Совершенствование государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере"

На правах рукописи

Никонова Нина Павловна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАК МЕХАНИЗМА ПОВЫШЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И КАЧЕСТВА УСЛУГ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Специальность: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

3 ОКТ 2013

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва —2013

005534073

Работа выполнена на кафедре труда и социальной политики факультета МИГСУ Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель - Бабич Анатолий Михайлович д.э.н.,

профессор, профессор кафедры труда и социальной политики факультета МИГСУ ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Официальные оппоненты - Егоров Евгений Викторович д.э.н.,

профессор, заведующий кафедрой экономики социальной сферы Экономического факультета ФГОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова»

- Ишина Ирина Валериевна д.э.н., профессор, заведующий кафедрой «Теория финансов» финансово-экономического факультета ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»

Ведущая организация -ФГБОУ ВПО «Российский государственный

университет туризма и сервиса»

Защита диссертации состоится 24 октября 2013 года в "(2.ссчасов на заседании диссертационного совета Д 504.001.05 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, город Москва,

проспект Вернадского, 84, ауд._

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (1-й учебный корпус, каб. 814).

Автореферат разослан 24 сентября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н., профессор / / А.Л. Пиддэ

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Государственный контроль в социальной сфере является важным элементом государственной социальной политики и, одновременно, механизмом повышения результативности и качества услуг, оказываемых организациями и учреждениями социальной сферы.

В рамках проводимого государственного контроля важно учитывать, что ответственность за результаты контроля тем выше, чем большее количество финансовых ресурсов государства используется в тех или иных сферах. Рациональное использование средств бюджета обуславливает предоставление услуг в социальной сфере в полном объеме, а также во многом определяет качество услуг. По данным о расходах консолидированного бюджета Российской Федерации на социальную сферу в 2012 году было потрачено 61,1% всех средств государства.1 В этой связи можно говорить о том, что совершенствование государственного контроля в социальной сфере важно, как ни в какой другой, для недопущения неэффективного использования ресурсов, что обуславливает актуальность выбранной темы исследования.

Предложенная в диссертационном исследовании трактовка функций, объектов, задач, государственного контроля обеспечивает целостный подход к проблемам, возникающим в процессе осуществления отдельных видов деятельности в социальной сфере, направленный на оказание качественных услуг населению.

Актуальность работы отражается в исследовании деятельности субъектов государственного контроля, ее результативности и влияния на показатели функционирования социальной сферы на современном этапе.

1 Данные официального сайта Федерального казначейства [Электронный ресурс] http://www.roskazna.ru/konsoHdirovannogo-byudzheta-rf/

Государственный контроль позволяет объективно оценивать состояние и предлагает пути совершенствования развития социальной сферы через оптимизацию механизма повышения результативности и качества услуг, оказываемых населению.

Важной особенностью государственного контроля является его быстро меняющееся под изменения окружающей среды и приоритетов социальной сферы нормативное правовое обеспечение. В этой связи в диссертации большое внимание уделено вопросам совершенствования законодательного регулирования реализации полномочий по осуществлению государственного контроля всеми уровнями власти и субъектами деятельности в социальной сфере.

Высокую актуальность приобретает информационное обеспечение субъектов социальной сферы и непосредственно потребителей услуг. В диссертации всесторонне исследован процесс создания разветвленной многоцелевой информационной базы функционирования социальной сферы, показана ее роль в реализации государственного контроля.

Актуальность проведенного исследования подтверждается также тем, что характер работы органов и подразделений, осуществляющих контрольные полномочия, предопределяет их высокую роль в формировании объективного представления о состоянии социальной сферы и повышении результативности и качества услуг. Результаты проверок становятся инструментом для выявления критических точек, неэффективных государственных вложений в социальную сферу, а также «точек роста», способных дать возможность развиваться новой экономике - экономике знаний, здоровому образу жизни.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам государственного контроля, а также состояния и дальнейшего совершенствования механизма повышения результативности и качества услуг

в социальной сфере посвящены труды многих ученых, что обусловлено стратегической важностью данной проблемы.

