Совершенствование качества жилищно-коммунального обслуживания в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование качества жилищно-коммунального обслуживания в Российской Федерации"

156

На правах рукописи

ПАШАЕВ Руслан Юрьевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КАЧЕСТВА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями и комплексами: сфера услуг)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

003452156

Работа выполнена на кафедре труда и социальной политики Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образовании «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор

ЩЕРБАКОВ Александр Иванович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

ЯКОВЛЕВ Владимир Михайлович

кандидат экономических наук СУНГУРОВ Игорь Валентинович

Ведущая организация:

ФГОУ ВПО «Российский университет туризма н сервиса»

Защита состоится 2 декабря 2008 года в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.03 в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, 2-й учебный корпус, ауд. 2012.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан 31 октября 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук

А.Л. Пиддэ

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования заключается в том, что, занимая по значимости и объему одно из ведущих мест в экономике социальной сферы, сфера услуг жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) несёт в себе всё нарастающие недостатки и обостряющиеся проблемы. Структуру спроса и предложения услуг в ЖКК характеризуют диспропорции, отсутствие достаточно действенных финансовых и организационных механизмов развития качества и количества услуг, неэффективность и несбалансированность функционирования.

Качество содержания жилищного фонда и коммунальных услуг находится на неудовлетворительном уровне и не соответствует потребностям и ожиданиям населения. Поэтому одним из приоритетов национальной жилищной политики Российской Федерации является обеспечение комфортных условий проживания и доступности коммунальных услуг для населения.

Значительное воздействие на состояние жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) оказывают проблемы естественных монополий, вопросы межбюджетных отношений. Включение задачи обеспечения комфортных условий проживания в рамки одного из приоритетных национальных проектов страны отражает высокую социальную значимость преобразований в этой сфере.

Предусмотренное ныне действующей подпрограммой «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы улучшение качества ЖКУ с одновременным снижением нерациональных затрат в ближайшее время маловероятно. Современные потребительские представления о стандартах ЖКУ не находят своего адекватного отображения в

деятельности ЖКК.

Начатая в начале 90-х годов реформа жилищно-коммунального хозяйства всё ещё не дает реальных результатов. Введение в действие в 2005 году Жилищного кодекса Российской Федерации не только не привело к эффективной организации функционирования сферы услуг ЖКК, но и породило новые проблемы для органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Таким образом, задача научной разработки проблем совершенствования сферы жилищно-коммунальных услуг является актуальной в теоретическом и практическом плане.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам преобразования ЖКК посвящено значительное число работ. Общие вопросы государственной политики и стратегии реформирования социальной сферы рассмотрены в трудах Н. А. Волгина., А. М. Бабича, В. Н. Бобкова, Б. В. Ракитского, JI. И. Ржаницыной, Т. С. Сулимовой, А. И. Щербакова и др. Теоретические основы развития видов услуг исследовались В. И. Боковым, A. JI. Гапоненко, Е. В. Егоровым, Е. Н. Жильцовым, В. Н. Казаковым, А. П. Панкрухиным, М. М. Сухоруковым, В Ф. Уколовым и др.

Непосредственно проблемам проведения реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве посвящены исследования Басина Е. В., Баранова А. В., Белкина Т. Д., Бурака П. И., Варнавского В., Додатко Т., Дронова А. А., Егорова А. Л., Зотова В. Б., Катуш Т. А., Косоревой Н., Кривошеева В., Максимовой Н. С., Марчука Е. А., Маршаловой А. С., Нефедова Б. Н., Новоселова А. С., Румянцевой Е. Е., Пчелкина В., Сиваева С. Б., Улюкаева А., Чернышева Л. Н., Шебаршиной Е. Н., Шостак О. И. и др.

Проблемам модернизации ЖКК посвящены работы Акчурина Р.Т.,

Акимова М. Я., Гринчеля Б. М. и др.

Состояние качества жилищно-коммунальных услуг рассматривалось и в работах А. А. Аболина, В. В. Бузырева, В. К. Гуртова, Л. Г. Дяченко, В. И Плакси, С. Л. Филимонова, В. И. Чалова, В. С. Чекалина, Л. С. Чернышева, В. И. Левашова и др.

Вместе с тем, проблема реформирования сферы жилищно-коммунальных услуг, ориентированного на интересы населения, отражена в специальной литературе недостаточно. Значительный круг вопросов, связанных с приоритетами преобразования сферы услуг ЖКК требует дальнейших научных исследований.

Цель исследования состоит в выявлении и обосновании приоритетов основных направлений государственного регулирования реструктуризации сферы услуг жилищно-коммунального комплекса.

Для достижения цели диссертационного исследования определены следующие задачи исследования:

- рассмотреть теоретические основы функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг;

- оценить нормативно-методологическую базу хода реформирования сферы услуг жилищно-коммунального комплекса;

- определить основные социально-экономические приоритеты преобразования сферы жилищно-коммунальных услуг;

- выявить социально-экономические основы, цели и характеристики реформирования жилищного хозяйства и коммунальной инфраструктуры;

- разработать основные направления преобразований сферы жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, ориентированных на интересы населения.

Объект исследования - сфера услуг жилищно-коммунального

комплекса Российской Федерации.

Предмет исследования - социально-экономические отношения по поводу совершенствования и модернизации услуг жилищно-коммунального комплекса в процессе его реформирования.

Теоретико-методологической основой исследования являются положения и выводы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых по экономике и теории управления в сфере услуг, проблемам совершенствования функционирования жилищно-коммунального хозяйства. В ходе исследования использовалась совокупность методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: системный и исторический подходы, сравнительный, логический и экономический анализ в изучении реформирования организации жилищно-коммунальных услуг.

Информационная база исследования состоит из: нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих сферу жилищно-коммунальных услуг; данных Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, оценки практики деятельности органов государственной власти Российской Федерации, экспертных оценок ведущих экономистов по данной проблематике, материалов научно-практических конференций и семинаров, посвященных проблемам ЖКК, публикаций российских и зарубежных ученых и практиков.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем.

1. Определено, что жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) - это социально-экономический комплекс специфических структур и объектов, имеющий целью содержание (сохранение и развитие) жилищного фонда и коммунальное обслуживание его пользователей, а жилищно-

коммунальные услуги (ЖКУ) - целесообразная деятельность по удовлетворению определённых бытовых потребностей человека и общества - содержание качественного жилья и обеспечение современного уровня коммунальных удобств проживания в нём.

2. Выявлены и аргументированы специфические свойства ЖКХ: высокая социальная значимость жилищно-коммунальных услуг, как жизненного условия развития человека; тесная связь состояния жилья с развитием семьи и домашнего хозяйства, прямое воздействие состояния массового жилья на рождаемость и продолжительность жизни населения; «замкнутость» жилищно-коммунального хозяйства, ориентированность его на конкретное поселение или его территорию; большая энергоёмкость и принадлежность многих жилищно-коммунальных услуг к категории общественного блага; пространственно-технологический монополизм производства и монопсонизм потребления жилищно-коммунальных услуг.

3. Аргументировано, что для обеспечения объективности и социальной справедливости, учётная норма жилой площади населения должна быть равна норме её предоставления, увеличена до размеров последней. Обе эти нормы должны объединиться в понятии «социальная норма общей жилой площади», или «норма общей жилой площади, предоставленной по социальному найму». Такая норма и должна быть принята в законодательном порядке вместо ныне действующих норм: нормы предоставления и учётной нормы. При этом под «общей жилой площадью» следует понимать всю площадь жилья, включая подсобные помещения, балконы, лоджии и т.п.

