Система государственных закупок как фактор экономической безопасности региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Система государственных закупок как фактор экономической безопасности региона"



На правах рукописи

ПЛАСТИНИНА Елена Александровна

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК КАК ФАКТОР ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономическая безопасность)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2009

003474130

Работа выполнена на кафедре «Экономики и организации войскового хозяйства (и тыла)» Военной финансово-экономической академии (г. Ярославль)

Научный руководитель

Официальные оппоненты

- доктор экономических наук, профессор Бурыкин Алексей Дмитреевич.

- доктор экономических наук, профессор

Силаева Лидия Павловна;

- доктор экономических наук, профессор

Опальский Александр Павлович.

Ведущая организация - Российский университет

кооперации.

Защита состоится «_2_» 2009 г. в{Ц.5рчасов в 203 ауд. на заседании

диссертационного совета Д.203.022.01 Академии экономической безопасности МВД России по адресу: 129329, г. Москва, ул. Кольская, д. 2, зал ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте www.econsafety.ru Академии экономической безопасности МВД России

Автореферат разослан М о- ^2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук,

профессор ^К/^'р. В. Илюхина

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Эффективное функционирование системы государственных закупок оказывает существенное воздействие практически на все стороны жизнедеятельности, как страны в целом, так и любого региона, в том числе данное влияние проецируется и на такую систему как экономическая безопасность региона.

В процессе своей деятельности органы власти реализуют множество функций, связанных с обеспечением обороноспособности и правопорядка, устойчивого развития отраслей экономики и социальной сферы, охраной окружающей природной среды, исполнением международных обязательств и другими направлениями развития государства. Все эти функции напрямую связаны с экономической безопасностью. Для реализации этих функций государственными и муниципальными заказчиками осуществляются закупки соответствующих товаров, работ и услуг. Производимые закупки оплачиваются за счет средств бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования. Поэтому качество исполнения государственных функций в значительной степени зависит от того, насколько эффективно ведутся закупки товаров, работ и услуг. Достижение подобных характеристик возможно за счет обеспечения максимальной информационной открытости, доступности участия в процессе отбора поставщиков и преимущественного использования конкурентных процедур в размещении заказов.

Требования современного рыночного развития и подготовка Российской Федерации к предстоящему вступлению во Всемирную торговую организацию, обуславливают необходимость усиления внимания к проблеме создания эффективной системы государственных закупок в целом. Это важно не только с экономической, но также с социальной, демографической, экологической и политической точек зрения.

Однако, одним из существенных факторов доминирования негативных тенденций в практике размещения госзаказа в российской экономике является недостаточная степень разработанности методологических основ и концептуальных положений системы управления госзаказом с учетом рисков, возникающих в ходе осуществления закупочной деятельности.

Состояние изученности проблемы. Общетеоретическим вопроса изучения экономической безопасности посвящены работы Л. И Абалкина А. И. Архипова, А. Е. Городецкого, Р. В.Илюхиной, Н. А. Косолапов К. Н. Самсонова, В. К. Сенчагова, В. Л. Тамбовцева, А. Г. Хабибулина др. Выявлению, анализу и характеристике факторов дестабилизации угроз экономической безопасности посвящены работы А. К. Большакова Е. М. Бухвальда, Н. Г. Гловацкой, А. Н Нестеренко и др. Оценк экономической безопасности Российской Федерации осуществлена в исследованиях А. И. Илларионова, В. А. Медведева, и др.

Большинство исследований проблем экономической безопасности посвящено изучению ее национального уровня. Между тем социально-экономическая безопасность и устойчивое развитие субъектов Федерации являются основой национальной безопасности, а развитие российских регионов находится на такой стадии, когда на региональный уровень передаются дополнительные полномочия по определению социально-экономического развития. Региональный уровень экономической безопасности выделяют и исследуют В. А. Алешин, Б. В. Губин, А. Н. Логвина, Ю. И. Любимцев, В. Н. Овчинников.

Вопросы государственного регулирования экономики, начиная с конца XVII столетия, находились в поле зрения мировой экономической науки. Различная степень и роль государственного регулирования оспаривалась такими экономистами, как Дж. К. Гэлбрейт, Р. Карсон, К. Маркс, В. May, Ж. Б. Сей, А. Смит, М. Фридмен, Ф. Энгельс, Л. И. Абалкин, С. Ю. Глазьев, А. С. Зелтынь, И. В. Липсиц, Д. С. Львов, О. С. Пчелинцев, Н. М. Розанова, Т. А. Суринов, Я. М. Уринсон и др. Вопросы государственного регулирования экономики посредством государственного заказа были исследованы Дж. Кейнсом, Дж. Ю. Стиглицом, Ф. А. Хайеком, Л. Эрхардом.

Системе государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации всего несколько лет, вследствие чего вопросы государственного заказа в отечественной экономической науке вплоть до недавнего времени почти не исследовались. Проблемы правового регулирования и определения содержания системы государственных закупок рассматривались Д. А. Абдрахимовым, М. Н. Бродским, А. Б. Виссарионовым, А. А. Гладковым, Е. Ю. Гончаровым, Н. А. Каганом, Г. А. Ковалевой, С. И. Костенко, Л. Ф. Лаврентьевой,

М. Н. Михайловым, Н. В. Нестеровичем, Н. П. Протасовой, В. А. Рубановым, С. А. Сибиряковым, В. И. Смирновым, Г. К. Сухадольским и др. Разработкой проблем государственных закупок занимаются экономисты: И. Н Дмитриева, В. А. Кощеев, И. В. Кратко, А. А. Макаров, Е. В. Романенко, М. А. Юсупова, изучением теоретических основ развития системы управления государственными заказами - В. А. Кныш и др.

В то же время изучение указанных и других источников показало, что многие аспекты проблемы управления государственным заказом требуют более глубокого изучения. Проблема регулирования системы госзаказа с учетом возникающих рисков пока не получила комплексного отражения в научных исследованиях, малоизученной остается проблема оценки влияния системы государственных закупок на безопасность регионов.

Недостаточная степень разработки теоретических и методологических основ указанных проблем, их научная и экономическая значимость и очевидная актуальность обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретических основ, предложений и методических рекомендаций по совершенствованию системы государственных закупок как фактора экономической безопасности региона.

Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения нескольких взаимосвязанных теоретических и практических задач, отражающих общую логику исследования:

- определение экономической безопасности и выделение ее особенностей на региональном уровне;

- изучение и анализ теоретических и методических основ функционирования системы государственных закупок;

- вьмвление взаимосвязей и областей взаимовлияния систем государственных закупок и экономической безопасности региона;

- анализ рисков и факторов снижения эффективности закупочной деятельности, а также методов управления данными рисками;

- раскрытие особенностей организации и функционирования системы государственных закупок Ярославской области;

- анализ функционирования системы контроля государственных закупок Ярославской области;

- обоснование необходимости и разработка мероприятий по усилению контроля в сфере государственных закупок Ярославской области.

Объект исследования. Объектом исследования является деятельность государственных органов по государственным закупкам и экономическая безопасность региона.

Предмет исследования. Предметом исследования является система социально-экономических отношений, возникающих в процессе планирования и реализации государственных закупок и обеспечения экономической безопасности.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды российских и зарубежных экономистов, монографические исследования научно-исследовательских и учебных центров, материалы периодической литературы по проблемам государственной политики и системы государственных закупок. В работе использованы законодательные и нормативные акты, регулирующие систему государственных закупок в Российской Федерации и Ярославской области.

В процессе исследования, базирующегося на системно-функциональном подходе, для решения поставленных задач использовались общенаучные методы исследования: системный подход, метод анализа макроэкономической динамики развития экономики, статистические методы обработки и анализа информационных массивов, концептуального моделирования, методы социально-экономического прогнозирования, графической интерпретации, логического, сравнительного, структурного, факторного и ретроспективного анализа.

Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе информации, опубликованной в периодических научных изданиях и глобальной информационной сети Интернет, а также представлена материалами Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и Департамента государственного заказа Ярославской области.

Научная новизна исследования состоит в обосновании положений по повышению эффективности системы управления государственным

заказом как фактором обеспечения экономической безопасности региона. Новизна исследования заключается в следующем:

- разработаны методические принципы и модель системы экономической безопасности региона, в рамках которой: определены основные составляющие экономической безопасности региона, выделены основные показатели конкурентоспособности региональной экономики, как одного из основных критериев системы экономической безопасности региона, предложена трехуровневая структура угроз экономической безопасности региона;

- определены основные и дополнительные функции государственных закупок в России с позиции обеспечения экономической безопасности региона;

- раскрыты теоретические и методические основы организации и управления государственными закупками с учетом факторов экономической безопасности,

- упорядочены основополагающие элементы системы государственных закупок в России: основные и дополнительные принципы, основные субъекты и объекты, процессы;

- разработан механизм взаимозависимости системы государственных закупок и экономической безопасности региона, определяющий взаимосвязи между функциями, целями, задачами, используемыми ресурсами;

- определены факторы, влияющие на экономическую безопасность региона в процессе: управления системой государственных закупок; планирования и размещения государственного заказа; поддержки системы государственных закупок;

- дана классификация рисков в системе государственных закупок и определены существующие методы управления рисками данной системы;

- обобщено нормативно-правовое обеспечение государственных закупок и выделены основные участники системы государственных закупок региона;

- разработаны программные мероприятия по повышению эффективности системы государственных закупок Ярославской области;

- определены основные нарушения в системе региональных государственных закупок, контролируемые органами исполнительной власти на основе анализа функций и полномочий;

- предложена реорганизация структуры Управления Федеральной антимонопольной службы России по Ярославской области, путем внедрения отдела по проверке поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд и разработана рекомендуемая методика оценки поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что полученные теоретические результаты доведены до уровня конкретных рекомендаций для формирования системы государственных закупок с учетом приоритетов государственной политики и организации эффективного управления государственными закупками в Российской Федерации и Ярославской области по решению практических задач определения рисков и их предотвращения в процессе закупочной деятельности.

Содержащиеся в диссертационной работе выводы и рекомендации могут быть использованы: органами государственного управления для дальнейшей разработки социально-экономической, научно-технической и бюджетной политики, финансовой и фискальной политики на уровне субъектов Федерации и на федеральном уровне; в качестве основы для разработки соответствующих законодательных актов; для повышения прозрачности системы управления государственными закупками на уровне субъектов Федерации и на федеральном уровне; для совершенствования преподавания учебных курсов и спецкурсов в ФГУ ДПО Академии промышленного менеджмента им. Н.П. Пастухова, посвященных вопросам управления государственными финансами и государственными закупками.

Апробация результатов исследования. Материалы и основные положения концепции системы управления государственными закупками используются Департаментом государственного заказа Ярославской области в части решения вопросов, касающихся управления государственными закупками.

Ряд теоретических предложений диссертационной работы рассмотрен на следующих научно-практических конференциях: «Госзаказ 2006», март 2006 г., «Госзаказ 2007», март 2007 г., на международном форуме «Государственные закупки: опыт, достижения, перспективы», июнь 2007 года, • международной конференции «Российский и международный опыт проведения закупок в области здравоохранения,

апрель2008 года, «Контрактные отношения в госзакупках», июнь 2008 года и др.

Публикации. Положения диссертационного исследования изложены в 15 публикациях общим объемом 9,1 п.л., из них 2 в изданиях, рекомендованных ВАК России.

Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка использованной литературы, включающего 175 наименований. Общий объем работы составляет 152 страницы машинописного текста, содержит 7 таблиц, 28 рисунков, 10 приложений.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается научная значимость и актуальность темы диссертационной работы, отмечается степень ее теоретической разработки, определяются цель и задачи, характеризуется объект и предмет исследования, отмечается научная новизна полученных результатов, их практическая значимость и апробация.

Первая глава «Государственные закупки в системе экономической безопасности региона» посвящена обобщению и оценке функционирования систем экономической безопасности региона и государственных закупок и выявлению их взаимозависимостей и взаимосвязей.

В целях выявления взаимосвязей между системами экономической безопасности региона и государственных закупок в работе была разработана модель системы экономической безопасности региона с выделением основных свойств и характеристик экономических систем, таких как: функции, составляющие, критерии, внешние и внутренние факторы и угрозы (рис. 1).

Экономическая безопасность региона предполагает наличие упорядоченной, взаимосвязанной, стройной системы, обеспечивающей экономическую независимость, эффективность, конкурентоспособность, стабильность, устойчивость и способность к возрождению и развитию экономики региона.

+ + + + + + + + + +

Экономическая безопасность региона

возмокность ра-иональной экономики конкурировать в конкретных отраслях, на конкретных товарных рынках

предо осылки

для ее выжив ания и сохранения ее регионал ьных

структур в условиях кризиса и будущего развития

защиту жизненно важных интересов страны и ее территорий в отношении ресурсного потенциала

условия и образ жизни, достойные цивилиз о-ванного человека и возможности устойчивого и нормального воспроизводства общественных процессов

Продовольственная безопасность Финансовая безопасность Информационная безопасность Социальная безопасность

Показатели экономического роста

Показатели конкуренгосп особносга региона

Показатели инвестиционной активности

Показатели целостности экон. пространства, суверенитета и

Показатели качества жизни

Г

8 5

II » =

Рисунок 1. Модель системы экономической безопасности региона

В ходе анализа основных параметров разработанной системы определены основные составляющие экономической безопасности региона, представленные нами как совокупность связанных между собой и взаимодействующих компонентов, формирующих экономическую безопасность региона, таких как социальная безопасность, продовольственная безопасность, информационная безопасность, финансовая безопасность.

В результате проведенного исследования нами выделены пять блоков основных показателей конкурентоспособности региональной экономики, как одного из основных критериев системы экономической безопасности региона: 1) показатели, непосредственно характеризующие тенденции рынков сбыта (внутрирегионального, межрегионального, международного); 2) показатели, характеризующие трудовую активность персонала; 3) показатели, характеризующие издержки производства; 4) показатели, характеризующие состояние и эффективность использования основного капитала; 5) показатели, характеризующие интенсивность инновационно-инвестиционных процессов.

При рассмотрении видов угроз в системе экономической безопасности региона в качестве классификационного признака мы выделяем источник угроз. Более подробно трехуровневая структура угроз экономической безопасности региона показана нами на рисунке 2.

В большинстве стран государство является крупнейшим потребителем на рынке, доля государственных закупок составляет 10-20 % ВВП. За XX столетие доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте увеличилась практически во всех странах (развитых и развивающихся), причем отмечено увеличение, как объема, так и стоимости государственных закупок. Этот рост сопровождался развитием законодательства в сфере закупок для государственных нужд. Столетие назад приобретение товаров и услуг для государственного сектора обычно представляло собой одностороннюю реквизицию продовольствия и военного снаряжения для армии. В большинстве стран основные государственные расходы на оборону и инфраструктуру выделялись для казенных заводов. В собственности государства находилось значительное число военных и гражданских инженерных объектов, оно осуществляло управление военными заводами, автострадами и железными дорогами, а также предприятиями в секторе коммунальных услуг и энергоснабжения. В данных условия необходимость в разработке процедур закупок была минимальной.

3

сс

- территориальным сепаратизм;

- политические угрозы; политическое

противостояние с центром

отток валютных средств;

- увеличение внешнего долга;

нефункциональное использование валютных средств;

нарушения в расчетной дисциплине

сс>

СО:

)

вытеснение с рынка; потери внешнего рынка; деградация производственных средств; - криминализация эюноми:

сокращение объемов закупок федеральными структурами на уровень территории конкретного р егиона;

сокращение объемов финансовой поддержки регионов

СИ)

номик! 7 \

- спад производства;

- потери рынков;

потери основных фондов;

- отказ от поддержки предприятий.

