Совершенствование казначейской системы как инструмента исполнения бюджета в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование казначейской системы как инструмента исполнения бюджета в регионе"

На правах рукописи

КЛЮКОВА Ирина Николаевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ КАК ИНСТРУМЕНТА ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В РЕГИОНЕ

Специальность 08.00.10- финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук Прокофьев Станислав Евгеньевич

кандидат экономических наук Бриль Денис Валерьевич

Ведущая организация: Чувашский государственный

Защита диссертации состоится 21 декабря 2004 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадской), 84,1-й учебный корпус, зал 2.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки РАГС (1-й уч. корп., каб. 914).

Автореферат разослан 19 ноября 2004 года.

университет им. И.Н. Ульянова

Ученый секретарь диссертационного совета

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего укрепления финансовой системы России, предполагающую казначейскую модель управления государственными денежными ресурсами, улучшение функционирования механизма обслуживания бюджета и совершенствование его казначейского исполнения в регионе.

Анализ практического опыта показывает, что теоретическая разработанность проблемы казначейской системы управления государственными финансами остается недостаточной. Нет единой концепции взаимодействия всех уровней исполнительной власти по формированию и реализации бюджетной политики. Не отрегулированы принципы построения системы исполнения территориальных и местных бюджетов органами федерального казначейства, которые обеспечивают только исполнение федерального бюджета. На качественно более высоком уровне требует решения вопрос организации информационного и правового взаимодействия органов казначейства, налоговых, таможенных органов, банков, распорядителей и получателей государственных финансовых средств.

Все это предопределяет актуальность темы исследования и выработки концепции развития казначейской системы, отвечающей требованию рационального использования бюджетных средств как на федеральном, так и на региональном уровне.

Степень разработанности проблемы. Проблемам формирования и функционирования расчетно-платежной системы государственных финансов системой казначейства на современном этапе посвятили свои исследования многие экономисты: Антонов Н.Г., Баранова Л.Г., Врублев-ский В.К., Врублевская О.В., Геращенко B.C., Глазьев С.Ю., Грязнова

A.Г., Захаров B.C., Косой A.M., Крупное Ю.С, Кунельский Л.Э., Лавру-шин О.И., Липицкий B.C., Львов Д.С., Любимцев Ю.И., Маневич В.Е., Молчанов А.В., Некипелов А.Д., Нестеренко Т.Г., Панова Г.С., Пансков

B.Г., Пашковский B.C., Пессель М.А., Петраков Н.Я., Портной МА, Рагозин БА, Рогова О.Л., Романовский М.В., Смирнов А.В., Сенчагов В.К., Тавасиев A.M., Хандруев А.А., Ширяев В.П. и др.

Вопросам роли и места казначейства в бюджетной системе развитых стран и в странах переходной экономики уделены работы зарубежных авторов Дж.М. Кейнса, Р. У. Рефьюза, А. Премчанда, Л.Гарамфалви, Б. Питерса, П. Паренте и П. Мартинес-Мендеса и др.

К вопросам пополнения бюджета, организации и оптимизации налоговых платежей неоднократно обращались: Аникин А.В., Балацкий Е.В., Гусаков СВ., Жак СВ., Капитоненко В.В., Киселев ДА, Мовшо-вич СМ., Павлов И.П., Павлова Л.П., Паскачев А.Б., Пеньков Б.Е., Соко-

Г

ловский Л.Е., Теплухин П.М., Иванов Р.А., Шаталов С.Д., Юткина Т.Ф. и др.

Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют докторские диссертации В.П.Горегляда, СЕ. Прокофьева, В.Б.Христенко и кандидатские работы С.К.Ахмедова, Д.В.Бриля, В.В.Воропаева, С.Б.Гуральникова, П.П.Сушкевича, Б.Н.Теребиленко и др.

Несмотря на значительное количество научных исследований, посвященных казначейской системе и ее роли в управлении государственными финансами, недостаточно разработан вопрос о принципах построения комплексной системы рационального использования бюджетных средств.

Мало новых работ, комплексно исследующих вопросы совершенствования финансово-кредитных отношений субъектов государственных структур, осуществления межхозяйственных бюджетных расчетов для усиления контроля над формированием и рациональным использованием общегосударственных бюджетных средств.

Нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении принципы построения и развития казначейства, как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать рациональное использование бюджетных средств.

Ряд вопросов в области теории исполнения бюджетов органами федерального казначейства все еще остается дискуссионным. Отсюда назрела необходимость дальнейшего исследования обозначенных проблем, что и предопределило выбор избранной темы.

Цель исследования состоит в обобщении теории и практики совершенствования казначейской системы и выработке рекомендаций по её использованию в качестве эффективного инструмента исполнения бюджета в регионе.

В соответствии с данной целью ставились следующие исследовательские задачи:

- определить тенденции развития казначейской системы на основе углубления теории, методологии и анализа современного ее состояния;

- раскрыть место и роль Федерального казначейства и его структурных подразделений в формировании и использовании бюджетных средств;

- обосновать место и роль налоговых платежей и казначейской системы в формировании бюджетных доходов государства и необходимость внедрения новой системы бюджетного учета доходов;

- предложить важные направления усиления контроля со стороны казначейства за бюджетными доходами государства и местных органов

власти, а также за их расходованием и целевым использованием.

Объектом исследования являются органы федерального казначейства, обеспечивающие рациональное использование бюджетных средств, а также современная система формирования доходов и осуществления расходов из бюджетов в России и её регионах.

Предметом исследования выступает совокупность финансово-бюджетных отношений между субъектами рыночной экономики по поводу совершенствования казначейской системы как инструмента исполнения бюджета в регионе.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды классиков экономической науки, зарубежных и российских ученых, касающиеся казначейской расчетно-платежной системы, механизмов формирования и использования бюджетных доходов.

В диссертации использованы законодательные акты, другие нормативно-правовые документы органов государственной власти, разработки исследователей Государственного научно-исследовательского института развития налоговой системы (ГНИ РНС) и НИФИ Министерства финансов РФ, Института экономики РАН, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС), Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова, Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, а также других ученых.