Вопросы развития социальной сферы разрабатываются многими отечественными учеными, в частности: А.Н.Авериным, Г.А.Ахиновым,

A.М.Бабичем, В.Н.Бобковым, А.Р.Белоусовым, Л.И.Берестовой, Н.А.Волгиным, В.В.Дидыком, А.Б.Докторовичем, В.Н.Дурденевским,

B.К.Егоровым, С.В.Калашниковым, А.В.Кашеповым, Ю.П.Кокиным, Л.Ф.Лебедевой, А.М.Матвеевым, В.Н.Пивненко, А.Л.Пиддэ, В.И.Сморчковой, А.К.Соловьевым, Т.С.Сулимовой, Л.К.Терещенко, Л.П.Храпылиной, В.И.Чаловым, А.И.Щербаковым и другими.

Проблемам государственного контроля посвящены труды таких ученых, как С.А.Агапцов, В.В.Бурцев, Г.А.Вацуро, Э.А.Вознесенский, Ю.М.Воронин, В-П.Горегляд, А.Г.Грязнова, Т.Е.Гварлиани, Д.В.Дементьев,

B.А.Жуков, К.Е.Захаров, И.В.Ишина, А.В.Крикунов, С.П.Опенышев, А.И.Орлов, Г.Б.Поляк, В.М.Родионова, С.Н.Рябухин, С.В.Степашин, Э.В.Талапина, С.О.Шохин, C.B. Черемшанов, В.Н.Южаков.

Вопросы социальных потребностей общества рассматриваются в трудах К.Альдерфера, Ф.Герцберга, Д.Кенрика, Д.Макклелланда, А.Маслоу,

C.Нойберга, Л.Портера, Ф.Хайнриха и других.

Отдельные актуальные проблемы, задачи, направления совершенствования, современные методы государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере освещены в литературе недостаточно или остаются вне поля зрения ученых. Вместе с тем, исследование этих вопросов является актуальной задачей и требует детальной научной разработки.

Цель исследования: научное обоснование концептуальных подходов к решению задачи, имеющей существенное народно-хозяйственное значение, — совершенствование государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере.

В соответствии с поставленной целью были определены задачи:

уточнить природу контроля по отношению к важнейшим дефинициям, применяемым для исследования результативности и качества услуг в социальной сфере; конкретизировать объекты и задачи государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере;

выявить и обосновать функции государственного контроля в социальной сфере; уточнить объекты и субъекты государственного контроля в социальной сфере, задачи и функции контрольных и надзорных органов;

- проанализировать законодательную базу в области регулирования государственного контроля в социальной сфере и предложить меры по ее дальнейшему комплексному развитию и совершенствованию в целях повышения результативности и качества услуг в социальной сфере;

- предложить меры, направленные на повышение ответственности за результативность и качество услуг в социальной сфере; разработать систему мер, направленных на дальнейшее совершенствование государственного контроля в социальной сфере с учетом информационной открытости и доступности;

- разработать индикативную вероятностную модель оценки эффективности государственного контроля в социальной сфере; коэффициент рискованности исследуемого вида деятельности в социальной сфере, выражающий степень риска наличия нарушений.

Практические аспекты совершенствования государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере рассмотрены на примере образования и здравоохранения.

Объект исследования — государственный контроль как механизм повышения результативности и качества услуг в социальной сфере.

Предмет исследования - совокупность социально-экономических отношений, возникающих в процессе совершенствования государственного

контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных ученых по теории социальной сферы, государственному контролю, развитию организационно-правовых форм организаций социальной сферы, социально-экономической политике, планированию, а также по другим направлениям науки, отражающим теорию и практику осуществления государственного контроля в социальной сфере; прикладные исследования по данной проблеме.

В ходе исследования применялась совокупность различных приемов и методов научного познания: дедукции и индукции, элементы сравнительного, ретроспективного, структурного и системного анализа, методы аналогии и синтеза, статистико-экономические методы.

Документальной и эмпирической базой исследования послужили данные государственной статистики; нормативные правовые акты Российской Федерации. В работе использованы материалы семинаров, научных конференций, документы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, периодических изданий, сети Интернет.

