Регулирование государственных гарантий и компенсаций работающим в северных районах в условиях перехода к рыночной экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Суслова, Марина Валериевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОПЛАТЫ ТРУДА И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГАРАНТИЙ И КОМПЕНСАЦИЙ РАБОТАЮЩИМ В СЕВЕРНЫХ РЕГИОНАХ СТРАНЫ.

1.1. Экономическая природа и целевая направленность территориального регулирования доходов и заработной платы.

1.2. Основные элементы системы регионального регулирования оплаты труда.

1.3. История развития законодательства о компенсационных выплатах в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях

ГЛАВА 2. ПРАКТИКА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГАРАНТИЙ И КОМПЕНСАЦИЙ ЛИЦАМ, РАБОТАЮЩИМ В СЕВЕРНЫХ РАЙОНАХ И ДРУГИХ МЕСТНОСТЯХ С НЕБЛАГОПРИЯТНЫМИ ПРИРОДНО-КЛИМАТИЧЕСКИМИ УСЛОВИЯМИ.

2.1. Социально-экономическая ситуация и природно-климатические условия в северных регионах Российской Федерации в современный период.

2.2. Оценка действенности мер, предусмотренных Законом Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и другими нормативными правовыми актами.

2.3. Опыт включения вопросов районного регулирования оплаты труда и предоставления компенсаций в региональные и отраслевые соглашения.

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ РАЙОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ И СЕВЕРНЫХ КОМПЕНСАЦИЙ.

3.1. Предлагаемая методология определения размеров районных коэффициентов к заработной плате.

3.2. Предложения по реформированию государственного районного регулирования заработной платы.

3.3. Необходимость и основные направления совершенствования действующего законодательства в части установления и порядка применения районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате работников реального сектора экономики и бюджетной сферы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование государственных гарантий и компенсаций работающим в северных районах в условиях перехода к рыночной экономике"

Актуальность темы исследования. На современном этапе в числе главных целей социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу названы последовательное повышение уровня жизни населения и уменьшение социального неравенства. Для достижения поставленных целей в среднесрочном периоде (2002-2004 гг.) Правительством Российской Федерации предусматривается обеспечение роста денежных доходов населения и уменьшение их дифференциации на основе роста заработной платы.

Особое значение реализация данной цели имеет для работающих в северных регионах, у которых при переходе к рыночным отношениям снижение уровня жизни и, прежде всего, реальной заработной платы и реальных доходов произошло в наибольшей мере. В северных районах из-за закрытия многих предприятий и сокращения объемов производства на действующих, резкого повышения цен и тарифов, особенно на энергоносители и транспорт, нивелировались преимущества в реальной заработной плате и доходах. Это привело к увеличению социального расслоения населения, обусловило рост числа граждан, прежде всего безработных и пенсионеров, желающих выехать с Севера, а также значительный миграционный отток пришлого населения в регионы с более благоприятными условиями проживания.

В настоящее время задача возмещения северянам более высокой стоимости жизни по сравнению с районами с более благоприятными природно-климатическими условиями решается в основном с помощью системы районного регулирования, которая сложилась при плановой экономике и была ориентирована на единственного работодателя в лице государства. При рыночной экономике - в условиях разнообразия форм собственности и изменения отношений между работниками и работодателями она стала малоэффективной.

За прошедшее десятилетие на федеральном уровне практически не принималось решений, направленных на приведение системы предоставления государственных гарантий и компенсаций северянам в соответствие со складывающими рыночными отношениями в стране. В 1992-1997 гг. решения Правительства в этой области в основном сводились к повышению размеров районных коэффициентов к заработной плате работников отдельных субъектов Российской Федерации, где они ранее уже применялись, в частности, Республик Алтай, Карелия, Тыва и ряда других.

Одной из основных причин сложившейся практики являлось несовершенство законодательной базы в области предоставления государственных гарантий и компенсаций работающим в северных районах, прежде всего отдельных положений Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". Так, на законодательном уровне не были определены порядок установления и размеры районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате.