4. Обосновано, что износ существующей инженерной коммунальной инфраструктуры (внешней и внутридомовой), не должен учитываться для

включения в оплату потребителями соответствующих коммунальных услуг до окончания её полного ремонта (восстановления, реновации) прежним владельцем данного жилищного фонда.

5. Предложено в качестве одного из важных социальных показателей, отражающих состояние удовлетворенности населения жильём, использовать качество жилищно-коммунального обслуживания, под которым понимается как доступность этих услуг, так и «уровень социальной жилищной необеспеченности населения» - долю семей в общем их количестве, которые испытывают острую (по действующим нормативным меркам, законодательным нормам), нужду в улучшении жилищных условий.

6. Обосновано положение о том, что прекращение государственных дотаций на ЖКУ должно сопровождаться сокращением налогов на физических лиц в мере, равной доле государственных дотаций на ЖКУ в общей сумме налоговых поступлений от физических лиц, а формирование инвестиционной привлекательности ЖКХ и привлечение средств внебюджетных источников могут осуществляться, в частности, через налоговую политику - путем льготного (или последовательно понижающегося) налогообложения тех инвесторов, которые добиваются в период своей работы по эксплуатации коммунальных объектов снижения тарифов на ЖКУ (или повышения их качества при тех же тарифах).

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что основные положения и выводы, сформулированные в виде конкретных рекомендаций, могут быть использованы в субъектах Федерации, местными органами управления для координации и развития своеобразного рынка ЖКУ, повышения экономической устойчивости

функционирования предприятий данной отрасли при выработке стратегии и планов развития предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги. Материалы диссертации могут быть использованы при разработке учебных программ и в процессе преподавания ряда экономических дисциплин и специальных курсов по вопросам ЖКХ, повышения квалификации муниципальных служащих.

Апробация и внедрение результатов исследования выразились, в частности в том, что положения и выводы диссертации в определённой мере использовались в ходе практической деятельности автора.

Основные положения исследования изложены в публикациях автора общим объёмом 2,8 п. л.

Логика и структура диссертации построены в соответствии с поставленной целью и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, содержащего основные выводы, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы исследования ее актуальность, степень научной разработанности; определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, теоретико-методологическая и информационная база работы; раскрываются научная новизна и теоретико-практическая значимость диссертации, апробация результатов.

В первой главе - «Теоретико-методологические основы жилищно-коммунальных услуг» - исследуются теоретические основы проблемы, нормативно-методологическая база проблемы, социальная составляющая политики повышения жилищной обеспеченности населения.

В жилищно-коммунальной сфере в той или иной мере

функционируют различные формы собственности. Эта сфера общественным разделением труда предназначена для удовлетворения определённых специфических потребностей человека, что её деятельность основана на различных механизмах, но прежде всего, - на получении дохода, возмещении затрат на достижение конкретных результатов соответствующей работы и, таким образом, представляет собой определённую хозяйственную (хозяйствующую) систему.

ЖКХ включает в себя как собственно жилищное хозяйство (производство жилищных услуг), так и коммунальное обслуживание его пользователей (производство коммунальных услуг). Кроме того, на практике в муниципальных образованиях ЖКХ включает в себя гостиничное и банно-прачечное хозяйство; оказание ритуальных услуг; услуг общественного транспорта; дорожное и мостовое хозяйство. Другими словами - это экономика предоставления жилищных и коммунальных услуг, это хозяйствование в целях их предоставления на адекватном потребностям времени качественном уровне.

Понятие «услуга», в контексте данного исследования, может толковаться как экономическая деятельность, работа по удовлетворению потребностей человека, организаций, выполняемая по заказу и не направленная на получение в качестве результата материального продукта. Производство услуг не связано с товаром в его материальном виде. Услуга полезна не как вещь, а как деятельность.

Высокая социальная значимость жилищно-коммунального хозяйства определяется тем, что именно через него осуществляется конституционное право человека на современное жилище и его обслуживание. Свобода человека обладать жильём, роль государства и муниципальных властей в развитии и преумножении жилищного фонда зафиксирована в Основном

законе страны.

Другой важной чертой жилищно-коммунального сегмента сферы обслуживания является то, что по сравнению с другими отраслями социальной сферы, он находится в более тесной социально-экономической взаимосвязи со сферой домашнего хозяйства и, следовательно, семейной жизнедеятельностью человека. Конструктивное решение главных, демографических задач страны - повышение рождаемости и снижение смертности во многом связано с конструктивным решением жилищной проблемы - доступностью и качеством жилья, уровнем его обслуживания.

Специфической чертой предприятий ЖКХ выступает и то, что производимые ими товары - услуги потребляются в тех же муниципальных образованиях, в которых они производятся. Поэтому положение дел в этом секторе экономики может находиться под полным контролем, в центре внимания местных властей. Коммунальное хозяйство - это замкнутый (на обслуживании конкретной территории) тип производства.

Особенность ЖКХ заключается и в том, что оно как отрасль (вид экономической деятельности) является одним из крупнейших в экономике потребителей материально-энергетических ресурсов. Ресурсосбережение, экономия энергетических и водных ресурсов здесь могут иметь принципиальные следствия для уровня рационализации экономики страны.

Главная особенность жилищно-коммунальных услуг состоит в том, что они во многом относятся к категории общественных благ. Это обусловлено тем, что их потребление характеризуется неделимостью (будучи доступно кому-нибудь одному, это благо - услуга доступна всем другим) и несоперничеством (потребление блага одним потребителем не уменьшает возможностей его потребления другими). Поэтому их

производство (предоставление) должно опираться на государственно-муниципальную поддержку.

Большинство жилищных и коммунальных услуг, в силу сложившихся технологических особенностей (например, в многоквартирных домах), имеют только общественный (коллективный) характер. Такие услуги производятся и рассчитываются не для отдельных потребителей, а для их совокупности в данном многоквартирном доме или, например, жилом посёлке. Жилищно-коммунальный производитель этих услуг (собственник основных средств их производства, продавец) выступает монополистом, а потребители их (покупатели) могут выступать как монопсонист. Но отношения между монополией и монопсонией, безусловно, нуждаются в общественном, т.е. государственном регулировании.

Традиционно в нашей стране основным видом нормирования жилищно-коммунальных услуг остаётся норма площади жилья. В настоящее время она выражается в двух видах - нормы предоставления и учётной нормы. При действующих в настоящее время законодательных установлениях, в качестве социальной (основной) нормы жилья представляется целесообразным рассматривать только норму предоставления, как более адекватную современным социальным потребностям и представлениям, а не учётную норму.

Определение норм водоснабжения или водоотведения может быть основано, в частности, на учете типичных процедур использования воды в быту при наличии централизованного холодного и горячего водоснабжения и стандартном наборе сантехнического оборудования. Минимизировать норматив возможно за счет снижения оплачиваемых потерь по вине эксплуатирующих организаций, уменьшения

нерациональных расходов воды, утечек в системах сантехоборудования.

Определение нормативов теплопотребления должно иметь в виду расчет количества теплоэнергии, необходимого для горячего водоснабжения жилищного фонда и нормального температурного режима в нём. Понятие социального норматива теплопотребления как минимального уровня расхода теплоэнергии на нужды, например отопления, означает, что этот норматив соотнесен с социальной нормой площади жилья при предотвращении потребителями (жильцами) нерационального расхода тепловой энергии. Годовой расход теплоэнергии на подогрев воды связан с продолжительностью отопительного сезона и должен рассчитываться по отдельным территориям страны.

