Совершенствование механизма реализации целевых программ социально-экономического развития региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование механизма реализации целевых программ социально-экономического развития региона"

06460591 /

Устарханова Муминат Рамазановна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА (на примере Республики Дагестан)

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 4 ИЮН 2010

Махачкала-2010

004605917

Работа выполнена в Учреждении Российской академии наук Институт социально-экономических исследований Дагестанского научного центра РАН.

Научный руководитель доктор экономических наук,

профессор Ахмедуев А.Ш.

Официальные оппоненты доктор экономических наук,

профессор Магомедов P.M.

кандидат экономических наук Исаев P.A. (зав. кафедрой «Экономика фирмы» ГОУ ВПО «ДГИНХ»)

Ведущая организация ГОУ ВПО «Дагестанский государствен-

ный университет» (кафедра национальной экономики)

Защита состоится «1» июля 2010 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного Совета Д.002.089.01 В Учреждении Российской академии наук Института социально-экономических исследований Дагестанского научного центра РАН по адресу: 367030, г. Махачкала, ул. Ярагского,75.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дагестанского научного центра РАН.

Автореферат разослан «28» май 2010 года

Размещен на сайте ИСЭИ ДНЦ РАН «28» май 2010 года

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367030, г. Махачкала, ул. Ярагского,75 УРАН ИСЭИ ДНЦ РАН, диссертационный совет.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

О.И. Гордеев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях постоянного развития производительных сил, возрастания масштабов производства, усложнения хозяйственных связей между отраслями и территориями, ускорения инновационных и интеграционных процессов в экономике возникает все больше крупных отраслевых, межотраслевых, региональных и межрегиональных проблем, решение которых, объективно требует государственного регулирования с использованием программно-целевого метода.

Программирование как эффективное средство проведения экономической политики, решения значимых проблем социально-экономического развития страны и отдельных регионов широко используется в развитых странах мира.

В советский период и в постсоветской России, особенно последние годы, также накоплен значительный опыт программирования развития отраслей и сфер экономики, отдельных регионов, территорий и т.д. В стране для решения острых и сложных экономических, социальных, научно-технических, экологических и иных проблем разрабатываются и реализуются многочисленные федеральные, региональные и другие целевые программы.

Однако многие, особенно региональные, целевые программы социально-экономического развития в полной мере не осуществляются, а эффективность проводимых программных мероприятий, как правило, находится на низком уровне из-за серьезных недостатков в организационно-экономическом механизме реализации программ.

Степень разработанности проблемы. Исследованию теоретических и методологических проблем программно-целевого метода управления посвящены работы ряда известных отечественных ученых-экономистов - Аганбегяна А.Г., Гранберга А.Г., Кочкарова P.A., Лейбкинда А.Р., Макарова И.М., Мильнера Б.З., Рапопорта B.C., Чистова JI.M., Ясина Е.Г. и др.

Региональные проблемы государственного регулирования развития экономики и использования для этого программно-целевых методов рассматривались в работах дагестанских ученых-экономистов Абдулманапова С.Г., Алиева А.И., Алиева В.Г., Ахмедуева А.Ш., Бучаева Г.А., Гаджимагомедова Г.А., Га-зимагомедова Р.К., Петросянца В.З., Сагидова Ю.Н., Цапиевой O.K. и др.

Однако отдельные теоретико-методологические и практические вопросы разработки и особенно реализации целевых программ все еще исследованы недостаточно, нет четких методических рекомендаций по формированию организационно-экономического механизма управления программами, ресурсного обеспечения намеченных программных мероприятий и тд. Все это резко снижает эффективность программно-целевого метода государственного регулирования, сдерживает модернизацию экономики и перевод ее на инновационную модель развития.

Этим обусловлен выбор темы исследования, ее актуальность и практическое значение.

Дели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обоснование объективной необходимости использования программно-целевого метода для государственного регулирования социально-ориентированной рыночной экономики и определение современных направлений совершенствования механизма реализации целевых программ социально-экономического развития региона.

В соответствии с целью в работе поставлены следующие задачи:

> раскрыть сущность программно-целевого метода как инструмента государственного регулирования рыночной экономики;

> исследовать структуру и функции современного механизма реализации целевых программ;

> провести анализ опыта реализации федеральных и республиканских Республики Дагестан целевых программ социально-экономического развития;

^ определить основные направления совершенствования экономических рычагов и организационных форм управления реализацией целевых программ;

> обосновать современные эффективные методы ресурсного обеспечения реализации целевых программ.

Предметом исследования является теоретико-методологические и практические вопросы формирования и функционирования механизма реализации целевых программ социально-экономического развития.

Объектом исследования являются федеральные и республиканские целевые программы социально-экономического развития, реализуемые в Республике Дагестан.

Методы исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов по проблемам использования программно-целевого метода государственного регулирования экономики, механизма формирования и реализации целевых программ.

В работе использованы методы системного анализа, теории систем, общие и специальные методы анализа и синтеза, сравнения, статистического и экономического анализа.

Информационной базой исследования служили законодательные и нормативные акты органов власти Российской Федерации и Республики Дагестан, статистические и аналитические материалы министерств и ведомств РФ и РД, Росстата, ТО Росстата по РД, материалы, опубликованные в монографических работах и периодической печати.

Научная новизна исследования заключается в теоретико-методологическом обосновании роли программно-целевого метода в государственном регулировании социально ориентированной рыночной экономики, определении направлений и разработке практических предложений по совершенствованию системы управления и ресурсного обеспечения реализации целевых программ социально-экономического развития, осуществляемых в Республике Дагестан.

К основным результатам исследования, содержащим элементы научной новизны, относятся следующие:

> обоснована объективная необходимость использования для государственного регулирования социально ориентированной рыночной экономики программно-целевого метода, как инструмента объединения усилий и ресурсов всех хозяйственных звеньев - исполнителей программных мероприятий, подъема на качественно новый уровень всей системы управления и хозяйствования, повышения эффективности деятельности органов власти и предпринимательских структур;

> раскрыта сущность механизма реализации целевой программы как совокупности правовых норм, административных и экономических форм и методов воздействия, а также институциональных структур, формирующих взаимоувязанную комплексную систему управления, обеспечивающую выполнение намеченных мероприятий и достижение поставленных программных целей;

> определены функции системы управления целевой программой по этапам: подготовки концепции разработки программы, формирования программы и реализации программы;

> предложена классификация целевых программ социально-экономического развития по их содержанию, значимости и статусу (уровню управления), позволяющая формировать механизм реализации с учетом особенностей вида программы;

> обоснованы основные направления совершенствования организационно-экономического механизма реализации целевых программ, разработана принципиальная схема и организационная структура органов управления программой, определены управленческие функции государственного заказчика программы, технико-экономического совета, дирекции, других звеньев системы управления программой;

> разработан механизм финансового обеспечения реализации целевых программ, предусматривающий: гарантированное бюджетное финансирование; привлечение и эффективное использование средств внебюджетных фондов, предприятий и организаций, частных отечественных и зарубежных инвесторов, банковских кредитов и заемных средств; формирование специального фонда финансирования программы; создание системы страхования инвестиций; образование банка развития Дагестана.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанные рекомендации и практические предложения могут быть использованы для формирования более эффективного механизма реализации целевых программ и совершенствования программно-целевого метода государственного регулирования развития экономики региона.

Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы диссертационной работы докладывались на научно-практических конференциях Института социально-экономических исследований ДНЦ РАН.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 6 работ общим объемом 3,1 пл.

Структура и объем диссертации. Диссертация изложена на 159 страницах, состоит из введения, трех глав и заключения, списка использованной литературы, приложения. В диссертации имеется 14 таблиц, 2 схемы, 3 рисунка.

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, изложены научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретико-методологические основы программно-целевого метода регулирования социально-экономического развития» раскрыты сущность, объективная необходимость и актуальность использования программно-целевого метода государственного регулирования социально-ориентированной рыночной экономики, определены основные элементы и функции механизма реализации целевых программ социально-экономического развития.

Во второй главе «Опыт и проблемы реализации программ социально-экономического развития в Республике Дагестан» проведен анализ практики, дана оценка действующих механизмов реализации в Республике Дагестан федеральных, отраслевых, региональных, межрегиональных и территориальных целевых программ, выявлены недостатки и факторы, тормозящие осуществление программ.

В третьей главе «Основные направления совершенствования механизма реализации программ социально-экономического развития Республики Дагестан» определены основные пути и рычаги усиления управляемости и ресурсного обеспечения реализации целевых программ.

В заключении сформулированы основные выводы и результаты исследования.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В России и ее регионах продолжается формирование смешанной социально ориентированной рыночной экономики. В этих условиях государственное регулирование с целью обеспечения сбалансированного развития экономики, ее отраслей и различных сфер является объективной необходимостью. Особенно это актуально в современных условиях глобализации, мирового кризиса, обострения конкуренции, модернизации экономики и т.д.

Для государственного регулирования рыночной экономики используется весь арсенал правовых, административных и экономических инструментов, имеющихся в распоряжении государственных и местных органов власти. Выбор инструментов и методов регулирования осуществляется в рамках компетенции каждого органа управления с учетом состояния экономики, целей, задач

и приоритетов развития страны, региона или отдельных отраслей и сфер народного хозяйства.

В странах с развитой рыночной экономикой для государственного регулирования и поддержки национального хозяйства, решения актуальных проблем развития отраслей, сфер экономики, а также отдельных регионов (территорий) широко используется программно-целевой метод.

В рыночной экономике, когда многократно осложнились экономические отношения и хозяйственные связи, а директивные методы не приемлемы, программно-целевой метод становится важнейшим инструментом государственного регулирования социально-экономических процессов и практически не имеет альтернативы.

Программно-целевой метод на основе разработки и реализации комплексных и целевых программ позволяет:

> реализовать стратегию экономического, социального, научно-технического, экологического, регионального и т.д. развития;

> обеспечить учет и сочетание интересов страны, регионов, отдельных территорий, отраслей и сфер экономики, субъектов хозяйствования;

> определить цели, задачи и приоритеты развития, исполнителей и сроки исполнения программных мероприятий, обеспечить выбор наиболее эффективных путей достижения промежуточных и конечных целей;

> обеспечить сбалансированность и концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях;

> осуществить управление и координацию из единого центра деятельности всех участников программы.

Именно благодаря перечисленным и другим преимуществам программирование решения важнейших социально-экономических проблем в России в нынешних условиях получило широкое распространение (см. табл. 1).

В 2009 г. в России реализовалось 53 федеральных целевых программ (ФЦП), в отдельных из которых особо выделены еще 52 подпрограммы. Следует подчеркнуть, что общее количество ФЦП и подпрограмм увеличивается незначительно, но бюджетные ассигнования на их реализацию растут как абсолютно, так и относительно общей суммы расходов федерального бюджета.

Сумма, выделяемая из бюджета на реализацию ФЦП в 2009 г. составила 903,8 млрд рублей и увеличилась по сравнению с 2006 г. (в действующих це-

пах) в 2,2 раза, а ее доля в расходах федерального бюджета выросла с 8,2% в 2006 г. до 9,4% в 2009 г. Это свидетельствует о возрастающей роли ФЦП в управлении и государственном регулировании социально-экономического развития страны и его регионов.

Таблица 1

Федеральные целевые программы и бюджетные ассигнования на их реализацию в Российской Федерации

2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.

Федеральные целевые программы -всего количество 52 51 47 53

Подпрограммы 45 62 53 52

Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ, млн.руб. 405970,2 509450,3 732159,7 903766,4

% к расходной части федерального бюджета 8,2 9,3 9,3 9,4

В Республике Дагестан накоплен определенный опыт разработки и реализации целевых программ социально-экономического развития региона. В республике разрабатываются и реализуются многочисленные целевые и адресные инвестиционные программы, рассчитанные на решение чрезвычайно актуальных экономических и социальных проблем. Наряду с республиканскими в Дагестане реализуются федеральные целевые программы, а также федеральные адресные инвестиционные программы.

В соответствии с постановлениями правительства Российской Федерации были разработаны «Программа социально-экономического развития горных районов Республики Дагестан» (Программа «Горы»), «Программа социально-экономического развития южных районов Республики Дагестан» (Программа «Юг»), Программа переселения лакского населения Новолакского района Республики Дагестан на новое место жительства, Программа социально-экономического развития Северного региона Республики Дагестан (Программа «Север»), «.Программа социально-экономического развития Республики Дагестан на период до 2001 года» (1999-2001 гг.).

Однако ни одна из перечисленных выше программ развития республики и ее регионов не была полностью выполнена главным образом из-за отсутствия четкого механизма реализации и недостатка ресурсного обеспечения. Тем не менее программно-целевой метод регулирования экономики получает даль-

нейшее развитие, в республике разрабатываются как комплексные, так и отраслевые целевые программы.

В последние годы как общее количество целевых программ, так и ассигнования из бюджета на реализацию республиканских и федеральных целевых программ, финансируемых из республиканского бюджета, растут высокими темпами (см. табл. 2.).

Таблица 2

Республиканские и федеральные целевые программы, финансируемые из республиканского бюджета РД в 2006-2009 гг.

Един, измер. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.

Федеральные целевые программы

Общее количество программ ед. 4 4 2 3

Ассигнования из бюджета тыс. руб. 359735,0 1131820,0 1978120,0 6871416,8

Удельный вес в расходах бюджета % 1,4 3,1 4,2 11,6

Республиканские целевые

программы

Общее количество программ ед. 18 21 26 35

Ассигнования из бюджета тыс.руб. 1927753,3 3667116,9 4042104,6 4476611,9

Удельный вес в расходах бюджета % 7,6 10,2 8,6 7,6

Всего

Общее количество целевых

программ ед. 22 25 28 38

Ассигнования из бюджета тыс.руб. 2287488,3 4798936,9 6020224,6 11348028,6

Удельный вес в расходах бюджета % 9,0 13,3 12,8 19,2

В бюджете 2009 г. предусматривались ассигнования на финансирование

реализации 38 целевых программ, в том числе 3 федеральных и 35 республиканских. Общее число целевых программ, финансируемых только из республиканского бюджета, увеличилось за последние 3 года на 73%. На реализацию целевых программ в 2009 г. направлялось почти одна пятая часть средств республиканского бюджета. Доля финансирования программ в бюджете, как и общее число целевых программ, имеет устойчивую тенденцию к росту. В 2009 г. доля затрат на реализацию целевых программ в расходной части бюджета составляет 19,1% и выросла в 2,1 раза по сравнению с 2006г.