рост безработицы; снижение жизненного уровня; увеличение социальных иждивенцев;

- утрата трудовых навыков; неэффективные закупки для

государственных нужд

свертывание НИОКР;

- сокращение заказов на высокотехнологичных производствах;

потеря квалифицированных кадров.

открытость рынка для импорта;

- обострение ценовых диспропорций;

падение производства энергии; преобладание импортной продукции

Рисунок 2. Трехуровневая структура угроз экономической безопасности региона

С ростом государственных расходов возникла необходимость в привлечении частного сектора для поставки товаров и услуг на контрактной или субподрядной основе. По мере роста объема и стоимости государственных закупок, возросла их значимость и для обеспечения занятости, и для национальной экономики в целом. В большинстве стран законодательство по закупкам на ранних стадиях разрабатывалось для защиты отечественной экономики. В то же время конкуренция между национальными компаниями за государственные заказы увеличивалась теми же темпами, что и государственные расходы на товары и услуги.

Основная задача национальной системы государственных закупок -обеспечить приобретение товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств.

Проведенный нами анализ процесса и видов государственных закупок позволил нам выделить основные и дополнительные функции государственных закупок в России с позиции обеспечения экономической безопасности региона: защитную, регулирующую, социальную, воспроизводственную, инвестиционную, инновационную. Учет перечисленных функций позволяет реализовать соответствующую политику в области экономической безопасности региона на основе управления системой государственных закупок. Положения предложенного нами подхода рассмотрены в таблице 1.

При осуществлении закупок частными фирмами, как правило, их важнейшей задачей является приобретение товаров или услуг на самых лучших условиях. Государство же, может преследовать и другие цели, непосредственно не связанные с конкретными закупками. Государство иногда стремится использовать свою огромную покупательную способность как средство достижения задач социально-экономической политики, в частности, в качестве дополнительных функций государственных закупок в России с позиции обеспечения экономической безопасности региона можно выделить: а) поддержки отдельных национальных отраслей; б) снижения безработицы, поддержки определенных групп населения; в) регионального развития; г) обеспечения социального равенства; д) поддержки малого и среднего бизнеса; е) охраны окружающей среды и т.д.

Таблица 1

Основные функции государственных закупок в России с позиции обеспечения экономической безопасности региона

Наименование функции Область реализации

Воспроизводственная реализуется в процессе организации общественного производства и регулировании его масштабов.

Инвестиционная реализуется в виде целевого долгосрочного финансирования.

Инновационная реализуется в процессе внедрение научных, теоретических и научно-практических, опытно-конструкторских и технологических работ в производство необходимых товаров и услуг.

Защитная реализуется в политике поддержки отечественного производителя и обеспечении государственной безопасности.

Регулирующая реализуется при ценовом регулировании, координации кооперационных связей при производстве необходимых товаров и услуг, поддержке и развитии конкуренции между претендентами на получение от государства подряда на производство необходимых товаров и услуг, а также обеспечении качества и конкурентоспособности выпускаемых товаров, предоставляемых услуг, а также смежных производственных процессов.

Социальная реализуется при создании рабочих мест, обеспечении занятости в том или ином регионе, городе; обеспечении подготовки и переподготовки специалистов; контроле над трудовыми ресурсами: регламентировании условий труда наемных работников, поддержание их здоровья.

Контрольно-учетная реализуется при контроле расходования бюджетных средств;

Система государственных закупок в России представляет собой целостную мультиуровневую макроэкономическую систему, тесно взаимосвязанную с организацией экономики (рис. 3).

- недискриминация,

- транспарентность,

- справедливость,

- эффективность,

- подотчетность

Основные принципы УУ

надежность документального и информационного обеспечения,

высокая компетентность специалистов,

обоснованность нужд государства общественными потребностями

минимизация риска принятия ошибочных решений

Дополнительные принципы

А

общество и его институты, органы власти; поставщики,

рыночная инфраструктура

Принципы:

Основные субъекты:

Система государственных закупок в России

\ 1 г 1 ' II

Процессы: Основные объекты:

▼

- закупка продукции, осуществляемая нормативно установленными способами - финансовые средства на закупку продукции; - продукция для удовлетворения

государственных нужд

Рисунок 3, Система государственных закупок в России

Эффективное функционирование системы государственных закупок оказывает существенное воздействие практически на все стороны жизнедеятельности, как страны в целом, так и любого региона, в том числе данное влияние проецируется и такую систему как экономическая безопасность региона.

В процессе своей деятельности органы власти реализуют множество функций, связанных с обеспечением обороноспособности и правопорядка, устойчивого развития отраслей экономики и социальной сферы, охраной окружающей природной среды, исполнением международных обязательств и другими направлениями развития государства. Все эти функции напрямую связаны с экономической

безопасностью. Для реализации этих функций государственными и муниципальными заказчиками осуществляются закупки соответствующих товаров, работ и услуг. Производимые закупки оплачиваются за счет средств бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования. Поэтому качество исполнения государственных функций в значительной степени зависит от того, насколько эффективно ведутся закупки товаров, работ и услуг.

Государственные закупки являются важным фактором формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения. Совокупный спрос может быть охарактеризован как потребность населения, предприятий и государства, представленная на рынке в денежной форме. Поэтому государственные закупки, являющиеся частью общих расходов государства, оказывают прямое воздействие на уровень совокупных расходов, на объем производства и уровень занятости населения.

Органы власти, увеличивая свои расходы, создают дополнительный спрос на товары и услуги, что вызывает рост ВЫП. Получив оплату от государства за поставленную продукцию (работы, услуги), хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной предельной склонности к потреблению. Тем самым они способствуют увеличению общего спроса и ВНП.

Таким образом, сумма государственных закупок является важным слагаемым для повышения значений основных макроэкономических показателей государства и регионов. В то же время она является только частью общей макроэкономической системы. Поэтому искусственное, необоснованное расширение или сжатие масштабов расходов государства может вызвать дисбаланс системы и привести к негативным последствиям.

Нами разработан механизм взаимозависимости государственных закупок и экономической безопасности региона, определяющий взаимосвязи между функциями, целями, задачами, используемыми ресурсами (рис. 4).

На основе анализа системы государственных закупок, проведенного в диссертационном исследовании определены факторы, влияющие на экономическую безопасность региона в процессе: 1) управления системой государственных закупок, 2) планирования и размещения государственного заказа", 3) поддержки системы государственных закупок.

На всех этапах функционирования системы государственных закупок, существуют существенные недоработки, в результате которых процессы происходящие на каждом из этапов не отвечают требованиям безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля.

Показатели экономической безопасности регионов

Основные цели и задачи развития регионов

7Х

Л У

Л V

-Ч

V

44

Предметы ведения, компетенция и полномочия

Государственные функции

Государственные услуги ^-

Л,

V

V к1-

Л V

Показатели экономической безопасности регионов

«Г т

Основные ресурсы развития региона: население, территория, финансы и пр.

В части ресурсов для госзакупок используются только средства бюджетной системы

Государственные закупки продукции (работ, услуг)

Рисунок 4. Механизм взаимозависимости государственных закупок и экономической безопасности региона

Таким образом, решение проблем, влияющие на экономическую безопасность региона - это создание адекватных систем организации, управления и контроля государственными закупками, а также обеспечение нормативными, материально-техническими, финансовыми, кадровыми, методическими ресурсами, учитывающими требования безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля.

Во второй главе «Риски в закупочной деятельности государства и методы их снижения» проводится систематизация рисков и факторов снижения эффективности в закупочной деятельности государства, а также

проводится анализ существующих методических подходов управления рисками в системе государственных закупок.

