Москвы выявлено, что в бюджете предусматривается выделение средств по основным типам учреждений, каждому из которых соответствует определенная статья расходов. По мнению автора это условное деление не позволяет проводить сравнительный анализ финансирования учреждений социальной защиты.

Анализ применения методики расчета объёмов субсидиарного финансирования позволяет говорить о необходимости введения классификационного подхода к учреждениям социальной защиты с учетом формы социального обслуживания. Под формой социального обслуживания автором подразумевается проведение мероприятий медицинского, психологического, социально-культурного, бытового и обеспечивающего характера, на заранее определенной территории, с учетом возможностей и потребностей граждан, а также их финансовое обеспечение.

Далее автором предложено выделить четыре классификационные группы, каждая из которых имеет особенности в объемах финансового обеспечения:

1. Стационарное социальное обслуживание — проведение комплекса мероприятий по социальному обслуживанию граждан частично или полностью утративших способность к самообслуживанию, проживающих на территории учреждения социальной защиты.

2. Нестационарное социальное обслуживание — проведение комплекса мероприятий по социальному обслуживанию граждан, не проживающих на территории учреждения социальной защиты.

3. Полустационарное социальное обслуживание — проведение комплекса мероприятий по социальному обслуживанию граждан, не утративших способность к самообслуживанию, проживающих на территории учреждения социальной защиты.

4. Техническое социальное обслуживание — проведение комплекса мероприятий направленного на обеспечение функционирования учреждений социальной защиты.

В качестве общего принципа выступает принадлежность классифицируемых учреждений к Департаменту социальной защиты населения города Москвы. Кроме того, в диссертационной работе акцентируется внимание на том, что каждая из четырех групп может выступать группообразующей, поскольку имеет различные свойства присущие классифицируемым объектам. Так, последующая классификация предполагает объединение учреждений в соответствии с их профилем.

Внедрение данного подхода к классификации учреждений позволяет решить ряд взаимосвязанных проблем в методике расчета нормативов финансового обеспечения и определении объемов субсидиарного финансирования, в частности появление возможности:

— проведения сравнительного анализа финансового обеспечения определенных групп субъектов системы социальной защиты, объединенных заданными критериями;

— выявления наиболее требовательных к финансовым ресурсам объектов системы и их общего количества на основании детального анализа, учитывающего профиль субъектов;

— обоснованного перераспределения средств для целевой финансовой поддержки тех субъектов системы, которым она действительно необходима;

— внедрения механизма гибкого распределения и перераспределения финансовых ресурсов оптимизирует процесс использования бюджетных средств;

— достижения достоверности расчетов корректирующего коэффициента при определении затрат на оказание государственных услуг и расходов на содержание имущества.

5) Разработан и внедрен в методику механизм пересчета затрат субъектов системы социальной защиты населения, не отнесенных на конкретную услугу (драйверов услуг) включающий в себя унификацию статей затрат, их группировку и алгоритм пересчета.

В случае оказания учреждением более одной услуги определение нормативов осуществлялось путем распределения расходов между государственными услугами, пропорционально совокупным затратам на оплату труда, начислениям на выплаты по оплате труда и расходным материалам по каждой государственной услуге. Таким образом, сумма фонда заработной платы персонала и расходных материалов, непосредственно выделяемых на оказание той или иной государственной услуги является основанием для распределения оставшихся затрат учреждения, определенных сметой базового года.

Подобный подход, предполагающий суммирование различных, с точки зрения классификационных кодов затрат, приводит к искажению итоговых значений. Кроме того, отсутствие унифицированного механизма влечет за собой вероятность проведения разных расчетов для идентичных субъектов и в конечном итоге — к недостатку или избытку финансирования.

В рамках диссертационной работы автором предложено дополнить имеющуюся методику механизмом, состоящим из: определения видов статей затрат используемых в расчете, метода группировок затрат, формы пересчета затрат.

Определение видов статей затрат участвующих в дальнейшем расчете, являясь первой составляющей механизма, должно удовлетворять ряду требований. Во-первых, в них должна присутствовать исчерпывающая детализация расходов. Во-вторых, данная детализация должна быть знакома

каждому бухгалтеру учреждения, чтобы упростить последующую работу по сбору данных. В работе показано, что в качестве «видов статей затрат» целесообразно использовать подстатьи группы «расходы» Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации.

Дальнейшая группировка статей затрат по определенным признакам, как вторая составляющая предлагаемого механизма, позволит не только оптимизировать время расчета по каждой услуге, но и ускорить выявление ошибок, в случае их наличия. Внедрение метода группировок, заключается в разделении совокупности видов статей затрат по существенным для них признакам с последующей группировкой с помощью различных показателей. В рамках диссертационного исследования автором также приводится вариант последующей кодификации групп статей затрат.

