Совершенствование межбюджетных отношений субъекта федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование межбюджетных отношений субъекта федерации"

На правах рукописи

БУБНОВСКАЯ ТАТЬЯНА ВИКТОРОВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ПРИМОРСКОГО КРАЯ)

Специальность: 08.00.10- Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ВЛАДИВОСТОК 2006

Работа выполнена на кафедре «Бухгалтерский учет и аудит» Дальневосточного государственного технического рыбохозяйственного университета.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Белкин Виктор Григорьевич Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Защита состоится 12 мая 2006 г. в 14 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 212.054.01 при Тихоокеанском государственном экономическом университете по адресу: 690091, Владивосток, ГСП, Океанский пр., 19, ТГЭУ, ауд. 148.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Тихоокеанского государственного экономического университета.

Автореферат разослан « » апреля 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

Савалей Виктор Васильевич, кандидат экономических наук, доцент Тюриков Павел Егорович

Ведущая организация' Дальневосточный государственный

университет

кандидат экономических наук, доцент

Савченко И.И

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность темы. В последние годы реформирование межбюджетных отношений неизменно входит в число официально обозначенных приоритетов государственной внутренней политики современной России На необходимость совершенствования финансовых взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы указывают такие значимые документы по вопросам внутренней политики, как Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 года и Программа социально-экономического развития РФ на период до 2010 года.

Реформирование межбюджетных отношений вытекает из содержания проводимых в Российской Федерации социально-экономических и политических преобразований Развитие федеративного государства и становление системы местного самоуправления неизбежно акцентирует проблемы распределения полномочий и ответственности между различными уровнями власти и управления. Решение этих проблем неразрывно связано с формированием на качественно новой основе финансовых отношений между органами государственной власти Если до начала переходного периода они складывались на фоне существования единой, основанной на административном подчинении системы управления государственной экономикой и государственными финансами, то с децентрализацией управления экономикой и общественным сектором вектор развития межбюджетных отношений смещается в сторону децентрализации управления финансовыми ресурсами в целях повышения эффективности их использования

Преобразования в сфере межбюджетных отношений необходимо рассматривать в контексте глубоких изменений, происходящих в системе государственных финансов и экономике России. Переход от государственного управления экономикой к ее государственному

регулированию, приватизация государствешю{Г с^^^МЯйдй^ Шпновление

характерной для рыночной экономики налоговой системы, проведение структурных и институциональных преобразований, реформы традиционно зависимых от государства социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства предъявляют новые требования к формированию межбюджетных отношений Полноценная реализация этих и многих других задач требует наличия развитого механизма финансовых отношений между уровнями бюджетной системы - расширения бюджетных прав и ответственности каждого уровня бюджетной системы, четкого разграничения их расходных полномочий, создания финансовых механизмов координации деятельности органов управления в решении вопросов общегосударственного характера

В этом контексте особую актуальность приобретает проблема формирования и совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти и местного самоуправления Реформирование и развитие системы межбюджетных отношений следует рассматривать как последовательный поэтапный процесс, при этом конкретные цели и задачи межбюджетных отношений могут модифицироваться при изменении экономической ситуации в стране

Разработанность темы исследования. Проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений посвящено значительное число исследований, затрагивающих различные аспекты межбюджетных отношений региональных и местных органов власти

Исследования по тематике работы представлены работами Е.Журавской, В П Иваницкого, А Г Игудина, Г А Ковалевой, Г.С.Курляндской, А.М.Лаврова, В.К Лексина, Е.И Николаенко, Э В Пешиной, С А Суспицына, К И Таксира, А Н Швецова и др

Раскрытие содержания и практических аспектов развития бюджетного федерализма в России отражено в работах О В Богачевой, ЕВ Бушмина,

A.Г Игудина, А М Лаврова, В Н Лексина, Ю И Любимцева, Л И Прониной, О.С. Пчелинцева, К.И Таксира, ИВ Трунина, М И.Ходоровича,

B.Б.Христенко, С Н. Хурсевича, С Д Шаталова, М И Яндиева и др

Существенный вклад в развитие теории и методологии финансовой и экономической пауки, используемой автором при раскрытии темы исследования, внесли Э А Вознесенский, Л А Дробозина, В П.Иваницкий, А Ю Казак, Л П Павлова, Г Б Поляк, В М Родионова, М В Романовский, Б М Сабанти, Н Г Сычев, Д Г.Черник, Л И Якобсон и др

Проблемы функционирования децентрализованных бюджетных систем рассматриваются в зарубежных исследованиях по проблемам экономической теории, теории федеративных отношений и теории общественных финансов, в частности, в работах Д Брюммерхофа, Я Корнай, В Острома, Р. Масгрейва, Дж Стиглица, Д Стрика, С Тибу, У Оутса, Д Элейзера и др

Отдавая должное известным исследованиям и работам последних лет, следует признать неисчерпаемость проблем в комплексном исследовании межбюджетных отношений органов государственной власти, региональной власти и органов местного самоуправления в теоретико-методологическом аспекте, а также необходимость дополнительного Научного обоснования предпринимаемых в этой области федеральными и региональными органами государственной власти практических действий.