В то же время введение нового порядка установления и использования районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате должно стать важнейшей задачей социально-экономической политики на Севере. При этом районное регулирование заработной платы остается сферой прямого и непосредственного воздействия государства на эти процессы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В результате возникла необходимость в определении новых подходов к решению проблем регулирования государственных гарантий и компенсаций ^ лицам, работающим и проживающим в северных районах и других местностях с неблагоприятными природно-климатическими условиями.

Актуальность исследования усиливается тем обстоятельством, что с 1 февраля 2002 г. вступил в силу Трудовой кодекс Российской Федерации, которым установлены новые особенности предоставления государственных гарантий и компенсаций лицам, работающим в северных регионах. Реализация основных статей Трудового кодекса, устанавливающих указанные гарантии и компенсации, предполагает принятие новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов, конкретизирующих их предоставление.

Цель исследования. Цель исследования состоит в подготовке и обосновании предложений по изменению подходов к регулированию государственных гарантий и компенсаций, предоставляемых гражданам, работающим и проживающим в районах с неблагоприятными природно-климатическими условиями, применительно к условиям переходного периода и специфике развития экономики северных и восточных регионов Российской Федерации.

Поставленная цель предопределила следующие задачи исследования:

• изучение истории становления системы районного регулирования заработной платы и функционального назначения ее элементов;

• определение фактически сложившейся дифференциации средней заработной платы по регионам и выявление факторов, ее определяющих;

• выявление влияния природно-климатических условий на потребности и жизнедеятельность человека в экстремальных условиях и возможности их учета при обосновании отдельных компенсаций;

• уточнение методики определения размеров районных коэффициентов к заработной плате работающих в бюджетной сфере и во внебюджетном секторе экономики на краткосрочный период и обоснование их сохранения в бюджетной сфере в среднесрочном периоде;

• обоснование нового порядка начисления процентных надбавок к заработной плате и предложений о формировании механизма денежных накоплений граждан (отложенного спроса) для выезда с северных территорий;

• разработка предложений по регулированию вопросов предоставления гарантий и компенсаций на уровне коллективных договоров и соглашений;

• аргументация преимуществ и оценка негативных сторон различных подходов к обеспечению северных и восточных районов необходимым контингентом рабочей силы (привлечение местного или пришлого населения, использование вахтового метода ведения работ).

Объект исследования. Объектом исследования выступает государственная система гарантий и компенсаций работающим в северных регионах Российской Федерации.

Предмет исследования. Предметом исследования является разработка направлений и методов регулирования системы государственных гарантий и компенсаций в условиях перехода к рыночной экономике.

Степень изученности проблемы. Районное регулирование заработной платы, начиная с 60-х годов, было частью общей системы государственного регулирования в области оплаты труда. Рассмотрение этой проблемы вошло составной частью в теоретические и прикладные работы, посвященные оплате труда. Важный вклад в исследование указанной проблемы внесли Р.А.Баткаев, Е.Б.Гилинская, Я.И.Гомберг, Н.П.Калиновский, Е.И.Капустин, Ю.П.Кокин, Н.П.Кузнецова, В.Ф.Майер, Е.Л.Маневич, В.И.Марков, Г.В.Мильнер, Л.Л.Мосина, В.С.Селин, С.Н.Смирнов, С.Г.Струмилин, Л.Н. Широкова, Р.А.Яковлев и другие.

Сложившейся ситуации в системе гарантий и компенсаций работающим в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях, южных районах Восточной Сибири и Дальнего Востока в правовом аспекте посвящены работы Б.Я. Розена, З.Р. Лившица, В.В. Глазырина и других.

Выдвигаемые экономистами в последнее время предложения о переходе к реформированию системы районного регулирования заработной платы на основе увязки ее с величиной прожиточного минимума в регионах вряд ли могут быть признаны приемлемыми на современном этапе функционирования экономики России, поскольку в систему районного регулирования оплаты труда и доходов населения наряду с районными коэффициентами включены также процентные надбавки к заработной плате, а также предоставление других гарантий и компенсаций (дополнительного отпуска, сокращенной рабочей недели для женщин, оплаты стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно работника и членов его семьи и другие), которые, в отличие от районных коэффициентов, не характеризуются относительными различиями в величинах затрат, включенных в прожиточные минимумы сравниваемого и базисных районов.