При изучении вопросов по теме диссертации за основу приняты данные статистических органов Российской Федерации и Чувашской Республики, приводимые в открытой печати, научных публикациях, официальных отчетах, докладах и интервью представителей органов государственной власти.

Результаты исследования получены с помощью сравнительного и структурно-функционального, расчетно-конструктивного анализа, абстрактно-логических методов на основе применения статистических данных, материалов социологических исследований, а также собственных расчетов и наблюдений автора. Фактический материал по теме диссертации получен непосредственно в Управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Чувашской Республике.

Научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в совершенствовании казначейского исполнения бюджета в регионе, повышении эффективности управления государственными финансами на основе реализации концептуальных подходов развития казначейской системы и ее структур.

В этом аспекте автором:

1. Уточнена стратегия федерального казначейства по учету дохо-

дов федерального бюджета, направленная на: совершенствование программного обеспечения, внедрение электронного документооборота; организацию надежной телекоммуникационной связи с банками и налоговыми органами; определение системы мер для эффективного функционирования единых счетов бюджетов и механизма их кассового обслуживания в части централизации государственных финансовых средств на счетах органов федерального казначейства; разработку и внедрение единой методологической основы кассового обслуживания исполнения бюджетов России; обеспечение учета и отчетности всеми участниками бюджетного процесса на базе единой бухгалтерской системы.

2. Доказана необходимость внедрения авторских мероприятий по обеспечению сокращения срока прохождения бюджетных средств до бюджетополучателей через открытие лицевых счетов всем получателям бюджетных средств, налаживание постоянного и действенного контроля за процессом принятия бюджетных обязательств, реализацию технологии единого счета федерального казначейства.

3. Предложены методика и технология казначейского контроля за рациональным использованием бюджетных средств путем регистрации и учета принимаемых бюджетополучателями обязательств, а также внедрения аудита экономической целесообразности на основе проведения предварительного и текущего контроля, позволяющих заранее выявлять и предотвращать всевозможные финансовые нарушения.

4. Обоснована необходимость внедрения новых правил финансирования расходов путем оптимизации схемы документооборота, повышения ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств при их использовании, а также реализации мероприятий по внедрению нового плана счетов бухгалтерского учета государственных средств, направленных на повышение результативности и оптимизации управления финансовыми средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

5. Конкретизирована технология кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов и местных бюджетов органами федерального казначейства, включающая в себя оперативное планирование и прогнозирование, управление консолидацией финансовых средств на соответствующих счетах казначейства, направленное на своевременное исполнение и использование финансовых средств бюджетами всех уровней.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

- необходимость выделения из структуры Министерства финансов РФ и создания самостоятельной службы Федерального казначейства и расширения его функций в целях осуществления контроля на всех стадиях исполнения федерального бюджета;

- потребность консолидации финансовых ресурсов на едином казначейском счете в Центральном Банке России;

- предложения по выгодному размещению временно свободных средств бюджетов на финансовом рынке страны;

- доказательства объективной необходимости перехода на кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов России и местных бюджетов Федеральным казначейством.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в диссертационной работе положения создают методологическую и практическую основу построения казначейской системы и кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. В работе выработана и предложена стратегия создания и совершенствования вышеназванной системы в России, сформулированы общие теоретико-методологические рекомендации, способствующие рациональному использованию бюджетных средств в регионе.

В общероссийском масштабе, в повседневной практике, нашли применение результаты научного исследования автора, которые доведены до конкретных методик и практических рекомендаций и могут быть использованы государственными и хозяйственными органами в процессе формирования и совершенствования современной казначейской расчет-но-платежной системы.

Отдельные теоретические положения и результаты исследования могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки теоретических и практических вопросов организации и функционирования российского казначейства.

Апробация работы. По основным результатам диссертационного исследования сделаны сообщения в Институте стратегических исследований (г. Чебоксары, 2004г.), на научно-практических конференциях в Чувашском государственном университете им. И.Н. Ульянова по темам: «Формирование органов федерального казначейства Российской Федерации» (2002г.), «Организация предварительного и текущего контроля над движением и целевым использованием федеральных средств» (2003 г.), Чебоксарском кооперативном институте Московского университета потребительской кооперации в ходе учебного процесса по специальности «Финансы и кредит» (2001-2004гг.).

Предложения автора по вопросам дальнейшего совершенствования налогообложения и системы сборов налогов, аккумулирования бюджетных финансовых ресурсов, улучшения казначейской системы расчетов и платежей доведены до Правительства и Министерства финансов РФ.

Программные средства по автоматизации расчетно-платежных процессов, разработанные под руководством автора, внедрены в практи-

ку деятельности Управлении федерального казначейства Министерства финансов РФ по Чувашской Республике.

По теме диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 5,85 печатных листов, в том числе брошюра: Казначейская система как инструмент совершенствования управления государственными финансами. - Чебоксары: Институт стратегических исследований, 2004 (объемом 4 п.л.).

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Диссертация состоит из введения, 3 глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

В первой главе «Становление органов федерального казначейства в условиях рыночной экономики» отмечается, что успешное продвижение рыночной реформы в России во многом зависит от глубины модернизации и темпов перехода от жесткой централизованной системы территориального управления финансами к системе межбюджетных взаимоотношений разных уровней власти, построенных на принципах федерализма: сочетании интересов, обеспечивающих высокую степень самостоятельности территориальных финансовых систем при сохранении ведущей роли федерального бюджета; наличии многоступенчатой (трехзвенной) системы и равенстве прав бюджетов одного звена; соответствии объемов финансовых ресурсов выполняемым региональными органами власти функциям; применении единых для всех субъектов федерации критериев при расчетах объемов средств, выделяемых из федерального бюджета, в целях выравнивания развития регионов и оказания им необходимой помощи.

В работе проанализированы проблемы бюджетного процесса в период передачи полномочий из Центра на региональный уровень. Межбюджетные отношения в начале 90-х годов строились с явной асимметрией: некоторые субъекты Российской Федерации функционировали по законам унитарного государства, другие - по законам конфедерации. Стала преобладать практика, в соответствии с которой часть федеральных налогов оставалась на местах и не поступала в центр, а ряд регионов получал особые налоговые льготы, как официальные, так и неофициальные. Они, постоянно, нарушая бюджетное законодательство, устанавливали особые бюджетные отношения с федеральным центром за счет политических спекуляций и слабости Центра, что приводило к прямым налоговым потерям.