При нормировании потребления электроэнергии в жилищном фонде учитывается, что последнее осуществляется по двум направлениям: семейное (внутри квартиры) - оплачивается по показанию счетчика и общественное (вне квартиры) - оплачивается в составе платежей за обслуживание жилищного фонда (можно описать формулу норматива)

Характерной особенностью коммунальных услуг является то, что процессы обеспечения водой, газом, теплом, электроэнергией и их потребления практически совпадают во времени. Это обстоятельство не отменяет необходимости обеспечивать соответствующие нормативы не только в количественном, но и в качественном отношении. Между тем, вопросы качества ЖКУ и его нормирования освещаются в соответствующих современных нормативных актах России всё ещё недостаточно и неконкретно.

Непосредственными факторами жилищной обеспеченности выступают жилищный фонд (его наличие и размер оплаты) и жилищно-коммунальное обслуживание (размер его оплаты: цена - качество).

Количество семей, состоящих на очереди на улучшение жилищных условий, сокращается в последние годы, как в абсолютном, так и в относительном выражении. Основные причины этого не формирование рынка жилья в стране, неверие граждан в возможности современного государства своевременно быстро решить их жилищную проблему и ужесточение условий приёма и нахождения на жилищном учёте.

Удовлетворение жилищных потребностей только сегодняшних очередников предполагает ввод в действие новой жилищной площади в размере втрое большем, чем всего было введено в стране в 2007 г. Нынешние темпы удовлетворения очередников на жильё предполагают, что на полное удовлетворение существующего сегодня их количества уйдёт ещё 25 лет.

Применительно к доступности частного жилья предлагается коэффициент доступности, определяемый как количество годовых доходов средней семьи, соответствующее средней стоимости жилища, число лет. Исчисленный нами этот показатель более чем вдвое больше правительственного для, 2006 года. Но, вообще говоря, такой расчёт «коэффициента доступности» не отражает реальные процессы - ни одна семья не проживёт без питания, крова над головой и удовлетворения массы других насущных потребностей. Откладывать, сберегать какие-то суммы можно в размере 20-25% от текущих (трудовых) доходов. Это означает, что имеющиеся значения «коэффициента доступности» для придания ему адекватности надо увеличить в 4-5 раз.

Высокий (неудовлетворительный) уровень «коэффициента доступности» стал в основном следствием роста цен на рынке жилья, который делал реальную доступность жилья всё более призрачной для большинства слоев общества. В среднем рост цен на жильё (жилищную

недвижимость) в 2000-2006 годах составил почти 5 раз.'

Рост тарифов в ЖКХ в последние годы не был обусловлен единственно или преимущественно ростом цен на топливно-энергетические товары, хотя непосредственная и прямая связь здесь, конечно, очевидна. С проблемами тарифной политики в этой отрасли связано обеспечение социальной защиты населения. Повышение жилищно-коммунальных тарифов без укрепления социальной защиты обостряет социальную напряженность.

Одной из основных целей проводимой реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача бюджетных ресурсов, выделяемых на его дотирование, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам-субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

Во второй главе - «Состояние жилищно-коммунального обслуживания и направления развития его реформирования» -анализируются основные социально-экономические показатели состояния жилищной и коммунальной сферы хозяйствования, цели, задачи, направления и приоритеты реструктуризации жилищно-коммунальной сферы услуг.

Низкое качество и недостаточная результативность современного жилищного и коммунального обслуживания в Российской Федерации обусловлено рядом текущих проблем ЖКХ, которые могут быть выделены следующим образом: 1) недостаточная организационно-хозяйственная и бюджетно-финансовая прозрачность ЖКХ; 2) неудовлетворительное состояние основных фондов; 3) монополизм; 4) неразвитость системы договорных отношений; 5) неэффективное хозяйствование в отрасли.

' Расчеты по данным статистического сборника «Россия в цифрах 2007» М • Росстат, 2007 С 440.

В 2006 г. функционирование жилищно-коммунального комплекса как одной из самостоятельных отраслей экономики практически не было отражено в официальных статистических сводных сборниках. Каких-либо официальных гласных разъяснений на этот счёт не давалось. С 2007 г. в этих сборниках в рамках такого вида деятельности как «операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг» появилась строка «управление эксплуатацией жилого фонда», по которой, судя по её содержанию, и даётся характеристика жилищно-коммунальных услуг по ряду позиций.

Потребляя более 20% энергоресурсов страны, обладая более 26% общего объема её основных фондов, ЖКХ обеспечивало реализацию почти 24% всех платных услуг населению в 2006-2007 гг.1.

В 2000-2007 гг. состоялся лишь небольшой прирост объёма производства жилищных услуг (на 5%) и небольшой спад объёма коммунальных услуг (на 2%)2. Думается, что можно рассматривать изменение объёмов производства за 7 лет в данном виде деятельности как неизменное.

По официальной статистике в 2006 году оставались убыточными более половины всех предприятий «управления эксплуатацией жилого фонда». Убыточность этих организаций оставаясь пока довольно высокой, в последние годы снижается. При этом просроченная кредиторская задолженность предприятий этого вида экономической деятельности составила 45%, а просроченная дебиторская задолженность 34% - это наиболее высокая доля просроченной задолженности в экономике страны.

1 Россия в цифрах 2005 М: Росстат, 2005, С. 58, 81, 164, 274. Доклад Министра минрегионразвития РФ «Реформа жилищно-коммунального хозяйства» на заседании Правительства РФ 19 10 2006 г.

2 Расчеты и данные по материалам «Россия в цифрах. 2007». М Росстат, 2007. С.30, 319.

Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство страны уже много лет находится в состоянии банкротства. Это не может не отражаться самым негативным образом не только на качестве производимых и поставляемых им услуг, но и на состоянии финансовой дисциплины, отчётности, особенно, руководителей муниципальных предприятий ЖКХ.

Бедственное состояние ЖКХ, в том числе по отдельным подотраслям коммунальной инфраструктуры отмечалось во многих исследованиях, где отмечалась высокая степень износа коммунальных сетей - более 63% и инженерного оборудования - более 57% и др. Сходные оценки содержатся и в официальных нормативных документах. Однако, текущая официальная статистика приводит иные, более низкие оценки износа основных средств производства, реального капитала в ЖКХ России. Тем не менее, по всем оценкам их состояние представляется неудовлетворительным. Так, около 40% водопроводных сетей в стране нуждается в замене, между тем до последнего времени реально заменялось в год не более двух процентов. Аналогично, треть канализационных сетей также нуждается в замене, но реально заменяется в год менее 0,5%.

Протяженность водопроводных сетей по отдельным частям страны распределена не равномерно - далеко не самый малый по площади Дальневосточный федеральный округ имеет самую малую водопроводную сеть (2% её протяжённости по стране, в то время как здесь проживает около 6% населения).

Аналогичное положение сложилось и по теплосетям. Лишь около 9% протяжённости всех тепловых сетей в стране приходится на этот - один из самых холодных округов. Несколько меньшая протяжённость наблюдается только в Южном федеральном округе - 8,3%. При этом наиболее высокие потери тепла также регистрируются в Дальневосточном

округе - вдвое больше, чем в среднем по стране (19% от его подачи).

Что касается сточных вод, то доля их, пропускаемая через очистные сооружения, постепенно возрастает, но использование этих сооружений ежегодно понижается. Утечки воды при транспортировке её в системах водоснабжения в ряде случаев намного превышают половину поданной в сеть воды. Возникает нехватка воды нормативного качества.

Что касается участия частного капитала в сфере ЖКХ, то опыт реализации партнерства государственного и частного сектора в коммунальной сфере свидетельствует о том, что такая бизнес-модель может быть перспективной для России, когда она позволяет оптимизировать проектные решения и повысить эффективность вложения инвестиций (бюджетных, тарифных, привлеченных) в коммунальную сферу муниципальной экономики.