В стране до сих пор отсутствует достаточно обоснованная методика определения размеров районных коэффициентов. Отсутствуют критерии для определения размеров и порядка начисления (шкалы) процентных надбавок к заработной плате за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Если в дореформенный период оценка эффективности их применения производилась на основе анализа статистических данных о текучести кадров на предприятиях и об интенсивности миграции, то в настоящее время такие исследования не проводятся.

Новое трудовое, налоговое и пенсионное законодательство, введенное в действие в 2002 г., затронуло большинство норм (22 из 38) действующего Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и настоятельно требует как внесения соответствующих изменений и дополнений в данный Закон, так и разработки новых федеральных законов.

Таким образом, возникла объективная необходимость в реформировании существующих государственных гарантий и компенсаций работающим в северных районах и других местностях с неблагоприятными природно-климатическими условиями.

Эти обстоятельства и предопределили выбор темы, постановку цели и определение задач настоящего диссертационного исследования.

Методологической и методический основой диссертации явились научные труды и публикации в российской литературе по проблемам территориального регулирования заработной платы и доходов населения, статистические материалы Госкомстата России, Минэкономразвития России и Минтруда России. При разработке предложений и рекомендаций использован системный анализ, который позволил всесторонне рассмотреть экономическую сущность понятия заработной платы и составной части ее организации -районного регулирования, раскрыть функциональную нагрузку гарантий и компенсаций для работающих и проживающих в северных и восточных регионах России, рассмотреть основные направления реформирования государственных гарантий и компенсаций при переходе к рыночным отношениям.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Применительно к специфике рыночных методов хозяйствования дана оценка действующей системы государственных гарантий и компенсаций работающим в северных районах, в основу которой положено исследование ее влияния на изменение уровня номинальной и реальной заработной платы северян.

2. На основании анализа воздействия природно-климатических факторов Севера на потребности и жизнедеятельность работника предложены варианты его учета при обосновании сохранения или отмены государственных гарантий и компенсаций

3. Предложены методические подходы к определению размеров районных коэффициентов с учетом величины прожиточного минимума мужчины трудоспособного возраста на основе актуализации и расширения набора потребительской корзины бюджета прожиточного минимума, приближающегося к набору минимального потребительского бюджета.

4. Разработан новый порядок применения процентных надбавок к заработной плате в бюджетной сфере и реальном секторе экономики, приближенный к периоду акклиматизации для вновь прибывающего контингента работников.

5. Обоснована необходимость создания и предложен механизм накопления денежных средств населением (так называемый "отложенный спрос") для приобретения жилья различного вида и другой недвижимости после окончания работы на Севере.

6. Аргументирована необходимость и целесообразность раздельного подхода к применению районных коэффициентов и процентных надбавок в реальном секторе и бюджетной сфере, а также к источникам финансирования выплат государственных гарантий и компенсаций работникам организаций разных форм собственности.

7. Сформулированы предложения по совершенствованию действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих предоставление гарантий и компенсаций и создающих условия для привлечения и закрепления пришлого населения и использования вахтового метода организации работ.

8. Предложены переход к предоставлению гарантий и компенсаций на основе соглашений и договоров и распределение функций региональных (территориальных) и отраслевых (тарифных) соглашений, коллективных договоров в части решения вопросов районного регулирования заработной платы.

Практическая значимость. Выводы работы и основные предложения, сформулированные по итогам исследования, могут быть использованы при регулировании, а в дальнейшем реформировании существующей системы государственных гарантий и компенсаций в рамках реализации программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.), а также при подготовке законодательных и иных нормативных правовых актов, принятие которых планируется в связи с введением в действие Трудового кодекса Российской Федерации.

Практические предложения по изменению размеров и порядка применения районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате в местностях с тяжелыми условиями труда и проживания позволят подойти к решению насущной проблемы обеспечения нормального уровня воспроизводства рабочей силы по регионам страны.

