Регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации"

Пшунетлев Адам Аскарбиевич

На правах рукописи

РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение

и кредит

АВТОРЕФЕРАТ ,

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

, I

11

/

Краснодар - 2003

Диссертационная работа выполнена на кафедре финансов Института экономики, права и естественных специальностей

Научный руководитель: доктор экономических наук,

профессор Нарский В.А.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор Чеченов А.А.

кандидат экономических наук, доцент Бергаль Е.В.

Ведущая организация: Кубанский государственный

технологический университет

Защита состоится 14 мая 2003 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Е12.101.05 при Кубанском государственном университете по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149.

С диссертацией можно ознакомится в научной библиотеке Кубанского государственного университета по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149.

Автореферат разослан « »_ 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

д.э.н., профессор

Трунин С.Н.

шзо

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие экономики России, характеризующейся сложным бюджетным устройством, непосредственно связано с состоянием межбюджетных отношений. Это определяет необходимость достижения рационального взаимодействия между уровнями бюджетной системы России, обеспечивающего ее сбалансированность, формирования стимулов у органов государственной власти и местного самоуправления к наращиванию темпов экономического роста. >

Современное состояние бюджетной системы России характеризуется децентрализацией расходных полномочий с одновременной концентрацией доходных источников на федеральном уровне. Значительная доля бремени бюджетных расходов возлагается на местные власти. Местные бюджеты кроме соб-1 ственных обязательств, включаютряд государственных полномочий, передача которых на местный уровень не сопровождается адекватным финансированием В результате, большинство местных бюджетов остро дефицитны, а в структуре их доходов преобладают отчисления от регулирующих федеральных и региональных налогов, финансовая помощь.

Объективные различия муниципальных образований в уровне социально -экономического развития приводят к дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов. В этих условиях большое значение для сбалансированности местных бюджетов приобретает проблема организации эффективной системы регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ.

Отсутствие концептуального подхода к регулированию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, обеспечивающего выравнивание бюджетной обеспеченности и развитие собственной налоговой базы местных бюджетов, определили актуальность темы и выбор направления диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Проблемы регулирования межбюджетных отношений являются предметом исследования многих ученых-экономистов. К числу значительных представителей западной экономической теории, рассматривавших в своих трудах эти проблемы, относятся: А. Шляйфер, Д. Трей-сман, М. Деватрипонтом, Е. Маскин, К. Фукасаку, Л. де Мелло, Р. Берд, О. Блан-шар.

Вопросам регулирования межбюджетных отношений посвящены работы таких отечественных ученых-экономистов, как: Л.А Велихов, А.Г. Игудин, В.Г. Пансков, Г Б Поляк, О.В. Врублевская, Л А. Дробозина, М.Д. Игнатьева, С.Я. Никитин, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б М. Сабанти,Д.Г. Черник,Л.И. Якобсон и др. В их научных трудах заложены теоретические и методологические основы организации бюджетного устройства, рассмотрены некоторые аспекты финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Существенный вклад в исследование правовых и финансовых проблем регулирования межбюджетных отношений внесли работы М.И. Ткачука, В.И. Матеюка, А В. Улюкаева, М.В. Васильевой, Л.И. Прониной и др.

Вто же время, проблемы обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов, соответствия расходных обязательств органов местного самоуправления и их прав по формированию собственной доходной базы, необходимость совершенствования межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне требуют дальнейших научных исследований и выработки пред ложений по совершенствованию регулирования сложившейся системы межбюджетных отношений.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка и обоснование комплексного подхода к регулированию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне. Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

- исследовать экономическое содержание бюджетного федерализма, межбюджетных отношений, обосновать их взаимосвязь и основные тенденции развития;

- проанализировать сущность местного бюджета и его место в бюджетной системе России;

- оценить финансовое состояние местных бюджетов и исследовать особенности регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне;

- обосновать основные направления повышения эффективности регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации;

-разработать методические рекомендации по созданию рационального механизма финансовых трансфертов на субфедеральном уровне обеспечивающего заинтересованность органов местного самоуправления в наращивании экономического потенциала муниципалитетов.

Объект исследования. Объектом исследования является консолидированный бюджет субъекта РФ в разрезе городов и районов (на примере Республики Адыгея).

Предмет исследования. Предметом исследования выступила совокупность межбюджетных отношений, возникающих между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления в ходе бюджетного процесса.

Теоретическая, методологическая и эмпирическая основа исследования.

Теоретической и методологической базой исследования явились концепции и положения, сформулированные отечественными и зарубежными экономистами в области межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, критически осмысленные в рамках используемого соискателем системного подхода.

В ходе исследования применялись научные методы и приемы: диалектический, группировки, аналогии и сравнения, дисперсионного, корреляционно-регрессионного анализа, нелинейного программирования системный, экспертных оценок.

Эмпирической базой работы послужили официальные данные Госкомстата РФ, Комитета статистики Республики Адыгея, справочные и аналитические материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Республики Адыгея, данные периодической печати.

Концепция диссертационного исследования.

Задачи обеспечения финансовой основы местного самоуправления, выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, в условиях социаль-

но-экономической дифференциации российских муниципальных образований определяют необходимость повышения эффективности регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне. Это требует: четкого разграничения предметов ведения между уровнями власти и поэтапного перехода к нормативной оценке расходных обязательств; закрепления между уровнями бюджетной системы на постоянной основе доходных источников; разработки единых методических подходов к организации распределения ресурсов ме^бюд-жетного регулирования обеспечивающих стимулирование местных властей к наращиванию экономического потенциала муниципальных образований.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

]. Рыночные преобразования в России привели к формированию бюджетной системы характеризующейся сложным устройством. Важным фактором развития экономики выступают межбюджетные отношения.

2. Децентрализация расходных полномочий и концентрация финансовых ресурсов на федеральном уровне отрицательно влияют на самообеспеченность местных бюджетов. Важной проблемой регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ остается неупорядоченность бюджетного устройства. В большинстве регионах местное самоуправление формируется на территориальном уровне. Сельские советы, поселки лишены права осуществлять бюджетный процесс, и переведены на сметное финансирование.

3. Различия муниципальных образований в уровне социально-экономического развития приводят к дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Как следствие возникает необходимость перераспределения ресурсов бюджетной системы между различными уровнями. В структуре доходов местных бюджетов преобладают ресурсы бюджетного регулирования: регули-рующиё'доходы' й Средства финансовой помощи.

4. Закрепление регулирующих доходов по единым нормативам не учитывает особенности муниципальных образований. Отчисления от регулирующих налогов не решают проблему достаточности местных бюджетов и приводят к усилению их дифференциации в уровне бюджетной обеспеченности.

5. Основную нагрузку по выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов несет система оказания финансовой помощи муниципальным образованиям. Предоставление финансовой помощи должно быть основано на точной оценкедоходных возможностей и расходных потребностей муниципальных образований. Исследование состояния системы регулирования местных бюджетов в Республике Адыгея, позволило сделать вывод, что применяемый при определении сумм трансфертов метод сокращения дефицитов не адекватен целям бюджетного выравнивания. Оценка расходных обязательств местных бюджетов по данным базового года препятствует определению эффекта выравнивания.

6. Одной из задач регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ является формирование стимулов у органов местного самоуправления по наращиванию собственного налогового потенциала. Применяемые методы регулирования местных бюджетов способствуют появлению иждивенческих настроений у местных властей.