Представляется, что в паре понятий инженерная инфраструктура и жилищный фонд, последний по своему значению является ведущим, а инженерная инфраструктура ведомым понятием. Жилищный фонд определяет необходимость и величину средств и элементов коммунальной инженерной инфраструктуры, но не наоборот. Таким образом, жилищный фонд является основой жилищно-коммунального хозяйства.

Основными факторами объема и качества собственно жилищного фонда являются объём и качество жилищного строительства, а также объём и качество жилищных услуг. Как и во всяком производстве, решающую роль в строительстве играют основные фонды. Однако, физический износ машин и оборудования в строительстве высок (краны, бульдозеры и др.), а отечественное производство такой техники пока не преодолело кризис (экскаваторы, трактора на гусеничном ходу и др.).

Современная промышленность строительных материалов России

также характеризуется пока ещё низким («упадочным») уровнем производства (стеновые материалы, цемент, сборные железобетонные конструкции, асбестоцементные изделия, шифер, мягкие кровельные и гидроизоляционные материалы и др.) и ростом отпускных цен (стекло, кирпич, цемент). Эти обстоятельства представляют угрозу реализации соответствующего проектов жилищного строительства.

Тем не менее, в Российской Федерации наблюдается значительный рост ввода в строй нового жилья. При этом почти четыре пятых вводимого жилья приходится именно на частную собственность.

Такой показатель как удельная жилая площадь (размер жилья, приходящегося на одного жителя) в России возрастал и только в этом смысле возрастала жилищная обеспеченность населения. Но вместе с тем численность нуждающихся в жилье в стране не уменьшалась в той же мере, а порой также возрастала, и в этом смысле жилищная обеспеченность не увеличивалась. При этом удельный размер жилищного фонда за 1995-2006 годы возрос по официальным данным в меньшей мере, чем ввод жилья за тот же период времени, что представляется странным, поскольку всё это время в стране имело место сокращение численности населения.

Несмотря на то, что сегодня вводится в строй больше жилой площади чем ранее, это не относится собственно к числу вводимых в эксплуатацию квартир. Так, объём общей площади вводимого жилья в 2006 г. больше, чем в 1992 году, но общее число квартир оказалось при этом меньше. Дело объясняется улучшением качества, расширением площади квартир в новостройках - средний размер общей площади водимых в эксплуатацию квартир ежегодно повышается и в 2006 году достиг 83 м2 общей площади. При этом наибольшая доля вводимого жилья

приходится именно на частную собственность, меньше всего жилья вводится субъектами Российской Федерации. Вместе с тем, качество жилищного фонда в целом ухудшалось, в основном, из-за старения и износа ранее возведённого жилья. Около пятой части жилищного фонда вовсе не благоустроено, а около двух пятых - не имеет полного инженерного обеспечения.

В этих условиях более действенными целенаправленными могли бы быть меры как законодательной, так и исполнительной власти по капитальному ремонту жилищного фонда.

В результате реализации ещё подпрограммы «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» ФЦП «Жилище», в 2003-2004 гг. из ветхих и аварийных домов было переселено 27100 семей. Между тем, основными целями этой подпрограммы являлись: обеспечение благоустроенным жильем граждан, проживающих в домах, признанных непригодными для постоянного проживания и ликвидация до 2010 г. включительно аварийного жилищного фонда, признанного таковым в 2000 г. Обследования в регионах показали, что прирост ветхого жилья существенно превышает масштабы его ликвидации.

В этих условиях актуализируется качество повседневного управления жилищным фондом и коммунальным обслуживанием его пользователей. Текущая ситуация в Российской Федерации характеризуется тем, что только небольшая часть собственников помещений выбрали один из способов управления жилищным фондом, предлагаемых Жилищным кодексом.

Одной из актуальнейших задач современного российского общества остаётся реформирование имеющегося ЖКХ с целью его оптимизации.

Сегодня многие теоретики и практики под реформированием ЖКК

подразумевается изменение структуры, системы и меры оплаты услуг предоставляемых населению. Вся реформа ЖКК в представлении многих её организаторов по существу нередко сводится к достижению 100-процентной оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. В 2006 г. уровень возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ достиг по стране в среднем почти 90% с почти половины возмещения в 2000 г.

Реформа ориентировалась преимущественно на сокращение бюджетных расходов по поддержанию и развитию отрасли. Требования социальной сбалансированности, институциональной трансформации этой сферы в официальной версии реформ учитывались в недостаточной степени. Действующая официальная концепция реформирования ЖКХ представлена в последние годы в основном в виде специальной Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. Она же служит основой для реализации новой формы государственного содействия решению жилищных проблем населения - Национального проекта «Доступное и комфортное жильё - гражданам России».

Следует признать и учитывать, что в настоящее время институт собственников жилья не заработал в полной мере и не обеспечивает эффективного содержания и сохранности жилищного фонда. Государство не может в полной мере снять с себя ответственность за проведение капитального ремонта и модернизации жилищного фонда. Необходимо введение четких критериев деления изношенного (ветхого) жилищного фонда на: подлежащий сносу аварийный и требующий капитального ремонта и модернизации. Предотвращение ветшания жилищного фонда должно быть сокращено существенным увеличением объема капитального ремонта и модернизации.

Деятельность ТСЖ в России сопровождается проблемами, в числе которых: взимание с ТСЖ налогов, как с коммерческих организаций; трудности с оформлением прав собственников на земельные участки; крайняя ограниченность выбора управляющих организаций и возможностей профессионального образования по управлению многоквартирными домами.

Практика непосредственной оплаты ЖКУ их потребителями должна обусловливаться наличием возможностей своевременной оценки их качества и прейскурантом его уровней (измерительные приборы, дифференциация тарифов и др.). Не изменяющееся объективно, или не определяемое по уровню, качество жилищно-коммунальной услуги не зависит и от характера её оплаты, в частности, от того, является ли эта оплата бюджетно-дотационной, опосредованной, или прямой, производимой непосредственно пользователем данного жилья.

Если же государство (муниципалитеты), сокращает финансирование ЖКХ, то и налоговые поступления в бюджет, эквивалентные этим бюджетным затратам, должны сокращаться.

Льготное (последовательно понижающееся) налогообложение тех инвесторов, которые добиваются в период своей работы по эксплуатации коммунальных объектов снижения тарифов на ЖКУ (или повышения их качества при той же цен, представляется нам более действенным рычагом для привлечения внебюджетных инвесторов в ЖКХ, чем предусмотренные в документах Правительства подходы по механизмам удешевления или продления кредита на нужды модернизации коммунальных объектов.

В заключении диссертации изложены основные выводы и предложения, вытекающие из результатов исследования. Реализация их может способствовать формированию результативных мер

государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства, в частности, с учётом его социально-экономического характера, значительной институциональной и организационно-финансовой роли общественного, а именно, государственно-муниципального участия в сфере жилищно-коммунального обслуживания, качества и степени экономического роста в тех видах экономической деятельности, которые обеспечивают и поддерживают развитие данной сферы.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:

а) в журналах рецензируемых ВАК России

1. Пашаев Р.Ю. Жилищный фонд России и некоторые направления его развития //Социальная политика и социальное партнёрство. 2008. №3. -0,9 п.л. (в соавторстве).

б) в других изданиях:

2. Пашаев Р.Ю.Коммунальное хозяйство России и его реформирование. Статья в сборнике «Проблемы социально-экономического развития на современном этапе». Сборник научных статей. Вып. 10. М.: Изд-во «Проспект», 2008 - 0,4 п.л.

3. Пашаев Р.Ю. Пути совершенствования хозяйственно организации жилищного и коммунального обслуживания. Статья в сборнике «Проблемы социально-экономического развития на современном этапе». Сборник научных статей. Вып. 11. М.: Изд-во «Проспект», 2008. - 1 п.л.