В основе системы оценок эффективности функционирования системы государственных закупок лежат следующие понятия:

1) рациональность - критерий финансового контроля, характеризующий достижение заданного результата при использовании наименьшего объема бюджетных средств; практическая и теоретическая обоснованность выбора конкретного способа решения задачи, проведения работы, выполнения мероприятий, других действий с использованием наименьшего объема бюджетных средств;

2) эффективность - показатель финансового контроля, характеризующий итоги деятельности какого-либо объекта с точки зрения достижения заданных результатов при использовании наименьшего объема бюджетных средств или достижения наилучшего результата при использовании определенного объема бюджетных средств.

В условиях рыночных отношений проблема оценки и учета риска приобретает самостоятельное теоретическое и прикладное, практическое значение как важная составная часть науки управления или менеджмента.

На основании анализа существующих классификаций рисков и факторов снижения эффективности закупочной деятельности государства, а также изученной литературы по рискологии и управлении государственными закупками в диссертационном исследовании предложен собственный вариант классификации рисков в системе государственных закупок, отображающие виды риска возникающих в ходе закупочной деятельности государства (рис. 5).

В данной классификации рассмотрены не все возможные виды и классификационные признаки, которые могут быть выделены в рамках системы государственных закупок, а только, на наш взгляд, наиболее важные с точки зрения разработки системы мер по управлению данными рисками. Так же как и в других классификациях, риски могут быть разделены по сфере деятельности: здравоохранение, образование, культура и т.д.; по виду государственных закупок: строительно-монтажные работы, закупка продуктов питания, программного обеспечения, информационных технологий и т.д.

Рисунок 5. Классификация рисков в системе государственных закупок

В основе управления рисками лежит правило: не избегать риска, а уметь оценивать его степень и управлять им. Управление и риск -взаимосвязанные компоненты экономической системы.

Общий концептуальный подход в определенных нами методах управления рисками в системе государственных закупок заключается в следующем:

- выявление возможных последствий хозяйственной деятельности в рисковой ситуации;

- разработка мер, не допускающих, предотвращающих или уменьшающих (минимизирующих) ущерб от воздействия непредвиденных рисковых факторов;

- реализация такой системы адаптирования бюджетных учреждений к рискам, при помощи которой могут быть не только нейтрализованы или компенсированы вероятные негативные последствия, но и максимально использованы шансы на получение максимального эффекта.

В третьей главе «Механизмы повышения эффективности функционирования региональной системы государственных закупок», принимая во внимание значение госзаказа, его функции, был проведен ретроспективный анализ развития системы государственных закупок в Ярославской области, представлены и обоснованы меры по повышению эффективности функционирования данной системы н основе совершенствования функции контроля.

Действующий с 1 января 2006 года порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа Ярославской области, прежде всего, определяется положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», других законов и иных нормативных правовы актов Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказани услуг для государственных и муниципальных нужд» в процесс государственных (муниципальных) закупок участвует множеств разнообразных организаций. Среди них: государственные (муниципаль ные) заказчики, уполномоченные органы, специализированны организации, комиссии по размещению заказов, юридические физические лица, претендующие на заключение контракта.

В качестве государственных (муниципальных) заказчиков могут выступать органы власти всех 3-х уровней (федерального, регионального и местного), а также получатели бюджетных средств. Кроме этого, на всех 3-х уровнях власти могут создаваться уполномоченные органы по осуществлению функций по размещению заказов для государственных (муниципальных) заказчиков (далее - уполномоченные органы), функциями уполномоченных органов могут быть наделены уже существующие органы власти. Уполномоченные органы осуществляют полный объем функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, за исключением подписания государственных (муниципальных) контрактов. Такие контракты подписываются государственными (муниципальными) заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных (муниципальных) заказчиков устанавливается решением о создании такого уполномоченного органа.

В Ярославской области управление государственными закупками осуществляет единый уполномоченный орган по размещению заказов для нужд Ярославской области, который был создан Постановлением Администрации Ярославской области от 23 декабря 2005 года № 344 «О создании Департамента государственного заказа Ярославской области».

В наглядном виде информация об основных участниках системы государственных закупок Ярославской области (в соответствии с порядком, действующим с 01.01.2006) представлена на рисунке 6.

В целях повышения эффективности государственной службы в интересах поддержания единства экономического пространства, эффективного использования бюджетных средств в Ярославской области нами разработана Программа повышения эффективности системы государственных закупок Ярославской области.

Реализация Программы предполагается в три этапа: 1. Развитие системы информационного обеспечения размещения заказа Ярославской области. 2. Автоматизация системы государственных закупок Ярославской области. 3. Создание условий для повышения эффективности (результативности) проведения конкурентных процедур по размещению государственного заказа Ярославской области.

Цель и задачи программы, а также анализ причин возникновения проблемы, обоснование целесообразности и необходимости ее решения путем реализации Программы повышения эффективности системы государственных закупок Ярославской области обобщены в таблице 2.

Рисунок 6. Основные участники системы государственных закупок Ярославской области

Сроки реализации проекта 2009-2011 гг. График реализации проекта может быть изменен при отсутствии софинансирования со стороны федеральных органов власти.

Рассмотрев компетенцию органов исполнительной власти в области контроля функционирования системы государственных закупок Ярославской области, нами обобщены основные нарушения, контролируемые данными органами.

Таблица 2

Цель и задачи программы, анализ причин возникновения проблемы

Наименование цели программы Анализ причин возникновения проблемы Задачи программы

Создание условий для эффективного проведения конкурентных процедур при размещении заказа Ярославской области Отсутствие полной и всесторонней информации о размещении государственного заказа Ярославской области в других субъектах Российской Федерации. Низкая заинтересованность крупных поставщиков товаров (работ, услуг) в процедуре размещения государственного заказа, что приводит к несостоявшимся торгам. 1. Расширение информационного поля для размещения заказа области с целью более эффективного удовлетворения потребностей Ярославской области. 2. Внедрение комплексной информационно-аналитической системы управления государственными закупками. 3. Привлечение специализированных организаций с целью качественной подготовки документации по торгам, обеспечивающей наиболее полное удовлетворение государственных нужд при сохранении конкуренции в сфере размещения заказа. 4. Анализ конкурсных процедур размещения заказа с целью подготовки методик определения эффективности закупок путем проведения совместных торгов.

Раскрытые в данном диссертационном исследовании методы управления рисками и анализ деятельности структур осуществляющих контроль показали, что система контроля развита и направлена в большей степени на деятельность государственного заказчика, нежели поставщика. Следовательно, повышение эффективности функционирования системы государственной закупочной деятельности может быть реализовано путем повышения контроля за деятельностью и проверкой поставщиков.

Это обуславливает необходимость создания территориального подразделения одного из органов исполнительной власти для осуществления контроля деятельности поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд и снижения рисков всей закупочной системы, связанных с данным субъектом.

Данное подразделение предлагается создать при территориальном подразделении ФАС РФ в виде отдела по проверке поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд (рис. 7), так как именно этот орган, согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и Постановлению Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд», является уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов.

С нашей точки зрения, проведение проверок поставщиков является целесообразным путем совмещения проверок по инициативе госзаказчиков и проверок при размещении заказа от определенной суммы.

Основными задачами предлагаемого отдела является контроль и предотвращение рисков системы государственных закупок, связанных непосредственно с поставщиками товаров, работ, услуг для государственных нужд. В их число входят:

- риск вступления в отношения с недееспособным партнером;

- риск отказа от заключения контракта;

- риски ненадлежащего исполнения или неисполнения контракта (риск изменения количества товара, риск недопоставки установленного количества товара, риск досрочной/задержки поставки, риск поставки некачественного товара).

Для реализации данного предложения должны быть внесены поправки в Положение о Федеральной антимонопольной службе и Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы. Данные поправки должны расширить круг определенных полномочий для данных органов исполнительной власти. Основные задачи и функции отдела должны быть утверждены соответствующим Постановлением Правительства РФ.