Основные результаты, полученные соискателем, их научная новизна состоят в следующем:

в теоретическом плане выявлена двойственная природа контроля: во-первых, как важнейшей функции ряда дефиниций, включая такие, как занятость, государственный заказ, межбюджетные трансферты; во-вторых, как подсистемы управления для оценки результатов деятельности, сопоставимых с заданными параметрами в виде плана, прогноза, критериев, показателей; установлено, что государственный контроль обеспечивает

комплексную оценку результативности и качества услуг с учетом выделенных и фактически использованных ресурсов, порядка и условий осуществления конкретных видов деятельности в социальной сфере; конкретизированы объекты и задачи государственного контроля;

выявлены и обоснованы такие функции государственного контроля в социальной сфере, как превентивная, оперативная, информационная, что обусловлено необходимостью охвата различных видов и направлений государственного контроля с учетом их значимости для повышения результативности и качества услуг в социальной сфере; в качестве объектов государственного контроля выделены ресурсы, вовлеченные в исполнение обязательств по предоставлению услуг социальной сферы в соответствии с разграничением полномочий;

- установлено, что нормативная правовая база государственного контроля имеет существенные пробелы и требует дальнейшего совершенствования. В частности: отсутствует единство терминологии, форм и методов работы, организации контрольных мероприятий для отдельных видов деятельности; в базовом федеральном законе не регламентирован порядок применения отдельных инструментов государственного и муниципального контроля, в том числе лицензирования; ведомственный контроль необоснованно выведен за рамки государственного контроля. Выявлено, что ряд федеральных законов в силу предмета правового регулирования должен отражать взаимосвязь с методами государственного контроля, а государственные услуги должны быть охвачены механизмом государственного контроля;

- предложены меры, направленные на повышение ответственности за предоставление государственных социальных услуг, в частности, путем разделения целей, задач и полномочий между федеральными, региональными и местными органами внутреннего контроля, с одной стороны, и органами внешнего контроля, с другой стороны, а также путем уточнения функций и

полномочий контрольно-надзорных органов; разработана система мер, направленная на совершенствование государственного контроля в социальной сфере путем создания открытых информационных систем, всестороннего анализа исполнения полномочий органами власти в части развития инновационной социальной инфраструктуры, проверки реализации целевых программ и приоритетных национальных проектов, оценки эффективности использования ресурсов в социальной сфере;

- разработана индикативная вероятностная модель оценки эффективности государственного контроля в социальной сфере; разработан коэффициент рискованности и предложено его использование в целях ранжирования видов деятельности при осуществлении государственного контроля в социальной сфере.

Практическая значимость исследования заключается в том, что на основе полученных автором теоретических результатов разработаны рекомендации по совершенствованию государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере.

Материалы данного исследования могут быть использованы в решении теоретических и практических задач государственного контроля в социальной сфере. Полученные результаты могут послужить предпосылкой для дальнейших исследований государственного контроля в социальной сфере.

Теоретические и практические выводы могут применяться в преподавании учебных дисциплин: «Социальная политика», «Управление социальной сферой», «Экономика сферы услуг», и др.

Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе выступлений автора с докладами и сообщениями по проблемам развития государственного контроля в социальной сфере на научно-практических конференциях и семинарах в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Предложения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерстве экономического развития Республики Карелия, обсуждены на кафедре труда и социальной политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Различные аспекты исследования изложены в публикациях.

По проблематике диссертации автором опубликован ряд статьей, три из которых в журналах, рецензируемых ВАК Минобрнауки России.

Структура работы определена ее целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы исследования, раскрыта степень ее научной разработанности, сформулированы цели, задачи, объект и предмет исследования, обоснованы ее научная новизна и практическая значимость, изложены теоретико-методологические основы и эмпирическая база.

В первой главе на основе теоретического анализа раскрываются концептуальные аспекты и теоретико-методологические подходы к исследованию основ государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере. Раскрывается сущность понятий «контроль», «государственный контроль», «социальная сфера», функции и особенности, объекты и субъекты, базовые инструменты, принципы организации и функционирования, ретроспектива и направления развития государственного контроля в социальной сфере.

По мнению автора, сущность контроля выражает в двух аспектах: как важнейшая функция ряда дефиниций, включая такие, как занятость,

государственный заказ, межбюджетные трансферты; как подсистема управления для оценки деятельности субъектов хозяйствования, сопоставимой с заданными параметрами в виде плана, прогноза, критериев, показателей. При этом контроль дополняет другие функции управления и оказывает решающее воздействие на конечный результат.

Государственный контроль в социальной сфере, по мнению соискателя, с теоретической точки зрения целесообразно рассматривать как подсистему управления результативностью и качеством услуг, предоставляемых организациям и физическим лицам, обеспечивающую реализацию государственной социально-экономической политики в области образования, здравоохранения, культуры и т.п.