4. Пашаев Р.Ю. Качество жилищно-коммунального обслуживания. Статья в сборнике «Проблемы социально-экономического развития на современном этапе». Сборник научных статей. Вып. 12. М.: Изд-во «Проспект», 2008. - 0,5 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Пашаев Руслан Юрьевич

Тема диссертационного исследования: «Совершенствование качества жилищно-коммунального обслуживания в Российской Федерации»

Научный руководитель -Щербаков Александр Иванович

Изготовление оригинал - макета Пашаев Р.Ю.

Подписано в печать X 2. /А Тираж 80 экз. Усл. п.л. - 1,0

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМТ ФГОУ ВПО РАГС. Заказ № ¿ ¿у 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Пашаев, Руслан Юрьевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ

ОСНОВЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ.

1.1. Сущность и специфика жилищнокоммунального обслуживания.

1.2. Государственно-правовое регулирование жилищно-коммунальных услуг.

1.3. Уровень жилищной обеспеченности и его современные факторы.

Глава 2. СОСТОЯНИЕ ЖИЛИЩНО

КОММУНАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЯ.

2.1. Модернизация материальной базы коммунальной сферы как фактор снижения стоимости услуг.

2.2. Состояние жилищного фонда и качество услуг.

2.3. Пути модернизации хозяйственной организации жилищного и коммунального обслуживания.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование качества жилищно-коммунального обслуживания в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования заключается в том, что, занимая по значимости и объему одно из ведущих мест в экономике социальной сферы, сфера услуг жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) несёт в себе всё нарастающие недостатки и обостряющиеся проблемы. Структуру спроса и предложения услуг в ЖКК характеризуют 4 диспропорции, отсутствие достаточно действенных финансовых и организационных механизмов развития качества и количества услуг, неэффективность и несбалансированность функционирования.

Качество содержания жилищного фонда и коммунальных услуг находится на неудовлетворительном уровне и не соответствует потребностям и ожиданиям населения. Поэтому одним из приоритетов национальной жилищной политики Российской Федерации является обеспечение комфортных условий проживания и доступности коммунальных услуг для населения.

Значительное воздействие на состояние жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) оказывают проблемы естественных монополий, вопросы межбюджетных отношений. Включение задачи обеспечения комфортных условий проживания в рамки одного из приоритетных национальных проектов страны отражает высокую социальную значимость преобразований в этой сфере.

Предусмотренное ныне действующей подпрограммой «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы улучшение качества ЖКУ с одновременным снижением нерациональных затрат в ближайшее время маловероятно. Современные потребительские представления о стандартах ЖКУ не находят своего адекватного отображения в деятельности ЖКК.

Начатая в начале 90-х годов реформа жилищно-коммунального хозяйства всё ещё не дает реальных результатов. Введение в действие в 2005 году Жилищного кодекса Российской Федерации не только не привело к эффективной организации функционирования сферы услуг ЖКК, но и породило новые проблемы для органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Таким образом, задача научной разработки проблем совершенствования сферы жилищно-коммунальных услуг является актуальной в теоретическом и практическом плане.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам преобразования ЖКК посвящено значительное число работ. Общие вопросы государственной политики и стратегии реформирования социальной сферы рассмотрены в трудах Н. А. Волгина., А. М. Бабича, В. Н. Бобкова, Б. В. Ракитского, JI. И. Ржаницыной, Т. С. Сулимовой, А. И. Щербакова и др. Теоретические основы развития видов услуг исследовались В. И. Боковым, A. JL Гапоненко, Е. В. Егоровым, Е. Н. Жильцовым, В. Н. Казаковым, А. П. Панкрухиным, М. М. Сухоруковым, В. Ф. Уколовым и др. Непосредственно проблемам проведения реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве посвящены исследования Басина Е. В., Баранова А. В., Белкина Т. Д., Бурака П. И., Варнавского В., Додатко Т., Дронова А. А., Егорова A. JL, Зотова В. Б., Катуш Т. А., Косоревой Н., Кривошеева В., Максимовой Н. С., Марчука Е. А., Маршаловой А. С., Нефедова Б. Н., Новоселова А. С., Румянцевой Е. Е., Пчелкина В., Сиваева С. Б., Улюкаева А., Чернышева JI. Н., Шебаршиной Е. Н., Шостак О. И. и др.

Проблемам модернизации ЖКК посвящены работы Акчурина Р. Т., Акимова М. Я., Гринчеля Б. М. и др.

Состояние качества жилищно-коммунальных услуг рассматривалось и в работах А. А. Аболина, В. В. Бузырева, В. К. Гуртова, JL Г. Дяченко, В. И Плакси, С. JL Филимонова, В. И. Чалова, В. С. Чекалина, JL С. Чернышева, В. И. Левашова и др.

Вместе с тем, проблема реформирования сферы жилищно-коммунальных услуг, ориентированного на интересы населения, отражена в специальной литературе недостаточно. Значительный круг вопросов, связанных с приоритетами преобразования сферы услуг ЖКК требует дальнейших научных исследований.

Цель исследования состоит в выявлении и обосновании приоритетов основных направлений государственного регулирования реструктуризации сферы услуг жилищно-коммунального комплекса.

Для достижения цели диссертационного исследования определены следующие задачи исследования:

- рассмотреть теоретические основы функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг; оценить нормативно-методологическую базу хода реформирования сферы услуг жилищно-коммунального комплекса;

- определить основные социально-экономические приоритеты преобразования сферы жилищно-коммунальных услуг; выявить социально-экономические основы, цели и характеристики реформирования жилищного хозяйства и коммунальной инфраструктуры;

- разработать основные направления преобразований сферы жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований, ориентированных на интересы населения.

Объект исследования - сфера услуг жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации.

Предмет исследования — социально-экономические отношения по поводу совершенствования и модернизации услуг жилищно-коммунального комплекса в процессе его реформирования.

Теоретико-методологической основой исследования являются положения и выводы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых по экономике и теории управления в сфере услуг, проблемам совершенствования функционирования жилищно-коммунального хозяйства. В ходе исследования использовалась совокупность методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: системный и исторический подходы, сравнительный, логический и экономический анализ в изучении реформирования организации жилищно-коммунальных услуг.

Информационная база исследования состоит из: нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих сферу жилищно-коммунальных услуг; данных Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, оценки практики деятельности органов государственной власти Российской Федерации, экспертных оценок ведущих экономистов по данной проблематике, материалов научно-практических конференций и семинаров, посвященных проблемам ЖКК, публикаций российских и зарубежных ученых и практиков.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем.

1. Определено, что жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) -это социально-экономический комплекс специфических структур и объектов, имеющий целью содержание (сохранение и развитие) жилищного фонда и коммунальное обслуживание его пользователей, а жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) - целесообразная деятельность по удовлетворению определённых бытовых потребностей человека и общества - содержание качественного жилья и обеспечение современного уровня коммунальных удобств проживания в нём.

2. Выявлены и аргументированы специфические свойства ЖКХ: высокая социальная значимость жилищно-коммунальных услуг, как жизненного условия развития человека; тесная связь состояния жилья с развитием семьи и домашнего хозяйства, прямое воздействие состояния массового жилья на рождаемость и продолжительность жизни населения; «замкнутость» жилищно-коммунального хозяйства, ориентированность его на конкретное поселение или его территорию; большая энергоёмкость и принадлежность многих жилищно-коммунальных услуг к категории общественного блага; пространственно-технологический монополизм производства и монопсонизм потребления жилищно-коммунальных услуг.

