Регулирование местных бюджетов в нефтедобывающих регионах тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Регулирование местных бюджетов в нефтедобывающих регионах"

На правах рукописи

ПЕТРОВА ЕКАТЕРИНА АНАТОЛЬЕВНА

РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В НЕФТЕДОБЫВАЮЩИХ РЕГИОНАХ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Екатеринбург - 2006

Работа выполнена на кафедре финансов, денежного обращения и кредита ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Казак Александр Юрьевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Барулин Сергей Владимирович кандидат экономических наук, доцент Привалова Светлана Геннадьевна Ведущая организация: Самарский государственный экономический

университет

Защита состоится 18 мая 2006 года в 12-30 на заседании диссертационного совета Д 212.287.02 в ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет по адресу: 620219, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, 62, ауд. 357 (зал заседаний Ученого Совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет.

Автореферат разослан 17 апреля_ 2006 года

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

Е.Г.Князева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На протяжении всего периода становления и развития бюджетной системы России местные бюджеты, как ее низовое звено, были перегружены возложенными на них функциями. Финансовые возможности местных бюджетов постоянно изменялись то в сторону увеличения за счет большого числа местных налогов и сборов, то уменьшения. Но закрепление доходов на постоянной основе за бюджетами разного уровня налоговым законодательством обеспечивает лишь часть доходной базы бюджетов. Поэтому предусмотрен другой дополнительный порядок сбалансирования доходов и расходов — посредством бюджетного регулирования.

Проблема распределения доходов и регулирования бюджетов муниципальных образований наиболее остро стоит для добывающих территорий, поскольку они расположены в отдаленных и малозаселенных регионах с экстремальными природно-климатическими условиями, что определяет высокие расходы муниципалитетов, а доходы бюджетов как региональных, так и местных администраций зависят от одной нефтегазовой отрасли. Поэтому для нефтедобывающих территорий все более значимым становится использование форм и методов бюджетного регулирования.

В Бюджетном кодексе до сих пор не определено понятие «регулирование бюджетов» и не дана характеристика методов его осуществления, что является одной из проблем организации межбюджетных отношений. Наметившаяся централизация налоговых доходов в федеральном бюджете привела к постоянному снижению объемов собственных доходов региональных бюджетов, которые соответственно стали снижать нормативы налоговых отчислений нижестоящим бюджетам. Возникший дефицит местных бюджетов покрывается безвозмездными перечислениями, объемы которых могли изменяться в течение бюджетного года.

Необходимость углубления теоретических исследований и недостаточная степень разработанности проблемы предопределили выбор темы исследования, цель, задачи и структуру диссертационной работы.

Разработанность темы исследования. Исследованию проблем регулирования бюджетов различного уровня бюджетной системы были посвящены труды ведущих ученых - экономистов: Альвианской Н.В., Барулина C.B., Богуновой А.Ф., Болдырева Б.Г., Васильевой М.В., Вознесенского Э.А., Врублевской О.В., Грицнж Т.В., Демченкова B.C.,

Дробозиной Л.А., Замятиной Н.В., Иваницкого В.П., Игониной Л.Л., Игудина А.Г., Казака А.Ю., Морозовой Г.В., Павловой Л.П., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Пупенко Д.П., Родионовой В.П., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Тишутиной О.И., Ужвенко М.Ф., Филимонова Б.И., Ходоровича М.И., Ширкевич Н.А.

На основе последовательного и всестороннего изучения межбюджетных отношений авторами были сформулированы фундаментальные положения финансовой науки по вопросам функционирования местных бюджетов. И все же, несмотря на основательность разработок указанных экономистов, процесс исследования регулирования бюджетных взаимоотношений на местном уровне управления нельзя признать завершенным. Специальных работ, затрагивающих специфику формирования и регулирования бюджетов нефтедобывающих регионов, практически нет.

Целью исследования явилось развитие теоретических положений бюджетного регулирования в Российской Федерации, оценка особенностей сбалансирования местных бюджетов в нефтедобывающих регионах и совершенствование системы регулирования бюджетов на субфедеральном уровне, совместимое с направлениями переустройства бюджетной системы страны.

Цель исследования определила необходимость постановки и решения следующих задач:

выявить особенности социально-экономического развития нефтедобывающих стран и регионов;

- раскрыть теоретические основы бюджетного регулирования;

- охарактеризовать понятие «регулирование бюджетов»;

- рассмотреть и проанализировать существующие методы бюджетного регулирования в РФ и опыт регулирования бюджетов развитых нефтедобывающих стран;

- оценить действующую систему бюджетного регулирования на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры;

- выработать предложения по совершенствованию системы регулирования бюджетов в нефтедобывающем регионе.

Предметом исследования являются бюджетные взаимосвязи и экономические отношения, складывающиеся в процессе распределения налоговых поступлений между органами местного самоуправления и вышестоящими органами власти, а также в ходе регулирования местных бюджетов со стороны региональных звеньев управления.

Объектом исследования выступили бюджеты муниципальных образований и бюджетные отношения Ханты-Мансийского автономного округа.

Теоретической и методологической основой исследования явились труды отечественных ученых и практиков в области развития системы местных бюджетов, укрепления их доходов, взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, а также законодательные и нормативные акты, материалы научных конференций и семинаров.

Исследование проводилось на основе анализа и обобщения показателей, характеризующих формирование, результаты исполнения и методы регулирования бюджетов муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа.

Инструментами диссертационного исследования послужили общенаучные методы исследования: анализ и синтез, логический, системный и комплексный подходы к решению проблемы в целом, а также методы научного наблюдения, такие как методы группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Информационной базой исследования послужили Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы, Постановления Правительства, нормативные акты по бюджетному и налоговому законодательству, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, работы отечественных и зарубежных экономистов, научные статьи и статистические материалы. В качестве практического материала использованы данные Департамента по финансам администрации Ханты-Мансийского автономного округа - Югра, Управления федерального казначейства по Ханты-Мансийскому округу — Югры, материалы финансовых органов муниципальных образований по вопросам регулирования бюджетов.

Научная новизна исследования обусловлена актуальностью выбранной темы и заключается в следующем:

- на основе систематизации теоретических положений дано определение категории «регулирование бюджетов» и разработана структура, характеризующая современную систему регулирования местных бюджетов;

- обоснована совокупность факторов, оказывающих влияние на формирование доходов местных бюджетов, и проведен расчет влияния этих факторов на объем, состав и структуру бюджетных доходов исходя из авторской математической модели;

- на основе анализа методов регулирования бюджетов сделан вывод о сохранении термина «регулирующие доходы» и предложена классификация доходов по четырем группам;

- выявлены особенности формирования и регулирования бюджетов и определена специфика бюджетных отношений в нефтедобывающем регионе (Ханты-Мансийском автономном округе - Югрс);

- разработана авторская методика совершенствования системы бюджетного регулирования в нефтедобывающем регионе, включая формирование стабилизационного фонда и использование дифференцированной шкалы расчета «отрицательного трансферта».

Практическая значимость исследования определяется важностью и гибкостью использования всех методов, форм и способов регулирования местных бюджетов для эффективной организации межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации. Теоретические положения и рекомендации автора по исследуемым проблемам используются в практической работе ряда муниципальных финансовых органов Ханты-Мансийского автономного округа. Полученные результаты работы имеют теоретическое обоснование и могут быть использованы в качестве базы для дальнейших научных и практических разработок.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и рекомендации диссертационной работы используются в учебном процессе на кафедре финансов и кредита Нижневартовского экономико-правового института (филиала) Тюменского государственного университета по курсам «Бюджетная система Российской Федерации», «Современный бюджетный процесс», «Межбюджетные отношения».

