Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации"

На правах рукописи

ПОЛОВИНКА ВЛАДИСЛАВ ВАСИЛЬЕВИЧ

РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

л / с '' Т1

Москва, 2008

003459483

Работа выполнена на кафедре «Финансы и кредит» Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации

Научный руководитель■

Официальные оппоненты-

Ведущая организация -

доктор экономических наук, доцент Морозко Наталья Иосифовна доктор экономических наук, профессор Годин Александр Михайлович доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН, заслуженный экономист России Сазонов Сергей Петрович Российский государственный социальный университет

Защита диссертации состоится 23 января 2009 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 226.003.01 при Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 109456, Москва, 4-й Вешняковский проезд, д.4, ауд. 113.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Автореферат разослан « / ^ » декабря 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук

Смирнов В.М.

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Осуществление политических и экономических преобразований в России, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности сопровождался изменением бюджетного устройства страны. Децентрализация планирования и управления не только предоставила новые возможности, но и предъявила новые требования к организации финансово-экономических взаимоотношений между уровнями государственной власти и местного самоуправления. Стала очевидной необходимость формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений.

Для этого был отведен исключительно короткий исторический промежуток времени. В 90-е годы динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии ее трансформации. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла органам власти разных уровней в полной мере реализовывать свои функции.

Проведенные реформы бюджетной системы Российской Федерации, на основе принимаемых концепций и программ реформирования, внесли определенные позитивные сдвиги в бюджетный процесс, позволили изменить механизм формирования субфедеральных бюджетов, обеспечив им некоторую степень самостоятельности. Однако процесс реформирования межбюджетных отношений остается незавершенным и острота проблем не снижается.

Существующие в настоящее время проблемы в бюджетной сфере требуют не только корректировки своих принципиальных основ в теоретическом аспекте, но и решения многих методологических вопросов. Формирование системы бюджетных отношений в федерации должно

опираться на фундамент бюджетного федерализма - интересы какого-либо уровня не могут доминировать над интересами других. В силу этого вопросы углубления процессов дифференциации регионов России по показателям социально-экономического развития, усложнение методов государственного регулирования экономики и возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами, как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов, делают чрезвычайно важным выявление методологических особенностей политики бюджетного федерализма и межбюджетных отношений на текущем этапе, обеспечивая непрерывное внимание отечественной науки. Особое значение приобретает исследование вопросов рационального разделения полномочий, поиск новых форм регулирования финансовой политики субъектов Российской Федерации, в целях повышения ее качества на региональном уровне, обеспечения субфедеральных властей необходимыми для их эффективного функционирования финансовыми ресурсами, следствием чего станет повышение качества жизни граждан.

Важность рассмотрения современного состояния и необходимость изучения проблем межбюджетных отношений как с теоретических, так и с практических позиций обуславливает актуальность избранной темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы функционирования механизма межбюджетных отношений являются предметом исследования многих экономистов. Анализ научной литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на значительный интерес к данной теме в научных кругах.

Исследованию вопросов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства в новую, включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов, а также принципам дальнейшего реформирования посвящены труды многих финансистов-практиков: О.Г. Бежаева, О.В. Богачевой, Е.В.

Бушмина, А.Г. Игудина, A.C. Колесова, A.M. Лаврова, В.Г. Панскова, В.М. Родионовой, С.П. Сазонова, А.Г. Силуанова, С.П. Солянниковой, В.Б. Христенко, В.Б. Шубы.

Существенный вклад в разработку концепций государственных и муниципальных финансов, в которых как элемент содержался анализ межбюджетных отношений, внесли исследования A.M. Бабича, Е.М. Бухвальда, В.П. Горегляда, Т.В. Грицюк, А.Г. Грязновой, JI.A. Дробозиной, A.M. Емельянова, В.Н. Лексина, Г.Б. Поляка, С.Е. Прокофьева, С.О. Шохина.

Проблемы налогового потенциала рассматривались в работах C.B. Барулина, В.Н. Видяпина, И.В. Горского, Г.П. Журавлевой, П.А. Кадончикова, Н.И. Климова, О.В. Луговой, С.Г, Синельникова-Мурылева, О.В. Терещенко, И.В. Трунина и др.

Определенную общеметодологическую ценность представляют также работы зарубежных исследователей в области бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а именно: Р. Берда, С. Брю, А. Вагнера, Е.М. Гремлича, Д. Кинга, Дж. Литвака, Р. Масгрейва, Ф. Ньеру, В. Оатса, В. Танзи, С. Тибу, А. Токвиля, А. Шаха.

Анализ основных положений исследований российских и зарубежных экономистов позволил систематизировать существующие позиции различных авторов по кругу изучаемых вопросов, сформулировать собственные выводы, а также теоретические и практические предложения. Вместе с тем, в научной литературе уже давно не проводилось комплексное исследование межбюджетных отношений с позиций оптимальности и справедливости перераспределения финансовых ресурсов по территории страны.

Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность и практическая значимость этих вопросов предопределила цель, задачи и структуру работы.

Целью диссертационного исследования является рассмотрение процесса функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и выработка рекомендаций по их совершенствованию.

Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:

• исследовать российскую практику функционирования бюджетных отношений между уровнями, дать оценку их соответствия современным требованиям, теоретическим основам построения системы межбюджетных отношений и международному опыту;

• проанализировать действующую систему уплаты и распределения между уровнями бюджетной системы налога на прибыль организаций и выработать рекомендации по их совершенствованию;

• рассмотреть возможность и необходимость расширения налоговых источников формирующих региональные бюджеты;

• усовершенствовать механизмы распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты;

• оценить сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и сформулировать методические подходы к выделению дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов;

• определить роль субсидий в системе межбюджетных трансфертов и направления по повышению эффективности их предоставления из федерального бюджета.

Объектом исследования является федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты с позиций функционирования механизма межбюджетных отношений между ними.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Теоретико-методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных экономистов в области государственных финансов, теории бюджета, налогов и налогообложения, построения межбюджетных отношений. В процессе исследования применялись общенаучные методы познания экономических явлений и процессов: системный и институциональный подход, структурный, сравнительный,

статистический и финансовый анализ, прогнозирование и моделирование финансовых отношений. Графическое описание материала представлено в виде таблиц и схем.

Информационно-статистическую базу исследования составили данные отчетности Министерства финансов Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации, ФНС России, Росстата России, нормативный и инструктивный материал различных федеральных органов власти, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.

Научная новизна проведенного исследования в целом заключается в разработке теоретических основ, методических подходов и направлений совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации. К числу наиболее существенных результатов, полученных лично автором, и обладающих научной новизной относится следующее:

• сформулированы мероприятия по совершенствованию уплаты и зачисления налога на прибыль организаций направленные, во-первых, на ликвидацию влияния на доходы субъектов Российской Федерации трансфертного ценообразования внутри холдингов, не допускающие возникновения потерь регионов в случае перемещения мобильной налоговой базы между регионами страны, во-вторых, зачисление дополнительной части ставки налога в бюджеты субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности;

• обоснованны предложения по изменению бюджетно-налогового законодательства, обеспечивающие региональные бюджеты стабильным и существенным собственным источником доходов, путем передачи с федерального на региональный уровень налога на доходы физических лиц с изменением правил распределения доходов от уплаты НДФЛ, обеспечивающего их рациональное разделение между бюджетами

административно-территориальных образований в случае несовпадения места жительства и места работы налогоплательщика;

• усовершенствованны механизмы распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты, направленные на стимулирование заинтересованности региональных властей в развитии указанных отраслей, что будет способствовать увеличению сбора акцизов;

• предложена методика расчета дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, позволяющая нивелировать отклонения расчетной бюджетной обеспеченности от фактической, выявленные при анализе исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за исследуемый период;

• выработан алгоритм консолидации разрозненных видов субсидий в блочных трансфертах, что позволяет значительно сократить количество предоставляемых видов целевых средств и создает условия для комплексной модернизации в конкретных сферах и обоснованной оценки достигнутых результатов.