Рисунок 7. Предлагаемая реорганизация структуры Ярославского управления Федеральной антимонопольной службы России

В целом, при проведении отделом проверки, специалисты могут придерживаться следующих принципов при своем анализе:

- анализ финансово-хозяйственной деятельности поставщика;

- бизнес-анализ поставщика;

- оценка качества задолженностей поставщика и анализ платежной дисциплины дебитора по имеющейся у поставщика или банка статистике оплат;

- анализ коммерческой документации поставщика: договоров поставки, счетов-фактур, кредитной политики, ценовой политики и т.д. (определяется долгосрочность отношений между поставщиком и его контрагентами, условия расчетов, возможность возвратов, система скидок и бонусов и их учет, гарантийное обслуживание за счет поставщика и т.д.);

- анализ прочей информации, способной повлиять на оценку финансового состояния поставщика.

В целом рекомендуемая методика оценки поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд должна проходить по схеме, представленной на рисунке 8.

Для того чтобы деятельность отдела была максимально эффективной должны быть внесены соответствующие поправки в

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», с целью законодательного закрепления результатов оценки деятельности поставщика, как одного из главных критериев отбора поставщика в конкурсной процедуре.

Рис. 8. Рекомендуемая методика оценки поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд

В заключении сформулированы выводы и представлены основные результаты проведенного диссертационного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

' изданиях рекомендованных ВАК:

. Пластинина Е. А. История и перспективы развития института государственного заказа России // Вестник Костромского государственного университета имени Н. А. Некрасова - 2006, №4. 0,25 п.л.

. Пластинина Е. А. Контроль в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд как эффективный инструмент обеспечения экономической безопасности // Вестник Костромского государственного университета имени Н. А. Некрасова - 2006, №6. 0,25 п.л.

н других изданиях:

. Пластинина Е. А. Поставщики продукции для государственных нужд и муниципальных нужд: как выбрать достойного? // Бюджет. Ежемесячный финансово-экономический журнал, январь 2007.0,2 п.л.

. Пластинина Е. А. Внедрение автоматизированных информационных систем при формировании государственного заказа регионального уровня // Сборник материалов 4 Международной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь и экономика». -Ярославль, 2007 год, том 4. 0,13 п.л.

. Пластинина Е. А. Финансовое обеспечение обязательств как эффективный инструмент управления рисками при размещении государственного заказа // Сборник материалов 4 Международной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь и экономика» - Ярославль, 2007 год, том 1. 0,13 п.л.

6. Пластинина Е. А. Предпочтения государства при размещении заказов: зарубежный опыт и российское законодательства // Бюджетные учреждения - М.: БиНО. - 2007, № 3. 0,5 пл.

7. Пластинина Е. А., Шихов А.Ю. Финансовое обеспечение обязательств при размещении заказов // Бюджетные учреждения - М.: БиНО. - 2007, №4. 0,88 п.л.

8. Пластинина Е. А., Ерофеева Т. П. Госзаказ: изменения к лучшему // Бюджетные учреждения - М.: БиНО. - 2007, № 7. 2,6 п.л.

9. Пластинина Е. А. Контроль в сфере госзакупок // Финансовый справочник бюджетной организации - М.: МЦФЭР - 2007, №6. 0,69 п.л.

Ю.Пластинина Е. А. Заключение государственного и муниципального контракта: условная формальность или объективная необходимость? // Силовые ведомства - М.: БиНО. -2007, №9. 1.06 п.л.

П.Пластинина Е. А. Предотвращение рисков при исполнении государственных и муниципальных контрактов // Сборник трудов по материалам международной научно-практической конференции «Передовой опыт управления государственными и муниципальными закупками в России и зарубежных странах» - Петрозаводск, 2008. 0,19 п.л.

12.Пластинина Е. А., Ерофеева Т. П. Размещение заказов: настоящее и будущее // Финансовый справочник бюджетной организации - М.: МЦФЭР - 2007, №12. 0,6 п.л.

13.Пластинина Е. А. Финансовое обеспечение обязательств участников торгов // Финансовый справочник бюджетной организации - М.: МЦФЭР- 2008, №8. 0,88 пл.

М.Пластинина Е. А. Расчеты по государственным и муниципальным контрактам: типичные нарушения и рекомендации // Ваш бюджетный учет, 2008, №9. 1,125 п.л.

15.Пластинина Е. А. Закон о размещении заказов: новый год - новые порядки// БиНО: Бюджетные учреждения, 2009, №1. 0,44 п.л.

ПЛАСТИНИНА Елена Александровна

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК КАК ФАКТОР ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Отпечатано в издательстве Академии Пастухова Компьютерная вёрстка К. Г. Шилова

Уч.-изд.л. 1,03. Тираж 100 экз.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пластинина, Елена Александровна

Введение.

1. Государственные закупки в системе экономической безопасности региона.

1.1. Экономическая безопасность и ее особенности на региональном уровне.

1.2. Система государственных закупок: принципы, процессы, объекты, субъекты.

1.3. Эффективное функционирование системы государственных закупок как фактор экономической безопасности региона.

2. Риски в закупочной деятельности государства и методы их снижения.

2.1. Сущность и виды рисков в закупочной деятельности государства.

2.2. Методы снижения рисков в системе государственных закупок.

3. Механизмы повышения эффективности функционирования региональной системы государственных закупок.

3.1. Организационно-законодательная характеристика системы государственных закупок Ярославской области и оценка ее эффективности.

3.2. Контроль функционирования системы государственных закупок, как метод снижения рисков закупочной системы области.

3.3. Моделирование отдела территориального подразделения ФАС РФ по проверке поставщиков товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Система государственных закупок как фактор экономической безопасности региона"

Актуальность темы исследования. Эффективное функционирование системы государственных закупок оказывает существенное воздействие практически на все стороны жизнедеятельности, как страны в целом, так и любого региона, в том числе данное влияние проецируется и на такую систему как экономическая безопасность региона.

В. процессе своей деятельности органы власти реализуют множество функций, связанных с обеспечением обороноспособности и правопорядка, устойчивого развития отраслей экономики и социальной сферы, охраной окружающей природной среды, исполнением международных обязательств и другими направлениями развития государства. Все эти функции напрямую связаны с экономической безопасностью. Для реализации этих функций государственными и муниципальными заказчиками осуществляются закупки соответствующих товаров, работ и услуг. Производимые закупки оплачиваются за счет средств бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования. Поэтому качество исполнения государственных функций в значительной степени зависит от того, насколько эффективно ведутся закупки товаров, работ и услуг. Достижение подобных характеристик возможно за счет обеспечения максимальной информационной открытости, доступности участия в процессе отбора поставщиков и преимущественного использования конкурентных процедур в размещении заказов.

Требования современного рыночного развития и подготовка Российской Федерации к предстоящему вступлению во Всемирную торговую организацию, обуславливают необходимость усиления внимания к проблеме создания эффективной системы государственных закупок в целом. Это важно не только с экономической, но также с социальной, демографической, экологической и политической точек зрения.

Однако, одним из существенных факторов доминирования негативных тенденций в практике размещения госзаказа в российской экономике является недостаточная? степень разработанности методологических основ и концептуальных положений системы управления госзаказом с учетом рисков, возникающих в ходе осуществления закупочной деятельности.

Состояние изученности проблемы. Общетеоретическим вопросам изучения; экономической безопасности посвящены работы Л.И Абалкина, АЛI. Архипова, А.Е.Городецкого, H.A. Косолапова, К.Н. Самсонова, В.К. Сенчагова, ВШ. Тамбовцева и др. Выявлению- анализу и характеристике факторов дестабилизации и угроз экономической безопасности посвящены работы А.К. Большакова, Е.М. Бухвальда, HiF. Гловацкой, А.Н Нестеренко, и др. Оценка экономической безопасности Российской) Федерации? осуществлена в исследованиях А.И. Илларионова, В.А. Медведева, и др.