Результаты исследования нашли отражение и практическое внедрение в разработке учебно-методического комплекса по дисциплине «Современный бюджетный процесс»; в публикациях и выступлениях автора на международных, всероссийских, межвузовских, внутривузовских научных и научно-практических конференциях (г.Москва, г.Санкт-Петербург, г.Екатеринбург, г.Тюмень, г.Пенза, г.Сургут, г.Уфа, г.Нижневартовск, 2001-2006 годов).

Основные результаты диссертационного исследования являются составной частью научно-исследовательской работы, выполняемой в рамках госбюджетной темы «Проблемы финансово-инвестиционного механизма развития территории».

Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 20 работ общим объемом 5,34 п.л.

Структура работы определена целью и задачами

исследования, отражает ее логику. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 14 таблиц и 13 рисунков, список использованной литературы, включающий 127 источников, и 10 приложений.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, формулируются цели и задачи исследования, определены объект и предмет исследования, излагаются основные положения работы, определяются научная новизна, практическая и теоретическая значимость полученных результатов.

В первой главе «Местные бюджеты в системе межбюджетного регулирования» рассматривается широкий круг теоретических и методологических вопросов, касающихся формирования и регулирования местных бюджетов.

С целью изучения сущности местных бюджетов автором исследуются факторы, влияющие на формирование их доходов, дается характеристика методов бюджетного регулирования, определяются особенности формировании бюджетов нефтедобывающих регионов в условиях реформ.

Вторая глава диссертационной работы «Действующая система бюджетного регулирования (на примере бюджетов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры)» посвящена исследованию вопросов регулирования бюджетов на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. В ней обобщается бюджетное устройство и экономика Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО), проводится сравнительный анализ регулирования доходной базы местных бюджетов в нефтедобывающем регионе, оцениваются формы и методы межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне.

В третьей главе «Перспективные направления развития методов бюджетного регулирования в нефтедобывающих регионах» предлагается авторская формула расчета факторов, оказывающих влияние на формирования доходов местных бюджетов. В рамках исследования данного вопроса изучен зарубежный опыт регулирования бюджетов в нефтедобывающих регионах и вероятность его внедрения.

В заключении автором подводится итог проведенного исследования, формулируются основные результаты и выводы по работе, обобщаются рекомендации по совершенствованию системы взаимоотношений между бюджетами.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА

ЗАЩИТУ

1. На основе систематизации теоретических положений дано определение категории «регулирование бюджетов» и разработана структура, характеризующая современную систему регулирования местных бюджетов.

Бюджетное регулирование имеет большое экономическое значение в распределении доходов между бюджетами. Несмотря на это, в бюджетном законодательстве отсутствует определение «регулирование бюджетов». В экономической литературе существует большое количество современных трактовок: что это «деятельность органов власти по нивелированию вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетной системы с помощью соответствующего набора инструментов»; «форма предоставления финансовой помощи...»; «объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти»; или «комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности».

По мнению автора, определение регулирования бюджетов можно сформулировать следующим образом.

Регулирование бюджетов — это процесс сбалансирования бюджетов на основе разграничения расходных обязательств и доходных источников, методы реализации которого определяются вышестоящими органами власти в зависимости от экономических, географических, климатических условий регулируемых территорий.

Своей целью бюджетное регулирование имеет укрепление финансовой самостоятельности территорий и повышение их ответственности за принимаемые на своем уровне решения. Автор считает, что в процессе регулирования бюджетов должна обеспечиваться именно сбалансированность доходов и расходов, а не просто достижение бездефицитного бюджета. Наличие дефицита местного бюджета в установленных пределах и закрепление источников его финансирования не противоречит принципу сбалансированности бюджетов, так как последний предполагает соответствие расходов общей сумме доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Наделение местных бюджетов такими доходными источниками, чтобы обеспечить выполнение территориями возложенных на них функций, остается одной из важнейших проблем бюджетного регулирования и в

целом межбюджетных отношений в Российской Федерации.

СИСТЕМА РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

цели

Выравнивание

бюджетной обеспеченности муниципалитетов

Обеспечение и выравнивание финансовых возможностей

ОМСУ при осуществлении

ими своих полномочий по решению вопросов местного значения

участники

Органы госвласти субъекта Федерации

ОМСУ поселений

ОМСУ муниципальных районов

ОМСУ городских округов

методы

Процентные отчисления от налогов

Изъятие средств нижестоящих бюджетов

Дотационный

Бюджетные кредиты

формы способы

Дотации вертикальный

Субвенции горизонтальный

Субсидии

Реализация бюджетной политики органов государственной власти субъектов Федерации

Рис. 1. Система регулирования местных бюджетов в современных

условиях1

На представленной схеме современной системы регулирования местных бюджетов видно, что набор методов, форм и инструментов для выбора того или иного пути сбалансирования бюджетов невелик. Вместе с тем, важнейшим элементом в данном процессе являются именно цели бюджетного регулирования, причем стремиться необходимо к достижению одновременно всех перечисленных целей.

Регулирование бюджетов — процесс сбалансирования доходов и расходов различных бюджетов, который обеспечивает в конечном итоге

1 Составлено автором (ОМСУ - органы местного самоуправления)

существование бюджетной системы в условиях целостности и единства федеративного государства.

2. Обоснована совокупность факторов, оказывающих влияние на формирование доходов местных бюджетов, и проведен расчет влияния этих факторов на объем, состав и структуру бюджетных доходов исходя из авторской математической модели.

Автор предлагает упорядочить систему факторов, оказывающих влияние на формирование доходов местных бюджетов, и применять ее в зависимости от специфики рассматриваемой территории. Объем доходов муниципалитетов можно оценивать с учетом таких факторов, как: отраслевая структура экономики, размер муниципального образования, численность трудоспособного населения, доходы физических лиц, географическое положение и других. Данные факторы могут проводить к увеличению или уменьшению объема доходов местных бюджетов.

I. Отраслевая структура экономики. Объем и структура промышленного потенциала поселения, муниципального района напрямую воздействует на возможности экономики поселения, района получать больший или меньший объем доходов. Например, территории с развитой топливной промышленностью обладают, как правило, значительными способами генерировать свои доходы, самостоятельно искать пути сокращения дефицита бюджетов, выполнять план финансирования учреждений социально-культурной сферы. С другой стороны, сельскохозяйственные регионы, роль которых в экономике страны нельзя недооценивать, сегодня имеют низкие возможности для увеличения доходов. И это объясняется не только сезонным характером производства сельскохозяйственной продукции, но и моноспециализацией экономики. Моноспециализация ограничивает возможности получения доходов в других сферах, которые могли бы компенсировать недополученные средства в основной, или как обычно называют, «градообразующей» отрасли.

II. Размер муниципального образования. Способность реализовать свои полномочия местным органам власти во многом определяется размерами муниципального образования. Чем меньше муниципальное образование, тем ближе органы местного самоуправления к гражданам, способны более чутко реагировать на их волеизъявления. Одновременно малые размеры территории предполагают и более низкий налоговый потенциал. Особенно сильное влияние данный фактор может оказывать на группу неналоговых доходов муниципальных образований.

III. Численность трудоспособного населения.

Доходы местных бюджетов образуются за счет безвозмездных и

\безвозвратных перечислений от физических лиц и организаций. Не все лица, проживающие на территории муниципальных образований, будут являться плательщиками налогов, и соответственно, формировать бюджеты. Дети, пенсионеры, различные категории граждан, находящихся на социальном обеспечении, в силу возраста, состояния здоровья, положения не могут способствовать пополнению доходной базы местных бюджетов.

Муниципальные образования, расположенные на Севере страны, в неблагоприятных для жизни районах, образованы относительно недавно, и число лиц, например, пожилого возраста в них невелико. Получается, что эти муниципалитеты, даже не обладая большой численностью и плотностью населения, как правило, имеют высокий процент трудоспособного населения. Чем больше число трудоспособных граждан, тем больший валовой продукт они могут произвести, и тем больше налоговых платежей будет собрано на территории.