Практическая значимость полученных результатов заключается в том, что разработанные и обоснованные методические положения по совершенствованию межбюджетных отношений ориентированы на рост обеспеченности регионов собственными финансовыми ресурсами и повышение эффективности трансфертной политики. Учитывая многогранное влияние межбюджетных отношений, оказываемое на все процессы, обусловливающие состояние общества в определенный момент и формирующие тенденции его развития в перспективе, реализация предложенного положительно повлияет на социально-экономическое положение страны в целом.

Результаты проведенного исследования могут быть использованы при изучении курсов: «Финансы», «Государственные и муниципальные

финансы», «Бюджетная система России», «Бюджетное планирование и прогнозирование».

Апробация результатов исследования. Результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках Международной межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы» (2007 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Стратегические приоритеты развития государственных и муниципальных финансов в условиях реформирования бюджетного процесса» (2007 г.), заседании Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления» (2006 г.).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 3,0 п.л., в том числе 3 работы в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Минобрнауки России.

Структура диссертации. Логика диссертационного исследования определяется поставленными целями и отображена в ее структуре: введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений. Введение.

Глава 1. Теоретические и методологические основы функционирования межбюджетных отношений.

1.1. Методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений.

1.2. Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации: этапы и оценка реализации.

1.3. Мировой опыт функционирования системы межбюджетных отношений.

Глава 2. Анализ эффективности межбюджетных отношений в современной России.

2.1. Анализ правовых основ функционирования межбюджетного механизма в Российской Федерации.

2.2. Анализ разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

2.3. Анализ дотационных и целевых финансовых потоков в системе межбюджетного регулирования.

Глава 3. Методические положения реформирования межбюджетных отношений.

3.1. Направления совершенствования механизма распределения налоговых доходов.

3.2. Рекомендации по повышению эффективности трансфертной политики.

Заключение.

Библиография.

Приложения.

II. Основные положения диссертации, выносимые на защиту

Мероприятия по совершенствованию уплаты и зачисления налога на прибыль организаций.

Налог на прибыль организаций является наиболее значимым источником формирования доходов субфедеральных бюджетов, составляя в последние годы около 40% налоговых доходов. Налог распределяется между федеральным и региональными бюджетами на основании статьи 284 части второй Налогового кодекса Российской Федерации. За 2007 г. в регионы поступило 1 299,5 млрд. руб. (по оценке на 2008 г. - 2 001,2 млрд. руб.), с темпом роста по отношению к прошлому году 115,4 %. При этом 31,2% указной суммы поступило в доход бюджета г. Москвы. Наибольшие поступления сложились в г. Санкт-Петербурге 6,6%, Красноярском крае 4,5%, Московской области 4,4%, Ханты-Мансийском АО 4,1%, Тюменской области 3,8%, Свердловской области 3,2%, Республике Татарстан 2,3%, Челябинской области 2,3%, а в 51 субъекте Российской Федерации объем средств поступающих в консолидированный бюджет менее 0,5% общей

суммы налога. На рис. 1 приведены данные о поступлениях основных доходообразующих налогов субфедерального уровня в 2000-2007 годах.

Источник: Министерство финансов, Росстат, расчеты автора Рис. № 1. Поступления налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц в 2000-2007 гг.

За рассматриваемый период объем поступлений от уплаты налога на прибыль в целом по Российской Федерации возрос в 6 раз, однако по отдельным субъектам Российской Федерации аналогичные показатели значительно отличаются. Так, наибольший темп роста продемонстрировали Республика Алтай (в 54 раза), Тюменская область (в 18 раз), Белгородская область (в 13 раз), г. Санкт-Петербург (в 12 раз), Республика Мордовия (в 11 раз), Республика Калмыкия, Республика Тыва, Кемеровская область, Новосибирская область (в 10 раз), г. Москва (в 9 раз), а незначительный рост, менее чем в 3 раза, сложился в Республиках Башкортостан, Ингушетия, Кировской, Магаданской, Орловской областях, Камчатском крае, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком округах. При этом, отмечаются значительные колебания по годам, как в большую, так и в меньшую сторону, по конкретным субъектам Российской Федерации, что вызвано, по нашему мнению, происходящей перерегистрацией крупных налогоплательщиков в

других регионах, либо консолидацией прибыли в «материнской» компании и, соответственно, уплаты налога по месту ее регистрации.

В этой связи в ближайшие годы необходимо скоординированное совершенствование налогового законодательства и налогового администрирования. В частности, важным элементом совершенствования налогового администрирования должно стать совершенствование контроля за использованием механизмов трансфертного ценообразования. Одним из негативных эффектов использования трансфертного ценообразования группами компаний является перемещение мобильной налоговой базы между регионами страны, в результате чего за счет выгод, получаемых отдельными регионами, потери несут бюджеты прочих субъектов Российской Федерации.

Таким образом, необходимо внедрить широко используемый в мировой практике институт консолидированной налоговой отчетности при исчислении группой компаний своих обязательств по налогу на прибыль организаций, позволяющий суммировать финансовый результат в целях налогообложения различными налогоплательщиками, входящих в состав холдинга или группы компаний. При этом распределение платежей налога на прибыль такого консолидированного налогоплательщика между бюджетами субъектов Российской Федерации должно осуществляться по аналогии с действующими правилами распределения между бюджетами налога, исчисленного в отношении обособленных подразделений, не являющихся юридическими лицами, - т.е. пропорционально средней арифметической доле компании-участника консолидированной группы в совокупной стоимости основных фондов и фонда оплаты труда консолидированной группы. Это позволит избежать ситуации, наблюдаемой в настоящее время, при которой факт регистрации центра прибыли группы компаний в качестве налогоплательщика в каком-либо субъекте Российской Федерации приводит к резкому увеличению поступлений налога на прибыль организаций в бюджет данного субъекта Российской Федерации за счет уменьшения доходов регионов, в которых осуществляют свою деятельность прочие

компании - участники данной консолидированной группы. Например, с 2006 г. уплата налога на прибыль ОАО «Сибнефть» осуществляется в г. Санкт-Петербурге, что привело к значительному снижению доходов Чукотского АО и Омской области на 6 млрд. руб. (в 2 раза больше поступивших налоговых доходов в 2006 г.) и 9 млрд. руб. (32% налоговых доходов 2006 г.) соответственно.

С законодательным введением понятия консолидированного налогоплательщика устранятся проблемы, связанные с трансфертным ценообразованием, применительно к ситуации внутри страны, что обеспечит стабильную налоговую базу по налогу на прибыль организаций для субъектов Российской Федерации.