Основное назначение государственного контроля в широком смысле состоит в оценке результативности и качества предоставляемых услуг, а также функционирования субъектов социально-экономической деятельности, использующих ресурсы, выделяемые государством за счет бюджета. По мнению автора, важнейшая задача государственного контроля — это достижение сбалансированности и бесперебойности функционирования социальной сферы через обеспечение единства и целостности социально-экономической политики, осуществляемой на федеральном, региональном и местном уровне, проверку исполнения обязательств и предоставления социальных льгот, предусмотренных нормативными правовыми актами.

К основным функциям государственного контроля, по мнению автора, следует отнести: превентивную, оперативную, информационную функции.

Превентивная функция состоит в осуществлении предварительного контроля. Он предупреждает несанкционированные отклонения и противоречащие нормативным правовым актам действия, обеспечивает устранение возможности появления неблагоприятных явлений и тенденций в будущем, предотвращает нежелательные последствия тех или иных решений и действий. В социальной сфере предварительный контроль позволяет

создать предпосылки для выполнения социальных обязательств в полном объеме и в установленные сроки.

Оперативная функция государственного контроля подразумевает совокупность действий, направленных на обеспечение бесперебойного функционирования социальной сферы в текущем периоде. На этой стадии государственный контроль позволяет отследить результативность и качество услуги в момент ее оказания, выявить проблемы и предложить пути решения.

Информационная функция государственного контроля состоит в следующем. Если управление по существу есть процедура принятия и реализации решений, то контроль можно представить как интегрированную в данные процедуры систему их информационной поддержки.

Государственный контроль, по мнению соискателя, можно рассматривать как основу формирования и функционирования государственной информационной системы, раскрывающей социально-экономическую ситуацию в обществе, в отдельно взятых организациях и учреждениях социальной сферы, используемой органами, наделенными полномочиями, в процессе управления результативностью и качеством услуг.

Объектом государственного контроля, по мнению соискателя, являются материальные, трудовые и денежные ресурсы государства. Если говорить о государственном контроле в социальной сфере, то в качестве основных объектов воздействия соискатель выделяет: государственные и муниципальные закупки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для нужд организаций социальной сферы; государственные программы, приоритетные национальные проекты; государственные социальные обязательства; стандарты качества государственных услуг.

Следует отметить, что законодательная база государственного контроля до конца не сформирована. Базовый Федеральный закон № 294 - ФЗ от 26.12.2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» требует согласования с отраслевыми федеральными законами, конкретизации в целях единства терминологии, форм и методов работы, организации контрольных мероприятий для отдельных сфер деятельности. Данный федеральный закон конкретизирует такие понятия, как мероприятия по контролю и проверка. В то же время не приводится весь перечень инструментов государственного и муниципального контроля, что требует внесения соответствующих изменений в ФЗ - 294.

Анализ нормативной правовой базы показал, что ряд федеральных законов в силу специфики предмета правового регулирования должен отражать взаимосвязь с методами осуществления государственного контроля. Так, например, Федеральный закон №210-ФЗ от 27.07.2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», по мнению соискателя, необоснованно игнорирует вопросы государственного и муниципального контроля применительно к государственным и муниципальным услугам. Государственная услуга не может осуществляться вне механизма государственного контроля. Тем более что реестр государственных и муниципальных услуг является инструментом осуществления государственного контроля. Помимо этого, органы, предоставляющие государственные или муниципальные услуги, обязаны иметь соответствующие административные регламенты, которые также относятся к инструментам государственного и муниципального контроля.

Государственный и муниципальный контроль и надзор важен для соблюдения прав заявителей — получателей государственной и муниципальной услуги. По мнению соискателя, в силу указанных выше обстоятельств необходимо внести изменения в ФЗ — 210 в части четкого определения роли и механизма государственного и муниципального контроля при предоставлении государственной и муниципальной услуги.

Государственный контроль в сфере образования регламентируется

Федеральным законом №273-Ф3 от 29.12.2012 г. «Об образовании в Российской Федерации». Анализ показал, что данный закон содержит ряд неточностей. Использование термина государственная регламентация, в который составной частью включен государственный контроль, лицензирование и государственная аккредитация, следует признать некорректным. Лицензирование и государственная аккредитация относятся к инструментам государственного контроля. В этой связи, необходимо принятие федерального закона о внесении изменений в ФЗ—273.