Научная новизна исследования состоит в разработке и обосновании системного подхода к регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, реализующий цели сбалансированности бюджетной системы и повышения эффективности воздействия межбюджетных отношений на экономические процессы воспроизводства в муниципальных образованьях. На основе данного подхода получены следующие научные результаты'

- на основе субъектно-объектного подхода дана оригинальная трактовка понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»; бюджетный федерализм как принцип разделения между уровнями бюджетной системы предметов ведения и доходных источников является основой межбюджетных отношений возникающих в ходе бюджетного процесса между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- раскрыто экономическое содержание местного бюджета как системы экономических отношений между органами местного самоуправления и субъектами предпринимательской деятельности, населением и органами государственной власти по поводу перераспределения части чистого национального дохода;

- на основе оценки финансового состояния местных бюджетов и комплексного анализа регулирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации определена роль форм регулирования местных бюджетов при выравнивании бюджетной обеспеченности на примере Республики Адыгея;

- предложены методологические подходы, усиливающие роль собственных налоговых источников местных бюджетов и повышающие эффективность распределения финансовой помощи путем выделения текущей и инвестиционной составляющих - фонда поддержки муниципальных образований и фонда развития муниципальных образований;

-разработана комплексная методика распределения финансовых трансфертов на субфедеральном уровне, включающая методику выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований при заданном объеме финансовой помощи, и методику распределения средств фонда развития муниципальных образований на основе критерия эффективности воспроизводства бюджетных потоков- коэффициента трансформации бюджетных расходов в бюджетные доходы.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения и практические рекомендации могут быть использованы в дальнейших исследованиях проблем регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации; при подготовке законодательных и нормативных актов регламентирующих взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в ходе бюджетного процесса, и, как следствие, будут способствовать совершенствованию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне Результаты исследования могут быть использованы в процессе вузовской подготовки специалистов в области государственных и муниципальных финансов.

Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, изложенные в диссертации, были доведены до руководства Министерства финансов республики Адыгея, нашли одобрение и были использованы при формировании бюд-

жета Республики Адыгея и местных бюджетов городов районов на 2002 и 2003 годы. Принимая непосредственное участие в процессе формирования и исполнения бюджета Кошехабльскогорайона Республики Адыгея, соискатель разработал и внедрилряд методических подходов, направленных на повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов, формирования объективной системы параметров для определения объема средств финансовой помощи.

Материалы диссертации используются при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Налоги и налогообложение», «Государственные и муниципальные финансы» в Адыгейском государственном университете. Основные положения диссертации получили отражения в 6-ти опубликованных работах.

Объем и структура работы. Диссертация изложена на 164 страницах печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 5 приложений и список использованной литературы из 115 именований, проиллюстрирована 16таблицами, 23 рисунками, 22 формулами.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Достижение цели диссертационного исследования реализуется в логичес-ко-структурном изложении материала. Во введении обоснована актуальность диссертационной работы, обозначены цель, задачи, объект и предмет исследования, определена степень разработанности проблемы, сформулированы научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе «Развитие межбюджетных отношений в условиях реформирования экономики России» рассмотрено содержание понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», и дана собственная интерпретация названных категорий, проанализированы этапы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и обозначены основные проблемы их регулирования. Определены место и роль местных бюджетов в бюджетной системе России, исследована динамика развития этого процесса в ретроспективном разрезе, рассмотрено содержание понятия «местный бюджет» и дано авторское определение этой категории.

На основе изучения законодательных актов, анализа и обобщения положений, содержащихся в научных работах, уточнены понятия «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения».

Соискатель полагает, что бюджетный федерализм выражает взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных расходов, исходя из взятых на себя обязательств перед обществом. Это позволяет трактовать бюджетный федерализм как принцип организации бюджетных отношений, обеспечивающий бюджетно-налоговую автономию органов власти разных уровней при соблюдении общенациональных интересов, или иначе, как принцип разграничения расходно-доходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

Межбюджеггные отношения определяются соискателем как совокупность ос-

нованных наразделении расходно-доходных полномочий и возникающих в ходе бюджетного процесса отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Межбюджетные отношения возникают по поводу перераспределения средств бюджетов в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расхрдных полномочий или принятием решений, вызывающих рострасходов бюджетов, передачи средств в виде дотаций, субвенций, субсидий, взаимных расчетов, объединения средств бюджетов для финансирования разных территорий одного уровня власти. Спецификабюджетного федерал'и'Зма в современной России состоит в том, что реформирование эдежбвджетнь'1Х отйошений происходит в сложных условиях переходного периода, когда ещё нё действуют в полную силу присущие рыночной экономике и демократическому государству механизмы. Как показывает мировой опыт*, в к^из^н^рп^р^оды часто возникает необходимость децентрализации расходных обязательству централизации финансовых ресурсов государства. В условиях острого ггояитическогои экономического кризиса переходного периода эволюция межбюджетных взаимооттжлцЫйй вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в'значитйгъной степени стихийно,подвлиянием политической конъюнктуры, конфлийтй'й компромиссов между федеральными и региональными политическими вМстМи и элитами. Бюджетный федерализм как принцип разграничения расходно-доходных полномочий, является основой межбюджетных отношений и закрепляется исключительно федеральным законодательством (рис. 1).

взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса

■ т ~

Межбюджетйые ¡отношения

- -77-

Бюджетный федерализм как принцип разделения между уровнями бюджетной системы предметов ведения и доходных источников

Рис. 1. Взаимосвязь и взаимозависимость межбюджетных отношений и J. i бюджетного федерализма ' ' '

' ' <■' II. . .г, ,

Важным этапом становления российской системы бюджетного федерализма стала реализация Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ. Сложившаяся на момент составления Концепции система бюджетного устройства не отвечала достижению сбалансированности бюджетов, не отражала особенностей функционирования бюджетной системы РФ. В течение 19982001 гг, планомерно были реализованы основные задачи реформирования меж-

бюджетных отношений в РФ. Реализация Концепции позволила сделать ряд шагов в решении таких проблем бюджетного устройства страны как: •'

- обеспечение социальной защищенности граждан и равного доступа к общественным благам;

- достижение устойчивого экономического роста и стимулирование органов государственной власти и местного самоуправления по принятию решений по укреплению экономической базы территорий;

- укрепление Государства на основе принципов бюджетного федерализма.

В то же время на основе в Концепции не удалось полностью решить проблему вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы. Это выражается в том, что: ч

- не установлено разграничение полномочий между уровнями власти;

- остается неэффективной практика формирования нормативов регулирующих налогов;

- не предусмотрен механизм стимулирования регионов и муниципальных образований к максимальной мобилизации собственных доходов и рационализации расходов.

Обозначить пути решения указанных проблем, призвана Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года. В данном документе, на наш взгляд, закреплены позитивные результаты и отражены основные направления реформирования межбюджетных отношений в России на среднесрочную перспективу. Однако полагаем, что необходима детализация положений программы Это потребует принятия законов направленных решение следующих задач:

- четкого разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти,органами местного самоуправления;

- разграничения на долговременной основе налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы; • < !

-законодательногозакрепления многоуровневой структуры местных бюджетов;

- установления единых подходов к организации системы финансовой помощи.

Эффективность бюджетного воздействия на экономику зависит от степени понимания сути бюджета, влияния и взаимосвязи факторов, определяющих его развитие. В то же время отсутствует единый подход к определению понятия «бюджет». Сложность определения экономического содержания бюджета выражается в использовании данного термина для обозначения различных по своей природе объектов. -

Анализ научной литературы позволил автору выделить два основных подхода к трактовке понятия «бюджет». С одной стороны, бюджет рассматривается как система бюджетных отношений. С другой стороны, бюджет может выступать формой проявления бюджетных отношений.