Ситуация усугублялась еще и тем, что централизованная государственная банковская система была разрушена, и на ее месте образовалось множество коммерческих банков.

Центральный банк РФ значительно снизил приоритетность вопросов исполнения федерального бюджета, а коммерческие банки на местах оказались заинтересованными в сложившемся отсутствии контроля над исполнением государственных средств.

Законодательное закрепление самостоятельности бюджетов административно-территориальных и национально-государственных образований в рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля над правильностью и целевым характером использования федеральных средств.

Действующая система исполнения бюджета охарактеризовалась дискретностью процесса финансирования федеральных расходных статей; превращением бюджетов министерств в «черные ящики», практически закрытые для анализа извне; отсутствием возможности составления полноценного прогноза даже на краткосрочную перспективу и маневрирования государственными финансовыми ресурсами; отсутствием оперативной информации о кассовых расходах и перечислении средств по назначению; нарушением принципа кассового единства бюджета Российской Федерации из-за множественности счетов по учету финансовых средств. В результате наступила утрата государственного контроля над поступлением и расходованием средств федерального бюджета, что привело к ослаблению бюджетной дисциплины, отсутствию объективной и достоверной информации.

Автор считает, что в этих условиях только казначейская система способна эффективно функционировать. Она обосновывает идею укрепления федерального государства не силой, а выгодой.

По мнению автора необходимо, иметь более централизованную структуру для принятия решений, поскольку она повышает скорость реагирования на изменение макроэкономических условий, позволяет быстрее проводить в жизнь меры компенсирующего характера, а также способствует улучшению сбора информации, на основе которой должна проводиться налогово-бюджетная система управления.

Автор выработал и предлагает структурную схему приоритетов и целей казначейства (рис. 1).

Важным для работы казначейства, по мнению соискателя, является планирование. Оно позволяет прогнозировать поступление на счет казначейства ресурсов для оплаты государственных расходов; программировать внутреннее и внешнее финансирование; включать меры по повышению поступлений или ограничению расходов и в случае превышения уровня прогнозируемых финансовых показателей, принятие нужных мер по поводу роста ликвидности или уровня процентных ставок. Как видим, требуется сложная система обмена информацией между различными

подразделениями, которые отвечают за управление государственными расходами и доходами. Некоторые из них входят в состав казначейства, иные - в других структурах министерства финансов, а третьи - в составе иных государственных учреждений, в частности, бюджетных министерств и Центробанка РФ. Поэтому диссертант предлагает создать в составе казначейства подразделение, отвечающее за координацию всего процесса финансового планирования с использованием всех потоков.

Рис.1. Схема приоритетов и целей казначейства

На взгляд автора, необходимо введение норм отчетности руководящего исполнительного персонала и работников учетных подразделений согласно закону об управлении бюджетом. В рамках такой системы процесс подготовки бюджета должен рассматриваться как механизм установления четких норм по издержкам и результатам работы в каждой из сфер деятельности государства. Среди таких методов: среднесрочное планирование расходов, прогнозирование и оценка работ по программам и проектам, финансовый аудит и ревизии для оценки результатов отдачи вложенных средств. Он предлагает ввести механизм аудита, который следует назвать «аудитом экономической целесообразности» (АЭЦ) -экономичность, рентабельность, эффективность. Экономичность выражается в проверке того, привели ли решения о распределении ресурсов к

минимизации затрат производственных факторов (например, рабочая сила, сырье); рентабельность означает достижение максимального эффекта (например, объем оказанных услуг) от использования заданных ресурсов; эффективность идет дальше в проверке соответствия достигнутых результатов целям, намеченным в исходном бюджетном документе. На взгляд соискателя, с расширением роли АЭЦ будет увеличиваться значение аудита и анализа, с помощью которых бюджетные средства применяются более эффективно.

Автор также считает, что совершенствование анализа и методик проведения АЭЦ можно улучшить управление государственными расходами, обеспечивая в пределах строго контролируемого общего объема бюджета эффективность использования значительной доли ассигнований на общественные нужды. Следовательно, казначейская функция контроля за целевым использованием государственных финансов дополнится функцией по контролю за эффективным их применением как на уровне министерств, так и центральных государственных ведомств.

Важным, по мнению диссертанта, является изучение опыта ведущих зарубежных стран. Он считает, что в каждой из систем есть свои особенности, отражающие конституциональные и экономические процессы, тем не менее, для всех этих систем можно установить общие характерные черты. Большинство стран, в основном используют принцип составления бюджетов на годовой основе. Там, где составляются многолетние бюджеты, согласованные со сроком президентского правления, обычно практикуется ежегодный пересмотр и обновление.

Новая бюджетная стратегия в России предполагала постепенный переход от действовавшей банковской системы исполнения бюджета к казначейской системе, что позволило централизовать доходы и средства федерального бюджета на счетах органов Федерального казначейства. С этой целью в диссертации расширены названные задачи и предлагается: полностью осуществить переход к единому счету Федерального казначейства в целях рационального управления кассовыми средствами федерального бюджета; консолидировать правительственные финансовые ресурсы на едином казначейском счете в Центробанке РФ; развивать финансовое управление и планирование правительственного сектора, определять приоритетные направления и объем финансирования федерального бюджета; ускорить введение в действие новых правил финансирования расходов федерального бюджета, предусматривающих, в частности, расширение прав получателей средств федерального бюджета и повышение ответственности за эффективное их использование, а также осуществление расходования средств исключительно на основании доведенных до них лимитов бюджетных обязательств в соответствии заключенными

с бюджетополучателями договорами, а оплату производить на основании документального подтверждения; ввести в действие новый план счетов бюджетного учета и бюджетную классификацию, направленные на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

Во второй главе диссертации «Совершенствование исполнения федерального бюджета органами казначейства Чувашской Республики» автор отмечает, что органы казначейства обеспечивают организацию поступления доходов на единый счет бюджета; распределение в соответствии с утвержденными нормативами регулирующих доходов; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и составление отчетности.