В порядке реализации целевых программ проводились мероприятия по улучшению инвестиционного климата, велась работа по привлечению инвестиций на реализацию крупных инвестиционных проектов в области социальной сферы, развития гидроэлектроэнергетики, машиностроения, промышленности строительных материалов, химической, стекольной, пищевой промыш-

ленности, которые позволили осуществить значительные сдвиги в развитии республики, создать новые рабочие места, обеспечить дополнительные поступления в бюджет.

Благодаря успешной реализации ряда федеральных и республиканских целевых программ, последние пять лет (2004-2008 годы) в республике наблюдался устойчивый ежегодный рост по основным экономическим и социальным показателям. По темпам многих социально-экономических показателей (рост промышленного и сельскохозяйственного производства, строительства, оборота розничной торговли, объема платных услуг населению, реальных располагаемых денежных доходов населения) экономика республики за прошедшие годы развивалась более высокими темпами в сравнении со средними показателями в целом по Южному федеральному округу.

Таблица 3

Предварительные показатели выполнения Программы экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 года за 2004-2008 годы (И этап), рост в 2008 г. в % к 2003 г.

2008 г. к 2003 г. превышение (+), недовыполнение (-)

по Программе до 2010 г. фактически

Промышленное производство 206,0 237,6 +31,6

Продукция сельского хозяйства 178,5 141,0 -37,5

Инвестиции в основной капитал 180,8 369,8 +189

Платные_услуги населению 200,5 316,9 +116,4

Реальные располагаемые денежные доходы населения 190,5 327,2 +136,7

Уровень общей безработицы в % к экономически активному населению (по методологии МОТ), % 17,3 13,4 +3,9

Как видно из данных (табл. 3), в результате динамичного развития экономики и социальной сферы по предварительным итогам 2008 г. основные показатели II этапа реализации Программы экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 г. превзойдены по объему производства промышленной продукции на 31,6 процентных пункта, инвестиций в основной капитал на 189, платных услуг населению на 116,4 процентных пункта. Реально располагаемые денежные доходы по отношению к 2003 г. вы-

росли в 3,3 раза, вместо 1,9 раза по Программе до 2010 года, а безработица снизилась до 13,4%, превзойдя программное задание на 3,9 процентных пункта.

Вместе с тем продолжается резкое отставание роста объема продукции сельского хозяйства и по предварительным итогам II этапа реализации Программы до 2010 года. При прогнозируемом увеличении на 178,5% фактически рост составил 141,0%.

Проведенный анализ показывает, что как Программа до 2010 года, так и другие принятые в республике целевые программы экономического и социального развития не имеют четкого механизма реализации и особенно ресурсного обеспечения. В связи с недостаточным финансированием многие важные программные мероприятия своевременно не реализуются. В результате резко снижается эффективность реализации программ. Это можно показать на примере финансового обеспечения отдельных целевых программ. Например, «Республиканская программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20082012 годы» не обеспечена финансированием прежде всего из республиканского бюджета.

Таблица 4

Финансовое обеспечение реализации отдельных мероприятий Республиканской Программы развитая сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья

и продовольствия на 2008-2012 годы из Республиканского бюджета за 2008-2011 гг., млн.руб.

Мероприятия программы 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.

Поддержка элитного семеноводства по программе 21,5 22,0 23,0 25,0

предусмотрено в бюджете 21,5 19,2 24,0 24,0

% финансового обеспечения 100 87,3 104,3 96,0

Закладка и уход за многолетними насаждениями по программе 21,5 110,0 110,0 110,0

предусмотрено в бюджете 21,5 19,2 24,0 24,0

% финансового обеспечения 100 17,3 21,8 21,8

Развитие виноградарства по программе 119,0 131,5 146,5 156,5

предусмотрено в бюджете 107,5 79,3 90,2 0,0

% финансового обеспечения 90,3 60,3 61,6 0,0

Поддержка племенного животноводства по программе 4,3 20,0 26,0 31,0

предусмотрено в бюджете 4,3 8,4 10,5 10,5

% финансового обеспечения 100 42,0 40,4 33,9

Поддержка овцеводства и козоводства по программе 29,0 31,0 34,0 36,0

предусмотрено в бюджете 29,0 58,4 73,0 73,0

% финансового обеспечения 100 188,1 214,7 202,8

Финансовое обеспечение основных мероприятий программы из республиканского бюджета в 2008 г. осуществлялось по Программе в полном объеме (кроме развития виноградарства) (см. табл. 4). Положение с финансированием Программы из республиканского бюджета на 2009 и на период 2010 и 2011 гг. резко ухудшается. В эти годы по непонятной причине бюджет предусматривает удвоение средств на поддержку овцеводства, но на остальные мероприятия размер финансирования существенно ниже намеченного Программой.

Важнейшим условием эффективной реализации программ социально-экономического развития региона является построение современного экономического механизма, действенной системы управления. Разумеется, успешному осуществлению программ социально-экономического развития региона должны способствовать все рыночные механизмы, а также механизмы формирования и реализации федеральной и региональной экономической политики, предполагая, что такие механизмы рационально построены и приведены в действие. Однако формирование и реализация программ развития региона, ориентированных на достижение конкретных промежуточных и конечных целей, требуют создания и задействования специальных механизмов как инструментов осуществления каждой отдельной программы.

Механизм реализации целевой программы - это совокупность правовых норм, экономических и административных форм и методов воздействия, а также институциональных структур, формирующая взаимоувязанную комплексную систему управления, обеспечивающая выполнение намеченных мероприятий и достижение поставленных программных целей. При формировании механизма реализации и прежде всего определении системы управления программой учитываются особенности вида, значимость и уровень управления целевой программой.

Организационно-экономические механизмы связаны прежде всего с принятием решения о программном разрешении проблемы, организацией разработки программы, созданием органов управления программой, выпуском программной документации, совершенствованием и использованием механизма рынка и т.д.

Финансово-экономические механизмы предусматривают поиск источников и обеспечение материально-технических, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для своевременного и качественного выполнения каждого программного мероприятия и программы в целом.

В рис. 1. представлена общая схема организационно-экономического механизма реализации программы, позволяющая иметь представление об основ-

ных компонентах и инструментах, которые должны быть задействованы, а также о масштабе потоков и процессов, связанных с реализацией программ.

Рис. 1. Организационно-экономический механизм реализации программы социально-экономического развития региона

Организационной основой программы социально-экономического развития является программно-целевое управление, призванное обеспечить инновационное организационное руководство реализацией программы, координацию деятельности всех её исполнителей по своевременному и качественному исполнению программных мероприятий.

Вид, статус и характер программы определяют систему и структуру органов управления, их функции и формы взаимосвязей Структура органов и звеньев управления, их роль и функции могут меняться на различных этапах реализации программы.