Как финансовая категория местный бюджет представляет собой систему императивных денежных отношений между органами местного самоуправления,

организациями и населением. Императивность бюджетных отношений подразумевает наличиеу местных органов самоуправления эффективного механизма контроля над своевременностью и полнотой зачисления денежных средств в местный бюджет. Однако, регулирование налоговых отношений отнесено к исключительной компетенции органов государственной власти (Налоговый кодекс устанавливает исключительный перечень местных налогов, начисление, взыскание налогов осуществляет федеральная налоговая служба). Органы местного самоуправления лишены возможности взыскания задолженности по местным налогам за счет имущества должников. Это позволяет поставить под сомнение императивность отношений, посредством которых формируется местный бюджет. Федеральное законодательство наделяет местные бюджеты предметами ведения и закрепляет за ними доходные источники. Однако органы местного самоуправления не наделяются адекватными полномочиями. Таким образом, в диссертации обоснован вывод, что местный бюджет как элемент бюджетной системы России выполняет специфическую роль - местные бюджеты выполняют лишь исполнительную функцию. Законодательная инициатива местных органов самоуправления ограничена. Это выражается в том, что органы государственной власти определяют не только что относится к компетенции местных властей, но и как реализовывать расходные обязательства местных бюджетов.

Органы местного самоуправления кроме местных налогов и сборов и регулирующих доходов располагают другими доходными источниками: доходы от продажи муниципального имущества, доходы от предоставления бюджетных кредитов, доходы от проведения муниципальных лотерей, доходы по ценных бумагам. Формирование расходной части местного бюджета включает использование муниципального заказа. Таким образом, для исполнения доходной части местного бюджета органы местного самоуправления могут вступать не только в финансовые отношения, но и в договорные экономические отношения с хозяйствующими субъектами,-населением. -

По мнению соискателя, местный бюджет- это также система экономических отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, субъектами предпринимательской деятельности, населением по поводу перераспределения части чистого национального дохода, с целью формирования и использования фонда денежных средств, являющегося финансовой основой местного самоуправления.

На современном этапе развития бюджетной системы России, не решена проблема несоответствия расходных обязательств и доходных полномочий бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Следствием этого является неспособность органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления обеспечить финансирование бюджетных расходов за счет собственных источников. В таких условиях при достижении сбалансированности бюджетной системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности возрастает роль регулирования межбюджетных отношений.

Достижение выравнивания бюджетной обеспеченности требует объективной оценки доходных возможностей субъектов межбюджетных отношений. Это

обусловливает необходимость выработки единого подхода к определению собственных и регулирующих доходов. Между тем, существующее федеральное законодательство допускает неоднозначное толкование терминов «собственные доходы» и «регулирующие доходы». Опираясь на определение собственных и регулирующих доходов бюджетов данное в Бюджетном кодексе, трудно определить какими собственными или регулирующими для местных бюджетов являются федеральные налоги (НДС, налог на доходы, акцизы, налог на прибыль). С одной стороны ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» (статья 7) закрепляетза местными бюджетами отчисления от указанных налогов на постоянной основе, что позволяет рассматривать данные налоги как собственные налоги местных бюджетов. С другой стороны, органы государственной власти субъекта РФ законом на текущий финансовый год, могут установить сверх закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе, нормативы отчислений от федеральных налогов, переданных на региональный уровень как регулирующие доходы. В этом случае федеральные налоги выступают регулирующими доходами местных бюджетов. В диссертации пред лагается механизм решения названной проблемы. Так, по мнению соискателя, разрешению данного противоречия может служить рассмотрение налога как денежного платежа. Это позволяет провести структурирование налога и выделить в нем доли собственных и регулирующих доходов бюджетов. Соискатель предлагает определить собственные и регулирующие доходы бюджетов следующим образом:

- собственные доходы бюджетов -это денежное выражение полного или частичного поступления в соответствующие бюджеты Российской Федерации, закрепленных за ними на постоянной основе налоговых и неналоговых доходов;

- регулирующие доходы бюджетов - это денежное выражение полного или частичного поступления в бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, устанавливаемых по нормативам на очередной финансовый год, или на долговременной основе (не менее чем на 3 года), отчислений от федеральных и региональных налогов.

В работе на фактическом материале показано, что одной из важных проблем регулирования межбюджетных отношений в России остается некорректная оценка правовой основы финансовых потоков между субъектами межбюджетных отношений. Наличие профицита бюджета отдельной территории не означает его донорство по отношению к вышестоящему бюджету, так как существенная доля как региональных, так и местных бюджетов формируется за счет регулирующих налогов. В данной связи необходимо отметить, что широко распространенная группировка территорий на доноров и реципиентов может быть принята с высокой долей условности. Федеральные органы государственной власти предоставляют субъектам РФ, муниципальным образованьям во временное пользование регулирующие доходы путем установления нормативов отчислений от регулирующих федеральных налогов. На примере федеральных налогов в диссертации исследована трансформация содержания права собственности. Так, полная триада правомочий собственности: владение, пользование,распоряжение имеет место на федеральном уровне. Затем правомочность субъекта

межбюджетных отношений сужается до совокупности прав пользования и распоряжения, на субфедеральном уровне. И, наконец, реализуя право распоряжения, законодательные органы субъекта РФ делегируют право пользования местным органам самоуправления. Аналогичная процедура имеет место и при реализации права собственности на региональные налоги законодательными органами субъектов РФ. Сказанное наглядно представлено на рис. 2.

Рис. 2. Трансформация правомочий собственности в ходе межбюджетного

регулирования

Во второй главе «Анализ межбюджетных отношений в субъектах российской федерации» рассмотрены особенности и формы регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне (на примере республики Адыгея), дана оценка финансового состояния местного самоуправления.

Реализация принципов бюджетной системы обеспечивает установление и применение единых методологических основ и методических подходов к регулированию межбюджетных отношений в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов выступает определяющим фактором организации межбюджетных отношений. В то же время, практика регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне как это показано на фактическом материале, характеризуется следующими специфическими проблемами:

- неоднородность состава муниципальных образований;

- низкий уровень обеспеченности местных бюджетов собственными доходами;

-отсутствиеэффективного механизма бюджетногорегулирования местных бюджетов.

Существующее налогово-бюджетное законодательство регулирует лишь территориальный (города республиканского значения и административныерай-оны) уровень управления местными финансами. Фактически, сельские советы, поселки переведены на сметное финансирование и лишены возможности осуществлять самостоятельно бюджетный процесс. Формальным основанием для такой организации местного самоуправления служат положения Федерального Закона «О финансовых основах местного самоуправления», где указано на возможность включения в консолидированные бюджеты районов доходов сельских округов и поселков. Неупорядоченность бюджетного устройства актуальна для многих субъектов РФ, в том числе и для Республики Адыгея.

Впервые проблемам упорядочивания бюджетного устройства на субфедеральном уровне уделено должное внимание в положениях Программы развития

бюджетног о федерализма в России до 2005 года. Авторы программы предлагают формирование двухуровневой структуры местного бюджета. В работе предложена альтернативная структура бюдаСетногоустройства Республики Адыгея, которая наиболее целесообразна в субъектах РФ, характеризующихся низким уровнем экономического развития и высокой дисперсией расположения учреж-дени й бюджетной сферы.

Рис. 3. Принципиальная схема формирования бюджетного устройства

субъектов РФ

Основой регулирования межбюджетных отношений выступает формирование минимальных местных бюджетов, на основе минимальных социальных стандартов. ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» обязывает субъекты РФ разрабатывать минимальные стандарты (статья 4). Формирование минимальных местных бюджетов позволяет определить границу ответственности государства по обеспечению населения бюджетными услугами. ,

Однако, при формировании местных бюджетов Республики Адыгея нормативы социальных стандартов не используются. Местные бюджеты Республики Адыгея формируются Министерством финансов Республики Адыгея, по дан-1 "й'ы'м базового года, и финансирование местной бюджетной сферы проводится на основе только прошлых данных.