IV. Самостоятельность органов местного самоуправления в области установления местных налогов. Принцип самостоятельности бюджетов определяет право органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в местные бюджеты только в соответствии с налоговым законодательством. Возможность введения дополнительных налогов местными органами власти может привести к усилению налогового бремени, усложнению контроля за полным и своевременным поступлением налогов. Местная власть и местные бюджеты наделяются относительной самостоятельностью, поскольку приоритетны государственные цели и задачи. Поэтому доля местных налогов в доходах местных бюджетов незначительна, и размеры безвозмездных и безвозвратных перечислений из вышестоящих бюджетов бывают огромны. Последнее обстоятельство способствует усилению контроля и повышению степени вмешательства органов государственной власти в работу местных администраций.

V. Доходы физических лиц.

Доходы, получаемые физическими лицами, подлежат обложению налогами. Среди налогов, плательщиками которых выступают физические лица, являются: налог на доходы физических лиц (НДФЛ), налог на имущество физических лиц, земельный налог, государственные пошлины, транспортный налог. При действующей в РФ единой ставке НДФЛ - налога, обладающего наиболее сильной связью с уровнем доходов - лица, получающие высокую заработную плату, будут иметь большие возможности для приобретения того же имущества, земельного участка, транспортного средства, и тем самым будут способствовать росту доходов

бюджетов. Районные коэффициенты, применяемые в оплате труда жителей районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, как нельзя сильнее вызывают тенденцию увеличения НДФЛ. Низкие доходы населения приводят не только к социальным последствиям и низкому уровню жизни, но и в меньшей степени будут способствовать экономическому росту в данных городах, районах, поселениях. С другой стороны, физические лица, выступающие в статусе предпринимателей без образования юридического лица, уплачивают единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности. Согласно Бюджетному кодексу РФ они продолжают формировать местные бюджеты (в ХМАО-Югре), образуя стабильные доходы.

VI. Географическое положение. В России одним из немаловажных факторов формирования доходов местных бюджетов является географическое положение городов, районов, поселений. Большая протяженность страны создает различные условия для жизни населения и развития производства. Отдаленные от центральных районов страны территории с ограниченными сроками завоза грузов, с длительным ..ртопительным сезоном, претендуют на дополнительную финансовую поддержку со стороны вышестоящих властей. Ведь граждане в равной степени имеют право на получение гарантированного объема бюджетных услуг независимо от места проживания. Соответственно, при формировании доходов муниципалитетами отдаленных (как правило, северных) . территорий будет учитываться более значительная сумма межбюджетной финансовой помощи, чем в южных регионах страны.

Предлагаемые нами факторы можно распределить на 2 группы: количественные и качественные.

Безусловно, что влияние такого фактора как численность населения будет рассматриваться с позиции количества, поскольку определяется числом, а вес, например, фактора «отраслевая структура экономики» имеет качественную характеристику, поскольку опосредует процесс формирования бюджетных доходов. На составленном автором рис.2 видим, что данные факторы будут определять доходные возможности бюджетов муниципальных. образований различных территориальных единиц Российской Федерации. Впрочем, их действие, очевидно, заметно и при формировании доходов бюджетов муниципалитетов других стран.

Численность населения

Самостоятельность ОМСУ

Размер муниципального образования

Я >

X

га О н а гп X я ЕС

т ©

>

я ч о

-а

В"

Рис. 2. Факторы, оказывающие влияние на объем формирования доходов местных бюджетов2

По географическим, климатическим, ресурсным и социально-экономическим признакам регионы России сильно отличаются друг от друга, в том числе и муниципалитеты, находящиеся на их территории. Поэтому возможны разные варианты взаимодействия и влияния рассматриваемых факторов, которые можно оценить и отследить, а также учесть воздействие одной группы факторов на другую. Примем во внимание, что если конкретный фактор не имеет первоочередного значения, в таком случае не будем учитывать его, он становится фиктивным нулем. Зададим количественным факторам обозначение я, а качественным - р. Отсюда получаем следующее соответствие: 41 - численность населения; q2 -доходы физических лиц; - размер муниципального образования; р| -самостоятельность органов местного самоуправления; р2 - географическое положение; рз - отраслевая структура экономики.

Теперь, исходя из рассмотренного состава доходов местных бюджетов и в соответствии со ст.41 Бюджетного кодекса Российской Федерации сумму доходов ¡-тых муниципальных образований представим как:

NN N

Дох; = 1ВД + 2нД + 1БЪП,, где (1) ¡=1 ¡=1 1=1

Дох; -сумма доходов ¡-тых муниципальных образований на]-ой территории,

2 Составлено автором

N \

УНД - сумма налоговых доходов ¡-того муниципального образования, ¡=1

N

£нД — сумма неналоговых доходов ¡-того муниципального образования, 1=1 N

£ББП, — сумма безвозмездных и безвозвратных перечислений.

Из числа предложенных нами факторов составим формулу влияния факторов на объем, состав и структуру доходов местных бюджетов. Поскольку муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта Федерации, имеют ряд схожих факторов, составим данную формулу в разрезе отдельных субъектов Российской Федерации.

По Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре при расчете суммы доходов местных бюджетов незначительное влияние имеют факторы ql и р). Численность населения среднестатистического муниципального образования ХМАО равна 66,2 тыс.чел, что в сравнении с другими районами России крайне мало. Фактор Р) - самостоятельность органов местного самоуправления — традиционно для большинства муниципальных образований РФ значения не имеет, поскольку местные власти могут влиять только на формирование двух местных налогов. Таким образом, получаем следующую комбинацию:

N NN

Дох„ХМАО = рз (Ч21НДн + чз ЕнДь + р^ББПь) (2) ¡=1 ¡=1 ¡=1

Исходя из предложенной группировки, на сумму налоговых доходов местных бюджетов ХМАО будут влиять, конечно же, доходы физических лиц; на неналоговые доходы - размер муниципального образования, принимая во внимание большую территорию и, соответственно, большие возможности для получения, например, арендной платы с арендаторов земельных участков, находящихся в муниципальной собственности; а нахождение на территории, приравненной к районам Крайнего Севера, делает возможным рост объемов безвозмездных и безвозвратных перечислений.

Обращаем внимание, что фактор рз - отраслевая структура экономики - следует принять за доминанту, ведь именно нефтегазодобывающая отрасль, занимающая более 4/5 промышленного

производства округа, является главным источником доходов территориальных бюджетов и, по сути, генерирует остальные факторы формирования доходов.

К числу определяющих факторов для Ямало-Ненецкого автономного округа относится развитая нефтегазодобывающая промышленность, большие размеры территорий муниципалитетов, высокие доходы населения с учетом северного районного коэффициента к заработной плате, географическое положение.

Поэтому формула влияния будет следующая:.

N N N -

Дох/ШАО = рз(дз^2 1НД,н-ХнД,) + р£ББПу) (3)

¡=1 ¡=1

В целом, доминировать, конечно, будет фактор отраслевой структуры экономики, поскольку для топливной промышленности заданы самые высокие индексы налоговой нагрузки (в методике расчета индекса налогового потенциала Министерства финансов России). Вторым по значимости выступает количественный фактор qз, так как по площади муниципальных образований и при низкой плотности населения Ямало-Ненецкий округ лидирует в числе крупных регионов вместе с Красноярским, Хабаровским краем.

Предлагаемые факторы применимы не только к добывающим территориям (в работе заданы формулы по Республике Татарстан, Республике Саха, а также по Краснодарскому краю и г. Москве).

3. На основе анализа методов регулирования бюджетов сделан вывод о сохранении термина «регулирующие доходы» и предложена классификация доходов по четырем группам.