На основе имеющихся научных разработок и практического опыта общие принципы построения системы управления реализацией целевой программы можно сформулировать следующим образом: ^ структура органов управления программой, как правило, базируется на действующих организационных структурах управления, дополняя их необходимыми звеньями, связями и функциями, соответствующими программно-целевому методу;

> в тех случаях, когда программно-целевой подход того требует, создание специальных структурных подразделений, наделенных необходимыми правами и полномочиями для обеспечения функций управления работами по выполнению, регулированию, контролю реализации программных мероприятий и программы в целом;

> строить систему управления программой на основе использования и сочетания целевого, линейного и функционального методов управления;

> при управлении реализацией программы следует сочетать принцип единоначалия с коллегиальностью в решении принципиальных вопросов руководства;

> обеспечение дифференциации функций, прав, обязанностей и ответственности в соответствии с дифференциацией задач и приоритетности реализации программных мероприятий;

> четкое определение ответственности руководителей, ответственных исполнителей и исполнителей всех уровней управления за своевременное и качественное выполнение, как каждого программного мероприятия, так и программы в целом.

При всем том, что формирование и реализация целевых программ подчиняется единым принципам, механизмы управления могут различаться в зависимости от типа и статуса программы. По поводу определения типа целевых программ среди исследователей нет единого мнения. Бесспорный интерес представляет классификация программ по способам управления и финансирования. Нам представляется недостаточным классификация программ по уровню разработки и значимости только на общегосударственные (федеральные) и региональные. Не полным является также подразделение целевых программ по их масштабности на межгосударственные, федеральные, региональные и местные. Существенные различия в системе управления и способах финансирования возможны в зависимости от содержания целевых программ.

Для обоснования специфических особенностей механизма реализации и источников финансирования целесообразно принять следующую классификацию целевых программ по их содержанию, то есть по сферам и характеру решаемых задач, по значимости (статусу) и уровню управления (Рис. 2).

Исходя из изложенных выше принципов, механизм управления программой социально-экономического развития региона предполагает: >• определение руководящих органов целевой программы;

> определение исполнителей и заключение с ними договоров (контрактов);

> ресурсное обеспечение (финансовое, материально-техническое, кадровое и т.д.);

> контроль за выполнением (мониторинг, учет, отчетность и т.д.).

ВИДЫ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПО СТАТУСУ, УРОВНЮ УПРАВЛЕНИЯ

международные

президентские

федеральные

отраслевые I

межотраслевые |

территориальные

региональные

межрегиональные

предприятий, организаций, объединений

Рис. 2. Виды целевых программ, используемых в Российской Федерации

Для реализации любой целевой программы необходимо формировать комплексную систему управления, функции которой можно разграничить по следующим этапам (см. рис. 3):

> этап подготовки концепции разработки целевой программы;

> этап формирования целевой программы;

> этап реализации целевой программы.

ПО СОДЕРЖАНИЮ

1

социально-

экономические

научно-

технические

1

производственно-

экономические

территориально-

спеииализиоованные

1

экологические

[

организационно-хозяйственные

Для успешной реализации целевой программы необходим четкий и эффективно функционирующий механизм управления. При этом принципиально важно, чтобы реализация каждой программы осуществлялась под руководством единого центрального органа управления, который, будучи наделен всеми необходимыми полномочиями, несет всю полноту ответственности за выполнение поставленной перед ним задачи.

ЭТАП ПОДГОТОВКИ КОНЦЕПЦИИ РАЗРАБОТКИ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ

ЭТАП ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ

ЭТАП РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ

1

ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ О РАЗРАБОТКЕ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ

РАЗРАБОТКА И УТВЕРЖДЕНИЕ ПЕЛЕНОЙ ПРОГРАММЫ ____

Основные цели и задачи программы

-* Система программных мероприятий

—» Сроки и зтапы реализации программы

Ресурсы для осуществления программы

-> Исполнители программны* мероприятий •

-> Экспертиза и оценка программы

Утверждение программы

УПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИЕЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ

Рис. 3. Функции комплексной системы управления по этапам подготовки, формирования и реализации целевой программы

Особое значение в механизме реализации принадлежит руководящим органам управления программой. По нашему мнению, для непосредственного управления реализацией программы целесообразно создать специальные органы. Таковыми в условиях Дагестана могут быть:

> технико-экономический совет программы;

> дирекция программы.

Технико-экономический совет программы представляет собой своего рода представительный орган и создается для определения общей стратегии реализации программы, решения принципиальных правовых, технических, экономических, организационных и иных вопросов, связанных с осуществлением программных мероприятий.

По нашему мнению, Технико-экономический совет программы должен выполнять следующие функции:

> вносит в соответствующие органы законодательной и исполнительной власти республики предложения о создании структурных подразделений и механизмов, обеспечивающих реализацию программы;

> подготавливает необходимые законодательные и нормативные акты и другие документы, создающие правовую базу для осуществления программных мероприятий;

> по представлению Дирекции программы вносит изменения и дополнения в программу, утверждает инвестиционные проекты и устанавливает очередность и этапы их реализации;

^ принимает решение о привлечении в установленном порядке отечественных и иностранных инвесторов к финансированию отдельных проектов и мероприятий программы;

> утверждает бюджет программы на предстоящий год, определяет источники финансирования, распределяет наличные ресурсы по подпрограммам и инвестиционным проектам, осуществляет контроль за их целевым и эффективным использованием;

> периодически, не реже одного раза в квартал, заслушивает отчет Дирекции программы, а также отдельных исполнителей о ходе выполнения работ, принимает организационные и другие меры, необходимые для успешного осуществления инвестиционных проектов и мероприятий по программе;

> подготавливает и представляет в Народное Собрание РД и Правительству РД ежегодный доклад о ходе и результатах реализации программы;

> представляет программу в органах законодательной и исполнительной власти районов, городов, республики, а также Российской Федерации,

обеспечивает в необходимых случаях увязку деятельности участников программы с указанными органами.

Дирекция программы является исполнительным органом, осуществляющим оперативное руководство процессом реализации программы. Дирекции делегируются функции Государственного заказчика целевой программы, связанные с реализацией программы. Делегирование и сосредоточение функций по оперативному управлению в едином органе - в Дирекции программы необходимо для организации деятельности и координации действий всех исполнителей, эффективного использования производственных, материально-технических, трудовых и финансовых ресурсов.