В соответствии с федеральным законодательством, органы государственной властисубъекта РФ закрепляют на постоянной основе собственные доходы местных бюджетов Однако, в республиканском законе «О бюджетном процессе в РА» собственные доходы местных бюджетов не закреплены.

Указанные проблемы регулирования межбюджетных отношений являются следствием более общей проблемы: непостоянство структуры распределения доходов на федеральном уровне Несмотря на закрепление на постоянной основе за местными бюджетами долей основных федеральных налогов, в соответ-

ствии с Законом о федеральном бюджете на 2002 год НДС полностью подлежит зачислению в федеральный бюджет. Пропорции по другим федеральным налогам также изменяются ежегодно при принятии федерального бюджета.

В работе на фактическом материале показано, что финансовое состояние муниципалитетов России остается сложным. Большинство местных бюджетов принимаются либо с искусственно заниженным дефицитом, либо с размером дефицита, превышающим установленную законом норму. Основной причиной такой ситуации является дисбаланс в уровне расходных обязательств местных бюджетов и их полномочий по управлению доходными источниками Существующая практика передачи государственных полномочий без их адекватного финансового обеспечения приводит к обострению проблем местного самоуправления.

■ Доходы от использования муниципального имущества О Фонд софинансирования № Собственные доходы Я Регулирующие доходы Щ Безвозмездные перечисления □ Финансовая помощь

Рис. 4. Доли собственных и регулирующих доходов в местных бюджетах Республики Адыгея за 2002 год

Кредиторская задолженность местных бюджетов Республики Адыгея за период 1997 -2001 годы возрастала ежегодно в среднем на 10% Одновременно возрастает задолженность по займам и гарантиям, предоставленным в пользу третьих лиц. Сложившаяся ситуация вынуждает органы местной власти к дальнейшему увеличению кредиторской задолженности местных бюджетов для снятия напряженности вызванной недостатком финансовых ресурсов.

Так, бюджетные ссуды, предназначенные для покрытия временных кассовых разрывов, стали элементом межбюджетного регулирования. Устоявшейся практикой стала пролонгация бюджетных ссуд местным бюджетам. Тем самым признается наличие дисбаланса между расходными обязательствами и доход-

ными полномочиями местных бюджетов, их недостаточная обеспеченность собственными бюджетными средствами.

Регулирование местных бюджетов Республики Адыгея осуществляется в соответствии с положениями Закона РА «О бюджетном процессе», путем отчислений от регулирующих налогов и распределения финансовой помощи. Отчисления от регулирующих налогов и предоставление финансовой помощи приводит к сокращению дефицитов местных бюджетов.

В то же время усиливается разброс душевой обеспеченности местных бюджетов. Анализ данных исполнения консолидированного бюджета Республики Адыгея за 2001 год показал, что если закрепить за местными бюджетами весь контингент собираемых налогов они по-прежнему останутся дефицитными. Это свидетельствует о недостаточности регулирующих доходов для достижения сбалансированности местных бюджетов.

На первом этапе межбюджетного выравнивания минимальное значение душевых доходов выросло в 4,6 раза и изменилось с 72,1 рублей до 332 рублей. Максимальное значение выросло в 2,5 раза, и изменилось с 586 рублей до 1475 рублей В то же время разрыв между максимальным и минимальным значениями увеличилсяс514рублей до 1143 рублей, или более чем в 2 раза Это свидетельствует об усилившейся дифференциации местных бюджетов Республики Адыгея в уровне бюджетной обеспеченности на душу населения (рис. 5).

4500,00 4000,00 3500,00 3000,00 2500,00 2000,00 1500,00 1000,00 500,00 0,00

2 3 4 5 6 7 города и районы Республики Адыгея

♦ собственные доходы -■— собственные и раулирующие —Лг- всего доходов

Рис. 5. Душевые доходы местных бюджетов республики Адыгея на этапах бюджетного выравнивания по данным 2002 года

В то же время, дифференциация городов и районов по бюджетной обеспеченности продолжает усиливаться. Так разрыв между минимальным и макси-

мальным значениями увеличился в 2 раза и составил 2129 рублей.

Парадоксальной, на наш взгляд, является ситуация когда территории, обладающие минимальным уровнем обеспеченности собственными доходами, в результате межбюджетного выравнивания оказываются в предпочтительном положении по отношению к прежним лидерам, а территории с наибольшим показателем душевой обеспеченности собственными доходами формируют самые низкие расходы на душу населения.

Например, бюджет г. Майкоп характеризуется следующими показателями: душевые собственные доходы - 586 рублей (самый высокий результат по Республике), расходы на душу населения - 1937 рублей (самый низкий результат по Республике). В результате применения механизма межбюджетного регулирования город Майкоп занимает последнее место среди всех городов и районов РА по уровню душевых доходов

ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что оказание финансовой помощи муниципальным образованиям осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования. При этом доля каждого муниципального образования в объеме средств фонда финансовой поддержки должна устанавливаться в процентах. Анализ существующего механизма оказания финансовой помощи в Республике Адыгея свидетельствует о том, что указанные нормативы не применяются, и размер финансовой помощи устанавливается в абсолютных суммах.

Исследование проведенное в диссертации показало, система регулирования межбюджетных отношений в Республике Адыгея можно сделать вывод о ее не эффективна. Так распределение регулирующих налогов, предоставление финансовой помощи не решают проблемы сбалансированности местных бюджетов и приводят к усиливающейся дифференциации муниципалитетов в уровне бюджетной обеспеченности.

В работе доказано, что разрешение указанных проблем требует разработки комплексной системы регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, которая обеспечит выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов и стимулирование местных властей к росту Экономического потенциала муниципалитетов. *

В третьей главе «Совершенствование регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации» соискателем предложена,комплексная методика распределения финансовых трансфертов на субфедеральном уровне, включающая методику выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и методику распределения средств фонда развития муниципальных образований на основе критерия эффективности воспроизводства бюджетных потоков - коэффициента трансформации бюджетных расходов в бюджетные доходы.

В работе предлагается выравнивание бюджетной обеспеченности производить в рамках фонда финансовой поддержки муниципальных образований на основе относительных показателей доходов и расходов муниципальных образований: индексов налогового потенциала и бюджетных расходов Индекс бюджетных расходов представляет собой расчетный показатель, характеризующий относительные различия в стоимости бюджетных услуг, финансируемые из бюджета муниципального образования в расчете надушу населения, обусловленные демографическими, социально-экономическими, географическими и иными объективными факторами и условиями формирования расходов местных бюджетов. Индекс налогового потенциала представляет собой расчетный показатель, характеризующий относительные различия в налоговых доходах местных бюджетов в расчете надушу населения. Применение названных индексов позволяетучесть при распределении финансовой помощи различия муниципальных образований в уровне налогового потенциала и расходных обязательств. В работе также рассчитывается максимально возможный уровень бюджетной обеспеченности местных бюджетов при заданном объеме финансовой помощи из бюджета субъекта РФ муниципальным образованиям.

В целях наращивания налогового потенциала муниципальных образований обосновывается необходимость формировать фонд развития муниципальных образований. Распределение средств указанного фонда должно осуществляться с учетом коэффициента трансформации бюджетных расходов в бюджетные доходы, представляющий собой критерий эффективности воспроизводства бюджетных потоков.