3. Аргументировано, что для обеспечения объективности и социальной справедливости, учётная норма жилой площади населения должна быть равна норме её предоставления, увеличена до размеров последней. Обе эти нормы должны объединиться в понятии «социальная норма общей жилой площади», или «норма общей жилой площади, предоставленной по социальному найму». Такая норма и должна быть принята в законодательном порядке вместо ныне действующих норм: нормы предоставления и учётной нормы. При этом под «общей жилой площадью» следует понимать всю площадь жилья, включая подсобные помещения, балконы, лоджии и т.п.

4. Обосновано, что износ существующей инженерной коммунальной инфраструктуры (внешней и внутридомовой), не должен учитываться для включения в оплату потребителями соответствующих коммунальных услуг до окончания её полного ремонта (восстановления, реновации) прежним владельцем данного жилищного фонда.

5. Предложено в качестве одного из важных социальных показателей, отражающих состояние удовлетворенности населения жильём, использовать качество жилищно-коммунального обслуживания, под которым понимается как доступность этих услуг, так и «уровень социальной жилищной необеспеченности населения» — долю семей в общем их количестве, которые испытывают острую (по действующим нормативным меркам, законодательным нормам), нужду в улучшении жилищных условий.

6. Обосновано положение о том, что прекращение государственных дотаций на ЖКУ должно сопровождаться сокращением налогов на физических лиц в мере, равной доле государственных дотаций на ЖКУ в общей сумме налоговых поступлений от физических лиц, а формирование инвестиционной привлекательности ЖКХ и привлечение средств внебюджетных источников могут осуществляться, в частности, через налоговую политику - путем льготного (или последовательно понижающегося) налогообложения тех инвесторов, которые добиваются в период своей работы по эксплуатации коммунальных объектов снижения тарифов на ЖКУ (или повышения их качества при тех же тарифах).

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что основные положения и выводы, сформулированные в виде конкретных рекомендаций, могут быть использованы в субъектах Федерации, местными органами управления для координации и развития своеобразного рынка ЖКУ, повышения экономической устойчивости функционирования предприятий данной отрасли при выработке стратегии и планов развития предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги. Материалы диссертации могут быть использованы при разработке учебных программ и в процессе преподавания ряда экономических дисциплин и специальных курсов по вопросам ЖКХ, повышения квалификации муниципальных служащих.

Апробация и внедрение результатов исследования выразились, в частности в том, что положения и выводы диссертации в определённой мере использовались в ходе практической деятельности автора.

Целесообразно популяризировать опыт ТСЖ, ЖСК, ЖК и других объединений собственников по управлению и ремонту жилищного фонда, проводить информационно-разъяснительную работу о правах и обязанностях потребителей жилищно-коммунальных услуг, в том числе - собственников помещений, оказывать поддержку консультационным центрам с привлечением к их работе ТСЖ и других негосударственных организаций.

Накопившиеся проблемы жилищно-коммунального хозяйства могут быть устранены посредством реализации на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Комплекса мероприятий, разделяемых на пять основных взаимоувязанных задач, решение которых в среднесрочной перспективе позволит сформировать условия для дальнейшего развития отрасли и завершения процесса преобразований, в том числе: развитие инициативы собственников жилья; развитие конкурентных отношений в сфере управления многоквартирными жилыми домами; развитие коммунальной сферы на основе государственно-частного партнерства; совершенствование тарифного регулирования организаций коммунального комплекса; повышение эффективности государственной бюджетной политики.

Основные положения исследования изложены в публикациях автора общим объёмом 2,8 п.л.

Логика и структура диссертации построены в соответствии с поставленной целью и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, содержащего основные выводы, списка использованной литературы и приложения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Пашаев, Руслан Юрьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Выделение жилищной проблемы в статус приоритетного Национального проекта, формирование системных методов ее решения безусловно дает свои положительные результаты.

В последнее время в качестве важного направления реформирования ЖКК осуществляемом ныне государством рассматривается окончательное разграничение функций собственника (домовладельца), управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном, муниципальном и частном жилищных фондах.

Принято считать, что реформирование ЖКХ, развитие рыночных механизмов по предоставлению жилищно-коммунальных услуг предполагает разделение ответственности. Собственник жилищного фонда должен отвечать за определение целей управления им и финансирование их осуществления; управляющая организация - за планирование и организацию работ, обеспечивающих реализацию поставленных целей; подрядные организации, исполнители работ - за качество выполнения работ, заказанных управляющей организацией.

При этом как одно из генеральных направлений реформы ЖКХ нередко формулируется положение о том, что к снижению затрат и повышению качества предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг должны привести рыночные отношения. Содержание этого положения вызывает немалые сомнения.

Для достижения качества услуг, соответствующего запросам собственников жилья и его нанимателей, всех потребителей услуг, а также снижения их себестоимости, реформирование жилищно-коммунальной сферы методологически должно, с учётом официальных концептуальных рекомендаций, предусматривать следующие направления:

- охват всего спектра отношений в жилищно-коммунальном хозяйствовании договорами, обеспечивающими действие экономических и юридических рычагов повышения ответственности сторон за полное и качественное исполнение соответствующих функций, договорных обязательств; совершенствование структуры управления отраслью, с полномасштабным внедрением трехуровневой системы: собственник -управление - подряд и четким определением целей, задач и функций каждого уровня;

- обеспечение рынка жилищно-коммунальных услуг, способного, при соблюдении государственных минимальных социальных нормативов и стандартов потребления указанных услуг, предоставлять востребованный жителями их уровень по оптимальной рыночной стоимости;

- обеспечение вариантности предложения услуг, с охватом не только производства работ (услуг), но и сферы организации (управления) жилищно-коммунальной деятельностью и привлечением адаптированных к рыночной экономике структур новых организационных форм управления (акционерные общества, холдинговые компании, различные частные фирмы, товарищества и компании, специализирующиеся на отдельных видах ремонтно-строительных, эксплуатационных работ, а также управляющие компании по управлению муниципальной собственностью); обеспечение активного перехода отрасли на самофинансирование, дальнейшего развития ее элементов за счет полной оплаты потребителем рыночной стоимости производимых субъектами хозяйствования услуг;

- создание механизма снижения затрат, который должен обеспечить объективные стимулы ресурсосбережения, что позволит снизить затраты предприятий ЖКХ и перейти к экономически обоснованным ставкам и тарифам. Данный механизм помимо организационно-технических мероприятий, связанных с введением договорных отношений, предусматривает реализацию ряда технических решений, направленных на модернизацию инженерных систем, обеспечение приборами регулирования, учета и контроля расхода, что создаст основу для корректировок на основе нормативов потребления услуг и тарифных составляющих;

- усиление контролирующих и регулирующих воздействий органов государственной жилищной инспекции, отраслевых служб управления администраций муниципальных образований на обеспечение социальных нормативов обслуживания и заключение договоров, отражающих эти нормативы;

- активизация роли органов сертификации по подтверждению соответствия производимых работ (услуг) требованиям нормативов -государственных стандартов, в том числе санитарных норм и правил; строительных норм и правил; норм безопасности, а также других документов, которые согласно законодательству Российской Федерации устанавливают обязательные требования к услугам ЖКХ;

- конкурсный отбор подрядчиков.

Логика формирования рыночных отношений в жилищном хозяйстве сводилась к идее ликвидации государственной (муниципальной) собственности на жилищный фонд путем приватизации жилья и созданию объединений собственников — товариществ собственников жилья (ТСЖ), а также идее формирования профессионального конкурентного управления жилищной недвижимостью, предпринимательского по своей сути.

В соответствии с этим цели нового регулирования это:

1. Демонополизация рынка управления жильем

2: Развитие конкурентных отношений

3. Обеспечение самостоятельного выбора собственниками помещений способа управления каждым домом

4. Снятие барьеров создания товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов

5. Создание равных условий управления жилыми домами любыми лицами.