Апробация и реализация результатов работы. Основные предложения в области районного регулирования заработной платы, содержащиеся в работе, были включены как отдельный раздел в проект Концепции государственной политики в сфере заработной платы, подготовленный Минтрудом России, а. также изложены в аналитический записке по проблемам районного регулирования заработной платы, направленной в 2000 г. в Правительство Российской Федерации.

Отдельные положения диссертации были использованы в ходе работы над проектом федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", основным разработчиком которого является Минэкономразвития России, а также при подготовке заключений Минтруда России на законопроекты, предусматривающие внесение изменений и дополнений в вышеназванный Закон, вносимые депутатами Государственной Думы.

Основные положения и выводы работы были изложены автором: на международной конференции "Социально-трудовая сфера: преодоление негативных последствий переходного периода в Российской Федерации", проведенной 4-6 октября 1999г. в Москве Бюро МОТ, Минтрудом России, ФНПР и Координационным советом объединений работодателей в России;

- на семинаре в Минтруде России с главами администраций малых городов Российской Федерации "Основные направления и приоритеты государственной политики в сфере заработной платы на ближайшую перспективу" 30 мая 2000 г.;

- на семинаре МОТ и Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (РТК) 19-20 февраля 2001г. "Социальный диалог на национальном уровне";

- на парламентских слушаниях в Совете Федерации Комитета по делам Севера и малочисленных народов на тему "Основные направления социально-экономической политики развития Севера России и их правовое обеспечение" 24 октября 2001г.; на всероссийском семинаре "Социальные гарантии, льготы, выплаты и пути их реформирования. Усиление принципа адресности при предоставлении населению социальной помощи" (г.Тула 11-13 февраля 2002 г.).

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 10-ти работах общим объемом 8,2 п.л., их них 2,3 п.л. в соавторстве.

Структура и объем диссертации. Диссертационная работа общим Н объемом 165 страниц машинописного текста состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включает 17 таблиц и 12 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Суслова, Марина Валериевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В условиях перехода к рыночной экономике введение нового порядка установления и применения районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате должно стать важнейшей задачей социально-экономической политики на Севере. При этом районное регулирование заработной платы остается сферой прямого и непосредственного воздействия государства на эти процессы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Необходимость реформирования существующей системы районного регулирования заработной платы вызвана следующими факторами:

• централизованно установленные ранее размеры районных коэффициентов не соответствуют территориальным различиям в стоимости жизни населения и в ряде регионов необоснованно усиливают региональную дифференциацию заработной платы;

• районное регулирование заработной платы не выполняет функции привлечения и закрепления рабочей силы в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями, поскольку преимущественно из-за низкого уровня оплаты труда и отсутствия рабочих мест идет интенсивный процесс оттока населения из северных и северо-восточных регионов;

• районные коэффициенты при относительно низком уровне оплаты труда в бюджетной сфере не компенсируют различий в затратах на воспроизводство рабочей силы в северных регионах и тем самым увеличивают различия в уровне заработной платы работников бюджетной сферы и промышленности;

• отсутствие у работодателей необходимых средств приводит к тому, что работникам не предоставляются в полном объеме гарантии и компенсации, предусмотренные Законом Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (компенсация оплаты проезда к месту использования отпуска и обратно работнику и членам его семьи, оплата расходов, связанных с переездом, и другие);

• механизм и уровень районного регулирования заработной платы не соответствует рыночным условиям хозяйствования - не учитывает произошедшие в стране изменения в сфере собственности, возросшую самостоятельность субъектов Российской Федерации и реальные возможности государства;

• с развитием частной и смешанной форм собственности на средства производства привлечение рабочей силы в отдаленные и малообжитые районы перестало быть функцией государства, а передано на уровень работодателей (собственников) и территориальных органов управления, и это накладывает свой отпечаток на использование механизмов районного регулирования заработной платы;

• процентные надбавки к заработной плате утратили стимулирующую роль и выполняют лишь компенсационную функцию в районах с экстремальными природно-климатическими условиями.