Учитывая, что конечная цель предлагаемого механизма — пересчет совокупных затрат в затраты на конкретную услугу, третьей составляющей механизма является установленный образец (шаблон) по которому проводится пересчет. Автором предлагается следующая обобщенная форма:

= п1 + п ■ ^гт, где:

Р — планируемые затраты на оказание 1 государственной услуги по п виду затрат;

1 — вид государственной услуги;

п — группа затрат.

Сформулированный в работе алгоритм пересчета совокупных затрат учреждения в затраты на конкретную услугу, описывающий порядок работ механизма, имеет следующую последовательность:

- определение видов статей затрат в соответствии со сметой каждого, конкретного учреждения, с учетом различий по направлениям деятельности, наименованию оказываемых услуг, площадям и прочим характеристикам;

- группировка статей затрат призванная унифицировать статьи, объединив их по одному или нескольким общим признакам;

- пересчет сгруппированных совокупных затрат учреждения по сметным назначениям в затраты на конкретную услугу руководствуясь авторским шаблоном (формой).

В качестве логического завершения диссертационного исследования автором проводится расчет по усовершенствованной методике на массиве учреждений системы социальной защиты города Москвы (таблица 4).

В результате анализа полученных данных можно сделать вывод, что при расчете субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания по имеющейся методике девять из шестнадцати учреждений (56%) оказались недофинансированы. Таким образом более половины учреждений данной классификационной группы испытывали недостаток в финансовом обеспечении.

Таблица 4 — сравнительный анализ эффективности усовершенствованной методики расчета финансирования субъектов системы социальной защиты (тыс. руб.)

Наименование субъекта Субсидии на выполнение государственного задания Ассигнования в соответствии со сметой расходов (за вычетом затрат на иные цели) Разница в финансировании

Расчет в соответствии с имеющейся методикой Расчет с учетом предложений по совершенствованию методики Влияние предложений по совершенствованию методики на расчет объемов финансирования В рамках имеющейся методикой В рамках усовершенс твованной методики

Психоневрологический интернат № 2 386 417,02 386 833,49 416,47 т 386 789,43 -372,41 44,06

Психоневрологический интернат № 3 307 113,59 307 450,39 336,80 Î 307 419,53 -305,94 30,86

Психоневрологический интернат № 4 284 950,76 287 031,72 2 080,96 т 297 775,86 -12825,10 -10744,14

Психоневрологический интернат № 5 693 801,87 693 511,34 -290,53 1 691 793,71 2008,16 1717,63

Психоневрологический интернат № 10 263 697,24 264 031,68 334,44 г 263 815,69 -118,45 215,99

Психоневрологический интернат № 11 368 649,12 368 262,10 -387,02 1 367 746,13 902,99 515,97

Психоневрологический интернат № 12 333 299,90 334 402,03 1 102,13 Î 333 726,54 -426,64 675,49

Психоневрологический интернат № 13 527 659,66 530 288,00 2 628,34 Î 529 108,87 -1449,21 1179,13

Психоневрологический интернат N2 16 340 601,16 340 647,40 46,24 î 340 836,92 -235,76 -189,52

Психоневрологический интернат № 18 295 234,58 296 039,96 805,38 î 296 141,73 -907,15 -101,77

Психоневрологический интернат № 20 297 813,99 298 252,97 438,98 î 298 221,61 -407,62 31,36

Психоневрологический интернат № 22 328 687,27 326 600,84 -2 086,43 1 325 853,19 2834,08 747,65

Психоневрологический интернат № 23 310 278,07 309 205,87 -1 072,20 1 308 884,01 1394,06 321,86

Психоневрологический интернат № 25 371 047,68 370 792,30 -255,38 1 370 718,34 329,34 73,96

Психоневрологический интернат № 26 345 386,07 345 152,92 -233,15 1 344 854,62 531,45 298,30

Психоневрологический интернат № 30 538 650,50 538 158,70 -491,80 1 538 155,98 494,52 2,72

В результате внедрения предложенного механизма пересчета совокупных затрат, в рамках усовершенствованной методики, а также применения классификационного подхода, финансовое обеспечение шести учреждений (38%) увеличилось. Однако, по трем учреждениям (19%) финансирование хоть и увеличилось, по-прежнему осталось недостаточным. С учетом предложений по совершенствованию методического инструментария, тринадцать учреждений (81%) из представленного массива удовлетворяют установленному методическими рекомендациями условию, что конечный объем средств на выполнение государственного (муниципального) задания для каждого субъекта системы не может быть меньше, чем объем ассигнований доведенных до него в предыдущем году.