В целях повышения самообеспеченности и самостоятельности субфедеральных бюджетов предлагается передать бюджетам субъектов Российской Федерации поступления от налога на прибыль организаций, зачисляемые в настоящее время в федеральный бюджет, по установленной Налоговым кодексом ставке. Как показал проведенный в исследовании анализ, дифференциация поступлений налога на прибыль организаций в разрезе субъектов Российской Федерации значительна. В этой связи передача дополнительных нормативов для их зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации, во-первых, приведет к значительным потерям федерального бюджета, во-вторых, вызовет диспропорцию в распределении данных налогов между субъектами Российской Федерации и еще более сильное расслоение регионов по уровню доходов, а в-третьих, потребует значительных средств для выравнивания доходной базы и социально-экономического положения субъектов Российской Федерации.

В целях решения указанных проблем предложено осуществить следующее:

• субъекты Российской Федерации разделить на 2 группы, исходя из уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Первую группу составят субъекты Российской Федерации, в которых

указанный показатель менее 1.2; вторую, соответственно, в которых он выше порогового значения (пороговое значение определено эмпирическим путем, и, на наш взгляд, является оптимальным);

• в статье 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации установить, что доходы от уплаты налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, зачисляются в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, а перечень данных субъектов (БО<1.2) устанавливается ежегодно законом о федеральном бюджете;

• налог, собираемый не территории субъектов Российской Федерации, не вошедших в указанный перечень, зачисляется в федеральный бюджет, за счет чего формируются дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предложения по изменению бюджетно-налогового законодательства, с целью расширения налоговых полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Эффективное формирование доходов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов зависит от ряда факторов, среди которых важную роль играет укрепление доходной базы субфедеральных бюджетов за счет расширения перечня собственных налогов. Ряд налоговых полномочий может быть децентрализован в целях создания такого механизма формирования доходов субнациональных бюджетов, который позволит повысить финансовую самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время, исходя из опыта прошлых лет, радикальное расширение налоговых полномочий регионов представляется малоэффективным.

Зарубежный опыт подтверждает, что децентрализация полномочий в сфере налогообложения позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой базы и обеспечить более высокую собираемость налогов. Кроме того, децентрализованные бюджетные системы с большой долей

собственных доходов субфедеральных бюджетов являются более гибкими и более оперативно реагируют на изменение социально-экономической ситуации и предпочтений жителей конкретных административных образований.

В этой связи считаем целесообразным рассмотреть вопрос о передаче с федерального на региональный уровень налога на доходы физических лиц. Поступления налога на доходы физических лиц увеличились по сравнению с 2000 г. в 9 раз, составив в 2007 г. 1 266,1 млрд. руб. (оценка 2008 г. - 1 688,1 млрд. руб.). Среднегодовой темп роста налога за 8 лет составил 136%, что превышает показатели инфляции данного периода. НДФЛ является вторым по значимости налогом, зачисляемым в субфедеральные бюджеты. В налоговых доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации удельный вес данного налога в 2000-2008 гг. превышает 30 процентов.

В отсутствие стабильных, крупных по объему региональных налогов НДФЛ является единственным налогом именно на жителей как получателей бюджетных услуг, а большинство услуг (здравоохранение, образование, жилье) население получает именно от субфедеральных властей. Если территориальные власти не будут иметь в своем распоряжении, хотя бы одного источника доходов, уровень поступлений от которого напрямую бы зависел от численности населения и уровня его доходов, они вряд ли будут заботиться о создании комфортных условий для проживания, учете особенностей спроса на бюджетные услуги, предъявляемого местными жителями и т.д., что в значительной мере обесценит все преимущества децентрализации.

Основной проблемой действующего порядка уплаты данного налога является то, что НДФЛ уплачивается налоговым агентом по месту постановки на учет в налоговом органе. Это вызывает следующее противоречие - субфедеральные бюджеты недополучают средства от уплаты налога от жителей, место работы которых расположено в ином субъекте

Российской Федерации (муниципальном образовании), в связи с чем лишаются ресурсов для развития инфраструктуры, обеспечивающей потребность проживающего населения в медицинском, социальном и транспортном обеспечении, жилищно-коммунальном обслуживании и т.п. Данное противоречие можно нивелировать изменением порядка уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства физического лица в части налогообложения заработной платы наемных работников. Однако при принятии такого порядка, возникает следующее противоречие - во время работы на территории другого субъекта Федерации, работник пользуется транспортом, дорогами, скорой медицинской помощью и т.д., что требует от регионов с высоким миграционным притоком осуществления значительных бюджетных расходов на развитие данных отраслей хозяйства.

Кроме того, передача налога на региональный уровень подразумевает под собой возможность варьирования налоговой ставки органами власти субъектов Российской Федерации. В этой связи возникает следующий вопрос: по какой ставке взимать налог - по ставке, установленной на территории субъекта Российской Федерации, в котором проживает налогоплательщик, либо в котором работает.

Решение указанных проблем предлагается решить следующим способом. Закрепить в Налоговом кодексе положение о том, что налогооблагаемая база распределяется между субъектами Российской Федерации, в которых проживает и работает налогоплательщик, в пропорции 50 на 50 процентов. Данный порядок проиллюстрирован на рис. 2.

Для оценки эффективности предложенного механизма, нами проанализированы данные о налогооблагаемой базе и фактических поступлениях налога на доходы физических лиц Московской области в разрезе муниципальных образований. Анализ показал значительные отклонения между фактически поступившими доходами и налогооблагаемой базой конкретных муниципальных образований.

Бюджет муниципального образования, в котором проживает налогоп.1 ателыцик \ У

{ V

Бюджет муниципального образования^ котором прожива ет налогоплательщик

Бюджет муниципального образования, в котором зарегистрирован

V А

Место проживания налогоплательщика

находится в субъекте Российской Федерации отличном от того, в котором зарегистрирован налоговый агент

Налоговая база

Консолидированный бюджет субъекта, в котором проживает

Место проживания налогоплательщика

находится в субъекте Российской Федерации,» котором зарегистрирован

[ Место проживания .

налогоплательщика ' | находятся в муниципальном .

образовании, в котором '

I зарегистрирован налоговый |

\_____~

50*яс

Место проживания '

налогоплательщика находится в муниципальном образе ваши отличном от

того,в ноюром зарегистрирован налоговый

50%по стави субъскта, в юм зарегистрирован

Рис. 2. Порядок распределения доходов от уплаты налога на доходы физических лиц между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Так, наибольшее превышение фактических поступлений в бюджет налогов, по отношению к доходам, которые могли бы поступить, при зачислении по месту жительства налогоплательщика, произошли в следующих муниципальных образованиях: поселок Котельники (633%), поселок Томилино (495%), Ступинский район (428%), Люберецкий район (261%), г. Электрогорск (223%). Обратная ситуация сложилась в г. Черноголовка (754%), поселке Октябрьском (379%), поселке Приокском (326%), Орехово-Зуевском районе (216%), поселке Фряново (203%). Таким образом, отклонение фактических поступлений достигает в некоторых муниципальных образованиях 6-8 раз, как в большую, так и в меньшую сторону.

При введении в действие предлагаемого порядка распределения рассматриваемых доходов, будет обеспечено значительное сокращение

разрыва между поступлениями в бюджеты территорий, где проживает налогоплательщик и работает. По муниципальным образованиям Московской области максимальное отклонение снизится до 3-4 раз.

Механизмы распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты.

Акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 процентов (за исключением вин) в налоговых доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в среднем по стране составляют 2% (2006 г. и 2007 г.). В некоторых субъектах доля акциза более значительная и в течение двух лет достигала 8-9% от налоговой базы региона (Республики Мари Эл, Северная Осетия - Алания, Чувашская Республика, Кировская область и др.). В этой связи эффективное распределение доходов от уплаты данного вида акцизов между субъектами Российской Федерации является важной задачей совершенствования механизма межбюджетных отношений.

С 2001 г. до 2006 г. в части уплаты акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 процентов (за исключением вин) действовал режим акцизного налогового склада. Указанный режим предполагал, что вся продукция до момента ее реализации находится под контролем налоговых органов и подлежит маркировке региональными специальными марками. Основной идеей при его введении было распределение доходов от уплаты акцизов в зависимости от потребления на территории соответствующего региона данного вида подакцизной продукции. Режим склада была призван исполнять не только фискальные и распределительные функции, но и служить для надзора за оборотом.

Однако при анализе правильности уплаты акцизов на алкогольную продукцию было установлено, что введенная система не устранила нарушения, допускаемые налогоплательщиками, при уплате акцизов. Региональные бюджеты ежегодного теряли существенные суммы не поступивших в их бюджеты налогов.

Федеральный закон от 21.07.2005 г. №107-ФЗ, упразднил с 2006 г. режим акцизного налогового склада. Это позволило значительно сократить количество налогоплательщиков и повысить эффективность контроля. В то же время изменение налогового законодательства вызвало значительные проблемы в части межбюджетного регулирования в отношении указанных доходов. Так, если бы механизм распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию остался неизменным, то около 60% акцизных платежей, уплачиваемых акцизными складами в регионах реализации продукции, были бы распределены между 7 регионами, в которых находятся крупнейшие производители алкогольной продукции, при этом в 65 субъектах Российской Федерации объем выпадающих доходов составил бы в суммах 2006 г. около 18 млрд. рублей.

В целях минимизации потерь бюджетов субъектов Российской Федерации с 2006 г.1 установлен следующий порядок распределения акцизов на алкогольную продукцию между субъектами Российской Федерации. 20% акцизной ставки уплачивается заводом производителем в бюджет субъекта Российской Федерации, по месту его нахождения, при этом распределение оставшихся 80% акцизной ставки осуществляется между регионами, исходя из доли субъекта Российской Федерации в общей сумме акцизов, поступивших в 2004 г. при реализации производителями (за исключением реализации на акцизные склады) и при реализации с акцизных складов. Принятая схема распределения акцизов позволила избежать резкого изменения доходного потенциала большинства субъектов Российской Федерации.

В настоящее время назрела необходимость совершенствования механизма распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию, т.к.:

• нормативы были рассчитаны по данным отчетности субъектов Российской Федерации за 2004 г.;

' Ст. 16 Федерального закона от 26.12.2005 №189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год".

19

• методика расчета нормативов основывается на данных, получаемых в условиях действия режима акцизного налогового склада, который, как уже отмечалось ранее, был ликвидирован в связи с неэффективностью;

• изменилась экономическая ситуация в регионах (например, в Кабардино-Балкарской Республике темп роста акцизов в 2006 г. по сравнению с 2005 г. составил 250%, что значительно выше этого показателя по Российской Федерации - 106%. При этом объем акцизов за 2006 г. составил 237 млн. руб., из которых 190 млн. руб. централизованны для перераспределения по нормативам. В то же время в бюджет республики после распределения по установленным нормативам возвращены всего лишь 265,7 тыс. руб., что в 900 раз меньше перечисленной суммы, при этом бюджет региона является высоко дотационным).

В этой связи предлагается следующий механизм распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9% (рис. 3).

10% ставки, в субъектах произвсамтелях, в которых темп роста

доходов ниже среднероссийского уровня, зачисляются на регулирующий

счетФК для распределения между субъектамиРоссийской Федерации по нормативам

распределяется между субъектами Российской Федерации по нормативам, рассчитанным по данным о протяженности автомобильных дорог н количеству з ар егистрированного автомобильного транспорта

10% ставки зачисляется напрямую в

бюджеты субъектов Российской Федерации по месту производства продукции, в случае если темпы роста доходов от уплаты акцизов выше среднероссийского уровня (стимулирующая функция)

распределяется между субъектами Российской Федерации по нормативам, рассчитанным по численности населения старше 18 лет (справедливый норматив, т.к. в среднем потребление алкогольной продукции в расчете на одного человека одинаково)

V._У

Рис. 3. Механизмы распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты.

Одной из новаций предлагаемого механизма, является отказ от использования при расчете нормативов, показателей фактических поступлений акцизов в бюджеты регионов. Расчет норматива предлагается производить на основе данных Росстата России о численности населения, проживающего на территории конкретного субъекта Российской Федерации. Численность населения рационально учитывать только старше 18 лет, что соответствует возрастному цензу2, а также предотвращает необоснованное повышение коэффициента для республик юга России и др., в которых традиционно высока доля детей в общей численности населения.

Другим нововведением является возможность поощрения регионов, обеспечивших значительный рост поступления акцизов в последнем отчетном году. В отношении данных субъектов Российской Федерации предлагается установить, что в их бюджеты дополнительно к 40% ставки акциза, зачисляемой напрямую по месту производства продукции, зачисляется еще 10% ставки.

По нашему мнению, предложенный механизм вызовет повышение внимания региональных властей к целенаправленной работе по борьбе с контрафактной и фальсифицированной продукцией, что будет способствовать увеличению сбора акцизов, а изменение правил расчета норматива обеспечит более справедливое распределение акцизов между бюджетами субъектов Российской Федерации.

В тоже время, произведенные расчеты показали, что значительные выпадающие доходы не позволяют одномоментно перейти к применению предлагаемой методики.

Целесообразно введение переходного периода основанном на следующей методике распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию:

• 40 % акциза зачисляется в бюджет субъекта по месту производства.

• 60% акциза распределяются по нормативам. При этом норматив

2 пункт 2 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

состоит из 2-х частей:

1-я часть, по которой в первом году переходного периода распределяется 10% акциза (2-ой год - 20% и т.д.), устанавливается как удельный вес численности населения от 18 лет субъекта Федерации в общей численности указанной категории граждан по Российской Федерации.

2-я часть, по которой в первом году переходного периода распределяется 50% акциза (2-ой год - 40% и т.д.), определяется, исходя из расчетной доли средств субъекта Российской Федерации в общем объеме средств, необходимых для доведения до уровня поступлений доходов от уплаты акцизов в последнем отчетном году, после зачисления 40% акциза по месту производства и зачисления 10% акциза по численности населения. Этим достигается минимизация возможного отклонения поступлений доходов в бюджеты отдельных субъектов Российской Федерации по отношению к последнему отчетному году.

Таким образом, переходный период позволяет минимизировать потери региональных бюджетов при введении нового механизма и обеспечивает возможность долгосрочного планирования в отношении указанных доходов.

Акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей в налоговых доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в среднем по стране составляют 3% (2006-2007 гг.). В отдельных регионах доля данного акциза более существенная и достигает 9% от налоговых доходов (Республики Адыгея, Алтай, Тыва, Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Алтайский край, Курганская, Омская, Рязанская, Тамбовская области и др.).