На наш взгляд, функции Дирекции программы, ее структуру и штаты должны определяться Государственным заказчиком и утверждаться технико-экономическим советом программы. Они охватывают круг вопросов, связанных с оперативной реализацией программы, поэтому Дирекция программы осуществляет следующие функции:

> инициирует и координирует создание предприятий и организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности, необходимых для успешной реализации программы;

> направляет и организует действия всех участников программы на достижение ее целей, реализацию намеченных проектов и мероприятий, координирует и согласует мероприятия программы с другими федеральными и региональными программами, осуществляемыми на территории республики;

> с учетом хода реализации и ресурсного обеспечения подготавливает изменения и дополнения в программу, представляет их один раз в год на рассмотрение Технико-экономического совета программы;

> организует разработку инвестиционных проектов, их реализацию, вносит предложения в Технико-экономический совет программы по конкурсному отбору и привлечению инвесторов;

> организует разработку проектно-сметной документации, проведение технико-экономических и экспертных исследований проектов и мероприятий, предусмотренных программой, осуществляет оценку затрат и эффективности проектов;

Организационная структура Дирекции программы может состоять из функциональных и отраслевых подразделений. Один из возможных вариантов

такой структуры нами представлен на схеме (рис. 4). Функциональные подразделения осуществляют планирование и координацию деятельности исполнителей программы, подготовку проектов, их экспертизу и экономическую оценку, разрабатывают бюджет программы, подготавливают проекты контрактов с исполнителями работ, поставщиками и т.д.

Отраслевые подразделения обеспечивают реализацию подпрограмм и проектов соответствующего профиля, проводят необходимые исследовательские и проектные работы.

Группа планирования, оперативного управления и координации

Технико-экономический совет программы

Группа подготовки проектов и информационного обеспечения

V у

Государственный \

заказчик программы

Группа экономического анализа и экспертизы проектов

Дирекция программы

(

Группа контрактов, закупок и

'снабжения \__

Финансовый отдел (группа)

Ответственные исполнители

Исполнители (предприятия, организации и иные хозяйственные структуры)

С

Отдел сельского хозяйства

V )

Отдел промышленности

( ~Л

Отдел производственной инфра- . структуры

V )

С \

Отдел социальной инфраструктуры

V )

Рис. 4. Принципиальная схема и организационная структура органов управления программой социально-экономического развития региона

Представленная на схеме (рис. 4) структура органов управления рассчитана на реализацию масштабной комплексной программы, такой, как Программа экономического и социального развития Республики Дагестан на пе-

риод до 2010 года. Те или иные подразделения структуры управления могут быть объединены или выведены в зависимости от масштаба самой программы и степени развертывания процесса реализации программы, а также объема работы по конкретным функциям.

Для небольших по масштабу (отраслевым, научно-техническим и т.д.) программам, особенно на начальном этапе их реализации, может быть принята упрощенная организационная структура управления. Такой вариант структуры представлен на схеме (рис. 5). В этом случае вместо управления по реализации программы под руководством руководителя Государственного Заказчика целесообразно создать два отдела, в обязанности которых входит выполнение основных функций по планированию, оперативному управлению и координации деятельности исполнителей, составлению и исполнению бюджета программы, подготовке, анализу и экспертизе проектов и т.д.

Рис. 5. Органы управления целевой программой социально-экономического развития

Одним из важнейших условий жизнеспособности любой программы социально-экономического развития или решения целевой задачи является ее ресурсное обеспечение. Поэтому в структуре программы непременно должен быть раздел «Ресурсное обеспечение», в котором определяются объемы, источники, сроки и правовые основы материально-технического, трудового и финансового обеспечения реализации каждого программного мероприятия и программы в целом.

Ресурсное обеспечение предполагает: > планирование ресурсного обеспечения по заданиям, этапам, программным мероприятиям и по программе в целом;

> организация ресурсного обеспечения;

> практическая реализация планового и текущего ресурсного обеспечения программы.

Планирование ресурсного обеспечения осуществляется при разработке целевой программы и включает расчет и определение общей потребности всех видов ресурсов (трудовых, материально-технических, финансовых) для успешной реализации программных мероприятий и в целом всей программы.

Организация ресурсного обеспечения нужно строить с учетом уже накопленного опыта и предполагает:

> выбор метода и построение формализованной системы ресурсного обеспечения;

> использование и корректировка существующей и создание новой необходимой правовой и нормативной базы, регламентирующей организацию и функционирование системы ресурсного обеспечения;

> создание организационной структуры и схемы ресурсного обеспечения, налаживание ее функционирования.

Одной из основных функций управления и важным условием своевременного и качественного выполнения программных мероприятий и реализации всей программы является организации материально-технического обеспечения.

Реализация плана материально-технического обеспечения программы необходимо осуществлять на основе контрактов на строительство объектов, закупку и поставку продукции, заключаемых со всеми участниками и исполнителями программных мероприятий.

Обеспечение программы трудовыми ресурсами в современных условиях становится одним из важнейших условий успешной реализации программы. Все программные мероприятия должны выполняться с использованием последних достижений науки и техники, что требует вовлечения современного человеческого капитала во все звенья и структуры, занятые реализацией программ.

Для обеспечения необходимой потребности в трудовых ресурсах следует использовать все возможные источники и прежде всего такие, как:

> выделение трудовых ресурсов соответствующей квалификации на работе по программе в организациях и предприятиях-исполнителях с учетом приоритетности программных мероприятий;

> организация подготовки и переподготовки кадров тех специальностей, в которых ощущается недостаток;

> привлечение соисполнителей и использование их кадровых ресурсов на договорной основе;

> привлечение исполнителей по договорам о творческом содружестве и другим формам сотрудничества, особенно для разработки и реализации инновационных проектов и программных мероприятий.

Одной из важнейших и сложных функций системы управления целевой программой является организация финансового обеспечения ее реализации. В условиях централизованного директивного планирования и управления финансирование целевых программ осуществлялось из бюджетных средств и было практически гарантировано. В рыночных условиях в зависимости от типа программы источниками финансового обеспечения программ могут быть федеральный, региональный и муниципальные бюджеты, внебюджетные фонды, средства предприятий и организаций, частных отечественных и зарубежных инвесторов, банковские кредиты, заемные средства (распространение акций, ценных бумаг и т.д.).

Конкретную структуру источников финансирования следует определять при формировании бюджета целевой программы с учетом специфики соответствующей программы и инвестиционных проектов.

Прежде всего надо исходить из того, что обеспечение для населения республики минимальных жилищно-бытовых, социально-культурных и т.д. условий в соответствии с Конституцией РФ и Конституцией РД, а также социальными и финансовыми нормами - функция федеральной, республиканской и муниципальной власти. Поэтому развитие социальной сферы должно финансироваться из бюджетных источников на безвозмездной основе.

Финансирование развития инфраструктуры АПК, транспорта, связи, автомобильных дорог, охраны окружающей среды также должно осуществляться преимущественно из централизованных федеральных источников, привлекая вместе с тем на эти цели средства республиканских и муниципальных бюджетов.

Для реконструкции и развития базовых отраслей промышленности республики - нефтегазовой, электроэнергетической, машиностроения, легкой и пищевой промышленности и др. - необходим значительный стартовый капитал, источниками которого в настоящее время реально могут быть федеральный бюджет, инвестиции частных юридических и физических лиц, а также средства предприятий на завершающем этапе реализации программы.

Основным источником средств для капитальных вложений является прибыль предприятий. Значительную долю прибыли предприятия могут использовать для развития и расширения производства благодаря льготам по налогу на прибыль и другим платежам. Кроме льгот по налогам предприятия в соответствии с налоговым законодательством могут получить инвестиционный налоговый кредит, представляющий собой дополнительный источник капитальных вложений. Одним из основных источников средств для капитальных вложений является амортизационный фонд предприятий.

