Реформирование межбюджетных отношений в РФ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Данчикова, Галина Иннокентьевна

Введение.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1. Эволюция и формирование механизмов межбюджетного регулирования.

1.2. Опыт развитых стран в регулировании межбюджетных отношений

1.3. Концепция реформирования бюджетного регулирования в Российской Федерации. Совершенствование методики расчета финансовой помощи.

1.4. Обоснование модели государственного регулирования межбюджетных отношений с ориентацией на потенциал экономического роста.

ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА И РАЗВИТИЕ

МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТЕ РФ.

2.1. Современная практика разграничения расходных и доходных полномочий в Республике Саха (Якутия).

2.2. Бюджетное регулирование в Республике Саха (Якутия).

2.3 Целевое программное финансирование как основа эффективного механизма бюджетного регулирования в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Саха (Якутия).

Диссертация: введение по экономике, на тему "Реформирование межбюджетных отношений в РФ"

Актуальность темы исследования. Процессы реформирования в России, охватившие все стороны государственного устройства и систему общественных отношений, глубоко затронули такие важнейшие сферы как управление общественными финансами, бюджетное устройство, бюджетный процесс, бюджетные отношения в целом.

Являясь одним из важнейших элементов становления нового федеративного устройства и государственной политики, бюджетные отношения исполняют роль главного инструмента проведения политики социальной справедливости, обеспечения конституционных гарантий' гражданам Российской Федерации, стимулирования рыночных преобразований в сфере производства. В условиях федеративного государства особую актуальность приобрели финансовые взаимоотношения центра и регионов, ядро которых - отношения бюджетно-налоговые, построенные на принципах бюджетного федерализма.

В настоящее время процесс реформирования бюджетных взаимоотношений сопряжен с обострением социальной нестабильности, нарастанием бюджетных и финансовых проблем, продолжением падения^ уровня жизни населения в большинстве регионов РФ. го

В выполнении функций регулирования общественных отношений, укрепления российской государственности и федерализма, выравнивания! территориальных различий в масштабах страны на первый план выдвинулись проблемы межбюджетных отношений. Поэтому, создание оптимальной модели межбюджетных отношений на протяжении последних десяти лет является не только провозглашаемым, но и реально разрабатываемым инструментом экономического реформирования.

За годы реформ теория и практика становления межбюджетных отношений прошла трудный путь от стихийной самоорганизации в начале 90-х годов до выработки устойчивых понятий, системы бюджетного регулирования и разработки методики распределения федеральной финансовой поддержки субъектам Федерации.

За последние десятилетия был наработан обширный научный и1 практический материал, однако, сегодня даже его разработчиками признается, что сложившаяся в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу1.

Целый ряд проблем межбюджетных отношений остается нерешенным:

• речь идет о несогласованности действий центра и регионов, сохранении высокой доли неформализованных механизмов предоставления финансовой помощи регионам;

• до настоящего времени нет четкого разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, хотя такое разграничение яг трется основой всех бюджетных взаимоотношений; 1

• в методике распределения финансовой помощи не учитывается ряд существенных региональных социально-экономических различий, обусловленных природно-климатическими условиями, транспортной доступностью, что особенно важно для северных регионов, составляющих свыше 60% территории России. Такой подход приводит к сокращению выравнивающего эффекта от предоставления финансовой помощи;

• отсутствует достаточно обоснованная методология межбюджетного регулирования внутри субъекта РФ, не разработана система стимулов к самообеспеченности территорий в рамках действующей системы межбюджетного регулирования в РФ и внутри её субъектов.

В настоящее время разработан и прошел первое обсуждение проект« Программы развития бюджетного федерализма в России до 2005 года, которой обозначен следующий этап реформирования бюджетной системы в РФ. Намеченные в ней цели ставят новые задачи в области научных

1 Христенко. В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 17.02.2001. исследований, идет поиск дальнейших путей приведения системы межбюджетных отношений в соответствие с принципами реального федерализма.

Программа исходит из того, что предстоящий этап реформирования межбюджетных отношений положит в основу вопросы разграничения властных полномочий между федеральным центром, органами власти субъектов Федерации и местным самоуправлением с целью обеспечения их' финансовой самостоятельности и ответственности, роста заинтересованности в эффективном . управлении общественными финансами. Идеология программных мероприятий по развитию бюджетного федерализма уже вошла в конкретные задания по разработке бюджетной политики России на 2002 год, прозвучавшие в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Решение перечисленных проблем будет способствовать созданию потенциала экономического роста, сбалансированности бюджетов различных уровней, созданию условий для решения социально-экономических задач, повышению уровня жизни населения в регионах лишь при условии соответствия предлагаемых экономических инструментов межбюджетного' регулирования провозглашенным целям развития реального федерализма.