В перспективе роль и масштабы перераспределительных процессов в социальной сфере будут меняться. Это обусловлено переходом на программно-целевые методы планирования. По мнению соискателя, для выравнивания развития социальной сферы в территориальном разрезе должны быть разработаны сквозные «дорожные карты» развития для каждого уровня управления с учетом утвержденных социальных нормативов потребления услуг по каждому виду деятельности. Активизация государственного контроля на этом направлении позволит устранить перекосы в социальной сфере.

Множественность контрольных органов объективно приводит к дублированию их функций. По мнению соискателя, эта проблема могла бы быть решена путем закрепления в ФЗ-294 положений по разделению целей, задач и полномочий между федеральными, региональными и местными органами внутреннего контроля и органами внешнего контроля.

Во второй главе настоящего исследования соискателем проанализировано современное состояние, особенности и предложены основные направления дальнейшего совершенствования государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере.

Анализ результатов хозяйствования в 2011 году показал несоблюдение сроков выполнения организационных мероприятий значительным числом

федеральных органов, преимущественно в сфере науки, образования. Это касается, в частности, оформления прав на недвижимое имущество и земельные участки, их регистрации в реестре федерального имущества, внесения изменений в уставы бюджетных учреждений, использования собственности.

Важным направлением государственного контроля является выявление возможностей для повышения заработной платы работникам образовательных и медицинских учреждений, в том числе в рамках региональных программ модернизации (таблица 1).

Таблица 1.

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников

организаций в социальной сферы2

_(рубО

2000 2005 2007 2009 2010 2011 2012

Вся экономика 2223,4 8554,9 13593,4 18637,5 20952,2 23369,2 26822,0

Образование 1240,2 5429,7 8778,3 13293,6 14075,2 15809,1 19032,0

в % к заработной плате в экономике 55,8 63,5 64,6 71,3 67,2 67,6 71,0

Здравоохранение и социальные услуги 1333,3 5905,6 10036,6 14819,5 15723,8 17544,5 20777,0

в % к заработной плате в экономике 60,0 69,0 73,8 79,5 75,0 75,1 77,5

Анализ данных, приведенных в таблице 1, показывает, что заработная плата в социальной сфере отстает по уровню от заработной платы в экономике и составляет менее 80 процентов. Заработная плата работников сферы образования по уровню ниже, чем заработная плата работников сферы здравоохранения. Темпы роста заработной платы в экономике и в социальной сфере также не совпадают. Значительное улучшение в уровнях заработной платы было связано с реализацией приоритетных национальных проектов и региональных программ модернизации.

2 Российский статистический ежегодник. 2012 [Электронный ресурс] www.gks.ru

По мнению соискателя, серьезная проблема обусловлена тем обстоятельством, что помощь федерального центра регионам на модернизацию региональных систем общего образования и здравоохранения предусмотрена лишь на 3 года. Законодательное закрепление норм по уровню заработной платы учителей и медицинских работников и механизмов их реализации отсутствует. Субъекты Российской Федерации должны предусмотреть меры, направленные на то, чтобы их планы социально-экономического развития были обеспечены средствами на увеличение заработной платы учителям и медицинским работникам.

Важное направление государственного контроля в социальной сфере — контроль исполнения федеральных целевых программ (ФЦП), государственных программ и приоритетных национальных проектов (ПНП).

По результатам государственного контроля установлено, что в целом 20,3% от проверенных средств были израсходованы в социальной сфере с нарушениями. Это существенный негативный рост по сравнению с 2010 годом, когда аналогичный показатель составлял 10%.3 Выявленные нарушения можно объединить в группы: неправомерное расходование и неэффективное использование ресурсов; несоответствие ресурсов данным отчетности; нарушения в порядке ведения отчетности, в учете и ведении реестра федерального имущества.

Проведенное исследование показало, что наиболее распространенными являются следующие нарушения в учреждениях социальной сферы: превышение над плановыми объемов государственных и муниципальных услуг, принятых и подлежащих оплате; нарушение правил и порядка ведения отчетности; нарушение сроков выполнения мероприятий, включенных в государственные программы. За 2011 год, по данным Росфиннадзора, было

возмещено средств и взыскано штрафов с учреждений социальной сферы за выявленные нарушения на сумму 171,4 млрд.руб.

Остается значительным объем незавершенного строительства, который по состоянию на 1 января 2012 года увеличился по сравнению с 1 января 2011 года на 134,2 млрд. рублей, или на 40,8 %, и составил 463,0 млрд. рублей. К примеру, на строительство федеральных центров высоких медицинских технологий по состоянию на 1 января 2012 года израсходовано 2,9 млрд. рублей, или 78,2 % от утвержденных значений4.