Объектом диссертационного исследования является бюджетный процесс субъекта федерации

Предметом исследования являются система межбюджетных отношений субъекта федерации

Целью настоящего исследования является разработка и обоснование направлений формирования и совершенствования межбюджетных отношений в субъектах федерации.

В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании автором были поставлены следующие задачи'

- рассмотреть эволюцию научных взглядов на развитие бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и категориально-понятийный аппарат;

- исследовать содержание межбюджетных отношений в развитых

5

странах и в РФ и выявить закономерности финансового выравнивания бюджетной системы;

- провести анализ функционирования системы межбюджетных отношений в РФ, в тч распределение расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, системы финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней;

- разработать подходы к формированию стратегии совершенствования межбюджетных отношений субъекта РФ и местного самоуправления,

- разработать методику анализа бюджета и межбюджетных отношений территории

В качестве исследовательского подхода был применен системный подход к рассмотрению различных элементов межбюджетных отношений, а также взаимосвязанных с ними элементов систем федерального, регионального и муниципального управления, общественных финансов, особенностей экономической среды и общественного сектора

В исследовании были применены общенаучные методы исследования - наблюдение, сравнение, аналогия, анализ и синтез, индукция и дедукция, исторический и логический методы

В качестве информационной базы исследования использовались федеральные и региональные законы, постановления, нормативные правовые акты, регулирующие вопросы межбюджетных отношений федерального, регионального и местного уровней, местного самоуправления, опубликованные данные государственной статистики; материалы и отчетность Министерства финансов РФ. Министерства РФ по налогам и сборам; региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений, фактические материалы, содержащиеся в отечественных исследованиях, а также практические материалы департамента финансов Приморского края

Научная новизна работы заключается в теоретическом и методологическом обосновании основ формирования и совершенствования

6

межбюджетных отношений в Российской Федерации, а именно'

- обоснованы методические подходы к разработке стратегии и системы мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений субъекта РФ, на базе которых разработан комплекс мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений в условиях проводимой в стране федеральной реформы на примере Приморского края;

разработаны механизм и инструменты совершенствования межбюджетных отношений в субъекте РФ, включающий' проведение правовой регламентации межбюджетных отношений, расширение горизонта планирования социальных и инвестиционных расходов бюджета; сокращение вертикальных и горизонтальных дисбалансов; повышение качества управления финансами;

- разработана методика анализа состояния бюджета и межбюджетных отношений территории, позволяющая в отличие от существующих методик проводить анализ финансовой гибкости бюджета, выполнения требований федерального законодательства, бюджетной результативности, управления расходами, оценку уровня несбалансированности бюджета

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором, заключаются в следующем

1 Уточнено понятие «межбюджетные отношения»: данное определение, отражая взаимосвязь межбюджетных отношений с организацией государственного управления и достижением целей экономической политики государства, позволяет охарактеризовать их как составную часть механизма государственной финансовой политики

2 На основе обобщения отечественного и зарубежного опыта в области межбюджетных отношений обоснован вывод о направлениях совершенствования межбюджетных отношений' распределение функций и источников средств между уровнями власти; рост доли собственных доходов местных бюджетов; оценка финансового потенциала территорий; сохранение целевых субсидий для реализации на территориальных и местном уровнях

7

общенациональных программ

3. На основе разработанной методики анализа состояния бюджета и межбюджетных отношений сформирована информационная база, позволяющая организовать мониторинг качества управления финансами

Достоверность полученных результатов определяется научной обоснованностью постановки проблемы, примененных методов исследования, а также практическими результатами, полученными в ходе реализации результатов диссертационного исследования

Практическая значимость работы определяется тем, что применение в деятельности субъекта федерации предложенных разработок, выводов и рекомендаций позволяет усовершенствовать региональную финансовую политику в сфере межбюджетных отношений

Реализация результатов исследования. Рекомендации автора по применению методики бюджетного анализа приняты к внедрению Финансовым департаментом администрации Приморского края, о чем свидетельствует справка, прилагаемая к работе