Большинство исследований проблем: экономической безопасности по-священо^ изучению ее национального* уровня; Между тем социально-экономическая . безопасность и устойчивое развитие субъектов Федерации являются^ основой национальной; безопасности, а развитие российских регионов находится на такой стадии, когда на региональный уровень передаются дополнительные полномочия по определению социально-экономического развития. Региональный уровень экономической безопасности выделяют и исследуют В.А. Алешин, Б.В. Губин, А.Н. Логвина, Ю.И. Любимцев, BiH. Овчинников.

Вопросы, государственного регулирования экономики, начиная с конца XVII столетия, находились в поле зрения мировой экономической науки. Различная степень и роль государственного регулирования оспаривалась-такими, экономистами, как Дж. К. Гэлбрейт, Р. Карсощ К. Маркс, В. May, Ж.Б. Сей, А. Смит, Ml Фридмен, Ф; Энгельс, Л.И. Абалкин, С.Ю: Глазьев, A.C. Зелтынь, И.В; Липсиц, Д.С.Львов, O.e. Пчелинцев, Н.М.Розанова, Т.А. Суринов, Я.М. Уринсон и др. Вопросы государственного регулирования экономики посредством государственного заказа были исследованы Дж. Кейнсом, Дж. Ю. Стиглицом, Ф.А. Хайеком, Л. Эрхардом.

Системе государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации всего несколько лет, вследствие чего вопросы государственного заказа в отечественной экономической науке вплоть до недавнего времени почти не исследовались. Проблемы правового регулирования и определения содержания системы государственных закупок рассматривались Д.А. Абдрахимовым, М.Н. Бродским, А.Б. Виссарионовым, A.A. Гладковым, Е.Ю. Гончаровым, H.A. Каганом, Г.А. Ковалевой, С.И. Костенко, Л.Ф. Лаврентьевой, М.Н. Михайловым, Н.В. Нестеровичем, Н.П. Протасовой, В.А. Рубановым, С.А. Сибиряковым, В.И. Смирновым, Г.К. Сухадольским и др. Разработкой проблем государственных закупок занимаются экономисты: И.Н Дмитриева, В.А. Кощеев, И.В. Кратко, A.A. Макаров, Е.В: Романенко, М.А. Юсупова, изучением теоретических основ развития системы управления государственными заказами - В.А. Кныш и др.

В то же время изучение указанных и других источников показало, что многие аспекты проблемы управления государственным заказом требуют более глубокого изучения. Проблема регулирования системы госзаказа с учетом возникающих рисков пока не получила комплексного отражения в научных исследованиях, малоизученной остается проблема оценки влияния системы государственных закупок на безопасность регионов.

Недостаточная степень разработки теоретических и методологических основ указанных проблем, их научная и экономическая значимость и очевидная актуальность обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретических основ, предложений и методических рекомендаций по совершенствованию системы государственных закупок как фактора экономической безопасности региона.

Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения нескольких взаимосвязанных теоретических и практических задач, отражающих общую логику исследования:

- определение экономической безопасности и выделение ее особенностей на региональном уровне;

- изучение и анализ теоретических и методических основ функционирования системы государственных закупок;

- выявление взаимосвязей и областей взаимовлияния систем государственных закупок и экономической безопасности региона;

- анализ рисков и факторов снижения эффективности закупочной деятельности, а также методов управления данными рисками;

- раскрытие особенностей организации и функционирования системы государственных закупок Ярославской области;

- анализ функционирования системы контроля государственных закупок Ярославской области;

- обоснование необходимости и разработка мероприятий по усилению контроля в сфере государственных закупок Ярославской области.

Объект исследования. Объектом данного диссертационного исследования является деятельность государственных органов по закупочной деятельности и экономическая безопасность региона.

Предмет исследования. Предметом исследования в диссертации является система социально-экономических отношений, возникающих в процессе планирования и реализации государственных закупок и обеспечения экономической безопасности.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды российских и зарубежных экономистов, монографические исследования научно-исследовательских и учебных центров, материалы периодической литературы по проблемам государственной бюджетной политики и системы государственных закупок. В работе использованы законодательные и нормативные акты, регулирующие систему государственных закупок в Российской Федерации и Ярославской области.

В процессе исследования, базирующегося на системно-функциональном подходе, для решения поставленных задач использовались общенаучные методы исследования: системный подход, метод анализа макроэкономической динамики развития экономики, статистические методы обработки и анализа информационных массивов, концептуального моделирования, методы социально-экономического прогнозирования, графической интерпретации, логического, сравнительного, структурного, факторного и ретроспективного анализа.

Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе информации, опубликованной1 в периодических научных изданиях и глобальной информационной сети Интернет, а также представлена материалами Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства-финансов Российской Федерации и Департамента государственного заказа Ярославской области.

Научная, новизна исследования состоит в обосновании положений по повышению эффективности системы управления государственным заказом как фактором обеспечения экономической безопасности региона. Новизна исследования заключается в следующем:

- разработаны методические принципы и модель системы экономической безопасности региона, в рамках которой: определены основные составляющие экономической безопасности региона, выделены основные показатели конкурентоспособности региональной экономики, как одного из основных критериев системы экономической безопасности региона, предложена трехуровневая структура угроз экономической безопасности региона;

- определены, основные и дополнительные функции государственных закупок в России с позиции обеспечения экономической безопасности региона;

- раскрыты теоретические и методические основы организации и управления государственными закупками с учетом факторов экономической безопасности,

- упорядочены основополагающие элементы системы государственных закупок в России: основные и дополнительные принципы, основные субъекты и объекты, процессы;

- разработан механизм взаимозависимости системы государственных закупок и экономической безопасности региона, определяющий взаимосвязи между функциями, целями, задачами, используемыми ресурсами;

- определены факторы, влияющие на экономическую безопасность региона в процессе: управления системой государственных закупок; планирования и размещения государственного заказа; поддержки системы государственных закупок;

- дана классификация рисков в'системе государственных закупок и определены существующие методы управления рисками данной системы;

- обобщено нормативно-правовое обеспечение государственных закупок и выделены основные участники системы государственных закупок,региона;

- разработаны программные мероприятия по повышению эффективности системы государственных закупок Ярославской области;

- определены основные нарушения в системе1 региональных государственных закупок, контролируемые органами исполнительной власти на основе анализа функций и полномочий;

- предложена реорганизация структуры, Управления Федеральной антимонопольной службы России по Ярославской области, путем внедрения отдела по проверке поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд и разработана рекомендуемая методика оценки поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что полученные теоретические результаты доведены до уровня конкретных рекомендаций для формирования системы, государственных закупок с учетом приоритетов государственной политики и организации эффективного управления государственными закупками в Российской Федерации и Ярославской области по решению практических задач определения рисков и их предотвращения в процессе закупочной деятельности.

Содержащиеся в диссертационной работе выводы и рекомендации могут быть использованы: органами государственного управления для дальнейшей разработки социально-экономической, научно-технической и бюджетной политики, финансовой и фискальной политики на уровне субъектов Федерации и на федеральном уровне; в качестве основы для разработки соответствующих законодательных актов; для повышения прозрачности системы управления государственными закупками на уровне субъектов Федерации и на федеральном уровне; для совершенствования преподавания учебных курсов и спецкурсов в ФГУ ДПО Академии промышленного менеджмента им. Н.П. Пастухова, посвященных вопросам управления государственными финансами и государственными закупками.

Апробация результатов исследования. Материалы и основные положения концепции системы управления государственными закупками используются Департаментом государственного заказа Ярославской области в части решения вопросов, касающихся управления государственными закупками.