КТ=(НП-ТЛГ)(1)

Ожидаемое значение налоговых поступлений рассчитывается путем построения уравнения регрессии, включающего фактор времени.

НП -а0+а,хТ+а2х1+е, (2)

Где НП - налоговые поступления в республиканский и местный бюджеты по отдельному муниципальному образованию за месяц; Т- величина трансферта перечисленная за месяц; а0 и а2 параметры уравнения регрессии; е - ошибка модели. Преимущество данной модели по сравнению с другими (метод последовательных разностей, метод отклонений от трендов) в том, что он учитывает всю информацию в исходных рядах и значения НП, Т есть уровни временных рядов. Расчет проводился по данным о поступлении ежемесячных трансфертов 36 месяцев. Апробация построенной модели на фактических материала^ бюджетного процесса за 2000-2003 гг. свидетельствует о высокой степени ее надежности.

Пусть а -доля ¡-го муниципального образования в Фонде финансовой поддержки. Тогда ожидаемый уровень КТ по всей республике Адыгея можно выразить как:

в-Т

(3)

Оптимизационная задача выглядит следующим образом:

r a >0, для любого 1

Ia, = «

Y^a * E(Kmi) = £

Таким образом, бюджет задает общий вектор развития экономики путем определения ожидаемой нормы доходности на бюджетные расходы в среднем по субъекту РФ. Указанная математическая модель реализована соискателем в практической плоскости в виде программного продукта «бюджет инвест». Интерфейс программы содержит три блока, бюджетное выравнивание, инвестиционная часть, графическое отображение полученных результатов.

В диссертации предлагается следующие этапы принятия управленческих решений по распределению финансовой помощи местным бюджетам:

1) При принятии Республиканского бюджета на текущий год, устанавливается размер дотаций Для'Ьыраййивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Программой «бюджет инвест» предусмотрены различные варианты выравнивания. Принтом, расходы бюджетов могут учитываться как по сложившейся бюджетной сети, так и по нормативам. Результат выравнивания сопровождается графической иллюстрацией.

2) Следующим шагом является формирование и распределение средств фонда развития муниципальных образований. Предлагается установление Республиканским бюджетом на текущий год объема фонда развития муниципальных финансов Республики Адыгея. Ежемесячно, на основании скорректированных показателей коэффициента трансформации территорий распределяется 1/ 12 часть средств фонда. Блок «Инвестиционная часть» включает таблицу данных по каждой территории для расчета коэффициента трансформации расходов в доходы. База данных по каждой территории пополняется ежемесячно на основании отчетных данных предоставляемых финансовыми органами местных администраций. Соответственно динамике доходов местных бюджетов будет изменяться структура распределения долей территорий в фонде инвестиционной поддержки муниципалитетов.

В заключении формулируются основные выводы и обобщения, вытекающие из логики диссертационного исследования.

По теме диссертации соискателем опубликованы следующие работы:

1. Андрианов А А., Пшунетлев A.A. Особенности формирования портфеля активов // Материалы III Всекубанской научно-практической конференции Юга России «Проблемы бухгалтерского учета, аудита и налогообложения, перспективы развития финансовой системы». - Краснодар, 1999. - 0,2 п.л. (в том числе авторских 0,1 п.л.).

2. Пшунетлев A.A. Уточнение типологии субъектов межбюджетных отношений // Материалы III Всероссийской научно-практической конференции

«Опыт и проблемы маркетинговой деятельности в Российском предпринимательстве». - Пенза, 2002. - 0,4 пл.

3. Пшунетлев A.A. Казначейское исполнение местных бюджетов // Материалы III Всероссийской научно-практической конференции «Опыт и проблемы маркетинговой деятельности в Российском предпринимательстве». - Пенза, 2002. -0,4 пл.

4. Пшунетлев A.A. Определение собственных и регулирующих доходов бюджетов // Материалы международной научно-практической конференции «приоритет России XXI века: от биосферы и техносферы к ноосфере». - Пенза, 2003.-0,4 пл.

5. Пшунетлев A.A. Проблемы регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне//Материалы международной научно-практической конференции «приоритет России XXI века: от биосферы и техносферы к ноосфере». - Пенза, 2003. - 0,4 п. л.

6. Пшунетлев A.A. Проблемы регулирования местных бюджетов в Российской Федерации//Наука Кубани.-Краснодар, 2003.-0,8 пл.

РНБ Русский фонд

2005-4 35130

Бумага тип. № 2 Печать трафаретная. Тираж 100 экз. Заказ № 190 от 04.04 2003 г

Формат бумаги 60x84 Чн. Кубанский государственный университет.

350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149, Центр «Универсервис», тел. 699-551.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пшунетлев, Адам Аскарбиевич

Введение.

Глава 1. Развитие межбюджетных отношений в условиях реформирования экономики России.

1.1. Становление бюджетного федерализма в России.

1.2. Местные бюджеты и их роль в бюджетной системе

России.

1.3. Регулирование межбюджетных отношений в

Российской Федерации.

• Глава 2. Анализ межбюджетных отношений в субъектах российской федерации.

2.1. Особенности регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

2.2. Оценка финансового состояния местных бюджетов.

2.3. Анализ роли форм межбюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации (на примере

Республики Адыгея).76"

Глава 3. Совершенствование регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

3.1. Пути повышения самостоятельности местных бюджетов в условиях реформирования бюджетной системы России.

3.2. Разработка методических подходов по организации межбюджетных отношений в субъектах

Российской Федерации.

3.3. Методологические основы образования Фонда развития муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации"

Развитие экономики России, характеризующейся сложным бюджетным устройством, непосредственно связано с состоянием межбюджетных отношений. Это определяет необходимость достижения рационального взаимодействия между уровнями бюджетной системы России, обеспечивающего ее сбалансированность, формирования стимулов у органов государственной власти и местного самоуправления к наращиванию темпов экономического роста.

Современное состояние бюджетной системы России характеризуется децентрализацией расходных полномочий с одновременной концентрацией доходных источников на федеральном уровне. Значительная доля бремени бюджетных расходов возлагается на местные власти. Местные бюджеты кроме собственных обязательств, включают ряд государственных полномочий, передача которых на местный уровень не сопровождается адекватным финансированием. В результате, большинство местных бюджетов остро дефицитны, а в структуре их доходов преобладают отчисления от регулирующих федеральных и региональных налогов, финансовая помощь.

Объективные различия муниципальных образований в уровне социально - экономического развития приводят к дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов. В условиях, когда почти все муниципальные образования получают финансовую помощь из вышестоящего бюджета, не обеспечивается минимальная бюджетная потребность, решение проблемы организации эффективной системы регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации играет первостепенное значение.

Отсутствие концептуального подхода к регулированию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, обеспечивающего выравнивание бюджетной обеспеченности и развитие собственной налоговой базы местных бюджетов, определили актуальность темы и выбор направления диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Проблемы регулирования межбюджетных отношений являются предметом исследования многих ученых - экономистов. К числу значительных представителей западной экономической теории, рассматривавших в своих трудах эти проблемы, относятся: А. Шляйфер, Д. Трейсман, М. Деватрипонтом, Е. Маскин, К. Фукасаку, Л. де Мелло, Р. Берд, О. Бланшар.

Вопросам регулирования межбюджетных отношений посвящены работы таких отечественных ученых - экономистов, как: J1.A. Велихов, А.Г. Игудин, В.Г. Пансков, Г.Б Поляк, О.В. Врублевская, JI.A. Дробозина, М.Д. Игнатьева, С .Я. Никитин, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, Д.Г. Черник, Л.И. Якобсон и др. В их научных трудах заложены теоретические и методологические основы организации бюджетного устройства, рассмотрены некоторые аспекты финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Существенный вклад в исследование правовых и финансовых проблем регулирования межбюджетных отношений внесли работы М.И. Ткачука, В.И. Матеюка, А.В. Улюкаева, М.В. Васильевой, Л.И. Прониной и др.