Федеральным законом от 26.07.2006 г. № 134-ФЭ, с 2007 г. изменился порядок уплаты акцизов в отношении нефтепродуктов. Из числа налогоплательщиков исключены лица, совершающие операции по оптовой, оптово-розничной и розничной реализации нефтепродуктов, а признаны налогоплательщиками лица, осуществляющие производство и реализацию

нефтепродуктов. Целью налогового реформирования являлось сокращение количества налогоплательщиков, а также усиление налогового контроля за уплатой акцизов на нефтепродукты. Однако указанное изменение в налоговой сфере значительно корректировало сложившуюся систему распределения доходов от уплаты указанных акцизов между субъектами Федерации. Для снижения потерь региональных бюджетов федеральным правительством было принято решение об установлении с 2007 г. порядка распределения данных доходов между региональными бюджетами на основе нормативов, рассчитанных по доле фактических поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации за 2005 год. Указанные нормативы законодательно закреплены минимум до 2011 года (приложение № 3 к Федеральному закону от 24.11.2008 № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов»).

Тем не менее, в связи со снижением актуальности используемой для расчетов нормативов базы, целесообразно рассмотреть вопрос об изменении методики их расчета. Так же вызывает озабоченность, то, что распределение по нормативам всего объема акциза на нефтепродукты, подлежащего зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом3 в бюджеты субъектов Федерации, является, по сути, финансовой помощью, что не стимулирует региональные власти к активизации деятельности в данной сфере.

В целях решения поставленной задачи, предлагается осуществить следующее:

1. Законодательно закрепить, возможность зачисления части доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты, в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется производство указанной подакцизной продукции.

2. В целях стимулирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по развитию нефтеперерабатывающих отраслей промышленности, закрепить механизм распределения акцизов на

3 Статья 56 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

23

нефтепродукты, аналогично предложенного по алкоголю (т.е.40%-10%-50%).

3. Для обеспечения заинтересованности субфедеральных властей в развитии дорожного хозяйства, нормативы, по которым будут распределяться 50% ставки акциза, рассчитать по данным о протяженности автомобильных дорог и количеству зарегистрированного автомобильного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации по следующей формуле:

где,

Н/ - устанавливаемый норматив;

Пд; - протяженность автомобильных дорог в субъекте Российской Федерации;

Ка( - количество зарегистрированного автотранспорта на территории субъекта Российской Федерации;

п - количество субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в отношении распределения акцизов на нефтепродукты, так же необходим переходный период, по аналогии с акцизами на алкогольную продукцию. Однако в связи с передачей федеральной части акциза для зачисления в региональные бюджеты, указанный переходный период, возможно, сократить до 3-х лет, т.е. в 1-й год на доведение до уровня последнего отчетного года направлять 40% доходов от уплаты акциза, во 2-ом году - 25%, в 3-ем году - 10 процентов.

Методика расчета дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

Выделяют три основные задачи межбюджетных трансфертов: компенсация внешних эффектов, выравнивание доходов субнациональных бюджетов, а также устранение недостатков налоговой системы.

В Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, посредством которых реализуются соответствующие задачи (рис. 4).

Одним из наиболее значимых для регионов общим трансфертом являются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. В целях обеспечения объективности и прозрачности выделения

дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, целесообразно использовать основным критерием для распределения отклонение фактического уровня бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации от расчетного, применяемого при предоставлении средств из ФФПР.

Рис. 4. Система межбюджетных трансфертов в Российской Федерации.

Если сравнивать сложившуюся по итогам 2007 года бюджетную обеспеченность с плановой, то в 28 субъектах Российской Федерации (2006 г. в 17) она колеблется в пределах 10% от запланированного уровня, в 12 субъектах (2006 г. в 7) оказалась выше, а в остальных регионах, ниже планового уровня (таблица 1).

В этой связи предлагается при формировании закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, предусматривать дотации на сбалансированность, в объеме достаточном для доведения фактической бюджетной обеспеченности до 90% расчетной бюджетной обеспеченности (для субъектов Российской Федерации, в который данный показатель ниже единицы) или 0,9 (для субъектов Российской Федерации, в который данный показатель выше единицы). При этом проведенный в работе анализ выявил, что основной прирост налоговых доходов, обеспечивают небольшая группа регионов с высоким уровнем экономического развития, в этой связи, определение объема средств необходимых для обеспечения

сбалансированности региональных бюджетов, необходимо осуществлять без учета 10 наиболее «богатых4» и «бедных» регионов, т.к. если не учитывать данный фактор, это необоснованно потребует выделения значительных средств из федерального бюджета.

Таблица 1

Субъекты Российской Федерации с наибольшим отклонением фактической бюджетной обеспеченности от расчетной в 2006-2007 гг.

Субъект Российской Федерации Уровень бюджетной обеспеченности, учтенный в федеральном бюджете на 2006 г. Уровень фактической бюджетной обеспеченности за 2006 г. Отклонение плана от факта Уровень бюджетной обеспеченности, учтенный в федеральном бюджете на 2007 г. Уровень фактической бюджетной обеспеченности за 2007 г. Отклонение плана от факта

г.Санкт-Петербург 1,3968 2,2085 158% 1,3679 2,2987 168%

Московская обл. 0,8614 1,1365 132% 0,8696 1,2844 148%

г.Москва 2,2856 3,4655 152% 2,3550 3,3688 143%

Респ. Ингушетия 0,6423 0,4436 69% 0,6151 0,4334 70%

Орловская обл. 0,7562 0,5357 71% 0,6859 0,4816 70%

Оренбургская обл. 1,0724 0,6956 65% 1,0901 0,7518 69%

Пермский край 1,3168 0,8649 66% 1,2535 0,8611 69%

Респ.Дагестан 0,6559 0,4315 66% 0,6285 0,4167 66%

Респ. Коми 1,1262 0,8137 72% 1,0657 0,6919 65%

Астраханская обл. 1,1241 0,6072 54% 1,0238 0,6373 62%

Липецкая обл. 1,4647 1,1801 81% 1,5485 0,9630 62%

Магаданская обл. 0,6857 0,4428 65% 0,6590 0,3996 61%

Томская обл. 1,0706 0,6791 63% 1,0927 0,5606 51%

Источник: Министерство финансов, расчеты автора.

Выделение средств бюджетам субъектов Федерации предлагается осуществлять по следующей формуле:

где:

Vj - объем дотации на сбалансированность.

Ррф - налоговые и неналоговые доходы, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;

Np^, - численность населения в целом по Российской Федерации; Ni - численность населения субъекта Российской Федерации;

0¡ - отклонение фактического уровня бюджетной обеспеченности (ФБО) от расчетного уровня бюджетной обеспеченности (РБО), которое определяется следующим образом:

1. Для субъектов Российской Федерации, в которых ФБО > 0,9,0¡ устанавливается равным нулю;

2. Для субъектов Российской Федерации, в которых:

а) ФБО < РБО;

б) РБО < 1;

0¡ = 0,9 » PEO¡ - ФБО i, (3)

где:

РБО; - расчетный уровень бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации; ФБО; - фактический уровень бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации.

4 такие субъекты как г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО и др. по критерию Граббса признаются регионами с аномально высоким уровнем бюджетной обеспеченности.