На основании данных оперативно-аналитического учета доходов производится обмен информацией по поступившим доходам между органами федерального казначейства, налоговыми и финансовыми органами, кредитными организациями, внутренними и внешними пользователями, обеспечивается взаимодействие между ними. Для этого выработаны необходимые форматы документов и структура электронных сообщений.

В соответствии с заключенными соглашениями с Правительством Чувашской Республики и главами администраций районов и городов об обслуживании республиканского и местных бюджетов по учету доходов внедрена технология учета всех поступающих налогов и сборов от налогоплательщиков республики на одном централизованном счете, разработан механизм обмена уведомлениями между структурами казначейства, что позволяет передавать документы в нужный налоговый орган в рамках единого счета без привлечения банковских структур. Осуществлен полный переход на электронные форматы обмена информацией по программе «Казна» с централизацией обработки документов, поступающих из банка, налоговых и финансовых органов по всем налогам (федеральным, республиканским, местным) и формированием электронных платежных документов (ЭПД) на перечисление доходов во все уровни бюджетов и государственные социальные внебюджетные фонды, что способствовало сокращению бумажного документооборота и объемов ручной работы при обработке информации, получаемой из банка, повышению ее качества и достоверности, оперативности обработки и передачи.

Учет доходов на едином счете позволил ускорить возвраты излишне уплаченных сумм налогоплательщикам, поскольку они стали производиться с единого счета Управления федерального казначейства в пределах однодневного поступления в целом по республике, а не с отделения.

Автор отмечает, что новые технологии по учету налоговых и неналоговых платежей на одном счете казначейства создали удобство для налогоплательщиков, упростили процедуры возврата и зачета переплат налогов и других платежей, позволили синхронизировать казначейский (по видам налогов) и налоговый учет (по лицевым счетам).

Внедрение электронного документооборота с Банком и налоговыми органами России позволило облегчить работу и создало базу для внедрения единого казначейского счета по учету доходов всех уровней.

Главным итогом работы стало совершенствование организации взаимодействия с финансовыми, банковскими и налоговыми органами, согласованность их действий, улучшилась структура поступления доходов на единый балансовый счет (табл.1, рис. 2).

Таблица 1. Структура доходов, поступающих в федеральный бюджет на терри-

тории Чувашской республики

№ Наименование налога (сбора) ед. измер. 2001 2002 2003 Темп роста, %

п/п к 2001 к 2002

1 2 3 4 5 6 7 8

I. Поступило в бюджет за год млн.руб. 3385,3 5584,9 6516,0 192,5 116,7

в том числе:

1 Налоговые доходы млн.руб. уд.вес, % 3317,2 98,0 5501,5 98,5 6391,4 98,1 192,7 116,2

1.1 из них: Налог на прибыль (доход) млн.руб. уд.вес, % 382,4 11,5 339,4 6,2 257,1 4,0 67,2 75,8

1.2 Единый социальный налог млн.руб. уд.вес, % 1817,0 33,0 1978,6 31,0 108,9

1.3 Налог на добавленную стоимость млн.руб. уд.вес, % 2472,2 74,5 2834,6 51,5 3357,1 52,5 135,8 118,4

1.4 Акцизы млн.руб. уд.вес, % 342,3 10,2 437,0 7,9 667,4 10,4 195,0 152,7

1.5 Прочие налоги, пошлины, сборы млн.руб. уд.вес, % 120,3 3,8 73,5 1,4 131,2 2,1 109,1 181,0

2 Неналоговые доходы млн.руб. уд.вес, % 68,2 2,0 82,2 1,5 80,7 1,2 118,3 98,1

из них: Арендная плата за зем-

2.1 лю и имущество млн.руб. уд.вес, % 27,2 39,9 28,6 34,8 18,7 23,2 68,7 65,2

3 Другие поступления млн.руб. уд.вес, % 0,0 0,0 0,9 0,0 43,9 0,7 46,8 раза

* зачислялся в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации

Рис. 2. Структура поступления доходов на балансовый счет по Чувашской Республике за 2003 год

Поступления в бюджеты всех уровней в отчетном 2003 году возросли по сравнению с предыдущим годом в 1,2 раза. При этом объем доходов федерального, республиканского и местных бюджетов превысил уровень предыдущего года на 16,7 %, 33,2 % и 17,9 % соответственно.

В доходах федерального бюджета налоговые поступления составили 98,1 %; неналоговые доходы -1,2 %; другие поступления - 0,7%.

Структура поступления доходов на территории Чувашской Республики представляет интерес с точки зрения фактически сложившихся пропорций между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта. Если в 2002 году доля федерального бюджета от общего объема поступлений составила 52,7 %, то в 2003 году она снизилась до 50,4 %, то есть в пользу республики.

Динамика структуры доходов федерального бюджета по основным видам поступлений приведена на рис.3.

Рис. 3. Динамика поступлений в федеральный бюджет по видам доходов на территории Чувашской Республики

В составе налоговых доходов 52,5 % занимает налог на добавленную стоимость, 31% - единый социальный налог. Третье место по доле

поступлений занимают акцизы -10,4 %. В абсолютном выражении акцизы увеличились по сравнению с 2002 и 2001 годами соответственно на 52,7 % и 95%, на что повлияли изменения в налоговом законодательстве.

В третьей главе диссертации - «Реформирование казначейского исполнения бюджета в регионе» - обоснованы задачи, стоящие перед федеральным казначейством на новом этапе его развития: совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов; упорядочение правовой основы деятельности органов федерального казначейства в целях создания достаточных условий для выполнения возлагаемых на них функций; улучшение организационного, материального и технического обеспечения органов федерального казначейства; развитие, полномасштабное внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства, обеспечения безопасности передачи информации.