В то же время, проблемы обеспечения финансовой самостоятельности местных бюджетов, соответствия расходных обязательств органов местного самоуправления и их прав по формированию собственной доходной базы, необходимость совершенствования межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне требуют дальнейших научных исследований и выработки предложений по совершенствованию регулирования сложившейся системы межбюджетных отношений.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка и обоснование комплексного подхода к регулированию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне. Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

- исследовать экономическое содержание бюджетного федерализма, межбюджетных отношений, обосновать их взаимосвязь и основные тенденции развития;

- проанализировать сущность местного бюджета и его место в бюджетной системе России;

- оценить финансовое состояние местных бюджетов и исследовать особенности регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне;

- обосновать основные направления повышения эффективности регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации;

- разработать методические рекомендации по созданию рационального механизма финансовых трансфертов между местными бюджетами, обеспечивающего заинтересованность органов местного самоуправления в наращивании экономического потенциала муниципалитетов.

Концепция диссертационного исследования

Задачи обеспечения финансовой основы местного самоуправления, выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, в условиях социально-экономической дифференциации российских муниципальных образований определяют необходимость повышения эффективности регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне. Это требует: четкого разграничения предметов ведения между уровнями власти и поэтапного перехода к нормативной оценке расходных обязательств; закрепления между уровнями бюджетной системы на постоянной основе доходных источников; разработки единых методических подходов к организации распределения ресурсов межбюджетного регулирования обеспечивающих стимулирование местных властей к наращиванию экономического потенциала муниципалитетов.

Объектом исследования. Объектом исследования является консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации в разрезе городов и районов (на примере Республики Адыгея).

Предмет исследования. Предметом исследования выступила совокупность межбюджетных отношений, возникающих между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в ходе бюджетного процесса.

Теоретическая, методологическая и эмпирическая основы исследования. Теоретической и методологической базой исследования явились концепции и положения, сформулированные отечественными и зарубежными экономистами в области межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, критически осмысленные в рамках используемого соискателем системного подхода.

В ходе исследования применялись научные методы и приемы: диалектический, группировки, аналогии и сравнения, дисперсионного, корреляционно - регрессионного анализа, нелинейного программирования системный, экспертных оценок.

Эмпирической базой работы послужили официальные данные Госкомстата Российской Федерации, Комитета статистики Республики Адыгея, справочные, аналитические материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Республики Адыгея, данные периодической печати.

Научная новизна исследования заключается в том, что в работе сформулирован системный подход к регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, реализующий цели сбалансированности бюджетной системы и повышения эффективности воздействия межбюджетных отношений на экономические процессы воспроизводства. На основе данного подхода получены следующие научные результаты:

- на основе субъектно-объектного подхода дана оригинальная трактовка понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»; бюджетный федерализм как принцип разделения между уровнями бюджетной системы предметов ведения и доходных источников является основой межбюджетных отношений возникающих в ходе бюджетного процесса отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- уточнена формулировка понятия «местный бюджет» как система экономических отношений между органами местного самоуправления и субъектами предпринимательской деятельности, населением и органами государственной власти по поводу перераспределения части валового регионального продукта;

- на основе оценки финансового состояния местных бюджетов и комплексного анализа регулирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации, определена роль форм регулирования местных бюджетов при выравнивании бюджетной обеспеченности на примере Республики Адыгея;

- предложены методологические подходы, предполагающие усиление роли собственных налоговых источников местных бюджетов и повышение эффективности распределения финансовой помощи путем выделения текущей составляющей -Фонда финансовой поддержки муниципальных образований и инвестиционной составляющей - фонда развития муниципальных образований;

- разработана комплексная методика распределения финансовых трансфертов на субфедеральном уровне, включающая методику выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований при заданном объеме финансовой помощи, и методику распределения средств фонда развития муниципальных образований на основе критерия эффективности воспроизводства бюджетных потоков - коэффициента трансформации бюджетных расходов в бюджетные доходы.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения и практические рекомендации могут быть использованы: в дальнейших исследованиях проблем регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

Результаты исследования успешно реализуемы при подготовке законодательных и нормативных актов регламентирующих взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в ходе бюджетного процесса, и как следствие будут способствовать обоснованию передачи регулирующих доходов и предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям.

Материалы работы могут быть использованы в процессе вузовской подготовки специалистов в области государственных и муниципальных финансов.

Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, изложенные в диссертации были доведены до руководства Министерства финансов республики Адыгея, нашли одобрение и были использованы при формировании республиканского и местных бюджетов Республики Адыгея на 2002 год. Принимая непосредственное участие в процессе формировании, исполнения бюджета Кошехабльского района, соискатель внес вклад в решение задач повышения финансовой самостоятельности местных бюджетов, формирования объективной системы параметров для определения объема средств финансовой помощи.

Материалы диссертации используются при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам "Налоги и налогообложение", "Государственные и муниципальные финансы" в Адыгейском государственном университете. Основные положения диссертации получили отражения в 5-ти опубликованных работах.

Объем и структура работы. Диссертация изложена на 167 страницах • печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 5

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Пшунетлев, Адам Аскарбиевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование в соответствии с поставленной целью и задачами позволило соискателю сделать выводы о современном уровне развития межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, и предложить системный подход к их регулированию.

Развитие бюджетного федерализма в России происходит в сложных условиях переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике и демократическому государству механизмы. Становление России как федеративного государства сопровождается децентрализацией расходных полномочий и концентрацией доходных источников на федеральном уровне. В процессе децентрализации своей бюджетной системы, Россия продвинулась дальше развитых капиталистических стран. Если в качестве критерия децентрализации бюджетной системы рассматривать значение доли бюджетов субъектов и муниципальных образований в консолидированном бюджете страны, то в России уровень децентрализации почти в 2 раза выше, чем в США и значительно выше, чем в других индустриально развитых странах.

Начиная с 1992 по 2001 год доля расходов федерального бюджета снизилась с 61,4% до 40,2%. Вместе с тем доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации сократилась с 27.6 % до 25.8%, а доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации выросла с 28,5% до 40,1%. В суммарном объеме расходов на здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет более 60%.

Существующая система бюджетного федерализма в России основана на принципах централизованного налогового управления, которые являются пережитками Советской бюджетной системы, что, выражается в следующем:

- большинство расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов регламентируются федеральным законодательством;

- федеральная власть через налоговые органы и федеральное казначейство контролирует порядок налогообложения и распределения доходов между уровнями бюджетной системы;

- ресурсов межбюджетного регулирования преобладают в структуре доходов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов.

Для организации взаимодействия органов государственного управления важным является раскрытие экономического содержания бюджетного федерализма. Анализ бюджетно - налогового законодательства, экономической литературы, показал, что сегодня отсутствует единый подход к определению понятия «бюджетный федерализм». Существующие определения сужают содержание понятия «бюджетный федерализм», и не охватывают формы проявления бюджетного федерализма.

Мы полагаем, что в действительности бюджетный федерализм выражает взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов.

Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, характеризующийся специфическим финансовым оборотом бюджетных денежных ресурсов между их источниками, органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм опосредует процесс движения финансовых потоков в системе "экономика - государство - экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов.