3. Для субъектов Российской Федерации, в которых:

а) ФБО < РБО;

б) РБО > 1;

01 = 0,9 - ФБ01 (4)

Проведенные расчеты на основе данных отчетности субъектов Российской Федерации за 2006-2007 гг. показали, что в оказании дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета нуждались в 2007 г. 40 субъектов Российской Федерации (в 2006 г. - 53). Объем необходимых средств для обеспечения сбалансированности указанных бюджетов составил в 2007 г. 85,1 млрд. руб. (в 2006 г. - 96,6 млрд. руб.).

Алгоритм консолидации разрозненных видов субсидий в блочных трансфертах.

В соответствии со статьей 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Объем субсидий на 2008 год составил 369,4 млрд. руб., что выше уровня 2007 г. на 41,4 млрд. рублей. К 2011 году объем субсидий возрастет до 446 млрд. руб. и превысит объем дотаций (запланированный объем 416 млрд. руб.) При этом количество видов данной целевой помощи растет из года в год, составив в 2008 г. - 86 субсидий. Указанная тенденция приводит к негативным последствиям, как с позиций финансовой самостоятельности региональных бюджетов, так и эффективности использования выделяемых средств.

Многообразие и незначительный объем субсидий вызывает сомнение в целесообразности их выделения. Так, по отдельным направлениям (30 субсидий) общая сумма федеральных средств по одному направлению составляет менее 500 млн. руб. для всех субъектов Российской Федерации. Исходя из этого, софинансирование для отдельных регионов составляет ничтожные суммы. Очевидно, что при целевом характере предоставляемой

финансовой помощи, контроль целевого использования, эффективности осуществленных расходов и достигнутых результатов, могут превысить выгоды от получаемых средств.

Значительное количество видов субсидий вызывает усложнение администрирования, т.к. по каждой из них существует необходимость включения в закон о федеральном бюджете, принятия нормативного правового акта Правительства Российской Федерации о порядке предоставления, о методике распределения, принятия ведомственных актов, а также установления многообразных форм отчетности - федерального, регионального и местного уровня.

В рамках выделения целевой финансовой помощи из федерального бюджета регионам в области образования на 2008 год (на 2009-2011 гг. в по большинству субсидий проведена индексация на уровень инфляции) предусмотрено 39,0 млрд. руб. по 11 направлениям. Наиболее значительные средства выделены на национальные проекты - денежное вознаграждение за классное руководство (11,2 млрд. руб.); компенсация части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях (8,7 млрд. руб.); содержание ребенка в семье приемной семье (6,2 млрд. руб.); внедрение комплексных мер модернизации образования (5,9 млрд. руб.);

Субсидии в сфере здравоохранения составляют в 2008 году 16,0 млрд. руб. и предоставляются по 9 направлениям: ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007-2011 годы» (1,1 млрд. руб.); денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов и скорой медицинской помощи (7,9 млрд. руб.); строительство медицинских центров (5,5 млрд. руб.) и др.

На поддержку сельского хозяйства в 2008 г. предусмотрены бюджетные ассигнования по 20 субсидиям в сумме 68,8 млрд. руб. Они предоставляются по таким направлениям, как ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года» (7,5 млрд. руб.); компенсация части затрат на приобретение средств химизации (10,3 млрд. руб.); возмещение части затрат организациям

агропромышленного комплекса на уплату процентов по различным кредитам (31,3 млрд. руб.) и субсидии на комбикорма (10,0 млрд. руб.) и прочие.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства федеральный бюджет осуществляет софинансирование субъектов Российской Федерации по 6 направлениям на сумму 20,3 млрд. руб., крупнейшее из них ФЦП «Жилище на 2002-2010 годы».

Значительные средства по различным направлениям представляются субъектам Российской Федерации в области дорожного хозяйства (82,2 млрд. руб.), социальной политики (33,5 млрд. руб.), регионального развития (42,0 млрд. руб.).

Таким образом, в настоящее время софинансирование региональных полномочий осуществляется по различным каналам: в рамках федеральных целевых программ, национальных проектов и субсидирования отдельных направлений. Это приводит к отсутствию комплексности преобразований в соответствующей отрасли, в связи с «точечным» характером субсидий.

Происходит искажение принципов разграничения полномочий органов власти, т.к. субсидии финансово обеспечивают полномочия субфедеральных властей, однако узкая приоритетность задается федеральным центром.

В этой связи в целях дальнейшего повышения эффективности трансфертной политики и межбюджетных отношений в целом, целесообразно объединить разрозненные виды предоставляемых из федерального бюджета целевых средств в отраслевые субсидии на финансирование основных бюджетных отраслей, с нежесткими условиями расходования получаемых средств, что представит возможность субъектам Российской Федерации направлять средства на наиболее важные для конкретного региона задачи в отрасли.

При предоставлении указанных средств целесообразно установить: прозрачную методику распределения; условия предоставления, в том числе требования к планам преобразований в соответствующей сфере; методику

расчета уровня софинансирования из федерального бюджета, учитывающую возможности конкретного субъекта Российской Федерации; возможные направления расходования; целевые показатели эффективности и достижения поставленных целей; сроки, порядок представления и формы отчетности об исполнении условий предоставления целевых средств; основание, порядок и предельный объем перераспределения средств в случае невыполнения субъектом Российской Федерации условий предоставления.

В этой связи консолидация узконаправленных каналов предоставления средств из федерального бюджета с целью симулирования модернизации соответствующих отраслей в блочных трансфертах, повысит эффективность софинансирования региональных полномочий и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за реализацию своих полномочий, по всему установленному перечню вопросов ведения. Этим будет соблюден принцип разграничения полномочий и достигнут компромисс между целевой направленностью финансовой помощи и обеспечением гибкости по расходованию данных средств, количеством видов помощи и достигнутыми результатами.

Создание дополнительных методов мотивации региональных властей, при предоставлении финансовой помощи, ориентированных на конечный результат, должно стать одним из стратегических направлений развития механизма субсидирования. Основные черты данного механизма - это объективность, прозрачность, упрощение администрирования и концентрация на приоритетных направлениях. В этой связи применение на практике указанных принципов повысит эффективность и роль субсидий в системе межбюджетных отношений.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах:

а) научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Минобрнауки России

1.В.В. Половинка. Целевые трансферты - мировой опыт и российская практика//Финансы. № 10. 2008. - 0,5 п.л.

2. В.В. Половинка. Совершенствование методики распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию/УФинансы. № 7. 2008. - 0,3 п.л.

3. В.В. Половинка. Делегирование полномочий: оценка и совершенствование//Финансы. № 1. 2008. - 0,4 п.л.

б) научные статьи, опубликованные в иных изданиях

4. В.В. Половинка. Формирование эффективной системы межбюджетных отношений//Сборник статей Международной межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы» - М.: ВГНА, 2008.-0,2 п.л.

5. В.В. Половинка. Вопросы распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации//Стратегические приоритеты развития государственных и муниципальных финансов в условиях реформирования бюджетного процесса: материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Волгоград, 2007. - 0,7 п.л.

6. В.В. Половинка. Мировой опыт формирования механизма межбюджетных отношений//Вестник ВГНА. № 2. 2007. - 0,6 п.л.

7. В.В. Половинка. Анализ исполнения местных бюджетов субъектов Южного федерального округа//Сборник статей заседания Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления» - М., 2006. - 0,3 п.л.