Автор отмечает важность Концепции функционирования единого счета федерального казначейства Минфина России по учету доходов и средств федерального бюджета, которое устанавливает новый порядок движения и учета средств федерального бюджета, что является составной частью всей стратегии развития казначейских технологий. Это позволяет значительно сократить сроки использования доходов бюджета для финансирования расходов. В настоящее время Минфин России оперативно, на следующий день, владеет всей информацией о поступивших в федеральный бюджет доходах в целом по Российской Федерации в разрезе видов налоговых и неналоговых доходов. Ранее информация поступала на 5-ый, 6-ой день.

В настоящее время реализованы запланированные мероприятия по развитию базовых условий для функционирования органов федерального казначейства и, прежде всего, нормативной правовой основы казначейского исполнения федерального бюджета, а также эффективной мобилизации и управления государственными финансовыми ресурсами на едином счете.

В то же время в диссертации отмечается, что во избежание принятия нереалистичного бюджета целесообразно участие органов казначейства в качестве экспертов в процессе подготовки бюджетного закона на первой стадии, когда бюджетополучатели готовят заявки о необходимых им на следующий бюджетный период объемах и направлениях финансирования. На этой стадии органы казначейства должны осуществлять проверку по направлениям: приводят ли решения о распределении ресурсов к минимизации затрат производственных факторов; достигается

ли максимальный эффект (например: объем оказанных услуг) от использования заданных ресурсов, то есть внедрить систему АЭЦ.

Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получаемой информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство должно четко знать, сколько у него денег, сколько оно должно из них дать, когда и кому, а также прогнозировать, сколько и когда получит доходов. Чтобы принимать правильные, экономически взвешенные решения, законодательной и исполнительной власти нужна достоверная и своевременная информация о финансовых возможностях государства. А это возможно лишь тогда, когда бюджетные средства в государстве сосредоточены в одном месте. В этом случае собранная казначейством информация позволяет правительству анализировать работу государственных органов, получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой бюджетной политики, увидеть, кто и как тратит бюджетные средства, у какого министерства есть излишки, у кого дефицит.

Реализуемый, таким образом, казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но и предотвратить эти нарушения. В свою очередь, отсутствие эффективных механизмов контроля над расходованием бюджетных средств может дестабилизировать проводимую в стране бюджетную политику.

Автор считает, что казначейство может также выступить в качестве бюджетного аудитора. В пределах своей компетенции оно может на всех этапах кассового расходования средств осуществлять контроль над исполнением бюджетов всех уровней, что позволит обеспечить единство государственных финансов и их рациональное использование.

В целом в диссертации отмечается, что результаты исследования позволят контролировать исполнение федерального бюджета и обязательств правительства; предоставлять правительству всестороннюю, точную и своевременную информацию по финансовому состоянию главных распорядителей средств федерального бюджета; расширить существующий набор функций в соответствии с современными требованиями; расширить круг решаемых задач, включая кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных средств органами федерального казначейства; регистрировать и обрабатывать все операции федерального бюджета и включать консолидированные данные из других бюджетов Российской Федерации в возможно короткое время; про-

следить этапы процессов прохождения обязательств, платежей и денежных поступлений и обеспечить подготовку отчетов по всем ключевым показателям; включать контроль любых конкретных показателей; составлять стандартные ежемесячные запросы и отчеты; обеспечивать сверку учетных данных казначейской системы с данными учреждений банка по совместимым форматам. Реализация высказанных предложений способна обеспечивать основу для составления федерального и консолидированного государственного бюджетов.

В заключении диссертационного исследования формулируются теоретические выводы и практические рекомендации.

По итогам диссертационного исследования опубликованы научные статьи и публикации:

1. Клюкова И.Н. Казначейская система как инструмент совершенствования управления государственными финансами. - Чебоксары: Институт стратегических исследований, 2004 - 4 п.л.

2. Клюкова И.Н. Формирование органов федерального казначейства Российской Федерации // Государственное регулирование и прогнозирование развития российской экономики: Материалы всероссийской научно-практической конференции. - Чебоксары: Изд-во Чебоксарского Госуниверситета, 2002, - 0,41 п.л.;

3. Клюкова И.Н. Взаимодействие казначейских и налоговых органов в реализации единого казначейского счета // Финансы, 2002, - 0,19 п.л.;

4. Клюкова И.Н. Единство кассы - принцип исполнения федерального бюджета Российской Федерации // Федеральный вестник Чувашии, 2003,№5.-0,33п.л.;

5. Клюкова И.Н. Федеральные казначеи совершенствуют технологию кассового исполнения бюджета // Федеральный вестник Чувашии, 2003,№7.-0,19п.л.;

6. Клюкова И.Н. Организация предварительного и текущего контроля за движением и целевым использованием федеральных средств // Вопросы совершенствования социально-экономических отношений в условиях рынка: Межвузовский сборник научных трудов. - М.: ВУЗ и школа. 2003.-0,46 п.л.;

7. Клюкова И.Н. Совершенствование технологии казначейского исполнения бюджетов всех уровней для эффективного управления государственными финансами // Материалы всероссийской научно-практической конференции. - Чебоксары: Изд-во Чебоксарского Госуниверситета, 2004. - 0,27 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических

наук

Клюкова Ирина Николаевна

Тема диссертационного исследования Совершенствование казначейской системы как инструмента исполнения бюджета в регионе

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

Изготовление оригинал-макета Клюкова Ирина Николаевна

Подписано в печать 17 ноября 2004 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПИТ РАГС. Заказ № ¥ 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

1-1256

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Клюкова, Ирина Николаевна

Введение.

Глава I. Становление органов федерального казначейства в ус-ф ловиях рыночной экономики.

1.1. Объективная необходимость формирования органов федерального казначейства.

1.2. Современное состояние и механизм формирования и исполнения бюджета в зарубежных странах.

1.3. Предпосылки и организация становления казначейской системы в России.

Глава П. Совершенствование исполнения федерального бюджета органами казначейства Чувашской Республики.

2.1. Современные формы и методы учета доходов бюджетов разного уровня органами федерального казначейства.

2.2. Исполнение федерального бюджета по доходам и расходам на примере Чувашской Республики.

Глава Ш. Реформирование казначейского исполнения бюджета в регионе.

3.1. Совершенствование работы органов федерального казначейства в условиях единого счета.