В целях устранения выявленных в процессе проведенного анализа недостатков, по мнению соискателя, целесообразно:

- создать целостную непрерывную систему государственного контроля на базе официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях;

- при составлении отчетов о деятельности государственных и муниципальных учреждений и организаций в сфере образования и здравоохранения отражать информацию об объемах и качестве оказания государственных и муниципальных услуг;

- предусматривать мероприятия государственного контроля социальной сферы по повышению ответственности заказчиков, осуществляющих координацию ФЦП, за достигнутую результативность и выполнение программных индикаторов;

усилить государственный контроль выполнения социальных обязательств субъектами Российской Федерации по переданным Российской Федерацией полномочиям, в том числе в ходе реализации ФЦП;

- активизировать комплекс мероприятий по контролю реализации приоритетных национальных проектов с учетом перехода к государственным программам в социальной сфере;

- обеспечить действенную реализацию вновь вводимой контрактной системы в части повышения эффективности государственного управления, планирования, государственного контроля на всех стадиях закупок для государственных и муниципальных нужд в социальной сфере;

- в нормативных правовых актах, обеспечивающих реализацию ФЦП, 11Ш1, устанавливать показатели эффективности использования субъектами Российской Федерации ресурсов, повышать ответственность должностных лиц, осуществлять контрольные проверки и принятие действенных мер по их результатам;

- повышать степень проработки и обоснованности показателей государственных заданий и нормативов ресурсного обеспечения;

- ускорить работу по завершению формирования нормативной "правовой базы осуществления деятельности государственных учреждений и организаций в социальной сфере.

Помимо внешнего государственного контроля огромную роль играет внутренний контроль. По мнению соискателя, в рамках предварительного внутреннего контроля должны быть разработаны стандарты, методические указания и другие методические инструменты и осуществлены мероприятия, направленные на предотвращение возможных нарушений в области лицензирования, аккредитации, экспертизы, ценообразования и т.п.

В качестве направлений дальнейшего совершенствования государственного контроля в сфере образования, по мнению соискателя, можно предложить: периодический мониторинг эффективности образовательных организаций и учреждений и его информационную доступность; модернизацию системы лицензирования и аккредитации образовательных программ с использованием электронного ресурса.

В сфере здравоохранения целесообразно сосредоточиться на следующих направлениях совершенствования государственного контроля: разработке профессиональных стандартов в целях внедрения системы

аккредитации медицинских работников; формировании независимой оценки качества работы организаций, оказывающих государственные услуги в сфере здравоохранения, включающей критерии эффективности их работы, и введение публичных рейтингов их деятельности; обеспечении единообразных подходов к внедрению эффективного контракта в субъектах Российской Федерации; разработке отраслевых норм труда в целях повышения производительности труда в условиях предоставления гарантированных услуг; контроле показателей структурных преобразований в системе оказания медицинской помощи и повышения качества здоровья населения.

В третьей главе диссертации рассматривается вопрос оценки эффективности государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере, в частности: раскрываются методы оценки эффективности; разработан подход к выбору приоритетов государственного контроля на основе ранжирования видов деятельности в социальной сфере; предложена индикативная вероятностная модель оценки эффективности государственного контроля в социальной сфере, рассматривается процесс ее функционирования, выявлены критерии результативности оценки государственного контроля в социальной сфере.

Оценивая эффективность государственного контроля, необходимо установить критерии результативности макроэкономической оценки. Предложенная автором модель оценки предполагает переход от оценки эффективности работы конкретного контролирующего органа, или системы использования ресурсов, к оценке эффективности по видам деятельности.

При проведении контрольных мероприятий в большинстве случаев проводятся выборочные проверки отчетных документов. При подготовке планов контрольных мероприятий уполномоченным органам необходимо определить приоритеты контрольных действий как в макроэкономическом смысле (каким отраслям необходимо уделить больше внимания, каким

меньше), так и в микроэкономическом смысле (какие мероприятия и хозяйственные операции проверять более интенсивно).

С точки зрения определения приоритетов при построении системы государственного контроля на макроуровне применительно к социальной сфере в качестве методологической основы одного из критериев выбора видов деятельности для проведения контрольных мероприятий предлагается использовать пирамиду потребностей А.Маслоу.5

Принимая во внимание основные положения теории А.Маслоу, соискатель предлагает следующую группировку потребностей в услугах социальной сферы, основанную на сопоставлении потребностей и их социальной значимости.