Анализ состояния правовой и экономической базы межбюджетных отношений, действующих механизмов их государственного регулирования и методов определения объемов финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетов указывают на актуальность избранной темы диссертационного исследования.

Разработанность проблемы. Бюджетная система, как и любая другая, должна соответствовать принципам системности, а значит быть органически увязанной в своих элементах и функционировать по единым правилам. Кроме того, она должна быть сбалансирована в своем организационном построении, взаимодействии частей, в регулирующих и управляющих, механизмах. Исследования межбюджетных отношений в точки зрения такого системного подхода еще не нашли достаточно полного отражения в научных исследованиях.

В последние годы научный поиск был сосредоточен на исследовании проблем межбюджетных отношений между Федерацией и её субъектами. Теория, принципы и конкретные механизмы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне практически не разрабатывались. Рекомендованный Министерством финансов РФ проект Временных методических рекомендаций субъектам Федерации по регулированию межбюджетных отношений хотя и несет в себе большой информационный материал, но практически не учитывает огромной дифференциации региональных1 условий. Поэтому его практическое использование требует серьезной доработки с учетом многообразия региональных факторов, особенностей формирования бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Федерации.

Разработке проблем совершенствования бюджетной системы посредством развития межбюджетных отношений посвящены исследования, отраженные в научных трудах В. Лексина, А.Швецова, Ю. Любимцева, А. Лаврова, И. Подпориной, О. Кузнецовой, В.Христенко, И. Хурцевича, А. Реуса, А. Игу дина и других авторов.

Однако достигнутые в настоящее время результаты исследований по проблемам государственных финансов и бюджетного регулирования еще не, позволяют сформировать достаточно полных и системных критериев оказания финансовой помощи регионам и оценки выравнивающего эффекта. Не разработаны эффективные методики оценки объективных потребностей регионов в расходах, полноты использования налогового потенциала, отсутствуют единые подходы к межбюджетному регулированию внутри субъекта РФ. Следовательно, необходимость углубления теоретических знаний и совершенствование действующих моделей межбюджетных отношений как в целом по Российской Федерации, так и внутри её субъектов сохраняет евс ю значимость.

Цель диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является разработка методических основ1 эффективного механизма межбюджетного регулирования в РФ, а также модели межбюджетных отношений в субъекте РФ, направленных на обеспечение стимулов экономического роста.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• критически осмыслить современные формы и механизмы разграничения полномочий и ответственности, бюджетного регулирования, предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации; исследовать зарубежный опыт межбюджетных отношений для определения устойчивых принципов и особенностей формирования отношений на субфедеральном и субрегиональном уровнях; ,

• проанализировать преимущества у недостатки действующей методики распределения трансфертов; исследовать механизмы влияния природных, экономических и социальных факторов на формирование бюджетов муниципальных образований в условиях Севера; разработать предложения по совершенствованию методики расчета трансфертов с учетом специфики северных территорий;

• предложить концептуальные подходы и практическую модель развития межбюджетного регулирования в субъекте РФ, ориентированную на экономический рост; разработать принципы, механизмы оказания финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.

Эти задачи последовательно реализуются в разделах защищаемого, диссертационного исследования. Структурно работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Данчикова, Галина Иннокентьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование проблем функционирования бюджетной системы Российской Федерации, и в частности, межбюджетных отношений, доказало необходимость дальнейшего его совершенствования.

Взаимоотношения бюджетов разных уровней бюджетной системы играют важную роль в социально-экономическом и политическом развитии государства. Их эффективная организация обеспечивает для региональных и местных орггнов управления стимулы повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг, обеспечению экономического роста при оптимальном использовании доходного потенциала территорий.

В настоящее время система межбюджетных отношений остается еще несовершенной по причинам: отставания теоретических и практических разработок в области общественных финансов применительно к условиям современной России; несовершенства законодательной базы в области разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти и, соответственно, доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; отсутствия единых методологических основ бюджетного выравнивания социально-экономического развития территорий.

Конечная цель распределения расходных полномочий должна состоят^ в справедливом обеспечении общественных услуг по всей территории единого государства, закреплении расходных полномочий за тем уровнем власти, которые могут надлежащим образом их исполнять. Необходимо законодательно четко закрепить разграничение расходных полномочий, при этом свести к минимуму расходы совместной компетенции федеральных, региональных и местных органов власти.