Наряду с этим неограниченные денежные и материальные ресурсы в свое владение, пользование и распоряжение могут получить акционерные общества в качестве вклада в уставный капитал. Выпуск и распространение акций акционерными обществами позволят мобилизовать значительные средства для реализации программы.

Независимо от принятой схемы управления следует формировать Фонд финансирования программы. В этот фонд целесообразно направлять средства, выделяемые на возмездной и безвозмездной основе из всех источников целевым назначением на программу, в частности из федерального, республиканского и муниципальных бюджетов, внебюджетных фондов всех уровней, а также других федеральных, республиканских и муниципальных источников. В Фонде финансирования можно также аккумулировать кредиты из всех источников, в том числе льготные, а также иные заемные средства, привлекаемые для финансирования проектов и мероприятий программы.

Средства Фонда должны использоваться на финансирование инвестиционных проектов и мероприятий программы в соответствии с бюджетом программы. Временно свободные средства Фонда могут использоваться на краткосрочное кредитование участников программы на условиях, определяемых Технико-экономическим советом программы.

Создание фонда финансирования прежде всего должно обеспечить разграничение средств, направляемых на программу, от средств республиканского и муниципальных бюджетов. Сосредоточение средств на программу в специальном фонде позволит гарантировать финансирование проектов и мероприятий программы и вместе с тем эффективно их использовать, концентрируя ресурсы на приоритетных направлениях.

Для финансового обеспечения реализации целевой программы и особенно гарантированного привлечения средств из внебюджетных источников важное значение имеет страхование инвестиций.

Стимулирование инвестиционной деятельности следует обеспечивать посредством страхования денежных инвестиций, имущества, предпринимательского риска, ответственности по обязательствам (договорам), для чего нужно создать соответствующие страховые организации и общества, а также их объединения.

В первоочередном порядке целесообразно учредить Дагестанский государственно-акционерный консорциум по страхованию инвестиций и кредитов, ориентированный прежде всего на страхование вложений и ответственности участников программы. По мере развертывания процесса реализации программы на следующих этапах следует инициировать создание сети коммерческих страховых обществ, осуществляющих все виды страхования и конкурирующих между собой.

Сложившаяся крайне неудовлетворительная и сложная система банковского обслуживания не способствует развитию экономики республики и тормозит реализацию целевых программ. Необходимо обеспечить четкое, эффективное и оперативное банковское обслуживание инвестиционных проектов каждой программы, а также всей экономики республики. Для этого целесообразно создать государственно-акционерный Банк развития Республики Дагестан.

В банке на специальном счете «Фонд финансирования программ» следует аккумулировать финансовые средства, выделяемые целевым назначением из федеральных, республиканских и муниципальных источников, а также частными инвесторами на реализацию программы.

С целью создания благоприятных условий для Банка развития РД и стимулирования его активной инвестиционной политики следует освободить от

налогообложения его доходы, получаемые от долгосрочных кредитов и иных вложений в инвестиционные проекты и мероприятия, предусмотренные программами социально-экономического развития Дагестана.

По результатам исследования опубликованы следующие работы:

I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных жур-

налах и изданиях, рекомендованных ВАК

1. Устарханова М.Р. Механизм реализации целевой программы социально-экономического развития региона // Вестник Дагестанского научного центра РАН. 2006. № 26. - 0,5 пл.

2. Устарханова М.Р. Совершенствование механизма реализации целевых программ социально-экономического развития региона // Региональные проблемы преобразования экономики. 2010. № 1. - 0,5 пл.

3. Устарханова М.Р. Организационно-экономический механизм реализации программы социально-экономического развития региона // Региональные проблемы преобразования экономики. 2007. № 3-4. - 0,8 пл.

II. Статьи в других научных журналах и изданиях

4. Ахмедуев А.Ш., Устарханова М.Р. Программа экономического и социального развития РД на период до 2010 года: методология разработки и механизм реализации // Региональные проблемы преобразования экономики. 2006. № 2.-1,2 пл. (авт. - 0,6 пл.).

5. Устарханова М.Р. Совершенствование механизма формирования и реализации целевых программ государственной поддержки малого предпринимательства в Дагестане. Материалы научно-практической конференции. Малое предпринимательство: проблемы и пути развития 2007. - 0,3 п.л.

6. Устарханова М.Р. Механизм финансового обеспечения реализации программы социально-экономического развития региона // Вопросы структуризации экономики. 2007. № 1. (0,4 пл.).

Формат 60*84 /16. Гарнитура «Times New Roman». Бумага офсетная Тираж 200. Уч.-изд.л. 1,5. Заказ №0201

ООО «Издательский дом Наука плюс» 367008, РД, г. Махачкала, ул. Дзержинского, 12 Тел.: 8963-405-35-09 e-mail: naykaplus@mail.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Устарханова, Муминат Рамазановна

Введение.

Глава I. Теоретико-методологические основы программно-целевого метода регулирования социально-экономического развития.

1.1. Сущность и объективная необходимость использования программно-целевого метода для государственного регулирования рыночной экономики.

1.2. Основные элементы и функции механизма реализации целевых программ социально-экономического развития.

Глава П. Опыт и проблемы реализации программ социальноэкономического развития в республике Дагестан.

2.1. Состояние и проблемы реализации программ социально-экономического развития в Республике Дагестан.

2.2. Анализ действующих механизмов реализации целевых программ социально-экономического развития в Республике Дагестан.

Глава Ш. Основные направления совершенствования механизма реализации программ социально-экономического развития Республики Дагестан.

3.1. Совершенствование организационно-экономического механизма реализации программ.

3.2. Ресурсное обеспечение реализации целевых программ социально-экономического развития.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование механизма реализации целевых программ социально-экономического развития региона"

Актуальность темы исследования. В условиях постоянного развития производительных сил, возрастания масштабов производства, усложнения связей между отраслями, территориями, ускорения инновационных и интеграционных процессов в экономике возникает все больше крупных отраслевых, межотраслевых, региональных и межрегиональных проблем, решение которых, объективно требует комплексного подхода к государственному регулированию с использованием программно-целевого метода.

Программирование как эффективное средство проведения экономической политики, решения значимых проблем социально-экономического развития страны и отдельных регионов широко используется в развитых странах мира.

В советский период и в постсоветской России, особенно последние годы, также накоплен значительный опыт программирования развития отраслей и сфер экономики, отдельных регионов, территорий и т.д. В стране для решения острых и сложных экономических, социальных, научно-технических, экологических и иных проблем разрабатываются и реализуются многочисленные федеральные, региональные и другие целевые программы.

Однако многие, особенно региональные, целевые программы социально-экономического развития в полной мере не осуществляются, а эффективность проводимых программных мероприятий, как правило, находится на низком уровне из-за серьезных недостатков в организационно-экономическом механизме реализации программ.

Степень разработанности проблемы. Исследованию теоретических и методологических проблем программно-целевого метода управления посвящены работы ряда известных отечественных ученых-экономистов - Аганбегяна, Гран-берга А.Г., А.Г., Комкова Н.И., Кочкарова Р.А., Лейбкинда А.Р., Макарова И.М., Мациева Д.А., Мильнера Б.З., Рапопорта B.C., Чистова J1.M., Ясина Е.Г. и др.