1. Физиологические потребности — социальное обеспечение, здравоохранение.

2. Потребности безопасности - ЖКХ.

3. Потребности принадлежности и причастности — физическая культура, начальное и среднее специальное образование.

4. Потребности признания и самоутверждения — высшее и послевузовское образование.

5. Потребности самовыражения - культура.

При выборе приоритетов контроля расходов государства можно руководствоваться предложенной группировкой в качестве одного из аргументов при принятии решений в области государственного контроля.

Государственный контроль - один из важнейших рычагов противодействия коррупции. В этой связи при проведении анализа эффективности государственного контроля в социальной сфере, по мнению автора, необходимо учитывать коррупционные факторы.

5 Под пирамидой потребностей следует понимать общеупотребительное название иерархической модели потребностей человека, представляющей собой упрощенное изложение идей американского психолога Абрахама Маслоу (прим. автора)

Одним из возможных подходов к решению задачи учета коррупционных факторов при проведении анализа социальной сферы может стать расчет коэффициента коррупционной рискованности отдельных видов деятельности внутри социальной сферы:

V,. — объем средств, направленных на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд по исследуемому виду деятельности посредством контрактной системы;

— объем средств, направленных на использование финансовых инструментов (кредитов, субсидий) по исследуемому виду деятельности;

V,, - общая сумма средств, выделенная на финансирование исследуемого вида деятельности.

При проведении ранжирования видов деятельности по предлагаемой методике необходимо обратить внимание на следующую особенность. В связи с тем, что автор исследует государственный контроль как механизм повышения результативности и качества услуг в социальной сфере, возможно возникновение ситуации, когда какие-либо услуги большей социальной значимости могут составить относительно малую долю привлекаемых ресурсов, а услуги меньшей социальной значимости — большую долю ресурсов. Таким образом, социальное значение рассматриваемой сферы велико, а совокупность используемых финансовых ресурсов мала. Например, ресурсы поступают из разных источников, в том числе от частных инвесторов. В данном случае доля организаций и учреждений социальной сферы должна быть учтена с поправкой на объем ресурсозатрат.

Поправочный коэффициент можно рассчитать по формуле:

Ъ =7, где

- сумма бюджетных средств конкретного вида деятельности в социальной сфере;

5 - сумма бюджетных средств социальной сферы.

Чем больше значение К,, тем более комплексно и тщательно следует анализировать конкретный вид деятельности в социальной сфере при осуществлении государственного контроля.

С учетом вышеизложенных факторов можно рассчитать общий коэффициент рискованности. Коэффициент рискованности исследуемого вида деятельности в социальной сфере, выражающий степень риска наличия нарушений, предлагается рассчитать следующим образом:

Кг1 = х Дг X Р; , где

Кг1 - коэффициент рискованности;

КI — поправочный коэффициент, определяющий долю средств вида деятельности в социальной сфере в общем объеме средств исследуемой сферы;

Д; — ранг вида деятельности в соответствии с фактором социальной значимости от 5 до 1 в порядке убывания социальной значимости;

- коэффициент коррупционной рискованности.

Чем больше значение коэффициента Кг¡, тем больше степень риска наличия нарушений при проведении государственного контроля данного вида деятельности в социальной сфере, тем больше внимания следует ей уделить при проведении государственного контроля.

Использование среднего геометрического допускает независимость шкал измерений исследуемых значений6. Дополнительно веса каждого

6 Орлов, А.И., Теория принятия решений/ А.И. Орлов - М.: Экзамен, 2005.

направления могут определяться экспертно. По умолчанию целесообразно устанавливать равные веса по каждому направлению.

В настоящее время статистика не располагает сгруппированными данными о сумме затрат на закупку по контрактной системе товаров, работ, услуг в социальной сфере по видам деятельности. Разработка данного раздела статистической информации является одним из факторов дальнейшего совершенствования государственного контроля.

На основании разработанного соискателем коэффициента рискованности, при проведении оценки эффективности государственного контроля возникает задача проведения непрерывного анализа, а также структурной оценки эффективности государственного контроля, которая позволила бы сравнивать эффективность контроля различных видов деятельности во времени, в том числе с учетом случайных факторов.