Результаты исследования также были использованы автором в учебном процессе при разработке и проведении лекционных и практических занятий по дисциплине «Анализ финансово-хозяйственной деятельности бюджетных организаций», что подтверждается актом о внедрении результатов диссертационной работы

Апробация работы. Основное содержание и результаты исследования докладывались и обсуждались на международной конференции «Актуальные проблемы науки и практики - 2004», проводимой на базе Волжского университета им В Н Татищева (Тольятти, 2004 г), на VII Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие Дальневосточного региона России», проводимой на базе Владивостокского государственного университета экономики и сервиса (г Владивосток, 2005), а также на 6-ой Международной научно-практической конференции «Финансовые проблемы РФ и пути их

8

решения' теория и практика» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, 2005).

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 10 научных работ общим объемом авторского текста 4,06 п л.

Структура работы определяется ее целями, задачами и логикой исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и 14 приложений Список литературы насчитывает 242 наименования на русском и английском языках

2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, сформулированы цель и задачи, дана характеристика методологической базы исследования, раскрыта новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы развития межбюджетных отношений в системе бюджетного федерализма» рассмотрены межбюджетные отношения в системе бюджетного федерализма, закономерности финансового выравнивания и модели межбюджетных отношений, а также эволюция становления бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1992 - 2004 годах.

Основополагающим вопросом построения российского государства на принципах федерализма, предполагающим децентрализацию финансово-экономических отношений и высокую самостоятельность территориальных образований является формирование российской модели бюджетного федерализма Это объективно требует адекватного правового и методологического обеспечения, в связи с чем, в настоящее время возрастают роль и значение современной концепции бюджетного федерализма.

Концепция бюджетного федерализма представляет теоретический базис формирования межбюджетных отношений Она призвана адекватно

интерпретировать межбюджетные взаимодействия и определить пути их реформирования, отвечающие принципу эффективности Определенность и транспарентность концешуальных основ бюджетного федерализма являются существенным и необходимым условием преодоления противоречий и совершенствования межбюджетных отношений Межбюджетные отношения представляют собой механизм и своеобразный индикатор реализации модели бюджетного федерализма

По мнению автора, межбюджетные отношения в модели бюджетного федерализма можно охарактеризовать следующим образом

Во-первых, межбюджетные отношения закрепляются в правовых нормах, определяющих содержание разграничения предметов ведения, компетенций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, их прав и обязанностей

Во-вторых, межбюджетные отношения представляют собой совокупность инструментов финансового регулирования, предметом которого служат денежные потоки между бюджетами различных уровней

В-третьих, межбюджетные отношения являются инструментом повышения эффективности государственной экономической политики

В-четвертых, межбюджетные отношения можно рассматривать как процесс управления Возрастание роли управленческого аспекта вызвано усложнением финансовых взаимоотношений между различными уровнями власти и поэтапным переходом от модели бюджетного федерализма, предполагающей полное разделение полномочий между уровнями публичной власти, к модели кооперативного бюджетного федерализма с развитыми механизмами координации усилий федеральных и региональных властей по реализации общегосударственной политики

Учитывая все приведенные выше теоретические аспекты межбюджетных отношений, их можно определить как совокупность взаимодействий органов государственной власти Российской Федерации, с органами государственной власти субъектов РФ и местного

самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов, обеспечивающих проведение соответствующими органами власти и управления эффективной распределительной и перераспределительной экономической политики.

Анализ международного опыта показывает, что возможны следующие закономерности государственной политики в области межбюджетных трансфертов для выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов'

1) применение отдельных механизмов выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов. Выравнивание дефицита субнациональных бюджетов осуществляется путем разделения налоговых доходов и выделения трансфертов из национального бюджета, в то время как выравнивание фискального потенциала производится с помощью горизонтальных платежей из регионов с высокой бюджетной обеспеченностью в регионы с низкой бюджетной обеспеченностью Подобная система применяется в ФРГ,

2) комплексная система выравнивающих трансфертов Как вертикальный, так и горизонтальный дисбалансы выравниваются с помощью единой системы выравнивающих трансфертов и специальных грантов Подобный подход используется в бюджетных системах Австралии и Канады;

3) выравнивание только вертикального дисбаланса бюджетной системы. Как и при использовании первого варианта бюджетной политики, субнациональные бюджетные дефициты выравниваются с помощью закрепления налогов и выравнивающих трансфертов, но не принимается отдельных мер по выравниванию горизонтального дисбаланса При такой бюджетной политике возможно выделение специальных грантов Подобный подход широко распространен в США.