Таким образом, применительно к современным условиям районные коэффициенты, как введенные в 1960-1980 гг. на основе действовавших в то время поясных единых государственных цен в розничной торговле, так и повышенные без достаточного научного и финансово-экономического обоснования органами государственной власти субъектов Российской Федерации в 1991-1993 гг., практически не обеспечивают нивелировку районных различий в условиях воспроизводства рабочей силы и не могут обеспечить выравнивание реальной заработной платы по регионам.

Государственная политика территориального регулирования гарантий и компенсаций в северных регионах должна осуществляться в направлении поэтапного перехода от применения районных коэффициентов к установлению минимального размера оплаты труда и тарифной ставки первого разряда в субъектах Российской Федерации с учетом величины территориального прожиточного минимума трудоспособного населения. Одновременно в среднесрочном периоде целесообразно сохранить основные принципы государственного регулирования предоставления гарантий и компенсаций, а именно до того, когда величина минимального размера оплаты труда не достигнет хотя бы 50 % прожиточного минимума, отмена районных коэффициентов преждевременна как в бюджетной сфере, так и в реальном секторе экономики.

В ближайший период, который можно считать переходным, целесообразно упорядочить размеры районных коэффициентов к заработной плате на базе предложенных в работе методических подходов на основе величины прожиточного минимума мужчины трудоспособного возраста с учетом актуализации и расширения набора потребительской корзины бюджета прожиточного минимума, приближающегося к набору минимального потребительского бюджета. Это позволит установить более объективные размеры районных коэффициентов, которые должны в среднесрочном периоде быть гарантированными на уровне государства. При этом за базисный район при определении размеров коэффициентов предпочтительнее принять области бывшего Центрально-Черноземного района с наиболее благоприятными природно-климатическими условиями и положительным сальдо миграции населения после 1990 года.

Как показал проведенный расчет размеров районных коэффициентов по 56-ти городам-представителям (при этом рассматривались как северные субъекты, так и регионы с неблагоприятными природно-климатическими условиями) из рассмотренных 25-ти северных субъектов только в двух расчетные размеры совпадают с централизованно установленными, на территории всех субъектов Дальнего Востока проектируемые размеры коэффициентов выше действующих, а в ряде субъектов размеры действующих коэффициентов выше различий стоимости жизни по сравнению с базисным районом.

На период переходного процесса к установлению минимального размера оплаты труда в субъектах Российской Федерации на уровне территориального прожиточного минимума предлагается два различных подхода в отношении регулирования, а затем и реформирования системы районных коэффициентов: для работников организаций реального сектора экономики и бюджетной сферы. В реальном секторе, на предприятиях и в организациях с преобладающей долей частной собственности, целесообразны поэтапная отмена районных коэффициентов по мере приближения минимального размера оплаты труда в субъекте Российской Федерации к величине территориального прожиточного минимума (на уровне не менее 50%) и формирование повышенной заработной платы с учетом затрат на оплату труда в составе расходов, связанных с производством и реализацией продукции, на предприятиях и в организациях, расположенных в регионах с неблагоприятными природно-климатическими условиями, за счет установления в субъектах Российской Федерации (отдельных административно-территориальных образованиях) тарифной ставки первого разряда на уровне прожиточного минимума трудоспособного населения. Необходимым условием при этом является расширение сферы действия коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений.

В бюджетной сфере целесообразно сохранить районные коэффициенты на период до "регионализации" тарифной ставки первого разряда ETC (т.е. установления тарифной ставки первого разряда на уровне минимального размера оплаты труда в субъектах Российской Федерации) с возмещением затрат за счет соответствующих бюджетов.

Регулирование других северных компенсаций (процентных надбавок к заработной плате, дополнительного отпуска, оплаты проезда к месту использования отпуска и обратно и других) не может быть обусловлено величиной прожиточного минимума и должно учитывать перспективы развития производительных сил Севера. При этом целесообразно продолжить наметившуюся в законодательстве Российской Федерации тенденцию перехода к регулированию предоставления гарантий и компенсаций работающим на Севере коллективным договором или трудовым договором, т.е. по взаимному соглашению сторон.