Эти цели направлены на создание конкурентной среды в ЖКХ, которая служила бы рычагом саморазвития рынка жилищно-коммунальных услуг.

Однако, на сегодняшний день все эти методологические направления и цели далеко не достигнуты и, как представляется, не могут быть достигнуты в силу своей нежизнеспособности по содержанию.

Так, конкуренция в сфере предоставления коммунальных ресурсов не достигнута и не может быть достигнута в силу технологического своеобразия их предоставления и конечного потребления, о чём уже говорилось выше. Здесь объективно господствует локальная или муниципальная, технологическая монополия.

Однако, официальными структурами, их представителями декларируется, что приведённые выше подходы позволяют невозможность формирования реальной конкуренции на рынке компенсировать конкуренцией «за рынок» путем заключения договоров на право осуществления различного рода хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление (российскому или иностранному) хозяйствующему субъекту (управляющей компании). Так мыслится создание конкурентной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве - несмотря на то, что в этих условиях в каждый данный момент времени существует только один поставщик какого-либо вида услуг (концессионер, арендатор и т.п.), конкуренция возникает до подписания контракта с ним, в ходе рассмотрения заявок претендентов. В результате якобы возникает конкуренция на рынке, несмотря на то, что в течение срока договора конкуренция отсутствует.

На самом деле, речь, при таком подходе, идёт не о собственно жилищно-коммунальном рыночном хозяйствовании, а об эпизодическом использовании их рыночных форм для организации доступа на основе конкурсного отбора отдельных заинтересованных субъектов к администрированию, неизменно монополистическому управлению конкретным жилищно-коммунальным комплексом или отдельными его ресурсно-энергетическими объектами. Реальная же рыночная конкуренция собственно в их функционировании объективно, как отмечалось выше, невозможна.

Согласно официальной концепции, как результат реформирования ЖКХ и, в частности, создания новых собственников жилья, особенно собственников квартир в многоквартирных домах, конкурентные отношения должны были возникнуть, также ещё в двух сферах. В сфере управления жилой недвижимостью (за получение заказа от её новых собственников на управление жилищным фондом) и в сфере технической эксплуатации и обслуживания жилья (за получение подрядными организациями заказа от управляющей этой недвижимостью компании на соответствующие ремонтно-строительные и эксплуатационные работы). Эти задачи отражены в Жилищном Кодексе. Конкуренция должна была бы развиваться в двух направлениях: за управление жилыми домами и за обслуживание, эксплуатацию, ремонт жилого фонда (т.е. в сфере управления жильём и в сфере собственно содержания жилья).

Однако, ни в одной из этих сфер, ни по одному из этих двух направлений реальных результатов также не было достигнуто. Между тем, конкурентные отношения в этих сферах имеют, как представляется, вполне объективные предпосылки для возникновения и развития.

Неудача в их формировании обусловлена недостатком самостоятельных субъектов, занимающихся довольно специфической деятельностью, особенно это относится у деятельности по выполнению распорядительно-административных и рыночно-аналитических функций в сфере обслуживания жилищного фонда.

Думается, что создание подобных хозяйствующих структур было бы целесообразно стимулировать государственными мерами, в том числе в плане льготного, регулирующего налогообложения. Тотальное же форсирование этих процессов, попытки заставить население сформировать или выбрать для управления подобные организации к какому-то законодательно определённому сроку как раз и означает методы административно-командной экономики в этой сфере и ведёт только к неудаче. В этом случае формирование ТСЖ и разных, т. н. управляющих организаций, может превратиться, и во многих случаях действительно превратилось, в очередную массовую, кстати, плохо организованную компанию. Тем более, что жителям — собственникам жилья выбирать т.н. «управляющие компании» фактически не из чего и, поэтому, во многих случаях в качестве таковых, по сути, были оставлены прежние структуры (ДЕЗы и т. п.), почти никогда и нигде не отличавшиеся приемлемым качеством работы. Даже по данным организации, которая является во многом фактически идеологом официальной концепции реформирования ЖКХ, по стране в целом лишь около 60% собственников помещений к концу 2006 г. определились со способом управления домом. Но и авторы приведённой выше информации вынуждены признать, что для ряда регионов и административных округов это явно завышенная оценка. Так, например, в Центральном округе страны, таковых «определившихся» собственников было зафиксировано только 43% (по данным фонда

Институт экономики города»).1 Думается, что степень реальности и достоверности и такого «определения» - это отдельный вопрос для рассмотрения.

Всё это вынудило принять ещё одно законодательное решение об очередном переносе сроков выбора управляющих организаций [на начало мая 2007 г. (ФЗ РФ от 29.12.2006 №251-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и статью 18 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»)].

Однако, для обеспечения реального выбора жильцами той или иной управляющей организации необходимым представляется не многоразовый перенос его даты, а создание собственно выбора, действительно конкурентной среды. Формирование же такой среды и возможностей выбора, достижение их необходимых критериев должно определяться, как представляется, специальными государственными структурами и такое определение должно осуществляться по каждому муниципальному образованию. Только после получения соответствующего положительного заключения можно переходить к процедурам выбора управляющих организаций в отдельно взятых муниципальных образованиях. Всякие директивно, в том числе, законодательно установленные федеральные и, даже, региональные сроки с этой целью, представляются не только излишними, но и вредными.

Необходимо проводить государственную аттестацию инвентаризацию конкретных муниципальных образований на формирование там условий создания конкурентной среды (а впоследствии на наличие конкуренции там, где будут уже выбраны «управдомы», управляющие организации). И, соответственно, осуществлять данный переход (от муниципального управления домами к самостоятельно избранному другими собственниками жилья) целесообразно не единовременно, по всей стране сразу, а дифференцированно по мере создания условий для конкурентной среды среди кандидатов в «управдомы», управляющие организации по отдельным муниципальным образованиям (и регионам).

Следует отметить целесообразность установления порядка снижения платы населения за жилищные и коммунальные услуги при нарушении нормативных сроков и качества их обеспечения. Это будет способствовать повышению ответственности организаций, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, способствовать развитию конкуренции.

Необходимо экономически стимулировать и утвердить нормативно-правовыми документами экономическую ответственность производителей перед потребителями за не обеспечение качества представляемых коммунальных услуг.

В большинстве регионов требуется бюджетная поддержка программ сноса аварийных домов на принципах софинансирования. Обязательное привлечение внебюджетных источников финансирования сноса аварийных домов (в 2007 - не менее 35 процентов), определенное ФЦП «Жилище», являясь благой идеей, реально стало сдерживающим фактором в решении данной проблемы, особенно в малых и депрессивных поселениях (шахтерских поселках и т.п.). Аналогично деструктивным это требование может оказаться и по другим направлениям ФЦП «Жилище».

Выполнение за счет бюджетных средств капитального ремонта (модернизации) жилых домов, помещения которых находятся в частной собственности, может прекращаться после разового восстановительного капитального ремонта этого, ранее приватизированного, жилья.

Для финансирования модернизации жилищного фонда целесообразно также, как и для строительства использовать специализированный финансовый институт. Такой институт должен формировать требования к проектам модернизации (капитального ремонта) жилья и создавать инструменты оценки рисков кредитования, предоставлять гарантии по кредитам.

Бюджетные средства можно было бы предоставлять в форме субсидий, покрывающих большую часть стоимости модернизации (капитального ремонта) дома, а остальные затраты могли бы оплачиваться собственниками помещений, в том числе, за счёт заемных средств. Размер субсидии может быть связан со степенью износа дома: чем выше степень износа - тем больше размер социальной поддержки.

Следует рассмотреть схему субсидирования расходов на капитальный ремонт семей с низкими доходами, проживающих в многоквартирном доме.