Сущностью метода процентных отчислений являлся заложенный в его основе принцип расщепления налоговых поступлений, который обеспечивал выравнивание вертикальных дисбалансов и позволял сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако в числе существенных недостатков были названы: отсутствие на местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, недостаток заинтересованности местных органов власти в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики. Именно эти недостатки и послужили причиной отказа от категории регулирующих доходов.

Вопрос с определением собственных и регулирующих доходов вызывал много дискуссий. Представители разных уровней бюджетной

системы в соответствии с направленностью интересов могли по-разному трактовать положения Бюджетного кодекса Российской Федерации. Например, субъекты Федерации могли относить к регулирующим доходам любые процентные доли налогов с целью занижения уровня собственных доходов. С другой стороны экономистами замечено, что при расчете трансфертов на федеральном уровне в состав собственных доходов включались и отчисления от регулирующих доходов.

На взгляд автора, единственно обоснованной претензией можно считать отсутствие долгосрочной стратегии развития доходов местных бюджетов. Именно ежегодное (а не долговременное) утверждение нормативов отчислений, и отсутствие стабильных (и легко собираемых) источников доходов, закрепленных за муниципалитетами, доказало невозможность эффективно планировать бюджетные показатели территорий без участия регулирующей доли.

Наличие регулирующих доходов в развитых странах не подвергается сомнению, и именно эта категория доходов является одним из важнейших элементов механизма бюджетного регулирования.

В России практика существования регулирующих доходов (налогов) крайне незначительна, поэтому и отказ от термина «регулирующие доходы» следует признать преждевременным. Проблемы возрастающего недостатка доходов местных бюджетов не решатся укрупнением в Бюджетном кодексе РФ понятия «собственных доходов».

Сегодня процесс регулирования местных бюджетов по-прежнему сводится к разграничению доходных источников. Предлагаемая нами классификация четко расставляет все доходы по своим группам в соответствии с требованиями принадлежности и самостоятельности.

I. Собственные доходы, К ним относятся местные налоги - налог на имущество физических лиц и земельный налог, и неналоговые доходы.

II. Условно-собственные доходы Единые и (или) дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц.

III. Регулирующие доходы. Под этими доходами понимаем нормативы отчислений (в процентах) от всех прочих федеральных и региональных налогов и иных платежей, а также субвенции из региональных фондов компенсаций, поскольку они выведены из числа собственных доходов.

IV. Условно-регулирующие доходы. Это межбюджетные трансферты, так как они, став уже отдельной, самостоятельной категорией, не закреплены в составе собственных доходов бюджетов.

Укрепление доходной базы муниципальных образований неразрывно связано с оптимизацией распределения долей как собственных, так и

регулирующих доходов в целях минимизации встречных

финансовых потоков.

4. Выявлены особенности формирования и регулирования бюджетов и определена специфика бюджетных отношений в нефтедобывающем регионе (Ханты-Мансийском автономном округе -Югре).

Минерально-сырьевые ресурсы, такие как нефть и газ, всегда играли важную роль в экономике России. За годы реформ в связи с резким падением объемов производства в других отраслях, роль углеводородных ресурсов еще больше возросла.

Ханты-Мансийский автономный округ — Югра является основным нефтедобывающим регионом России и лидирует по целому ряду основных экономических показателей. Передача налога на добычу полезных ископаемых в федеральный бюджет и бюджет Тюменской области значительно сократила доходы окружного бюджета. Изменения налогового и бюджетного законодательства в свою очередь отрицательно сказались на объемах формирования местных бюджетов ХМАО, повысилась доля безвозмездных перечислений в структуре их доходов (до 55-60%). До 2002 года в местные бюджеты Ханты-Мансийского автономного округа — Югры зачислялись и платежи за пользование недрами, и отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

В современных условиях в России зависимость между добычей нефти и высокими доходами территориальных бюджетов перестала быть прямой.

Таблица I'1

Динамика основных показателей регионального бюджета ХМАО ___в 2002-2006 годах_

Показатели 2002 г 2003 г 2004 г 2005 г 2006 г

план факт план факт план факт план факт план

Доходы, млн.руб. 51802 59651 49850 67293 47027 100562 42817 124712 66466

Расходы, млн.руб. 57529 62679 57059 67305 52722 79210 49255 87207 77136

Дефицит-/ Профицит +, млн.руб. -5727 -3028 -7209 -12 -5695 +21352 -6438 +37505 -10670

Предельный размер дефицита. % 11,06 5,17 14,67 0.02 12.11 _ 14,18 14.76

Значительное поступление доходов в окружной бюджет в 2004-2005 году было связано с методами налогового администрирования,

3 Составлено автором

применяемыми к нефтяной компании «ЮКОС» (более 53 млрд. руб. в 2004 году и более 77 млрд.руб. в 2005 году). Часть этих средств была направлена в федеральный бюджет. В дальнейшем органы власти округа могут столкнуться с проблемой сбалансированности бюджета. Следует отметить, что Ханты-Мансийский автономный округ не является получателем средств Федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, так как имеет высокое значение индекса налогового потенциала.

Систематизируем особенности формирования бюджетов нефтедобывающих регионов.

1. Являясь землями коренных народов Севера, территории имеют специфику освоения, а органы власти и местного самоуправления обязаны оказывать всестороннюю поддержку малочисленным народам.

2. Высокие расходы муниципалитетов по причине расположения территорий в отдаленных и малозаселенных регионах с экстремальными природно-климатическими условиями.

3. Зависимость доходов региональных и местных администраций от одной нефтегазовой отрасли.

4. Сложные взаимоотношения между муниципалитетами по поводу распределения налоговых поступлений от нефтедобывающих предприятий, которые имеют структурные подразделения и осуществляют добычу в разных муниципальных образованиях.

5. Наиболее крупные налоговые платежи предприятий нефтедобычи направляются в федеральный бюджет, так как они являются федеральными налогами.

Перечисленные сложности распределения доходных источников предопределяют особенности регулирования бюджетов в Ханты-Мансийском округе.

Органы государственной власти округа положительно решают вопрос о предоставлении муниципалитетам больших размеров налоговых отчислений, в тоже время безвозмездные перечисления нижестоящим бюджетам являются основным расходом окружного бюджета: 60%, 38% , 45% и 59% соответственно за период 2002-2005 годы (причем по результатам исполнения бюджетов указанные доли имели тенденцию только к росту).

Доля муниципальных образований в доходах консолидированного бюджета ХМАО в 2005 году

Прочие 34%

г.Ханты-Мансийск 4%

г.Нефтеюганск Сургутский р-н

5% Г 15%

Нижневартовский р-н

5%

г.Когалым г. Нижневартовск 4% 10%

г.Сургут 23%

Рис.З. Доля муниципальных образований округа в доходах консолидированного бюджета ХМАО в 2005 году В разрезе муниципальных образований наивысший рейтинг по совокупности всех показателей социально-экономического развития имеют пять муниципальных образований округа - города Сургут, Когалым, Нефтеюганск, а также Нижневартовский и Нефтеюганский районы.

5. Разработана авторская методика совершенствования системы бюджетного регулирования в нефтедобывающем регионе, включая формирование стабилизационного фонда и использование дифференцированной шкалы расчета «отрицательного трансферта».

В действующей системе межбюджетного регулирования ХМАО -Югры безвозмездные перечисления нижестоящим бюджетам являются основным средством регулирования. Создание региональных фондов финансовой поддержки согласно ст. 13 7-140 Бюджетного кодекса РФ происходит при использовании технологии, аналогичной той, которая применяется для расчета трансфертов на уровне вертикали «федерация -субъекты Федерации».