3.2. Контроль как инструмент совершенствования целевого использования бюджетных средств.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование казначейской системы как инструмента исполнения бюджета в регионе"

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего укрепления финансовой системы России, предполагающую казначейскую модель управления государственными денежными ресурсами, улучшение функционирования механизма обслуживания бюджета и совершенствование его казначейского исполнения в регионе.

Анализ практического опыта показывает, что теоретическая разработанность проблемы казначейской системы управления государственными финансами остается недостаточной. Нет единой концепции взаимодействия всех уровней исполнительной власти по формированию и реализации бюджетной политики. Не отрегулированы принципы построения системы исполнения территориальных и местных бюджетов органами федерального казначейства, которые обеспечивают только исполнение федерального бюджета. На качественно более высоком уровне требует решения вопрос организации информационного и правового взаимодействия органов казначейства, налоговых, таможенных органов, банков, распорядителей и получателей государственных финансовых средств.

Все это предопределяет актуальность темы исследования и выработки концепции развития казначейской системы, отвечающей требованию рационального использования бюджетных средств как на федеральном, так и на региональном уровне.

Степень разработанности проблемы. Проблемам формирования и функционирования расчетно-платежной системы государственных финансов системой казначейства на современном этапе посвятили свои исследования многие экономисты: Антонов Н.Г., Баранова Л.Г., Врублев-ский В.К., Врублевская О.В., Геращенко B.C., Глазьев С.Ю., Грязнова А.Г., Захаров B.C., Косой A.M., Крупное Ю.С., Кунельский Л.Э., Лавру-шин О.И., Липицкий B.C., Львов Д.С., Любимцев Ю.И., Маневич В.Е.,

Молчанов А.В., Некипелов А.Д., Нестеренко Т.Г., Панова Г.С., Пансков

B.Г., Пашковский B.C., Пессель М.А., Петраков Н.Я., Портной М.А., Рагозин Б.А., Рогова О.Л., Романовский М.В., Смирнов А.В., Сенчагов В.К., Тавасиев A.M., Хандруев А.А., Ширяев В.П. и др.

Вопросам роли и места казначейства в бюджетной системе развитых стран и в странах переходной экономики уделены работы зарубежных авторов Дж.М. Кейнса, Р. У. Рефьюза, А. Премчанда, ЛГарамфалви, Б. Пи-терса, П. Паренте и П. Мартинес-Мендеса и др.

К вопросам пополнения бюджета, организации и оптимизации налоговых платежей неоднократно обращались: Аникин А.В., Балацкий Е.В., Гусаков С.В., Жак С.В., Капитоненко В.В., Киселев Д.А., Мовшович

C.М., Павлов И.П., Павлова Л.П., Паскачев А.Б., Пеньков Б.Е., Соколовский JI.E., Теплухин П.М., Чванов Р.А., Шаталов С.Д., Юткина Т.Ф. и др.

Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют докторские диссертации В.П.Горегляда, В.Б.Христенко и кандидатские работы С.К.Ахмедова, Б.В.Бриля, В.В.Воропаева, С.Б.Гуральникова, П.П.Сушкевича, Б.Н.Теребиленко и др.

Несмотря на значительное количество научных исследований, посвященных казначейской системе и ее роли в управлении государственными финансами, недостаточно разработан вопрос о принципах построения комплексной системы рационального использования бюджетных средств.

Мало новых работ, комплексно исследующих вопросы совершенст-% вования финансово-кредитных отношений субъектов государственных структур, осуществления межхозяйственных бюджетных расчетов для усиления контроля над формированием и рациональным использованием общегосударственных бюджетных средств.

Нуждаются в теоретическом и практическом осмыслении принципы построения и развития казначейства, как целостной системы, способной изменить и усовершенствовать рациональное использование бюджетных средств.

Ряд вопросов в области теории исполнения бюджетов органами федерального казначейства все еще остается дискуссионным. Отсюда на-^ зрела необходимость дальнейшего исследования обозначенных проблем, что и предопределило выбор избранной темы.

Цель исследования состоит в обобщении теории и практики совершенствования казначейской системы и выработке рекомендаций по её использованию в качестве эффективного инструмента исполнения бюджета в регионе.

В соответствии с данной целью ставились следующие исследовательские задачи:

- определить тенденции развития казначейской системы на основе ^ углубления теории, методологии и анализа современного ее состояния;

- раскрыть место и роль Федерального казначейства и его структурных подразделений в формировании и использовании бюджетных средств;

- обосновать место и роль налоговых платежей и казначейской системы в формировании бюджетных доходов государства и необходимость внедрения новой системы бюджетного учета доходов;

- предложить важные направления усиления контроля со стороны казначейства за бюджетными доходами государства и местных органов власти, а также за их расходованием и целевым использованием.

Объектом исследования являются органы федерального казначейства, обеспечивающие рациональное использование бюджетных средств, а также современная система формирования доходов и осуществления расходов из бюджетов в России и её регионах.

Предметом исследования выступает совокупность финансово-бюджетных отношений между субъектами рыночной экономики по поводу совершенствования казначейской системы как инструмента исполнения бюджета в регионе.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды классиков экономической науки, зарубежных и российских ученых, касающиеся казначейской расчетно-платежной системы, Р механизмов формирования и использования бюджетных доходов.

В диссертации использованы законодательные акты, другие нормативно-правовые документы органов государственной власти, разработки исследователей Государственного научно-исследовательского института развития налоговой системы (ГНИ РНС) и НИФИ Министерства финансов РФ, Института экономики РАН, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС), Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова, Финансовой академии при

Правительстве Российской Федерации, а также других ученых.

При изучении вопросов по теме диссертации за основу приняты данные статистических органов Российской Федерации и Чувашской Республики, приводимые в открытой печати, научных публикациях, официальных отчетах, докладах и интервью представителей органов государственной власти.

Результаты исследования получены с помощью сравнительного и структурно-функционального, расчетно-конструктивного анализа, абстрактно-логических методов на основе применения статистических данных, материалов социологических исследований, а также собственных % расчетов и наблюдений автора. Фактический материал по теме диссертации получен непосредственно в Управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Чувашской Республике, в сфере научно-педагогической деятельности в системе подготовки кадров для финансово-кредитной системы.

Научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в совершенствовании казначейского исполнения бюджета в регионе, повышении эффективности управления государственными финансами на основе реализации концептуальных подходов развития казначейской системы и ее структур.

В этом аспекте автором:

1. Уточнена стратегия федерального казначейства по учету доходов федерального бюджета, направленная на: совершенствование программного обеспечения, внедрение электронного документооборота; организацию надежной телекоммуникационной связи с банками и налоговыми органами; определение системы мер для эффективного функционирования единых счетов бюджетов и механизма их кассового обслуживания в части централизации государственных финансовых средств на счетах органов федерального казначейства; разработку и внедрение единой методологической основы кассового обслуживания исполнения бюджетов Российской Федерации; обеспечение учета и отчетности всеми участниками бюджетного процесса на базе единой бухгалтерской системы.

2. Доказана необходимость внедрения авторских мероприятий по обеспечению сокращения срока прохождения бюджетных средств до бюджетополучателей через открытие лицевых счетов всем получателям бюджетных средств, налаживание постоянного и действенного контроля за процессом принятия бюджетных обязательств, реализацию технологии единого счета федерального казначейства.

3. Предложены методика и технология казначейского контроля за рациональным использованием бюджетных средств путем регистрации и учета, принимаемых бюджетополучателями обязательств, а также внедрения аудита экономической целесообразности на основе проведения предварительного и текущего контроля, позволяющих заранее выявлять и предотвращать всевозможные финансовые нарушения.

4. Обоснована необходимость внедрения новых правил финансирования расходов путем оптимизации схемы документооборота, повышения ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств при их использовании; реализация мероприятий по внедрению нового плана счетов бухгалтерского учета государственных средств, направленных на повышение результативности и оптимизации управления финансовыми средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.

5. Конкретизирована технология кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов, местных органов управления органами федерального казначейства, включающая в себя оперативное планирование и прогнозирование, управление консолидацией финансовых средств на соответствующих счетах казначейства, а также по исполнению и использованию финансовых средств бюджетами всех уровней.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

- необходимость выделения из Министерства финансов РФ и создания самостоятельной службы Федерального казначейства и расширения его функций в целях осуществления контроля на всех стадиях исполнения федерального бюджета;

- потребность консолидации финансовых ресурсов на едином казначейском счете в Центральном Банке России;

- предложения по выгодному вложению временно свободных средств бюджетов на финансовом рынке страны;

- доказательства объективной необходимости перехода на кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов России и местных бюджетов Федеральным казначейством.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в диссертационной работе положения создают методологическую и практическую основу построения казначейской системы и кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. В работе выработана и предложена стратегия создания и совершенствования вышеназванной системы в России, сформулированы общие теоретико-методологические рекомендации, способствующие рациональному использованию бюджетных средств в регионе.

В общероссийском масштабе, в повседневной практике, нашли применение результаты научного исследования автора, которые доведены до конкретных методик и практических рекомендаций и могут быть использованы государственными и хозяйственными органами в процессе формирования и совершенствования современной казначейской расчет-но-платежной системы.

Отдельные теоретические положения и результаты исследования могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки теоретических и практических вопросов организации и функционирования российского казначейства.

Апробация работы. По основным результатам диссертационного исследования сделаны сообщения в Институте стратегических исследований (г. Чебоксары, 2004г.), на научно-практических конференциях в Чувашском государственном университете им. И.Н. Ульянова по темам: «Формирование органов федерального казначейства Российской Федерации» (2002г.), «Организация предварительного и текущего контроля над движением и целевым использованием федеральных средств» (2003г.), Чебоксарском кооперативном институте Московского университета потребительской кооперации в ходе учебного процесса по специальности «Финансы и кредит» (2001-2004гг.).

Предложения автора по вопросам дальнейшего совершенствования налогообложения и системы сборов налогов, аккумулирования бюджетных финансовых ресурсов, улучшения казначейской системы расчетов и платежей доведены до Правительства и Министерства финансов РФ.

Программные средства по автоматизации расчетно-платежных процессов, разработанные под руководством автора, внедрены в практику деятельности Управлении федерального казначейства Министерства финансов РФ по Чувашской Республике.

По теме диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 5,85 печатных листов, в том числе брошюра: Казначейская система как инструмент совершенствования управления государственными финансами. - Чебоксары: Институт стратегических исследований, 2004 (объемом 4 п.л.).

Структура диссертации включает введение, три главы, содержащих семь параграфов, заключение, список использованных источников и литературы и приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Клюкова, Ирина Николаевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе научного исследования автор приходит к следующим выводам и предложениям.

По мере перехода Российской экономики к рыночным отношениям все большее значение приобретает рациональное управление государственными финансами и важным инструментом управления в данном деле является организация казначейской системы. При этом предпосылками создания казначейской системы явилось изменение политической и экономической систем общества.

Существовавшая в начале 90-х годов банковская система исполнения бюджета не способствовала «прозрачному», оперативному исполнению бюджета и наблюдались негативные тенденции, как низкая оперативность в зачислении доходов, а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов лишало оперативности управления бюджетными ресурсами. Отсутствовала оперативная информация о полученных доходах и проведенных расходах, затруднялось определение минимальных потребностей в заемных средствах.

В ходе исполнения бюджета фиксировались лишь два показателя: объемы бюджетных назначений и суммы фактического платежа, что исключало возможность разумного маневра средствами федерального бюджета, усложнялся контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями кредитов, существовала возможность нецелевого их использования и злоупотреблений. Следствием этого являлся срыв сроков выплаты заработной платы и социально значимых выплат, что, в свою очередь, приводило к росту социальной напряженности, хотя аккумулировались большие средства на счетах коммерческих банков.

Создание казначейской системы исполнения бюджета позволило привести к определенным положительным моментам, как повышение эффективности использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования. Снизилась себестоимость обслуживания внутреннего долга путем улучшения прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля. Ускорилась оборачиваемость бюджетных средств, сократилось время пробега средств от распорядителя до конечных получателей.