Заказ № 130/12/08 Подписано в печать 16.12.2008 Тираж 100 экз. Усл. пл. 2

¿¡Р."Г , ООО "Цифровичок", тел. (495) 797-75-76; (495) 778-22-20 Ц www.cfr.ru ; е-таИ:irtfo@cfr.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Половинка, Владислав Васильевич

Введение.стр.

Глава 1. Теоретические и методологические основы функционирования межбюджетных отношений.стр.

1.1. Методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений.стр.

1.2. Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации: этапы и оценка реализации.стр.

1.3. Мировой опыт функционирования системы межбюджетных отношений.стр.

Глава 2. Анализ эффективности межбюджетных отношений в современной России.стр.

2.1. Анализ правовых основ функционирования межбюджетного механизма в Российской Федерации.стр.

2.2. Анализ разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.стр.

2.3. Анализ дотационных и целевых финансовых потоков в системе межбюджетного регулирования.стр.

Глава 3. Методические положения реформирования межбюджетных отношений.стр.

3.1. Направления совершенствования механизма распределения налоговых доходов.стр.

3.2. Рекомендации по повышению эффективности трансфертной политики.стр.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Осуществление политических и экономических преобразований в России, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности сопровождался изменением бюджетного устройства страны. Децентрализация планирования и управления не только предоставила новые возможности, но и предъявила новые требования к организации финансово-экономических взаимоотношений между уровнями государственной власти и местного самоуправления. Стала очевидной необходимость формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений.

Для этого был отпущен исключительно короткий исторический промежуток времени. В 90-е годы динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии ее трансформации. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла органам власти разных уровней в полной мере реализовывать свои функции.

Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и местными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это требовало постоянного внесения изменений в порядок организации и механизм функционирования межбюджетных отношений, которые носили (вплоть до 1999 года) бессистемный характер и, в большинстве своем, не давали желаемого результата.

Проведенные реформы бюджетной системы Российской Федерации, на основе принимаемых концепций и программ реформирования, внесли определенные позитивные сдвиги в бюджетный процесс, позволили изменить механизм формирования субфедеральных бюджетов, обеспечив им некоторую степень самостоятельности. Однако процесс реформирования межбюджетных отношений остается незавершенным и острота проблем не снижается.

Существующие . в настоящее время проблемы в бюджетной сфере . требуют не только корректировки своих принципиальных основ в теоретическом аспекте, но и решения многих методологических вопросов. Формирование системы бюджетных отношений в федерации должно опираться на фундамент бюджетного федерализма — интересы какого-либо уровня не могут доминировать над интересами других. В силу этого вопросы углубления процессов дифференциации регионов России по показателям социально-экономического развития, усложнение методов государственного регулирования экономики и возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов, делают чрезвычайно важным выявление методологических особенностей политики бюджетного федерализма и межбюджетных отношений на текущем этапе, обеспечивая непрерывное внимание отечественной науки. Особое значение приобретает исследование вопросов рационального разделения полномочий, поиск новых форм регулирования финансовой политики субъектов Российской Федерации, в целях повышения ее качества на региональном уровне, обеспечения субфедеральных властей необходимыми для их эффективного функционирования финансовыми ресурсами, следствием чего станет повышение качества жизни граждан.

Поэтому очевидна актуальность и необходимость изучения современных проблем межбюджетных отношений как с теоретических, так и с практических позиций.

Степень разработанности проблемы. Вопросы функционирования механизма межбюджетных отношений являются предметом исследования многих экономистов. Анализ научной литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на значительный интерес к данной теме в научных кругах.

Исследованию вопросов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства в новую, включающую, несколько уровней самостоятельных бюджетов, а также принципам дальнейшего реформирования посвящены труды многих финансистов-практиков: О.Г. Бежаева, О.В. Богачевой, Е.В. Бушмина, А.Г. Игудина, A.C. Колесова, A.M. Лаврова, В.Г. Панскова, В.М. Родионовой, С.П. Сазонова, А.Г. Силуанова, С.П. Солянниковой, В.Б. Христенко, В.Б. Шубы.

Существенный вклад в разработку концепций государственных и муниципальных финансов, в которых как элемент содержался анализ межбюджетных отношений, внесли исследования A.M. Бабича, Е.М. Бухвальда, В.П. Горегляда, Т.В. Грицюк, А.Г. Грязновой, J1.A. Дробозиной, A.M. Емельянова, В.Н. Лексина, Г.Б. Поляка, С.Е. Прокофьева, С.О. Шохина.

Проблемы налогового потенциала рассматривались в работах C.B. Барулина, В.Н. Видяпина, И.В. Горского, Г.П. Журавлевой, П.А. Кадончикова, Н.И. Климова, О.В. Луговой, С.Г. Синельникова-Мурылева, О.В. Терещенко, И.В. Трунина и др.

Определенную общеметодологическую ценность представляют также работы зарубежных исследователей в области бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а именно: Р. Берда, С. Брю, А. Вагнера, Е.М. Гремлича, Д. Кинга, Дж. Литвака, Р. Масгрейва, Ф. Ньеру, В. Оатса, В. Танзи, С. Тибу, А. Токвиля, А. Шаха.

Анализ основных положений исследований российских и зарубежных экономистов позволил систематизировать существующие позиции различных авторов по кругу изучаемых вопросов, сформулировать собственные выводы, а также теоретические и практические предложения. Вместе с тем, в научной литературе уже давно не проводилось комплексное исследование межбюджетных отношений с позиций оптимальности и справедливости перераспределения финансовых ресурсов по территории страны.

Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность и практическая значимость этих вопросов предопределила цель, задачи и структуру работы.

Целью диссертационного исследования является рассмотрение процесса функционирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и выработка рекомендаций по их совершенствованию.

Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:

• исследовать российскую практику функционирования бюджетных отношений между уровнями, дать оценку их соответствия современным требованиям, теоретическим основам построения системы межбюджетных отношений и международному опыту;

• проанализировать действующую систему уплаты и распределения между уровнями бюджетной системы налога на прибыль организаций и выработать рекомендации по их совершенствованию;

• рассмотреть возможность и необходимость расширения налоговых источников формирующих региональные бюджеты;

• усовершенствовать механизмы распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты;

• оценить сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и сформулировать методические подходы к выделению дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов;

• определить роль субсидий в системе межбгоджетных трансфертов и направления по повышению эффективности их предоставления из федерального бюджета.

Объектом исследования является федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты с позиций функционирования механизма межбюджетных отношений между ними.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Теоретико-методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных экономистов в области государственных финансов, теории бюджета, налогов и налогообложения, построения межбюджетных отношений. В процессе исследования применялись общенаучные методы познания экономических явлений и процессов: системный и институциональный подход, структурный, сравнительный, статистический и финансовый анализ, прогнозирование и моделирование финансовых отношений. Графическое описание материала представлено в виде таблиц и схем.

Информационно-статистическую базу исследования составили данные отчетности Министерства финансов Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации, ФНС России, Росстата России, нормативный и инструктивный материал различных федеральных органов власти, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.