По нашему мнению, принципиально важно перевести в разряд местных налогов налог на имущество организаций, отличающийся стабильностью поступлений. Во-первых, это соответствует мировой практики разграничения бюджетных доходов, во-вторых, будет способствовать укреплению доходной базы муниципальных образований, в-третьих, это и так должно произойти после введения налога на недвижимость. Закрепление этого налога целесообразно, поскольку предприятия используют местную инфраструктуру и, соответственно, могли бы в своем роде оплачивать финансирование части бюджетных услуг. Здесь

нужно учесть, что местным бюджетам оставалась только '/2 отчислений от данного налога. И все же налог на имущество организаций в бюджетах городов, районов ХМАО занимал до 20% в структуре налоговых доходов бюджетов, и таким образом в сегодняшних условиях мог бы полностью покрыть суммы дефицитов местных бюджетов.

Предлагаем утвердить и использовать гибкую шкалу для расчета отрицательного трансферта.

Преобразуем формулу расчета объема «отрицательного трансферта» в ХМАО:

ОТ >= а* (ПРД, - ПРДпорог) * Нас> = а * (БО, *шл) * Нас, =

Нас Нас

= а*(тд'(Ро,-2>) *Ядс> (4)

Нас

Отсюда получается, что если индекс бюджетной обеспеченности БО! < 2, то «отрицательный трансферт» не подлежит расчету. Предлагаем при небольшом превышении индекса бюджетной обеспеченности ¡-ого муниципального района (городского округа), объем «отрицательного трансферта» уменьшать в 3 раза, в границах от 3 до 4 - сокращать уже наполовину, от 4 — 5 — только на треть, от 5 до 6 включительно — сокращение составит всего 25%, и при бюджетной обеспеченности более 6 — ьый муниципальный район (городской округ) должен перечислить в региональный фонд финансовой поддержки всю указанную сумму трансфертов.

2 < БО! <3 => ОТ| * 1/3

3 < Б01 < 4 => ОТ| * 1/2

4 < Б01 < 5 => ОТ( * 2/3 (5)

5 < Б01 < б => ОЪ * 3/4

Б01 >6 => О^

Зарубежный опыт свидетельствует, что за местными бюджетами традиционно следует закреплять отчисления от подоходного налога с физических лиц, без которого ни в одной стране не удалось бы достичь высоких доходов от местного налогообложения.

В Ханты-Мансийском АО распределение отчислений от НДФЛ постоянно сводится к практически равной пропорции между окружным бюджетом и бюджетами муниципалитетов - от 40:60 в 2002 году до 59,99:40,01 в 2006 году, что нельзя не отметить как положительный шаг в развитии системы бюджетного регулирования на субфедеральном уровне.

По нашему мнению, совершенствование системы регулирования бюджетов на субфедеральном уровне должно осуществляться по

следующим направлениям:

- установление единых и прозрачных правил расчета и распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;

- децентрализация доходной базы с целью укрепления налогового потенциала муниципалитетов;

- повышение уровня финансовой самообеспеченности территорий;

- предоставление субъектам Российской Федерации права своими законами на время переходного периода перераспределять полномочия между муниципальными образованиями различных уровней;

наделение органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по решению вопросов местного значения в поселениях, являющихся одновременно административными центрами районов в целях недопущения дублирования функций органов местного самоуправления соответствующих поселений и районов на территориях с низкой плотностью населения.

Необходимым условием совершенствования межбюджетных отношений в ХМАО - Югре стало принятие в июне 2005 года Закона «О межбюджетных отношениях в Ханты-Мансийском автономном округе -Югре», который определил порядок распределения собственных налоговых доходов округа, условия и порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Значительные проблемы с формированием бюджетов можно решить с помощью создания в Ханты-Мансийском округе Стабилизационного фонда. Необходимость создания Фонда обусловлена накоплением резерва для финансирования бюджетных расходов в случае снижения мировых цен на углеводородное сырье. Источниками формирования Стабилизационного фонда ХМАО-Югры могли бы стать отчисления от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефти) (5%), налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых (100%), налог на добычу прочих полезных ископаемых (60%) и другие платежи при пользовании природных ресурсов. Предлагаем использовать накопленные средства для покрытия внутригодовых кассовых разрывов бюджета (в пределах 1/24 проекта годовых доходов бюджета); для финансирования дефицита бюджета ХМАО-Югры; для инвестирования в региональную экономику вне нефтяной промышленности (с ограничениями для нефтяного сектора).

Исходя из вышеизложенного, цель и задачи исследования получили свое логическое завершение в развитии теоретических, методологических и практических положений регулирования местных бюджетов в

нефтедобывающих регионах.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В

РАБОТАХ:

1. Петрова Е.А. Финансирование социальных программ в Нижневартовском районе // Инновации, инвестиции, инфляция: социально-экономический аспект. - Сб.мат. науч.чтений,- Екатеринбург: УрГЭУ, 2001.-0,06 п.л.

2. Петрова Е.А. Проблемы формирования местных бюджетов в условиях изменения налогового законодательства// Социально-экономические и правовые проблемы нефтегазового региона. - Сб. мат. 2-ой межвуз. науч.-практ. конференции. - Нижневартовск, 2002. — 0,25 п.л.

(Ту) Петрова Е.А. Проблемы функционирования местных бюджетов в условиях реформ// Актуальные вопросы региональной экономики: финансы, кредит, инвестиции. - Сб. мат. Межд. науч.-практ.конференции. - Тюмень: ТюмГУ, 2002. - 0,25 п.л.

4. Петрова Е.А. Источники формирования бюджета города Нижневартовска // Развитие науки и педагогики в регионе. - Сб. мат. науч.-практ.конференции. - Нижневартовск, 2002. — 0,25 п.л.

5. Петрова Е.А. Взаимоотношения региональных и местных бюджетов в современных условиях// Плехановские чтения. - Сб. мат. межвуз.науч.-практ.конференции. - Нижневартовск, 2002. - 0,25 п.л.

6. Петрова Е.А. Особенности межбюджетных отношений в ХМАО // Современное состояние и перспективы развития финансово-кредитной науки и практики. - Сб. мат. Всеросс. науч.-практ.конференции. -Екатеринбург: УрГЭУ, 2003. - 0,13 п.л.

7. Петрова Е.А. Тенденции социально-экономического развития города северной территории// Северный регион: стратегия и перспективы развития. - Сб. мат. Всеросс. науч.конференции, Ханты-Мансийск-Сургут. - Сургут: СурГУ, 2003,- 0,19 пл.

8. Петрова Е.А. Муниципальный заказ как форма экономии бюджетных средств // Социально-экономические проблемы регионального развития. - Сб. мат. межрег. науч.-практ.конференции. - Нижневартовск: Запад.-Сибир.ин-т финансов и права, 2003. - 0,31 п.л.

Петрова Е.А. К вопросу о формировании местных бюджетов// Финансово-инвестиционные проблемы развития региона. - Сб. науч.статей кафедры финансов и кредита.- Нижневартовск, 2003. - 0,5 п.л.

10. Петрова Е.А. Развитие методов регулирования местных бюджетов // Социально-экономические проблемы переходного периода. -Сб. мат. Всеросс.науч.-практ. конференции. - Уфа - Нефтекамск, 2003. - 0,69 п.л.

11. Петрова Е.А. Доходы территории и дефицит местных бюджетов // Семнадцатые Международные Плехановские чтения. - Сб. тезисов докладов ППС.- Москва: Рос. экон. акад., 2004. - 0,06 пл.

12. Петрова Е.А. Бюджеты муниципальных образований и проблемы их сбалансированности// Финансово-инвестиционные проблемы территориального и отраслевого развития. - Сб. мат. межвуз.науч.-практ. конференции. - Нижневартовск, 2004. - 0,25 пл.

13. Петрова Е.А., Терикова Ю.В. Инвестиционная и бюджетная привлекательность Ханты-Мансийского автономного округа// Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика. - Сб. мат. 5-й Межд. науч.-практ.конференции. - СПб.: Политехн.ун-т, 2004. -0,31Ж16п.л.