Автор считает, что важными принципами казначейского исполнения бюджетов являются единство кассы, оптимизация бюджетной финансовой технологии, подведомственность и последовательность введения казначейской системы исполнения бюджетов.

Органы федерального казначейства, действуя в рамках законодательных, нормативных правовых актов и в пределах возложенных на них функций, обеспечивают полный и сопоставимый учет доходов и расходов федерального бюджета, регулирование межбюджетных отношений, целевое использование бюджетных средств. Для решения этих вопросов разработаны порядок документооборота, схемы и технология учета, коды бюджетной классификации, в соответствии с которыми осуществляется зачисление доходов бюджетов и внебюджетных фондов.

Функционирование единого казначейского счета позволит Правительству РФ анализировать работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой бюджетной политики, что позволяет заметить, кто и как тратит бюджетные средства, у кого есть излишки, у кого дефицит финансовых средств.

В настоящее время доходы и расходы Федерального бюджета находятся на одном счете и средства не будут подвержены влиянию экономических кризисов, так как единый счет федерального казначейства открыт в Центральном Банке России, что обеспечивает эффективную защиту государственных денежных активов и использование свободных остатков средств в интересах федерального бюджета. Казначейство за счет свободных остатков может само кредитовать расходы бюджета. Это дает возможность исполнительным органам власти обходиться минимальными финансовыми ресурсами. Казначейская информация позволяет правительству своевременно оценивать экономические последствия проводимой им бюджетной политики.

Следует подчеркнуть, что недостаточно теоретически разработаны методы казначейской системы управления государственными финансами, концепции взаимодействия всех уровней исполнительной власти по формированию и реализации единой бюджетной политики. Кроме того, не отрегулированы принципы построения системы исполнения территориальных и местных бюджетов органами казначейства. На сегодняшний день процессы деятельности федерального казначейства обеспечивают только исполнение федерального бюджета и не отвечают в полной мере современным требованиям по функциональному наполнению, методической и информационной реализации.

В связи с этим автором предложен и обоснован переход казначейства к интенсивному этапу развития, и организации на качественно более высоком уровне информационного и правового взаимодействия органов казначейства, налоговых, таможенных органов, банков, распорядителей и получателей бюджетных средств, то есть всех субъектов бюджетного и налогового процессов.

В работе внесены предложения по наблюдению и контролю за расходами и доходами бюджета через систему балансовых счетов. Для этого выработана политика консолидации правительственных финансовых ресурсов на Казначейском едином счете в Центральном Банке РФ, автоматизации бухгалтерского учета государственных средств, при которой операция бюджетных единиц регистрируется в момент ее осуществления.

Кроме того, казначейство с одной стороны должно иметь внутренне согласованный набор функций, позволяющий ему надлежащим образом выполнять задачи казначейства, а с другой, - для обеспечения эффективности проведения операций казначейства, они должны быть тесно связаны с функциями контроля за мерами бюджетной политики и ассигнованиями бюджетных средств.

В ходе научного исследования автор приходит к выводу, что в обеспечении долгосрочной устойчивости наиболее важную роль играют два элемента общей системы, как правовая основа, которая давала бы федеральному казначейству прямые полномочия по управлению государственными финансами в целях достижения экономической стабильности, а также эффективного и рационального использования имеющихся ресурсов и организационно-функциональная система, которая позволяет более четкое распределение функций и обязанностей между различными подразделениями министерства финансов.

Автор также приходит к выводу, что с точки зрения достижения цели стабилизации необходимо иметь более централизованную структуру для принятия решений, поскольку она повышает скорость реагирования на изменение макроэкономических условий, позволяет быстрее проводить в жизнь меры компенсирующего характера, а также способствует улучшению сбора информации, на основе которой должна проводиться налогово-бюджетная корректировка. Им предлагается набор необходимых функциональных направлений совершенствования деятельности казначейства, который позволят ей организовать оптимальное управление государственными финансовыми ресурсами через управление бюджетными средствами, контроль и учет бюджетных обязательств, финансовое планирование, управление государственным долгом, совершенствование бухгалтерского учета исполнения бюджетов федерального, субъектов Российской Федерации и местных органов власти.

Обоснованы меры по совершенствованию организации предварительного и текущего контроля за движением и целевым использованием федеральных средств. Доказано, что только при применении казначейских технологий в полной мере обеспечивается контроль за исполнением бюджета на этапе санкционирования расходов (предварительный контроль), финансирования и кассовых расходов (текущий контроль).

Кроме того, предложено внедрить в практику многомерный подход аудита, применяемый и именуемый в развитых странах «аудитом экономической целесообразности», когда в ходе контроля за целевым использованием бюджетных средств осуществлялась бы проверка соответствия достигнутых результатов целям, намеченным в исходном бюджетном документе. Аудит и контроль, осуществляемые органами казначейства, должны выйти за рамки традиционной проверки соблюдения нормативов и финансовой проверки. Они должны рассматривать комплексно экономические последствия того, как используются ресурсы, что способствует более эффективному расходованию государственных средств.

Автор предлагает также пути перехода казначейской системы к интенсивному этапу развития с введением единого казначейского счета, что обеспечит сокращение срока прохождения бюджетных средств до бюджетополучателя, сохранность и централизованный учет поступлений доходов в бюджеты всех уровней, получение оперативной информации о ходе исполнения бюджетов, что возможно только посредством создания высоких информационных технологий, которые должны стать инструментом для реализации четких и обязательных для исполнения всеми участниками бюджетного процесса процедур и правил, регламентирующих порядок исполнения федерального бюджета.

С целью минимизации встречных финансовых потоков между различными бюджетами при ликвидации горизонтальной и вертикальной разбалансированности бюджетной системы автором предложено внедрение единых нормативов отчислений доходов в соответствующие бюджеты.

Ею также разработаны и предложены варианты перехода на кассовое обслуживание исполнения бюджетов территориальных образований, раскрыт механизм исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов органами федерального казначейства, управление бюджетными средствами на основе консолидации их на счетах казначейства, обслуживания расходов и доходов, осуществление бухгалтерского учета, контроля за использованием средств бюджетов всех уровней.