Таким образом, совершенствование методического инструментария расчета субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания позволило достичь увеличения точности определения стоимости государственных (муниципальных) услуг, что повлекло за собой повышение эффективности использования финансовых ресурсов системы социальной защиты.

Личный вклад автора в проведенное исследование

1. Уточнено экономическое содержание и устройство системы социальной защиты. Автором было предложено новое видение и определение понятий социальной защиты, системы социальной защиты, входящих в нее структурных элементов, представлена классификация подходов к их сущности.

2. Показано, что система социальной защиты населения, являясь социально-ориентированной, также несет в себе серьезную экономическую составляющую, в связи с чем предложена трехуровневая модель: объектов системы с организационной точки зрения, субъектов — с точки зрения финансового обеспечения. Каждый уровень объектов системы является подведомственным вышестоящему и характеризуется ее организационной структурой, каждый уровень субъектов является главным распорядителем бюджетных средств для последующего и характеризует систему с точки зрения финансового обеспечения.

3. Подробно рассмотрены модели системы социальной защиты действующие в настоящее время в различных странах. В качестве примера были исследованы модели Германии, Франции, Бельгии, Люксембурга, Великобритании, Дании, Ирландии, Нидерландов, Италии, Испании, Португалии, Греции, Швеции, Норвегии, Финляндии, Соединенных Штатов Америки, а также Российской Федерации. По результатам исследования установлено, что, на данный момент, в мире существует четыре основных модели систем социальной защиты: «Западной Европы», «Скандинавская», «Государственных программ», «Социальной политики».

4. Исследованы принципы формирования как самих элементов системы социальной защиты, так и источников их финансирования на территории Российской Федерации в исторической ретроспективе. Выделены и сформулированы основные этапы их становления, которые характеризуются

появлением новых или развитием имеющихся структурных элементов системы: Древнерусское государство, Российская Империя, СССР, Российская Федерация.

5. Проведен анализ состояния московской системы социальной защиты населения до перехода на субсидиарное финансирование. Полученные данные показали падение темпов финансового обеспечения системы, а также хроническое недофинансирование ее субъектов.

6. Выделены особенности финансового обеспечения государственных учреждений системы социальной защиты при переходе на субсидиарное финансирование. Установлено, что финансирование учреждений в рамках данного подхода осуществляется посредством субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания и субсидий на иные цели. Дополнен понятийный аппарат и предложено определение субсидиарного финансирования, иных целевых субсидий, ведомственного перечня государственных услуг.

7. Определены пути совершенствования методического инструментария расчета объемов субсидиарного финансирования, конкретизированы подходы и предложен механизм пересчета затрат учреждений, не отнесенных на конкретную услугу, состоящий из: определения видов статей затрат используемых в расчете, метода группировок затрат, формы пересчета затрат.

8. Разработан и апробирован классификационный подход к учреждениям социальной защиты при субсидиарном финансировании, основными классификационными группами в котором выступают: стационарное социальное обслуживание, нестационарное социальное обслуживание, полустационарное социальное обслуживание, техническое социальное обслуживание.

9. Даны рекомендации по дальнейшему развитию методики расчета объемов субсидиарного финансирования учреждений московской системы социальной защиты в целях совершенствования бюджетного планирования и повышения эффективности использования финансовых ресурсов системы социальной защиты.

Основные научные публикации по теме диссертационного исследования

Основные результаты диссертации опубликованы в следующих научных работах, в журналах рекомендованных ВАК РФ:

- Золотавин К.С. Реформа системы финансирования бюджетных учреждений. М. : Вестник университета (Государственный университет управления), № 3, 2013. — 0,37 пл., с. 37 — 41.

- Золотавин К.С. Развитие системы социальной защиты и ее структурных элементов в России. М. : Вестник университета (Государственный университет управления), № 5, 2013. — 0,33 пл., с. 205 — 208.

- Золотавин К.С. организация и финансирование системы социальной защиты: российский и зарубежный опыт. М. : Вестник университета (Государственный университет управления), № 9, 2013. — 0,31 пл., с. 234 — 238.

Подп. в печ. 17.09.2013. Формат 60x90/16. Объем 1,0 п.л.

Бумага офисная. Печать цифровая.

Тираж 50 экз. Заказ № 645

ФГБОУВПО «Государственный университет управления» Издательский дом ФГБОУВПО «ГУУ»

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (495) 371-95-10, e-mail: id@guu.ru

www.guu.ru