Региональные проблемы государственного ре!улирования развития экономики с использованием программно-целевых методов рассматривались в работах дагестанских ученых-экономистов Абдулманапова С.Г., Алиева А.И., Алиева В.Г., Ахмедуева А.Ш., Бучаева Г.А., Гаджимагомедова Г.А., Газимаго-медоваР.К., ПетросянцаВ.З., Сагидова Ю.Н., Цапиевой O.K. и др.

Однако отдельные теоретико-методологические и практические вопросы разработки и особенно реализации целевых программ все еще исследованы недостаточно, нет четких методических рекомендаций по формированию организационно-экономического механизма управления программами, ресурсного обеспечения намеченных программных мероприятий и т.д. Все это резко снижает эффективность программно-целевого метода государственного регулирования, сдерживает модернизацию экономики и перевод ее на инновационную модель развития.

Этим обусловлен выбор темы исследования, ее актуальность и практическое значение.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обоснование объективной необходимости использования программно-целевого метода для государственного регулирования социально-ориентированной рыночной экономики и обоснование современных направлений совершенствования механизма реализации целевых программ социально-экономического развития.

В соответствии с целью в работе поставлены следующие задачи:

У раскрыть сущность программно-целевого метода как инструмента государственного регулирования рыночной экономики; исследовать структуру и функции современного механизма реализации целевых программ; провести анализ опыта реализации федеральных и республиканских Республики Дагестан целевых программ социально-экономического развития; определить основные направления совершенствования экономических рычагов и организационных форм управления реализацией целевых программ; обосновать современные эффективные методы ресурсного обеспечения реализации целевых программ.

Предметом исследования является теоретико-методологические и практические вопросы формирования и функционирования механизма реализации целевых программ социально-экономического развития.

Объектом исследования являются федеральные и республиканские целевые программы социально-экономического развития, реализуемые в Республике Дагестан.

Методы исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов по проблемам использования программно-целевого метода государственного регулирования экономики, механизма формирования и реализации целевых программ.

В работе использованы методы системного анализа, теории систем, общие и специальные методы анализа и синтеза, сравнения, статистического и экономического анализа.

Информационной базой исследования служили законодательные и нормативные акты органов власти Российской Федерации и Республики Дагестан, статистические и аналитические материалы министерств и ведомств РФ и РД, Росстата, ТО Росстата по РД, материалы, опубликованные в монографических работах и периодической печати.

Научная новизна исследования заключается в теоретико-методологическом обосновании роли программно-целевого метода в государственном регулировании социально ориентированной рыночной экономики, определении направлений совершенствования и повышения эффективности организационноэкономического механизма реализации целевых программ социально-экономического развития, осуществляемых в Республике Дагестан.

К основным результатам исследования, содержащим элементы научной новизны, относятся следующие: обоснована объективная необходимость использования для государственного регулирования социально ориентированной рыночной экономики программно-целевого метода, как инструмента объединения усилий и ресурсов всех звеньев народного хозяйства, подъема на качественно новый уровень всей системы управления и хозяйствования, повышения эффективности деятельности органов власти и предпринимательских структур; раскрыта сущность механизма реализации целевой программы как совокупности правовых норм, административных и экономических форм и методов воздействия, а также институциональных структур, формирующих взаимоувязанную комплексную систему управления, обеспечивающую выполнение намеченных мероприятий и достижение поставленных программных целей; определены функции системы управления целевой программой по этапам: подготовки концепции разработки программы, формирования программы и реализации программы; предложена классификация целевых программ социально-экономического развития по их содержанию, значимости и статусу (уровню управления), позволяющая формировать механизм реализации с учетом особенностей вида программы;

У обоснованы основные направления совершенствования организационно-экономического механизма реализации целевых программ, разработана принципиальная схема и организационная структура органов управления программой, определены управленческие функции государственного заказчика программы, технико-экономического совета, дирекции, других звеньев системы управления программой; > разработан механизм финансового обеспечения реализации целевых программ, предусматривающий: гарантированное бюджетное финансирование; привлечение и эффективное использование средств внебюджетных фондов, предприятий и организаций, частных отечественных и зарубежных инвесторов, банковских кредитов, заемных средств; формирование специального регионального фонда финансирования программ; создание системы страхования инвестиций; образование банка развития Дагестана.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанные рекомендации и практические предложения могут быть использованы для формирования более эффективного механизма реализации целевых программ и совершенствования программно-целевого метода государственного регулирования развития экономики региона.

Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы диссертационной работы докладывались на научно-практических конференциях Института социально-экономических исследований ДНЦ РАН.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано. работ общим объемом.п.л.

Структура и объем диссертации. Диссертация изложена на. страницах, состоит из введения, трех глав и заключения, списка использованной литературы, приложения. В диссертации имеется .таблиц,.схемы,.рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Устарханова, Муминат Рамазановна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В России и ее регионах продолжается формирование смешанной социально ориентированной рыночной экономики. В этих условиях государственное регулирование с целью обеспечения сбалансированного развития экономики, его отраслей и различных сфер является объективной необходимостью. Особенно это актуально в современных условиях глобализации, мирового кризиса, обострения конкуренции, модернизации экономики и т.д.

Для государственного регулирования рыночной экономики используется весь арсенал правовых, административных и экономических инструментов, имеющихся в распоряжении государственных и местных органов власти. Выбор инструментов и методов регулирования осуществляется в рамках компетенции каждого органа управления с учетом состояния экономики, целей, задач и приоритетов развития страны, регионов или отдельных отраслей и сфер народного хозяйства.

В странах с развитой рыночной экономикой для государственного регулирования и поддержки национального хозяйства, решения актуальных проблем развития отраслей, сфер экономики, а также отдельных регионов (территорий) широко используется программно-целевой метод.

В России и ее регионах также накоплен значительный опыт использования программно-целевого метода для государственного регулирования, решения ri' приоритетных стратегических общероссийских и региональных проблем. В 2009 г. в России реализовалось 53 федеральных целевых программ, на финансирование которых в федеральном бюджете на 2009 г. было предусмотрено 903766,4 млн.руб. В бюджете Республики Дагестан на 2009 год было выделено

4779.3 млн.руб. на финансирование 21 республиканских целевых программ и

6452.4 млн.руб. на финансирование 2~ федеральных целевых программ на условиях софинансирования. На реализацию республиканских целевых программ в бюджете РД на 2010 г. предусмотрено выделить 4786,9 млн.рублей.

Все это свидетельствует о том, что разработка и реализация целевых программ и в целом программно-целевой метод решения острейших экономических и социальных проблем стало важнейшим инструментом государственного регулирования динамичного и устойчивого развития страны и ее регионов.

Целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития страны и его регионов.

Из приведенного определения вытекает, что программа определяет детально разработанный комплекс работ, перечень мероприятий, видов работ, объектов строительства, ответственных исполнителей, последовательность и сроки выполнения, звенья управления по направлениям и этапам работ. Именно совокупность и содержание этих элементов определяет сущность целевой программы, управление процессом ее реализации является программным, а в целом это образует программно-целевой метод регулирования рыночной экономики.