(П^Петрова Е.А. Местные бюджеты и источники их формирования// Государство. Право. Экономика. Культура. - Сб. науч.трудов НЭПИ (филиала) ТюмГУ. - Нижневартовск, 2004. - 0,31 пл.

15. Петрова Е.А. Бюджетное регулирование в нефтедобывающих регионах // Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика. - Сб. мат. 6-й Межд. науч.-практ.конференщш. - СПб.: Политехн.Ун-т, 2005. - 0,13 п.л.

16. Терикова Ю.В., Петрова Е.А. Инвестиционная составляющая бюджета нефтедобывающего региона // Сб. науч.трудов НЭПИ (филиала) ТюмГУ, посвященный 75-летию ТюмГУ. Выпуск 2. - Нижневартовск: НГГУ, 2005. - 0,5/0,12 п.л.

17. Петрова Е.А. Доходы местных бюджетов и факторы, влияющие на их формирование // Сб. науч.трудов НЭПИ (филиала) ТюмГУ, посвященный 75-летию ТюмГУ. Выпуск 2. - Нижневартовск: НГГУ, 2005. -0,44 пл.

18. Петрова Е.А. Состав и структура доходных источников местных бюджетов // Современное состояние и перспективы развития экономики России. - Сб. стат. 3-й Всеросс. нвуч.-npaicr. конференции. - Пенза: Приволжский дом знаний, 2005. - 0,19 пл.

19. Петрова Е.А. Собственные доходы местных бюджетов и их значение в деятельности органов местного самоуправления // Проблемы формирования финансово-экономических основ в деятельности органов местного самоуправления. - Сб. работ участников конференции среди

аспирантов, молодых преподавателей и студентов.

Тюмень: ТюмГУ, 2005. - 0,62 п.л.

^5о^)Петрова Е.А. Направления развития методов бюджетного регулирования в нефтедобывающем регионе // Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика. - Сб. мат. 7-й Межд. науч.-практ. конференции. - СПб.: Политехн.Ун-т, 2006. - 0,18 п.л.

Отпечатано в типографии ООО «Издательство УМЦ УПИ» 620002, г. Екатеринбург, ул. Мира, 17, С-134. Заказ • Тираж экз.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Петрова, Екатерина Анатольевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ В СИСТЕМЕ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

1.1. Сущность местных бюджетов и факторы, влияющие на формирование их доходов

1.2. Экономическое содержание и характеристика методов бюджетного регулирования

1.3. Влияние социально-экономических особенностей нефтедобывающих регионов на структуру бюджета

ГЛАВА И. ДЕЙСТВУЮЩАЯ СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ БЮДЖЕТОВ ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА - ЮГРЫ)

2.1. Общая характеристика бюджетного устройства и экономики Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

2.2. Анализ регулирования доходной базы местных бюджетов в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре

2.3. Оценка форм межбюджетного регулирования в регионе

ГЛАВА III. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕТОДОВ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В НЕФТЕДОБЫВАЮЩИХ

РЕГИОНАХ

3.1. Совершенствование системы регулирования бюджетов муниципальных образований в нефтедобывающем регионе

3.2. Зарубежный опыт регулирования бюджетов в нефтедобывающих регионах

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование местных бюджетов в нефтедобывающих регионах"

Актуальность темы исследования. На протяжении всего периода становления и развития бюджетной системы России местные бюджеты, как ее низовое звено, были перегружены возложенными на них функциями. Финансовые возможности местных бюджетов постоянно изменялись то в сторону увеличения за счет большого числа местных налогов и сборов, то уменьшения. В отличие от развитых стран в Российской Федерации законодательно установлен всего один принцип распределения доходов -деление налогов на федеральные, региональные и местные. Но закрепление доходов на постоянной основе за бюджетами разного уровня налоговым законодательством обеспечивает лишь часть доходной базы бюджетов. Поэтому предусмотрен другой дополнительный порядок сбалансирования доходов и расходов — посредством бюджетного регулирования.

Проблема распределения доходов и регулирования бюджетов муниципальных образований наиболее остро стоит для добывающих территорий, поскольку они расположены в отдаленных и малозаселенных регионах с экстремальными природно-климатическими условиями, что определяет высокие расходы муниципалитетов, и являются землями коренных народов Севера, что определяет специфику их освоения.

Сложные взаимоотношения между муниципалитетами возникают по поводу распределения налоговых поступлений от нефтедобывающих предприятий, которые имеют структурные подразделения и осуществляют добычу в разных муниципальных образованиях. Вместе с тем, доходы бюджетов как региональных, так и местных администраций зависят от одной нефтегазовой отрасли. Поэтому для нефтедобывающих территорий все более значимым становится использование форм и методов бюджетного регулирования.

В Бюджетном кодексе до сих пор не определено понятие «регулирование бюджетов» и не дана характеристика методов его осуществления, что является одной из проблем организации межбюджетных отношений. В начале реформы экономисты полагали, что пропорция между собственными и регулирующими доходами местных бюджетов будет сложена в пользу первых. Но с течением времени стало понятно, что органы местного самоуправления не в состоянии самостоятельно формировать свои бюджеты, и вынуждены обращаться за финансовой поддержкой к субфедеральным органам власти.

Наметившаяся централизация налоговых доходов в федеральном бюджете привела к постоянному снижению объемов собственных доходов региональных бюджетов, которые соответственно стали снижать нормативы налоговых отчислений нижестоящим бюджетам. Возникший дефицит местных бюджетов покрывался безвозмездными перечислениями, удельный вес которых превышал 50% в бюджетах отдельных муниципальных образований.

Изменения бюджетной классификации РФ в 2005 году вновь затронули источники доходов бюджетов, полностью их перегруппировав, тем самым затрудняя анализ состава и структуры доходов и, что самое главное, анализ финансовой самодостаточности местных бюджетов.

Исследованию проблем регулирования бюджетов различного уровня бюджетной системы были посвящены труды многих видных экономистов: Альвианской Н.В., Барулина С.В., Богуновой А.Ф., Болдырева Б.Г., Васильевой М.В., Вознесенского Э.А., Врублевской О.В., Грицюк Т.В., Демченкова B.C., Дробозиной Л.А., Замятиной Н.В., Иваницкого В.П., Игониной JI.JI., Игудина А.Г., Казака А.Ю., Морозовой Г.В., Павловой Л.П., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Пупенко Д.П., Родионовой В.П., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Тишутиной О.И., Ужвенко М.Ф., Филимонова Б.И., Ходоровича М.И., Ширкевич Н.А.

На основе последовательного и всестороннего изучения межбюджетных отношений авторами были сформулированы фундаментальные положения финансовой науки по вопросам функционирования местных бюджетов. И все же, несмотря на основательность разработок указанных экономистов, процесс исследования регулирования бюджетных взаимоотношений на местном уровне управления нельзя признать завершенным.

Существующие противоречия в сфере регулирования бюджетов, в системе межбюджетных отношений, проблемы формирования доходов местных бюджетов потребовали дальнейшего углубления теоретических исследований в этой области, что и предопределило выбор темы исследования, цель, задачи и структуру диссертационной работы.

Целью диссертационного исследования является развитие теоретических положений бюджетного регулирования в Российской Федерации, оценка особенностей сбалансирования местных бюджетов в нефтедобывающих регионах и совершенствование системы регулирования бюджетов на субфедеральном уровне, совместимое с направлениями переустройства бюджетной системы страны.

Для реализации поставленной цели потребовалось решение следующих задач: выявить особенности социально-экономического развития нефтедобывающих стран и регионов;

- раскрыть теоретические основы бюджетного регулирования;

- охарактеризовать понятие «регулирование бюджетов»;

- рассмотреть и проанализировать существующие методы бюджетного регулирования в РФ и опыт регулирования бюджетов развитых нефтедобывающих стран;

- оценить действующую систему бюджетного регулирования на примере Ханты-Мансийского автономного округа-Югры; выработать предложения по совершенствованию системы регулирования бюджетов в нефтедобывающем регионе.