Ряд теоретических предложений, диссертационной работы рассмотрен на следующих научно-практических конференциях: «Госзаказ 2006», март 2006 г., «Госзаказ 2007», март 2007 г., на международном форуме «Государственные закупки: опыт, достижения, перспективы», июнь 2007 года, международной конференции «Российский и международный опыт проведения закупок в области здравоохранения. Контрактные отношения в госзакупках», июнь 2008 года и др.

Публикации. Положения диссертационного исследования изложены в 38 публикациях общим объемом 25,66 п.л., из них 2 в изданиях, рекомендованных ВАК России.

Объем и структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка использованной литературы, включающего 175 наименований. Общий объем работы составляет 152 страницы машинописного текста, содержит 7 таблиц, 28 рисунков, 10 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Пластинина, Елена Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Цель и задачи поставленные во введении в ходе диссертационного исследования были выполнены.

Первая глава «Государственные закупки в системе экономической безопасности региона» посвящена обобщению и оценке функционирования систем экономической безопасности региона и государственных закупок и выявлению их взаимозависимостей и взаимосвязей.

В целях выявления взаимосвязей между системами экономической безопасности региона и государственных закупок в работе была разработана модель системы экономической безопасности региона с выделением основных свойств и характеристик экономических систем, таких как: функции, составляющие, критерии, внешние и внутренние факторы и угрозы.

Экономическая безопасность региона предполагает наличие упорядоченной, взаимосвязанной, стройной системы, обеспечивающей экономическую независимость, эффективность, конкурентоспособность, стабильность, устойчивость и способность к возрождению и развитию экономики региона.

В ходе анализа основных параметров разработанной системы определены основные составляющие экономической безопасности региона, представленные нами как совокупность связанных между собой и взаимодействующих компонентов, формирующих экономическую безопасность региона, таких как социальная безопасность, продовольственная безопасность, информационная безопасность, финансовая безопасность.

В результате проведенного исследования нами выделены пять блоков основных показателей конкурентоспособности региональной экономики, как одного из основных критериев системы экономической безопасности региона: 1) показатели, непосредственно характеризующие тенденции рынков сбыта (внутрирегионального, межрегионального, международного); 2) показатели, характеризующие трудовую активность персонала; 3) показатели, характеризующие издержки производства; 4) показатели, характеризующие состояние и эффективность использования основного капитала; 5) Показатели, характеризующие интенсивность инновационно-инвестиционных процессов.

При рассмотрении видов угроз в системе экономической безопасности региона в качестве классификационного признака мы выдели источник угроз и построили трехуровневую структуру угроз экономической безопасности региона.

В большинстве стран государство является крупнейшим потребителем на рынке, доля государственных закупок составляет 10-20% ВВП. За XX столетие доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте увеличилась практически во всех странах (развитых и развивающихся), причем отмечено увеличение, как объема, так и стоимости государственных закупок. Этот рост сопровождался развитием законодательства в сфере закупок для государственных нужд. Столетие назад приобретение товаров и услуг для государственного сектора обычно представляло собой одностороннюю реквизицию продовольствия и военного снаряжения для армии. В большинстве стран основные государственные расходы на оборону и инфраструктуру выделялись для казенных заводов. В собственности государства находилось значительное число военных и гражданских инженерных объектов, оно осуществляло управление военными заводами, автострадами и железными дорогами, а также предприятиями в секторе коммунальных услуг и энергоснабжения. В данных условия необходимость в разработке процедур закупок была минимальной.

С ростом государственных расходов возникла необходимость в привлечении частного сектора для поставки товаров и услуг на контрактной или субподрядной основе. По мере роста объема и стоимости государственных закупок, возросла их значимость и для обеспечения занятости, и для национальной экономики в целом. В большинстве стран законодательство по закупкам на ранних стадиях разрабатывалось для защиты отечественной экономики. В то же время конкуренция между национальными компаниями за государственные заказы увеличивалась теми же темпами, что и государственные расходы на товары и услуги.

Основная задача национальной системы государственных закупок — обеспечить приобретение товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств.

Проведенный нами анализ процесса и видов государственных закупок позволил нам выделить основные и дополнительные функции государственных закупок в России с позиции обеспечения экономической безопасности региона: защитную, регулирующую, социальную, воспроизводственную, инвестиционную, инновационную. Учет перечисленных функций позволяет реализовать соответствующую политику в области экономической безопасности региона на основе управления системой государственных закупок.

При осуществлении закупок частными фирмами, как правило, их важнейшей задачей является приобретение товаров или услуг на самых лучших условиях. Государство же, может преследовать и другие цели, непосредственно не связанные с конкретными закупками. Государство иногда стремится использовать свою огромную покупательную способность как средство достижения задач социально-экономической политики, в частности, в качестве дополнительных функций государственных закупок в России с позиции обеспечения экономической безопасности региона можно выделить: а) поддержки отдельных национальных отраслей; б) снижения безработицы, поддержки определенных групп населения; в) регионального развития; г) обеспечения социального равенства; д) поддержки малого и среднего бизнеса; е) охраны окружающей среды и т.д.

Система государственных закупок в России представляет собой целостную мультиуровневую макроэкономическую систему, тесно взаимосвязанную с народнохозяйственной организацией экономики.

Эффективное функционирование системы государственных закупок оказывает существенное воздействие практически на все стороны жизнедеятельности, как страны в целом, так и любого региона, в том числе данное влияние проецируется и такую систему как экономическая безопасность региона.

В процессе своей деятельности органы власти реализуют множество функций, связанных с обеспечением обороноспособности и правопорядка, устойчивого развития отраслей экономики и социальной сферы, охраной окружающей природной среды, исполнением международных обязательств и другими направлениями развития государства. Все эти функции напрямую связаны с экономической безопасностью. Для реализации этих функций государственными и муниципальными заказчиками осуществляются закупки соответствующих товаров, работ и услуг. Производимые закупки оплачиваются за счет средств бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования. Поэтому качество исполнения государственных функций в значительной степени зависит от того, насколько эффективно ведутся закупки товаров, работ и услуг.

Государственные закупки являются важным фактором формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения. Совокупный спрос может быть охарактеризован как потребность населения, предприятий и государства, представленная на рынке в денежной форме. Поэтому государственные закупки, являющиеся частью общих расходов государства, оказывают прямое воздействие на уровень совокупных расходов, на объем производства и уровень занятости населения.

Органы власти, увеличивая свои расходы, создают дополнительный спрос на товары и услуги, что вызывает рост ВНП. Получив оплату от государства за поставленную продукцию (работы, услуги), хозяйствующие субъекты увеличивают свои расходы на основе собственной предельной склонности к потреблению. Тем самым они способствуют увеличению общего спроса и ВНП.

Таким образом, сумма государственных закупок является важным слагаемым для повышения значений основных макроэкономических показателей государства и регионов. В то же время она является только частью общей макроэкономической системы. Поэтому искусственное, необоснованное расширение или сжатие масштабов расходов государства может вызвать дисбаланс системы и привести к негативным последствиям.

В диссертационном исследовании нами разработан механизм взаимозависимости государственных закупок и экономической безопасности региона, определяющий взаимосвязи между функциями, целями, задачами, используемыми ресурсами.

На основе анализа системы государственных закупок, проведенного в диссертационном исследовании определены проблемы, влияющие на экономическую безопасность региона в процессе: 1) управления системой государственных закупок; 2) планирования и размещения государственного заказа; 3) поддержки системы государственных закупок.

На всех этапах функционирования системы государственных закупок, существуют существенные недоработки, в результате которых процессы происходящие на каждом из этапов не отвечают требованиям безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля.

Решение проблем, влияющие на экономическую безопасность региона - это создание адекватных систем организации, управления и контроля государственными закупками, а также обеспечение нормативными, материально-техническими, финансовыми, кадровыми, методическими ресурсами, учитывающими требования безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля.

Во второй главе диссертационной работы «Риски в закупочной деятельности государства и методы их снижения» проводится систематизация рисков и факторов снижения эффективности в закупочной деятельности государства, а также проводится анализ существующих методических подходов управления рисками в системе государственных закупок.