Целесообразным представляется также принять нормативный акт по организации, планированию и финансированию капитального ремонта с использованием средств собственников помещений, раздельным учетом средств по каждому дому и их передачу при смене управляющей организации или изменении способа управления многоквартирным домом. Средства на капитальный ремонт накапливать на специальном банковском счете и использовать только по решению общего собрания собственников.

Для финансирования капитального ремонта и модернизации жилищного фонда (прежде всего - социального использования) необходимо использовать специализированный финансовый институт, возложив на него функции по предоставлению коммерческим банкам гарантий по кредитам, выдаваемым на капитальный ремонт (модернизацию) жилищного фонда; а также собственно кредитованию модернизации (капитального ремонта) жилищного фонда.

Представляется исключительно важным обеспечение разработки и реализации региональных и муниципальных программ по реформированию жилищно-коммунального хозяйства и строительству доступного жилья с учетом интересов малодоходных (малоимущих) групп населения.

В этом смысле полезным было бы установление льгот по налогам с доходов физических лиц на ту их часть, которая затрачена на капитальный ремонт (модернизацию) жилищного фонда в многоквартирных домах, а также более широкое информирование об уже имеющихся в этом отношении льготах.

Для реального повышения доступности жилья требуется разработка дополнительных инструментов стимулирования и поддержки бюджетами всех уровней, как строительства, так и приобретения жилья семьями, относящимися к малодоходным группам населения.

Положительно зарекомендовал себя опыт Тверской области по субсидированию за счет средств областного бюджета процентных ставок кредитов, получаемых застройщиками жилья и объектов инфраструктуры. Кроме того, применяется система бюджетных гарантий организациям, занятым в строительной индустрии. Получение гарантий и компенсации части процентных ставок осуществляется на конкурсной основе.

В Омской области частным застройщикам индивидуальных жилых домов предоставляются безвозмездные субсидии в размере до 70% от стоимости жилья в зависимости от доходов семьи.

Необходимо развитие ориентированных на малодоходные группы населения форм кредитования приобретения жилья.

Расширение платежеспособности граждан с невысоким уровнем дохода возможно через накопительную систему финансирования. От обычных ипотечных банков эти системы отличает отсутствие требований к ликвидной залоговой недвижимости и государственное субсидирование. При этом финансовая поддержка вкладчику оказывается в виде ежегодного бонуса - доплаты к доходу по вкладу. В Российской Федерации готовится законопроект о создании стройсберкасс в виде специализированных банков (по опыту Германии с учетом российского законодательства и менталитета).

Опыт ссудо-накопительных механизмов финансирования жилищного строительства уже имеется в ряде субъектов Российской Федерации, в частности, в Белгородской области, республиках Башкортостан, Удмуртия.

В ряде регионов эффективным инструментом повышения доступности жилья является «социальная ипотека» строительства и приобретения жилья.

В целях обеспечения существенного роста доступности жилья целесообразно разработать законопроекты: о кредитовании приобретения жилья через систему накопительных (ссудо-сберегательных) механизмов с предпочтениями для участвующих в этой системе финансово-кредитных организаций («О стройсберкассах»); о малоэтажном строительстве (с уровнем комфортабельности, не ниже чем в современных многоэтажных домах); об освобождении от уплаты налога на прибыль предприятий, с той её части, которая направляется на строительство, ремонт или приобретения жилья для работников предприятия.

Кроме того, в стране необходима примерная (типовая) программа подготовки профессиональных управляющих многоквартирными домами, система их сертификации, постоянного контроля качества работы. Необходим постоянный мониторинг и система исключения из этой сферы деятельности недобросовестных управляющих жилищным фондом. Это позволит исключить случаи злоупотреблений и хищений, защитить интересы потребителей жилищно-коммунальных услуг, в том числе, собственников помещений.

Требуется также поддержка товариществ собственников жилья путем оказания помощи в оформлении прав собственников на земельный участок, включая оформление кадастрового дела. На федеральном уровне предстоит внести изменения в нормативные правовые акты с целью уточнения размера земельного участка, предусмотрев «подворовой» принцип.

Государственная поддержка собственников жилья может быть оказана и путём повышения доступности для ТСЖ кредитов на модернизацию (капитальный ремонт) жилья.

Целесообразно популяризировать опыт ТСЖ, ЖСК, ЖК и других объединений собственников по управлению и ремонту жилищного фонда, проводить информационно-разъяснительную работу о правах и обязанностях потребителей жилищно-коммунальных услуг, в том числе - собственников помещений, оказывать поддержку консультационным центрам с привлечением к их работе ТСЖ и других негосударственных организаций.

Накопившиеся проблемы жилищно-коммунального хозяйства могут быть устранены посредством реализации на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Комплекса мероприятий, разделяемых на пять основных взаимоувязанных задач, решение которых в среднесрочной перспективе позволит сформировать условия для дальнейшего развития отрасли и завершения процесса преобразований.

1. Развитие инициативы собственников жилья: я упрощение процедуры создания и регистрации ТСЖ; ■ обеспечение передачи в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирных домах земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома (в первую очередь для многоквартирных домов, собственники помещений в которых создали или приняли решение о создании ТСЖ); организационно-методическое содействие в проведении общих собраний собственников помещений по выбору способа управления многоквартирными домами (прежде всего в многоквартирных домах, в которых есть жилые и нежилые помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности); проведение органами местного самоуправления открытых конкурсов по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, собственники помещений в котором не выбрали способ управления или принятые такими собственниками решения о выборе способа управления не были реализованы; ограничение возможности выбора формы непосредственного управления многоквартирным домом только малоквартирными домами; разработка административных механизмов воздействия на собственников помещений, содержащих в ненадлежащем состоянии принадлежащую им недвижимость в жилищной сфере; определение и реализация мер поддержки проведения собственниками помещений в многоквартирных домах модернизации и реконструкции жилья; обучение представителей ТСЖ, распространение лучшей практики ТСЖ.

2. Развитие конкурентных отношений в сфере управления многоквартирными жилыми домами: приватизация муниципальных и государственных унитарных предприятий и учреждений, действующих в сфере управления многоквартирными домами, их содержания и ремонта; организация контроля за соблюдением действующего законодательства в сфере управления многоквартирными домами; организация контроля за исполнением органами местного самоуправления обязанностей по содержанию муниципального жилищного фонда; развитие подомового и индивидуального приборного учета коммунальных ресурсов.

3. Развитие коммунальной сферы на основе государственно-частного партнерства: государственная регистрация прав на объекты инженерной коммунальной инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности; комплексное планирование развития коммунальных систем на федеральном, региональном и местном уровнях; введение ограничений на изменение назначения объектов коммунальной инженерной инфраструктуры при их отчуждении из публичной собственности; совершенствование концессионного законодательства; финансовое оздоровление организаций жилищно-коммунального комплекса; государственный технический учет. Техническая инвентаризация активов коммунального сектора.

4. Совершенствование тарифного регулирования организаций коммунального комплекса: установление среднесрочных тарифов, согласованных с производственными и инвестиционными задачами организаций коммунального комплекса; переход к долгосрочным тарифным планам в случае заключения концессионного соглашения; введение системы мониторинга достижения установленных целей деятельности организаций коммунального комплекса; ликвидация перекрестного субсидирования.

5. Повышение эффективности государственной бюджетной политики: формирование системы государственной поддержки инвестиционных проектов в жилищно-коммунальной сфере; финансирование за счет бюджетных средств инвестиционной деятельности, связанной с развитием системы коммунальной инфраструктуры; развитие механизмов бюджетного софинансирования частных инвестиций, направляемых в проекты модернизации коммунальной инфраструктуры.