В этой связи бюджетный федерализм, по мнению соискателя, следует определить как принцип организации бюджетных отношений, обеспечивающий бюджетно - налоговую автономию органов власти разных уровней при соблюдении национальных интересов. Иными словами бюджетный федерализм выступает принципом разграничения расходно -доходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

По мнению соискателя, направления развития бюджетного федерализма необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и эффективность рыночной экономической системы.

Понятие «бюджетный федерализм» тесно связано с понятием «межбюджетные отношения». Бюджетный федерализм, определяя принцип взаимодействия различных уровней государственной власти федеративного государства, является основой межбюджетных отношений.

Бюджетный кодекс закрепил определение межбюджетных отношений. В то же время, в данном определении не сформулирован их объект. Аналогичный недостаток присущ и определениям межбюджетных отношений, имеющимся в экономической литературе.

Рассмотрение взаимодействия уровней власти в ходе бюджетного процесса позволяет соискателю трактовать межбюджетные отношения как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в ходе бюджетного процесса по поводу перераспределения средств бюджетов в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызывающих рост расходов бюджетов, передачи средств в виде дотаций, субвенций, субсидий, взаимных расчетов, объединения средств бюджетов для финансирования разных территорий одного уровня власти.

Раскрытие экономического содержания бюджетного федерализма и межбюджетных отношений позволило соискателю установить их взаимосвязь - бюджетный федерализм, выступая принципом организации бюджетных отношений, является необходимым и достаточным условием возникновения межбюджетных отношений между органами власти федеративного государства.

До 1991 года под местными бюджетами понималась опись доходов и расходов органов местного самоуправления. Местные органы власти проводили государственную политику, что соответствовало существовавшей тогда системе экономических отношений, основанных на единой общегосударственной собственности.

Переход к муниципальной системе управления обусловил появление собственных предметов ведения у местных властей, и формирования соответствующих бюджетных отношений.

Анализ законодательных актов и современной экономической литературы свидетельствует об отсутствии единого подхода к определению понятия «бюджет». Сложность определения сути бюджета выражается в использовании данного термина для обозначения различных по своей природе объектов.

Существует два основных подхода к определению понятия «бюджет». Первый подход основан на рассмотрении бюджета как финансовой категории. Помимо присущих финансам признаков, бюджетные отношения обладают специфическими особенностями. Это выражается в общественном предназначении бюджета, и проявлении императивности бюджетных отношений. Государство вступает в бюджетные отношения с организациями, физическими лицами, с целью формирования централизованного фонда денежных средств, для финансирования наиболее значимых отраслей национального воспроизводственного комплекса, социальной сферы. Таким образом, бюджетные отношения в большей степени, чем финансовые отношения вообще, определяются потребностями экономики и общества. Бюджет, в отличие от других финансовых категорий, выражает императивные денежные отношения.

Сущность бюджета как экономической категории проявляется в его функциях.

1. Образование государственного фонда денежных средств. Реализация этой функции обеспечивает концентрацию финансовых ресурсов в бюджетной системе государства.

2. Использование средств государственного фонда денежных средств, реализация данной функции осуществляется путем целевого расходования бюджетных средств.

3. Контрольная функция. Реализация контрольной функции позволяет оценить влияние доходов и расходов бюджета на экономические процессы.

Таким образом, бюджет может выступать формой проявления финансовых отношений. Это выражается в присвоении органами государственной власти, местного самоуправления части национального дохода. Иными словами, бюджет может выступать как централизованный фонд денежных средств. Рассмотрение бюджета как плана - прогноза определяет необходимость применения понятия «бюджет» для обозначения финансового документа.

Как финансовая категория местный бюджет представляет собой систему императивных денежных отношений между органами местного самоуправления, организациями и населением. В то же время, императивный характер бюджетных отношений подразумевает наличие у местных органов самоуправления эффективного механизма контроля над своевременностью и полнотой зачисления денежных средств в местный бюджет. Однако, регулирование налоговых отношений отнесено к исключительной компетенции органов государственной власти (Налоговый кодекс устанавливает исключительный перечень местных налогов, начисление, взыскание налогов осуществляет федеральная налоговая служба). Органы местного самоуправления лишены возможности взыскания задолженности по местным налогам за счет имущества должников. Это позволяет поставить под сомнение императивность отношений, посредством которых формируется местный бюджет.

Органы местного самоуправления кроме местных налогов и сборов, и регулирующих доходов располагают другими доходными источниками: доходы от продажи муниципального имущества, доходы от предоставления бюджетных кредитов, доходы от проведения муниципальных лотерей, доходы от ценных бумаг. Таким образом, для исполнения доходной части местного бюджета органы местного самоуправления могут вступать в договорные отношения с хозяйствующими субъектами, населением. Это позволяет трактовать местный бюджет как систему экономических отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, субъектами предпринимательской деятельности, населением по поводу перераспределения части чистого национального дохода, с целью формирования, и использования фонда денежных средств, являющегося финансовой основой местного самоуправления.

Важной проблемой развития бюджетной системы России, остается несоответствия расходных обязательств и доходных полномочий бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Следствием является неспособность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обеспечить финансирование бюджетных расходов за счет собственных источников. В этих условиях, при достижении сбалансированности бюджетной системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности, возрастает роль регулирования межбюджетных отношений.

Установлено, что бюджетное устройство России характеризуется высокой степенью дифференциации ее субъектов по уровню социально-экономического развития. Острой остается проблема самодостаточности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это определяет необходимость перераспределения большой доли чистого национального продукта в целях выравнивания бюджетной обеспеченности населения. Деятельность, организуемая государством по использованию всех аспектов межбюджетных отношений, в целях сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации называется регулированием межбюджетных отношений

Регулирование межбюджетных отношений представляет несущую конструкцию государственной политики в сфере межбюджетных отношений, и основываются на законодательном закреплении предметов ведения, доходных источников за уровнями бюджетной системы.

Субъектами регулирования межбюджетных отношений выступают федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Предметом регулирования межбюджетных отношений выступают ресурсы бюджетной системы России. Средствами регулирования межбюджетных отношений выступают: дотации, трансферты, субвенции, субсидии, бюджетные ссуды, взаимные расчеты.

Как финансовая категория, совокупность средств регулирования межбюджетных отношений представляет систему организованных денежных потоков между органами государственной власти, органами местного самоуправления, обеспечивающую сбалансированность бюджетной системы.

Целью регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации является:

- выравнивание различий обеспеченности населения бюджетными услугами;

- стимулирование органов государственной власти, местного самоуправления по развитию экономического потенциала субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Решение задачи выравнивания требует точной оценки доходных возможностей субъектов межбюджетных отношений. Это обуславливает необходимость выработки единого подхода к определению собственных и регулирующих доходов. Между тем, существующее федеральное законодательство допускает неоднозначное толкование терминов «собственные доходы», «регулирующие доходы».

Опираясь на данное определение, трудно определить какими собственными или регулирующими для местных бюджетов являются НДС, налог на доходы, акцизы, налог на прибыль. С одной стороны Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления" закрепляет за местными бюджетами отчисления от указанных налогов на постоянной основе, что позволяет рассматривать данные налоги как собственные налоги местных бюджетов. С другой стороны, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, законом на текущий финансовый год, могут установить сверх закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе, нормативы отчислений от федеральных налогов, переданных на региональный уровень как регулирующие доходы. В этом случае федеральные налоги выступают регулирующими доходами местных бюджетов.

По мнению соискателя, разрешению данного противоречия может служить рассмотрение налога как денежного платежа. Это позволяет провести структурирование налога, и выделить в нем доли собственных и регулирующих доходов бюджетов.

Соискатель предлагает определить собственные и регулирующие доходы бюджетов следующим образом:

- собственные доходы бюджетов это - денежное выражение полного или частичного поступления в соответствующие бюджеты Российской Федерации, закрепленных за ними на постоянной основе налоговых и неналоговых доходов.