В основе системы оценок эффективности функционирования системы государственных закупок лежат следующие понятия:

1) рациональность - критерий финансового контроля, характеризующий достижение заданного результата при использовании наименьшего объема бюджетных средств; практическая и теоретическая обоснованность выбора конкретного способа решения задачи, проведения работы, выполнения мероприятий, других действий с использованием наименьшего объема бюджетных средств;

2) эффективность - показатель финансового контроля, характеризующий итоги деятельности какого-либо объекта с точки зрения достижения заданных результатов при использовании наименьшего объема бюджетных средств или достижения наилучшего результата при использовании определенного объема бюджетных средств.

В условиях рыночных отношений проблема оценки и учета риска приобретает самостоятельное теоретическое и прикладное, практическое значение как важная составная часть науки управления или менеджмента.

На основании анализа существующих классификаций рисков и факторов снижения эффективности закупочной деятельности государства, а также изученной литературы по рискологии и управлении государственными закупками в диссертационном исследовании предложен собственный вариант классификации рисков в системе государственных закупок, отображающие виды риска возникающих в ходе закупочной деятельности государства.

В основе управления рисками лежит правило: не избегать риска, а уметь оценивать его степень и управлять им. Управление и риск — взаимосвязанные компоненты экономической системы.

Общий концептуальный подход в определенных нами методах управления рисками в системе государственных закупок заключается в следующем: выявление возможных последствий хозяйственной деятельности в рисковой ситуации;

- разработка мер, не допускающих, предотвращающих или уменьшающих (минимизирующих) ущерб от воздействия непредвиденных рисковых факторов;

- реализация такой системы адаптирования бюджетных учреждений к рискам, при помощи которой могут быть не только нейтрализованы или компенсированы вероятные негативные последствия, но и максимально использованы шансы на получение максимального эффекта.

В третьей главе «Анализ и пути повышения эффективности функционирования системы государственных закупок в Ярославской области», принимая во внимание значение госзаказа, его функции, был проведен ретроспективный анализ развития системы государственных закупок в Ярославской области, представлены и обоснованы меры по повышению эффективности функционирования данной системы на основе совершенствования функции контроля.

Действующий с 1 января 2006 года порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа Ярославской области, прежде всего, определяется положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Правовые акты Ярославской области, принятые в пределах ее предметов ведения и полномочий, регулируют отдельные вопросы осуществления деятельности в области государственных закупок.

Согласно Федеральному закону N 94-ФЗ в процессе государственных (муниципальных) закупок участвует множество разнообразных организаций. Среди них: государственные (муниципальные) заказчики, уполномоченные органы, специализированные организации, комиссии по размещению заказов, юридические и физические лица, претендующие на заключение контракта.

В качестве государственных (муниципальных) заказчиков могут выступать органы власти всех 3-х уровней (федерального, регионального и местного), а также получатели бюджетных средств. Кроме этого, на всех 3-х уровнях власти могут создаваться уполномоченные органы по осуществлению функций по размещению заказов для государственных (муниципальных) заказчиков (далее - уполномоченные органы), функциями уполномоченных органов могут быть наделены уже существующие органы власти. Уполномоченные органы осуществляют полный объем функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, за исключением подписания государственных (муниципальных) контрактов. Такие контракты подписываются государственными (муниципальными) заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных (муниципальных) заказчиков устанавливается решением о создании такого уполномоченного органа.

В Ярославской области управление государственными закупками осуществляет единый уполномоченный орган по размещению заказов для нужд Ярославской области, который был создан Постановлением Администрации Ярославской области от 23 декабря 2005 года №344 «О создании Департамента государственного заказа Ярославской области».

В целях повышения эффективности государственной службы в интересах поддержания единства экономического пространства, эффективного использования бюджетных средств в Ярославской области нами разработана Программа повышения эффективности системы государственных закупок Ярославской области.

Реализация Программы предполагается в три этапа: 1. Развитие системы информационного обеспечения размещения заказа Ярославской области. 2. Автоматизация системы государственных закупок Ярославской области. 3. Создание условий для повышения эффективности (результативности) проведения конкурентных процедур по размещению государственного заказа Ярославской области.

Целью программы является создание условий для эффективного проведения конкурентных процедур при размещении заказа Ярославской области. Задачи программы: 1. Расширение информационного поля для размещения заказа области с целью более эффективного удовлетворения потребностей Ярославской области. 2. Внедрение комплексной информационно-аналитической системы управления государственными закупками. 3. Привлечение специализированных организаций с целью качественной подготовки документации по торгам, обеспечивающей наиболее полное удовлетворение государственных нужд при сохранении конкуренции в сфере размещения заказа.4. Анализ конкурсных процедур размещения заказа с целью подготовки методик определения эффективности закупок путем проведения совместных торгов.

Сроки реализации проекта 2009-2011 гг. График реализации проекта может быть изменен при отсутствии софинансирования со стороны федеральных органов власти.

Далее рассмотрев компетенцию органов исполнительной власти в области контроля функционирования системы государственных закупок Ярославской области, мы обобщили основные нарушения, контролируемые данными органами.

Рассмотренные в данном диссертационном исследовании методы управления рисками и анализ деятельности структур осуществляющих контроль показали, что система контроля развита и направлена в большей степени на деятельность государственного заказчика, нежели поставщика. Следовательно, повышение эффективности функционирования системы государственной закупочной деятельности может быть реализовано путем повышения контроля за деятельностью и проверкой поставщиков.

Это обуславливает необходимость создания территориального подразделения одного из органов исполнительной власти для осуществления контроля деятельности поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд и снижения рисков всей закупочной системы, связанных с данным субъектом.

Данное подразделение предлагается создать при территориальном подразделении ФАС РФ в виде отдела по проверке поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд, так как именно этот орган, согласно Федеральному закону N 94-ФЗ и Постановлению Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд», является уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов.

С нашей точки зрения, проведение проверок поставщиков является целесообразным путем совмещения проверок по инициативе госзаказчиков и проверок при размещении заказа от определенной суммы.

Основными задачами предлагаемого отдела является контроль и предотвращение рисков системы государственных закупок, связанных непосредственно с поставщиками товаров, работ, услуг для государственных нужд. В их число входят:

- риск вступления в отношения с недееспособным партнером;

- риск отказа от заключения контракта;

- риски ненадлежащего исполнения или неисполнения контракта (риск изменения количества товара, риск недопоставки установленного количества товара, риск досрочной/задержки поставки, риск поставки некачественного товара).

Для реализации данного предложения должны быть внесены поправки в Положение о Федеральной антимонопольной службе и Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы. Данные поправки должны расширить круг определенных полномочий для данных органов исполнительной власти. Основные задачи и функции отдела должны быть утверждены соответствующим Постановлением Правительства РФ.

В целом, при проведении отделом проверки, специалисты могут придерживаться следующих принципов при своем анализе: анализ финансово-хозяйственной деятельности поставщика; бизнес-анализ поставщика; оценка качества задолженностей поставщика и анализ платежной дисциплины дебитора по имеющейся у поставщика или банка статистике оплат; анализ коммерческой документации поставщика: договоров поставки, счетов-фактур, кредитной политики, ценовой политики и т.д. (определяется долгосрочность отношений между поставщиком и его контрагентами, условия расчетов, возможность возвратов, система скидок и бонусов и их учет, гарантийное обслуживание за счет поставщика и т.д.); анализ прочей информации, способной повлиять на оценку финансового состояния поставщика.

В диссертации предложена методика оценки поставщиков продукции (работ, услуг) для государственных нужд.

Для того чтобы деятельность отдела была максимально эффективной должны быть внесены соответствующие поправки в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. К94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», с целью законодательного закрепления результатов оценки деятельности поставщика, как одного из главных критериев отбора поставщика в конкурсной процедуре.