Проведенный анализ показывает, что многие принятые в Республике Дагестан целевые программы экономического и социального развития не имеют четкого механизма реализации в связи с чем многие важные программные мероприятия своевременно не выполняются или вообще не осуществляются. В результате резко снижается эффективность реализации программ, не достигаются как промежуточные, так и конечные программные цели.

Важнейшим условием эффективной реализации программ социально-экономического развития региона является построение современного экономического механизма и действенной системы управления. Разработка такого механизма и соответствующей системы управления является условием реализации принципа программно-целевого управления, так как рыночный механизм и действующая нормативная база предполагают наличие относительно узко специализированных, самостоятельных в организационно-правовом и хозяйственном отношении предприятий, организаций и объединений, в то время как программа предполагает тесную интеграцию этих организаций и ориентацию их деятельности на достижение программных целей.

Для успешной реализации осуществляемых на территории Дагестана как федеральных, так и республиканских программ необходимо кардинально усовершенствовать действующие механизмы, а для новых целевых программ с учетом выявленных недостатков и накопленного положительного опыта разрабатывать современный эффективный механизм управления. Механизм реализации целевой программы должен гарантировать своевременное и качественное выполнение каждого мероприятия, так как все они взаимосвязаны и в целом обеспечивают заложенные в программе пропорции развития соответствующих отраслей и подотраслей. Иначе неизбежны диспропорции и торможение реализации всей программы и развития экономики в целом.

Организационной основой программы социально-экономического развития является программно-целевое управление, призванное обеспечить инновационное руководство реализацией программы, координацию деятельности всех её исполнителей по своевременному и качественному исполнению программных мероприятий.

Систему и структуру органов управления, их функции и формы взаимосвязей определяют вид, уровень (статус) и сложность программы. Структура органов и звеньев управления, их роль и функции могут также меняться на различных этапах реализации программы. Независимо от вида, статуса и характера программы общие принципы построения системы управления ее реализацией должны быть едиными.

Особое значение в механизме реализации имеет формирование руководящих органов управления программой. Для непосредственного управления реализацией программы целесообразно создать специальные органы, таковыми в условиях Дагестана могут быть: технико-экономический совет программы. дирекция программы.

Технико-экономический совет программы представляет собой своего рода представительный орган и создается для определения общей стратегии реализации программы, решения принципиальных правовых, технических, экономических, организационных и иных вопросов, связанных с осуществлением программных мероприятий.

Задачи технико-экономического совета должны определяться Государственным заказчиком программы с учетом делегирования ему определенных функций органом, утвердившим программу.

Организационная структура дирекции программы может состоять из функциональных и отраслевых подразделений. Функциональные подразделения осуществляют планирование и координацию деятельности исполнителей программы, подготовку проектов, их экспертизу и экономическую оценку, разрабатывают бюджет программы, подготавливают проекты контрактов с исполнителями работ, поставщиками и т.д.

Отраслевые подразделения обеспечивают реализацию подпрограмм и проектов соответствующего профиля, проводят необходимые исследовательские и проектные работы.

Для небольших по масштабу (целевым отраслевым, научно-техническим и т.д.) программам, особенно на начальном этапе их реализации, может быть принята упрощенная организационная структура управления. В этом случае для реализации программы под руководством руководителя государственного заказчика целесообразно создать два отдела, в обязанности которых входит выполнение основных функций по планированию, оперативному управлению и координации деятельности исполнителей, составлению и исполнению бюджета программы, подготовке, анализу и экспертизе проектов и т.д.

Одним из важнейших условий жизнеспособности любой программы социально-экономического развития или решения целевой задачи является ее ресурсное обеспечение. Поэтому в структуре целевой программы непременно должен быть раздел «Ресурсное обеспечение», в котором определяются объемы, источники, сроки и правовые основы материально-технического, трудового и финансового обеспечения реализации каждого программного мероприятия и программы в целом.

Ресурсное обеспечение предполагает: планирование ресурсного обеспечения по заданиям, этапам, программным мероприятиям и по программе в целом; организация ресурсного обеспечения; практическая реализация планового и текущего ресурсного обеспечения программы.

Планирование ресурсного обеспечения осуществляется при разработке целевой программы, включает расчет и определение общей потребности всех видов ресурсов (трудовых, материально-технических, финансовых) для успешной реализации программных мероприятий и в целом всей программы.

Организацию ресурсного обеспечения нужно строить с учетом уже накоп- » ленного опыта и предполагает: выбор метода и построение формализованной системы ресурсного обеспечения; использование и корректировка существующей и создание новой необходимой правовой и нормативной базы, регламентирующей организацшо и функционирование системы ресурсного обеспечения; создание организационной структуры и схемы ресурсного обеспечения, налаживание ее функционирования.

Имеющийся зарубежный и отечественный опыт показывает, что система ресурсного обеспечения целесообразно строить путем: использования действующих линейно-функциональных систем обеспечения трудовыми, материально-техническими и финансовыми ресурсами; возложения дополнительных функций на соответствующие структуры и звенья действующих систем ресурсного обеспечения; формирования отдельной системы, предусматривающей создание специальных структурных звеньев ресурсного обеспечения программы.

Выбор метода построения и структуры системы ресурсного обеспечения следует осуществлять в каждом конкретном случае с учетом вида, статуса и характера программы, масштаба и объема работ, условий и возможностей ресурсного обеспечения программы.

Реализация плана материально-технического обеспечения программы осуществляется на основе контрактов на строительство объектов, закупку и поставку продукции, заключаемых государственным заказчиком программы со всеми участниками и исполнителями программных мероприятий.

Обеспечение программы трудовыми ресурсами в современных условиях становится одним из важнейших условий успешной реализации программы. Все программные мероприятия должны выполняться с использованием последних достижений науки и техники, что требует вовлечения современного человеческого капитала во все звенья и структуры, занятые реализацией программ.

Для обеспечения необходимой потребности в трудовых ресурсах .следует использовать все возможные источники и, прежде всего, такие, как: выделение трудовых ресурсов соответствующей квалификации на работе по программе в организациях и предприятиях-исполнителях с учетом приоритетности программных мероприятий; организация подготовки и переподготовки кадров тех специальностей, в которых ощущается недостаток; привлечение соисполнителей и использование их кадровых ресурсов на договорной основе; привлечение исполнителей по договорам о творческом содружестве и другим формам сотрудничества, особенно для разработки и реализации инновационных проектов и программных мероприятий.

Опыт России и ее регионов, в частности Дагестана, показывает, что финансовое обеспечение является одной из важнейших и сложных проблем ресурсного обеспечения реализации программ.

Источниками финансового обеспечения программ могут быть федеральный, региональный и муниципальные бюджеты, внебюджетные фонды, средства предприятий и организаций, частных отечественных и зарубежных инвесторов, банковские кредиты, заемные средства (распространение акций, ценных бумаг и т.д.).

В целях гарантированного финансового обеспечения целевых программ целесообразно интегрировать средства из всех источников и формировать Фонд финансирования программ, создать систему страхования инвестиций, а для банковского обслуживания реализации программ образовать Банк развития Дагестана.