- регулирующие доходы бюджетов это - денежное выражение полного или частичного поступления в бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, устанавливаемых по нормативам на очередной финансовый год, или на долговременной основе (не менее чем на 3 года), отчислений от федеральных и региональных налогов.

Одной из важных проблем регулирования межбюджетных отношений в России остается некорректная оценка правовой основы финансовых потоков между субъектами межбюджетных отношений.

Уточнение правовой основы финансовых потоков позволяет также поставить под сомнение корректность рассмотрения территорий как налогоплательщиков в другие уровни бюджетной системы.

По существу, территории не являются плательщиками налогов и иных платежей. Органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления участвуют в проведении государственной налоговой политики, и таким образом, Государство взаимодействует с гражданами и хозяйствующими субъектами.

В целях определения результативного значения финансового потока между центром и территориями рассмотрим совокупность разнонаправленных финансовых потоков: направление от субъекта к муниципальному образованию и в противоположном направлении.

Направленность суммарного вектора задается распределением права собственности на источники доходных поступлений. При такой трактовке взаимных финансовых потоков между субъектами межбюджетных отношений направленность суммарного вектора имеет направление сверху вниз.

В данной связи необходимо отметить, что широко распространенная группировка территорий на доноров и реципиентов может быть принята с высокой долей условности. Законодательные органы субъектов Российской Федерации предоставляют муниципальным образованьям во временное пользование регулирующие доходы путем установления нормативов отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов в местные бюджеты.

Мировая практика бюджетного федерализма показывает, что оптимальным для целей межбюджетного регулирования, является формирование нисходящих финансовых потоков

Однако пропорции расщепления некоторых налогов (налог на имущество, налог с продаж) устанавливаются Федеральным Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В то же время пропорции расщепления по остальным налогам определяются законом о бюджете на текущий год.

Мы полагаем, что необходимо отменить практику зачисления местных налогов в бюджеты других уровней, и предлагаем использовать как экономически обоснованное и политически верное, распределение налогов по нисходящей вертикали. Нам представляется неверным отнесение вопросов регулирования межбюджетных отношений к сфере регламентируемой налоговым законодательством. Поэтому считаем, что необходимо установить четкое разграничение сфер бюджетного и налогового регулирования, и предлагаем устанавливать распределения налогов в Налоговом кодексе, а межбюджетное распределение налогов между уровнями бюджетной системы в Бюджетном кодексе.

В то же время, практика регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне характеризуется специфическими проблемами:

- неоднородность состава муниципальных образований;

- низкий уровень обеспеченности местных бюджетов собственными доходами;

- отсутствие эффективного механизма бюджетного регулирования местных бюджетов.

В результате проведенного анализа межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Адыгея), можно сделать следующие выводы.

1. Серьезной проблемой на пути реформирования межбюджетных отношений остается неупорядоченность бюджетного устройства. Большинство субъектов Российской Федерации рассматривают местное самоуправление лишь на территориальном уровне. Исходя из отличительных признаков местного самоуправления, в Республике Адыгея существует только одна форма власти - государственная. Это проявляется в том, что бюджеты городов и районов фактически формируют органы государственной власти Республики Адыгея.

2. В нарушение федерального законодательства в законодательстве Республики Адыгея отсутствует долгосрочное закрепление долей федеральных и регулирующих налогов в местные бюджеты и установление минимальных социальных стандартов.

3. Финансовое положение местных бюджетов остается тяжелым. В среднем по Республике Адыгея доля собственных доходов составляет лишь 14%. Это в свою очередь повышает роль межбюджетного регулирования для достижения сбалансированности местных бюджетов.

4. Действующая система межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне не эффективна. Распределение регулирующих налогов, предоставление финансовой помощи не решают проблемы сбалансированности местных бюджетов, и приводит к усиливающейся дифференциации муниципалитетов в уровне бюджетной обеспеченности.

Разрешение указанных проблем требует разработки комплексной системы регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.Организация регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации призвана обеспечить выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов и стимулирование местных властей к росту экономического потенциала муниципалитетов.

Соискателем предложена комплексная методика распределения финансовых трансфертов на субфедеральном уровне, включающая методику выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований при заданном объеме финансовой помощи, и методику распределения средств фонда развития муниципальных образований на основе критерия эффективности воспроизводства бюджетных потоков - коэффициента трансформации бюджетных расходов в бюджетные доходы.

Выравнивание бюджетной обеспеченности производится в рамках фонда финансовой поддержки муниципальных образований на основе относительных показателей доходов и расходов муниципальных образований: индексов налогового потенциала и бюджетных расходов. В пределах установленного объема финансовой помощи предлагается доведение бюджетной обеспеченности до единого уровня.

В целях наращивания налогового потенциала муниципальных образований предлагается формирование фонда развития муниципальных образований. Критерием распределения средств указанного фонда является коэффициент трансформации бюджетных расходов в бюджетные доходы.

КТ=(НП-Т)/Т

Иными словами, коэффициент трансформации представляет собой критерий эффективности воспроизводства бюджетных потоков.

Ожидаемое значение налоговых поступлений рассчитываем путем построения уравнения регрессии. Рассмотрим уравнение регрессии, включающее фактор времени.

НП =aO+al*T+a2*t+e, где НП - налоговые поступления за месяц; Т - величина трансферта перечисленная за месяц; аО и а2 параметры уравнения регрессии; е - ошибка модели.

Преимущество данной модели по сравнению с другими (метод • последовательных разностей, метод отклонений от трендов) в том, что он учитывает всю информацию в исходных рядах, и значения НП, Т есть уровни временных рядов. Расчет проводился по данным о поступлении ежемесячных трансфертов 36 месяцев. Проведенный анализ надежности построенной модели свидетельствует о высокой степени ее значимости. обозначив ах- доля i - го муниципального образования в Фонде финансовой поддержки, ожидаемый уровень КТ по всей республике Адыгея можно записать как:

T(s)

Оптимизационная задача выглядит следующим образом: г #.>0, для любого i

YaCC * E{Kmi) = Е V

Таким образом, бюджет задает общий вектор развития экономики, путем определения ожидаемой нормы доходности на бюджетные расходы в среднем по субъекту Российской Федерации. Указанная математическая модель реализована соискателем в практической плоскости в виде программного продукта «бюджет инвест». Интерфейс программы содержит три блока: бюджетное выравнивание, инвестиционная часть, графическое отображение полученных результатов.

Нами предлагается следующая технология принятия управленческих решений по распределению средств финансовой поддержки территорий субъекта:

При принятии Республиканского бюджета на текущий год, устанавливается размер дотаций для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Программой «бюджет инвест» предусмотрены различные варианты выравнивания. При этом, расходы бюджетов могут учитываться как по сложившейся бюджетной сети, так и по нормативам. Результат выравнивания сопровождается графической иллюстрацией.

Следующим шагом является формирование и распределение средств фонда развития муниципальных образований. Предлагается установление i

Республиканским бюджетом на текущий год объема фонда развития муниципальных финансов Республики Адыгея.

Ежемесячно, на основании скорректированных показателей коэффициента трансформации территорий распределяется 1/12 часть средств фонда. Блок «Инвестиционная часть» включает таблицу данных по каждой территории для расчета коэффициента трансформации расходов в доходы.

База данных по каждой территории пополняется ежемесячно на основании отчетных данных предоставляемых финансовыми органами местных администраций.

Соответственно динамики доходов местных бюджетов будет изменяться структура распределения долей территорий в фонде инвестиционной поддержки муниципалитетов.