При решении данной задачи предлагается использовать индикативную вероятностную модель оценки эффективности деятельности организаций и учреждений социальной сферы на основе данных контрольных мероприятий. Введём случайную величину Х„ - индикатор состояния каждой контролируемой организации и учреждения в социальной сфере:

= {*о =1;х2 =2;х3 = 3}>Где

х0 = 0, если количество нарушений при последней проверке увеличилось относительно предпоследней;

^1=1, если количество нарушений при последней проверке осталось на том же уровне, что и при предпоследней проверке;

х2 = 2, если количество нарушений при последней проверке уменьшилось относительно предпоследней;

Хз = 3, если предпоследняя проверка выявила нарушения в контролируемой организации, а последняя не выявила нарушений.

По данным о выявленных нарушениях в социальной сфере определим показатели оценки вероятности случайной величины: У0 - долю организаций и учреждений, у которых количество нарушений при последней проверке увеличилось относительно предпоследней проверки; у1 - долю организаций и учреждений, у которых количество нарушений при последней проверке осталось на том же уровне, что и при предпоследней проверке; уг - долю организаций и учреждений, у которых количество нарушений при последней проверке уменьшилось, относительно предпоследней; у, - долю организаций и учреждений, у которых предпоследняя проверка выявила нарушения в контролируемой организации, а последняя не выявила нарушений. По приведенным данным строим ряд распределения случайной величины, представленный в таблице 2.

Таблица 2.

Ряд распределения индикатора состояния организации, оцениваемой по

Значение случайной величины Х„ х0 = 0 х{ = 1 х2=2 = 3

Оценка вероятности случайной величины У„ Уо У, Уг Уз

По данным таблицы 2 рассчитываем среднее выборочное значение:

Хп = х0-у0+х1-у1+х2-у2+х3-у3=х1-у1+х2-у2+х3-у3

и выборочное среднее квадратичное отклонение (является характеристикой рассеяния, устойчивости случайной величины):

<г„ = ^[(х0-Х„)2-у0 + (*,-Хп)2-у1+(х2-Х„)2-уг +(*3-Х„)2-у3]

Показатели .V, и сгп могут использоваться для сравнительной оценки состояния организаций и учреждений различных видов деятельности в социальной сфере, оцениваемых по результатам контрольных мероприятий. Если значение X, меньше 2, то это свидетельствует о том, что большинство проверенных организаций социальной сферы в последнем году имели больше нарушений по сравнению с предыдущим годом. Чем меньше при этом значение X,, тем больше «трудностей» у организаций социальной сферы. Если при этом велико значение <тп, то, следовательно, на организации и учреждения существенное влияние оказывали случайные факторы.

Предлагаемый метод позволяет комплексно оценить результаты государственного контроля в социальной сфере с точки зрения его макроэкономической эффективности и качества работы контрольных органов. Методика структурной комплексной оценки позволяет накопить необходимую информацию о качестве государственного контроля, как по исследуемым сферам, так и по видам деятельности внутри сфер.

Представленная модель дает возможность анализа не только показателя выявленных нарушений (как в примере, рассмотренном выше при описании модели), но и других индикаторов состояния каждой контролируемой организации и учреждения, таких как: коэффициенты экономической эффективности, показатели нецелевого использования ресурсов и др.

В Заключении подведены основные итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы и представлены практические предложения, направленные на совершенствование государственного контроля как механизма повышения результативности и качества услуг в социальной сфере.

Основные положения диссертационного исследования, опубликованные в журналах, рецензируемых ВАК Минобрнауки России:

1. Никонова Н.П. Состояние государственного финансового контроля расходов на социальную сферу в Российской Федерации // Социальная политика и социальное партнерство — 2011. — № 6. - 0,4 п.л.

2. Никонова Н.П. Контроль расходов федерального бюджета на социальную сферу: состояние и перспективы // Бюджет — 2011. — № 10.-0,5 п.л.

3. Никонова Н.П. Государственный контроль как механизм повышения эффективности и качества услуг в социальной сфере: законодательные аспекты совершенствования // Бюджет - 2013. - №6. — 0,5 пл.

27

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Никоновой Нины Павловны

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАК МЕХАНИЗМА ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ И КАЧЕСТВА УСЛУГ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Научный руководитель Бабич Анатолий Михайлович доктор экономических наук, профессор

Изготовитель оригинал-макета -Никонова Нина Павловна

Подписано в печать 16 сентября 2013 г. Тираж 80 экз.

Усл. п. л. 1,4

Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии «Реглет» 119526, Москва, пр-т Вернадского, 39.