Предмет исследования. Предметом исследования являются бюджетные взаимосвязи и экономические отношения, складывающиеся в процессе распределения налоговых поступлений между органами местного самоуправления и вышестоящими органами власти, а также в ходе регулирования местных бюджетов со стороны региональных звеньев управления.

Объектом исследования выступили бюджеты муниципальных образований и бюджетные отношения Ханты-Мансийского автономного округа -Югры.

Информационной базой диссертационной работы послужили Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы, Постановления Правительства, нормативные акты по бюджетному и налоговому законодательству, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, работы отечественных и зарубежных экономистов, научные статьи и статистические материалы. В качестве практического материала использованы данные Департамента по финансам администрации Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Управления федерального казначейства по Ханты-Мансийскому округу -Югре, материалы финансовых органов муниципальных образований округа по вопросам регулирования бюджетов.

Методологической и теоретической основой исследования явились труды отечественных ученых и практиков в области развития системы местных бюджетов, укрепления их доходов, взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, а также законодательные и нормативные акты, материалы научных конференций и семинаров.

Исследование проводилось на основе анализа и обобщения показателей, характеризующих формирование, результаты исполнения и методы регулирования бюджетов муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Инструментами диссертационного исследования послужили общенаучные методы исследования: анализ и синтез, логический, системный и комплексный подходы к решению проблемы в целом, а также методы научного наблюдения, такие как методы группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Научная новизна исследования обусловлена актуальностью выбранной темы и заключается в следующем:

- на основе систематизации теоретических положений дано определение категории «регулирование бюджетов» и разработана структура, характеризующая современную систему регулирования местных бюджетов;

- обоснована совокупность факторов, оказывающих влияние на формирование доходов местных бюджетов, и проведен расчет влияния этих факторов на объем, состав и структуру бюджетных доходов исходя из авторской математической модели;

- на основе анализа методов регулирования бюджетов сделан вывод о сохранении термина «регулирующие доходы» и предложена классификация доходов по четырем группам;

- выявлены особенности формирования и регулирования бюджетов и определена специфика бюджетных отношений в нефтедобывающем регионе (Ханты-Мансийском автономном округе - Югре);

- разработана авторская методика совершенствования системы бюджетного регулирования в нефтедобывающем регионе, включая формирование стабилизационного фонда и использование дифференцированной шкалы расчета «отрицательного трансферта».

Практическая значимость исследования определяется важностью и гибкостью использования всех методов, форм и способов регулирования местных бюджетов для эффективной организации межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации. Теоретические положения и рекомендации автора по исследуемым проблемам используются в практической работе ряда муниципальных финансовых органов Ханты-Мансийского автономного округа-Югры. Полученные результаты работы имеют теоретическое обоснование и могут быть использованы в качестве базы для дальнейших научных и практических разработок.

Основные теоретические разработки и рекомендации диссертационной работы используются в учебном процессе на кафедре финансов и кредита Нижневартовского экономико-правового института Тюменского государственного университета по курсам «Бюджетная система Российской Федерации», «Современный бюджетный процесс», «Межбюджетные отношения».

Результаты нашли отражение и практическое внедрение в разработке учебно-методического комплекса по дисциплине «Современный бюджетный процесс»; в публикациях и выступлениях автора на международных, всероссийских, межвузовских, внутривузовских научных и научно-практических конференциях, проходивших в Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова, Тюменском государственном университете, в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете, в Пензенском государственном университете, в Сургутском государственном университете, в Уральском государственном экономическом университете, в Башкирском государственном университете.

Основные результаты диссертационного исследования являются составной частью научно-исследовательской работы, выполняемой в рамках госбюджетной темы «Проблемы финансово-инвестиционного механизма развития территории», которую осуществляет преподавательский состав кафедры финансов и кредита Нижневартовского экономико-правового института Тюменского государственного университета.

По результатам диссертационного исследования опубликовано 20 работ общим объемом 5,34 п.л.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 14 таблиц и 13 рисунков, список использованной литературы, включающий 127 источников, и 10 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Петрова, Екатерина Анатольевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местные бюджеты - низовое звено бюджетной системы РФ. В настоящее время вопрос о сущности местных бюджетов стал таким же дискуссионным, как определение сущности финансов как экономической категории. По нашему мнению, главное направление в обозначении термина «местные бюджеты» должно быть сведено к тому, что они выступают как денежные (экономические) отношения, а не просто как некая форма. Мы видим сущность местных бюджетов, прежде всего, в их способности оказывать влияние на большинство происходящих внутри муниципальных образований проблем. Но границы этого влияния определяются именно финансовыми возможностями органов местного самоуправления.

Проблема распределения налоговых поступлений и формирования бюджетных доходов наиболее остро стоит для бюджетов муниципальных образований. В начале реформы экономисты полагали, что пропорция между собственными (ранее закрепленными) и регулирующими доходами местных бюджетов выдержит рамки обещанных 70:30. Но с течением времени стало понятно, что органы местного самоуправления не в состоянии самостоятельно формировать свои бюджеты, а региональные власти не в силах обеспечить установленный норматив.

По нашему мнению, 2005 год следует считать особенно тяжелым для местных бюджетов, так как они находились в двойственном положении: продолжали действовать нормы, касающиеся принципов формирования доходов муниципалитетов, одновременно структура их доходов представлялась уже с учетом трансформаций в структуре доходов субъектов Федерации.

Отчисления от налога на доходы физических лиц продолжают выступать в качестве средства регулирования местных бюджетов. Поэтому их можно продолжать рассматривать в качестве регулирующих доходов, так же как и субвенции из региональных фондов компенсаций.

Сегодня возвратную и возмездную основы предусматривает только бюджетный кредит, которому придается все большее значение. Несмотря на то, что бюджетный кредит - противоречивая категория, считаем, он получит большое использование, поскольку является способом горизонтального регулирования бюджетов одного звена бюджетной системы.

В настоящее время возможности привлечения дополнительных средств за счет более широкого использования метода процентных отчислений, даже в условиях острого дефицита большинства местных бюджетов, строго ограничены рамками Бюджетного и Налогового кодексов РФ. А систему финансовой помощи нельзя считать наилучшим методом регулирования муниципалитетов, прежде всего из-за отсутствия стимулирующих свойств по выполнению доходной части бюджетов, обусловленных безвозмездностью и безвозвратностью перечислений.

Отметим, что бюджетное регулирование и регулирование бюджетов имеют разную смысловую нагрузку. Под регулированием бюджета в период развития советских финансов традиционно понимали его сбалансирование. В современных условиях в России происходит отказ от ранее используемых категорий. В настоящее время из всех методов регулирования местных бюджетов в Российской Федерации самым распространенным является дотационный метод.

В последние годы быстрые и значительные изменения цены на нефть отражались на состоянии бюджетов и сторонах жизни многих стран. Эти изменения можно объяснить различными конъюнктурными причинами, но также и тенденциями изменения количества, качества запасов нефти во всем мире.

Минерально-сырьевые ресурсы, такие как нефть и газ, всегда играли важную роль в экономике России. За годы реформ в связи с резким падением объемов производства в других отраслях, роль углеводородных ресурсов еще больше возросла.

В настоящее время лидерами по добыче нефти в Российской Федерации являются регионы: Ханты-Мансийский автономный округ -Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Татарстан, Оренбургская область, Ненецкий автономный округ, Томская область и Республика Башкортостан.

Специфика Ханты-Мансийского автономного округа такова, что на его территории работают подразделения всех крупных нефтяных компаний. Их корпоративные интересы объективно противоречат интересам региональных органов власти и населения района.