Научная новизна проведенного исследования в целом заключается в разработке теоретических основ, методических подходов и направлений совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации. К числу наиболее существенных результатов, полученных лично автором, и обладающих научной новизной относится следующее:

• сформулированы мероприятия по совершенствованию уплаты и зачисления налога на прибыль организаций направленные, во-первых, на ликвидацию влияния на доходы субъектов Российской Федерации трансфертного ценообразования внутри холдингов, не допускающие возникновения потерь регионов в случае перемещения мобильной налоговой базы между регионами страны, во-вторых, зачисление дополнительной части ставки налога в бюджеты субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности;

• обоснованны предложения по изменению бюджетно-налогового законодательства, обеспечивающие региональные бюджеты стабильным и существенным собственным источником доходов, путем передачи с федерального на региональный уровень налога на доходы физических лиц с изменением правил распределения доходов от уплаты НДФЛ, обеспечивающего их рациональное разделение между бюджетами административно-территориальных образований в случае несовпадения места жительства и места работы налогоплательщика;

• усовершенствованны механизмы распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты, направленные на стимулирование заинтересованности региональных властей в развитии указанных отраслей, что будет способствовать увеличению сбора акцизов;

• предложена методика расчета дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, позволяющая нивелировать отклонения расчетной бюджетной обеспеченности от фактической, выявленные при анализе исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за исследуемый период;

• выработан алгоритм консолидации разрозненных видов субсидий в блочных трансфертах, что позволяет значительно сократить количество предоставляемых видов целевых средств и создает условия для комплексной модернизации в конкретных сферах и обоснованной оценки достигнутых результатов.

Практическая значимость полученных результатов заключается в том, что разработанные и обоснованные методические положения по совершенствованию межбюджетных отношений ориентированы на рост обеспеченности регионов собственными финансовыми ресурсами и повышение эффективности трансфертной политики. Учитывая многогранное влияние межбюджетных отношений, оказываемое на все процессы, обусловливающие состояние общества в определенный момент и формирующие тенденции его развития в перспективе, реализация предложенного положительно повлияет на социально-экономическое положение страны в целом.

Результаты проведенного исследования могут быть использованы при изучении курсов: «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система России», «Бюджетное планирование и прогнозирование».

Апробация результатов исследования. Результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках Международной межвузовской научно-практической конференции «Россия и ВТО: проблемы и перспективы» (2007 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Стратегические приоритеты развития государственных и муниципальных финансов в условиях реформирования бюджетного процесса» (2007 г.), заседании Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления» (2006 г.).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 3,0 п.л., в том числе 3 работы в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Минобрнауки России.

Структура диссертации. Логика диссертационного исследования определяется поставленными целями и отображена в ее структуре: введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Половинка, Владислав Васильевич

Заключение

В России происходят значительные изменения в политической, экономической и социальной сферах. В этой связи необходим непрерывный анализ проистекающей трансформации для выявления положительных и отрицательных моментов, как основы принятия корректных и взвешенных решений для дальнейших преобразований.

В проведенном исследовании осуществлен анализ необходимости и возможности реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. Особенности становления и развития межбюджетных отношений в нашей стране, а так же анализ мирового опыта, позволил выявить необходимые направления их совершенствования. В работе сделана попытка создания предпосылок для ускоренного развития регионов в экономической и социальной сферах, на основе их разумного сочетания.

Проведенные реформы возложили выполнение наиболее значимых для страны социальных и экономических функций (социальная поддержка населения, финансирование жилищно-коммунального хозяйства, строительство дорог и пр.) на субфедеральный уровень. В то же время сохранение качества реализации данных направлений на достигнутом уровне и дальнейшее его повышение требует мобилизации дополнительных финансовых средств на региональном и местном уровнях. Вместе с тем установленные «собственные» доходные источники, не обеспечивают достаточными финансовыми ресурсами, в подавляющем большинстве, выполнение установленных расходных обязательств на субфедеральном уровне.

При этом, как показал проведенный анализ, процесс перераспределения полномочий между уровнями власти сопровождается усилением централизации налоговых доходов на федеральном уровне и одновременно увеличением объема предоставляемой финансовой помощи субъектам

Российской Федерации. Кроме того имеется тенденция к снижению доли нецелевой финансовой помощи, что вызывает обеспокоенность.

Исследование проблем оптимизации финансовых потоков между уровнями бюджетной системы, с позиций необходимости постоянного совершенствования распределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы в федеративном государстве в условиях происходящих социально-экономических изменений, предопределяет необходимость установления системы межбюджетных отношений, обеспечивающей ее устойчивость и одновременно максимальную гибкость. Исходя из этого, необходима система межбюджетных отношений, обеспечивающая эффективность распределения бюджетных средств и обязательств, не зависимо от политической и экономической ситуации в стране.

Анализ практики совершенствования системы межбюджетных отношений выявил, что не удалось ликвидировать отдельные ее недостатки. В этой связи в диссертации предложен ряд мер по их устранению. Совершенствование считаем целесообразным осуществлять по двум направлениям: усиления налоговой составляющей в доходах субфедеральных бюджетов и оптимизации трансфертной политики.

В сфере совершенствования закрепления налогов и отчислений от налоговых доходов в работе обоснована необходимость расширения полномочий региональных властей в области налогов, а также сформулированы предложения по распределению налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Данные новации призваны обеспечить рост самостоятельности субфедеральных бюджетов, повышение эффективности планирования и прогнозирования доходов, усиления заинтересованности регионов в развитии промышленности в регионе.

В последние годы наблюдается значительный рост объемов и видов предоставляемой из федерального бюджета финансовой помощи. Основными направлениями расходования данных средств являются: федеральные целевые программы и бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства, приоритетные национальные проекты, дорожное хозяйство, социальная помощь, государственная поддержка сельского хозяйства, развитие социальной и инженерной инфраструктуры. По большинству видов расходов, софинансируемых федеральным правительством, субъекты Российской Федерации за счет собственных доходов осуществляют расходы в размерах, превосходящих минимальные объемы, учитываемые при распределении федеральных средств.

В связи с этим, назрела необходимость пересмотра подходов к выделению целевых средств из федерального бюджета.

В работе предложены направления совершенствования трансфертной политики, по ее целевому направлению. Главной идеей предложенных изменений является объединение «ручейков» субсидий по отраслевой направленности, в основном на осуществление программ модернизации отраслей народного хозяйства, с предоставлением права органам государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные программы и проекты в заданной отрасли подлежащие финансированию за счет полученных средств с тем, чтобы обеспечить максимальный эффект от всей совокупности финансовых средств и административных усилий.

В исследовании выявлены существующие проблемы по делегированию федеральных полномочий, основными из которых являются: недостаточность предоставляемых из федерального бюджета субвенций на финансирование полномочий федерации, рост встречных финансовых потоков, проблемы ответственности субъектов Российской Федерации за исполнение переданных полномочий. В целях устранения указанных негативных факторов в работе предложены конкретные мероприятия, обеспечивающие совершенствование практики делегирования полномочий.

Дотационные финансовые потоки составляют значительную часть предоставляемых из федерального бюджета средств бюджетам субъектов Российской Федерации. Анализ существующей практики предоставления данных средств выявил необходимость реформирования принципов предоставления как средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, так и средств на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. В этой связи в диссертации предложены изменения, обеспечивающие повышение обоснованности и эффективности предоставления дотаций из федерального бюджета.

Реализация предложенных в диссертационном исследовании направлений реформирования межбюджетных отношений обеспечит соответствие принципам федерализма, позволит повысить финансовую самостоятельность и ответственность всех субъектов этих отношений, снизит субъективизм в формировании финансовых потоков.