Эволюция государственного регулирования межбюджетных отношений в России за последнее десятилетие прошла несколько этапов от жесткой централизации финансовых потоков и практики договорных согласований размера межбюджетных трансфертов до разработки методологии формализованной системы расчетных процедур, опирающихся на законодательство и официально установленную нормативную базу.

В настоящее время реформа межбюджетных отношений вступила в новую фазу, связанную с принятием кардинальных решений по перестройке налоговой системы, перераспределению доходных и расходных полномочий между федерацией и субъектами РФ, а также внутри регионов на основе разграничения полномочий власти между уровнями государственного и муниципального управления.

Изучение зарубежного опыта регулирования межбюджетных отношений выявило важные принципы, полезные для применения при совершенствовании отношений между уровнями бюджетной системы РФ: разграничение предметов ведения и компетенции должно осуществляться таким образом, чтобы функции и полномочия не перекрещивались друг с другом на разных уровнях власти; если властные органы нижестоящего уровня выполняют определенные задачи по поручению вышестоящих властей, то им выделяют необходимые средства для их осуществления; налоговая политика и разграничение налоговых полномочий между органами власти должно предоставлять возможность различным уровням власти, отвечающим за конкретные полномочия по производсТТ!' общественных услуг, извлекать свою справедливую долю бюджетных доходов от экономического развития территории; органы власти и бюджетная политика должны создавать стимулы для предприятий и предпринимателей к их заинтересованности располагать свой бизнес на территории юрисдикции этих властей; • четкое определение налоговой стратегии - либо введение совместных, общих налогов, либо жесткое закрепление конкретных налогов за каждым уровнем бюджетной системы.

Детальной анализ и расчеты, моделирующие различные варианты построения налоговой системы и формирования бюджета региона, показал, что на ближайшую перспективу наиболее результативным средством было бы распределение и твердое закрепление основных налогов по уровням бюджетной системы, то есть, использование совместных регулирующих налогов. Весьма незначительный объем доходных поступлений от собственных налогов, по действующей налоговой системе, практически не< только не стимулирует в регионах стремление к экономическому росту и наращиванию налогового потенциала, но ставит их в зависимость от? трансфертных и иных поступлений. Исходя из ориентации на стратегию роста российской экономики, целей, провозглашаемых правительством в стратегических документах, распределение налогов между уровнями бюджетной системы необходимо проводить с учетом обеспечения доходной базы региональных и местных бюджетов.

В результате анализа предлагаемых в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу, а также проекте Программы развития бюджетного федерализма до 2005 г. на примере Республики Саха (Якутия) выявлено несоответствие, средств (инструментов) регулирования межбюджетных отношений провозглашаемым в этих документах принципам бюджетного федерализма.

В диссертации предлагаются возможные варианты постр£>&Н«« налоговой системы с учетом региональных особенностей регионов, где экономика имеет сырьевую специализацию. В целях совершенствования действующей системы межбюджетного регулирования на уровне субъекта и внутри него, представляется возможным определить групповые нормативы по федеральным и региональным регулирующим налогам для сопоставимых по развитию регионов, а также применении одинаковой для группы данных регионов методики распределения финансовой помощи. Основной проблемой при предлагаемом подходе будет обоснование группировки регионов и определение групповых нормативов от распределения регулирующих федеральных и региональных налогов. Такой подход к системе межбюджетных отношений будет более объективным в силу высокой дифференциации субъектов федерации по природно-климатическим, социально-экономическим параметрам и даст стимулы роста самообеспечения территорий.

Анализ Методики распределения фонда финансовой поддержки регионов выявил ряд методических неточностей и содержательных недоработок. По результатам исследования обоснованы и внесены предложения к Методике, которые дополняют ее в части учета ряда существенных факторов особенно важных для северных регионов России.

Они касаются учета таких важных параметров как: транспортный фактор, расходы по исполнению федеральных мандатов, которые переложены на региональные бюджеты, расходы на финансирование услуг жилищно-коммунального хозяйства, финансирование обязательств по исполнению" федеральных законов.

Выравнивание бюджетной обеспеченности в разрезе территориально-административных образований, обусловленное резко выраженной неравномерностью размещения производств и налогового потенциала, должно осуществляться на основе на комплексном и дифференцированном подходе к формированию системы межбюджетных отношений, включающей: создание системы распределения налогов, н оказание финансовой помощи путем предоставления дотаций и целевых субвенций; методологию программного финансирования в целях выравнивания уровня социально-экономического развития территорий; управление программами жизнеобеспечения с передачей расходов и расходных полномочий на уровень субъекта.