До 2002 года в местные бюджеты Ханты-Мансийского автономного округа зачислялись и платежи за пользование недрами, и налог на добавленную стоимость, и ряд других налогов. Получается, что изменения бюджетного и налогового законодательства в первую очередь затронули нижестоящий уровень бюджетной системы РФ, не позволяя сформировать достаточную финансовую базу. В такой ситуации оказались все местные бюджеты России, но именно бюджеты муниципальных образований нефтедобывающих регионов потеряли больше, чем остальные: среднедушевые доходы данных бюджетов превосходили доходы средние по стране, и, следовательно, темп роста доходов сильно замедлился.

В современных условиях в России зависимость между добычей нефти и высокими доходами территориальных бюджетов перестала быть прямой.

Систематизируем особенности формирования бюджетов нефтедобывающих регионов.

1. Являясь землями коренных народов Севера, территории имеют специфику освоения, а органы власти и местного самоуправления обязаны оказывать всестороннюю поддержку малочисленным народам Севера;

2. Высокие расходы муниципалитетов по причине расположения территорий в отдаленных и малозаселенных регионах с экстремальными природно-климатическими условиями;

3. Зависимость доходов региональных и местных администраций от одной нефтегазовой отрасли;

4. Сложные взаимоотношения между муниципалитетами по поводу распределения налоговых поступлений от нефтедобывающих предприятий, которые имеют структурные подразделения и осуществляют добычу в разных муниципальных образованиях;

5. Наиболее крупные налоговые платежи предприятий нефтедобычи направляются в федеральный бюджет, так как они являются федеральными налогами.

Перечисленные сложности распределения доходных источников предопределяют особенности регулирования бюджетов в Ханты-Мансийском округе. Выбор конкретных методов регулирования бюджетов зависит от действующей системы разграничения доходных полномочий, определяющей пропорции распределения средств между уровнями бюджетной системы.

Особое место в системе межбюджетного регулирования ХМАО с 2006 года отводится Региональному фонду сбалансированности местных бюджетов. Региональный фонд сбалансированности образуется за счет собственных доходов автономного округа. По нашему мнению, данный фонд станет основным инструментом повышения заинтересованности органов местного самоуправления ХМАО в увеличении собственных доходов. Мы рекомендуем методику его образования для других регионов.

Фонд состоит из двух частей. Первая часть направляется на компенсацию потерь местных бюджетов в связи с переходом к новой методике расчета и распределения дотаций муниципальным образованиям. Распределение второй части регионального фонда сбалансированности местных бюджетов (в меньшей сумме) осуществляется в течение финансового года на компенсацию потерь местных бюджетов, вызванных значительным сокращением налоговой базы, а также на расходы на содержание дополнительной численности работников аппарата управления в $ связи с образованием поселений. Объем регионального фонда утверждается законом о бюджете автономного округа на очередной финансовый год.

В то же время, органы государственной власти округа положительно решают вопрос о предоставлении муниципалитетам больших размеров налоговых отчислений. Большие объемы налоговых отчислений предприятий нефтегазодобывающей промышленности делают возможным для органов государственной власти регионов использовать всю шкалу межбюджетных налоговых отчислений.

По региону законодательно установлены дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц и ряду других налогов. Конечно, любые диспропорции можно решить, передавая дополнительные налоговые источники и забирая расходные полномочия, но местные администрации должны развивать хозяйственную инициативу, самостоятельно воздействовать на экономические процессы на территории.

В действующей системе межбюджетного регулирования ХМАО безвозмездные перечисления нижестоящим бюджетам являются основным средством регулирования.

Проведенный нами расчет факторов, оказывающих непосредственное влияние на процесс формирования доходов местных бюджетов в РФ, может быть положен в основу формирования доходов местных бюджетов в 20062008 годах.

Благодаря изменениям в бюджетном и налоговом законодательстве, новая система межбюджетных отношений ХМАО повысила предсказуемость во взаимоотношениях на субфедеральном уровне, но никак не стабильность во взаимоотношениях между бюджетами, что не позволяет создать стимулы для экономического развития муниципальных образований.

По нашему мнению, принципиально важно перевести в разряд местных налогов налог на имущество организаций, отличающийся стабильностью Чц поступлений. Во-первых, это соответствует мировой практики разграничения бюджетных доходов, во-вторых, будет способствовать укреплению доходной базы муниципальных образований, в-третьих, это и так должно произойти после введения налога на недвижимость.

Значительное поступление доходов в окружной бюджет в 2004-2005 годах было связано с методами налогового администрирования, применяемыми к нефтяной компании «ЮКОС». В дальнейшем органы власти округа могут столкнуться с проблемой сбалансированности бюджета. Следует отметить, что Ханты-Мансийский автономный округ - Югра не является получателем средств Федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, так как имеет высокое значение индекса налогового потенциала.

Состояние минерально-сырьевых баз многих добывающих регионов России резко ухудшилось вследствие истощения и снижения качественных характеристик сырья, усложнения условий эксплуатации месторождений. Высокий размер ресурсных платежей тормозит развитие отраслей, добывающих природные ресурсы, и экономическую активность их предприятий.

В работе проведена оценка, сколько может получить бюджет Ханты-Мансийского автономного округа, если бы в экономике страны использовались те же правовые механизмы изъятия нефтяной ренты, которые применяются в штате Аляска в США. Анализируя зарубежный опыт регулирования бюджетов в нефтедобывающих странах был сделан вывод, что региональные возможности финансового регулирования территориального развития зависят, прежде всего, от социально-экономического положения каждой страны и характера происходящих в ней реформ.

Проблем и задач, стоящих перед нефтегазовой отраслью России, множество. Это и вопросы границ эффективного государственного регулирования отраслью и государственного контроля; высокой степени износа основных фондов ТЭК; необходимости наращивания темпов добычи и ответственности "перед будущими поколениями за растраченный невозобновляемый ресурс; взаимоотношения нефтегазовых компаний и коренного населения добывающих территорий России и другие.

Таким образом, исследование, проведенное в работе, позволило сформулировать ряд положений:

1. На основе систематизации теоретических положений дано определение понятия «регулирование бюджетов».

2. Разработана структура, характеризующая современную систему регулирования местных бюджетов.

3. На основе анализа методов регулирования бюджетов сделан вывод о сохранении термина «регулирующие доходы» и предложена классификация доходов по четырем группам.

4. Обоснована совокупность факторов, оказывающих влияние на формирование доходов местных бюджетов и применяемых в зависимости от специфики рассматриваемой территории.

5. Дана схема бюджетных показателей и ограничений, оказывающих влияние на объем доходов местных бюджетов.

6. Сформулированы основные отличия добывающих отраслей промышленности от других отраслей экономики и систематизированы особенности формирования бюджетов нефтедобывающих регионов.

7. Определена специфика бюджетных отношений в нефтедобывающем регионе - Ханты-Мансийском автономном округе-Югре, отражены цели бюджетной политики в регионе.

8. Проведен расчет влияния факторов на объем, состав и структуру доходов местных бюджетов исходя из заданной автором формулы определения объема доходов i-ых муниципалитетов.

9. Разработано Положение о Стабилизационном фонде ХМАО-Югры.

10. Разработана модель, при которой при небольшом превышении индекса бюджетной обеспеченности i-oro муниципального района (городского округа) объем «отрицательного трансферта» будет уменьшен.

11 .Аргументированы предложения по совершенствованию системы бюджетного регулирования на субфедеральном уровне.

12.Отдельного внимания заслуживает рассмотренный зарубежный опыт регулирования региональных и местных бюджетов в нефтедобывающих странах, таких как США, Австралия, Канада.

Таким образом, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре действуют все методы и механизмы регулирования местных бюджетов. Рассмотренные методы регулирования бюджетов ставят своей задачей выровнять бюджетную обеспеченность всех муниципальных образований ХМАО до среднего уровня бюджетных доходов. Высокие объемы финансовой помощи, выделяемые местным бюджетам, приводят последних к необходимости полного подчинения и контролю со стороны региональных органов власти.