В результате обобщения зарубежного опыта мы пришли к выводу о целесообразности применения в российской практике позитивного зарубежного

11

опыта, включающего следующие аспекты межбюджетных отношений четкое и стабильное законодательное распределение функций и источников средств между центральным и территориальными органами власти; обеспечение региональных и местных бюджетов собственными доходами (доля собственных доходов 50% и более), использование так называемой «квоты покрытия» при организации вертикального финансового выравнивания; оценку фискального потенциала территорий при организации горизонтального финансового выравнивания, сохранение целевых субсидий для реализации на территориальном и местном уровнях общенациональных программ; косвенную оценку расходных потребностей регионов на основе факторного анализа Следует отметить, что на наш взгляд, развитие межбюджетного регулирования на основе субсидирования общенациональных, а также региональных и местных программ позволит решить на наш взгляд многие проблемы межбюджетных отношений и социально-экономическог о развития страны

Практика развитых стран по разделению бюджетных полномочий между разными уровнями власти, вертикальному и горизонтальному выравниванию может послужить ориентиром в проведении глубокой бюджетной реформы в России при условии учета российской специфики, традиций и интересов

Таким образом, в рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений

Во второй главе «Исследование межбюджетных отношений на уровне субъекта федерации (на примере Приморского края)» рассмотрено социально-экономическое развитие Приморского края и роль бюджетной политики в стимулировании экономического роста, проведен анализ взаимоотношений между уровнями бюджетной системы Приморского края, аналитические процедуры формирования и использования краевого фонда финансовой поддержки муниципальных образований

Промышленный комплекс края имеет, в основном, сырьевую направленность: удельный вес отраслей, осуществляющих добычу и

12

переработку сырья (угольной промышленности, цветной металлургии, химической и нефтехимической, лесной и деревообрабатывающей промышленности, стройиндустрии и пищевой промышленности) составляет в последние годы составил 50-55% Несмотря на положительную динамику общего объема промышленной продукции, в экономике Приморского края наблюдается отставание по ведущим отраслям промышленности Следует отметить, что за последние три года бюджетная политика государственных органов власти края принесла результаты, выражающиеся в стабилизации финансового состояния Однако межбюджетные отношения между региональным и местными бюджетами нуждаются в реформировании, что позволит сократить дисбаланс в формировании регионального и местных бюджетов.

Управление общественными финансами Приморского края (далее - край) осуществляется в рамках краевого бюджета, бюджетов 34 муниципальных образований края, операций по исполнению федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов по доходам и расходам, осуществляемых на территории края, а также бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Край относится к числу дотационных субъектов РФ (в последние годы трансферты и дотации из федерального бюджета составили 34-40% доходов консолидированного бюджета края).

Следует отметить, что региональное законодательство в сфере межбюджетных отношений имеет крайне низкую степень правовой регламентации. Нами проведен анализ взаимоотношений между бюджетами в том числе институциональной среды за период 1999-2004 годы. Для финансового выравнивания муниципальных образований в 1999 году был создан краевой фонд выравнивания, распределение средств из которого проводилось в соответствии с методикой, утверждаемой краевым законом о бюджете края. Исходные показатели для расчета финансовой помощи подлежали согласованию с органами местного самоуправления на стадии

формирования краевого бюджета, что создавало проблему манипулирования этими данными. Иные вопросы межбюджетных отношений (распределение доходов, финансовой помощи) законодательно не регламентированы и формирование межбюджегных отношений во многом следовало краткосрочным потребностям в условиях жесткого дефицита финансовых ресурсов на региональном и местном уровнях Это вызвало значительное снижение их прозрачности, увеличение количества каналов распределения финансовых ресурсов между краем и муниципалитетами и снижение эффективности перераспределительных процессов'

- увеличение видов предоставляемой финансовой помощи целевого характера- за последние пять лет число видов целевой финансовой помощи достигло 22, а ее общий объем в 2005 г составил 3,9 млрд руб, или 22% расходов краевого бюджета;

- возникновение асимметрий в расходных обязательствах, финансируемых из местных бюджетов, путем передачи отдельных функций и бюджетных учреждений на краевой бюджет;

- развитие неформальных каналов распределения средств между краевым и местными бюджетами - бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, фактически являющихся «мягкими» субсидиями вследствие их постоянной пролонгации, невзыскания в установленный срок, или списания

Следствием наличия многочисленных каналов распределения финансовой помощи и непрозрачности территориальной структуры расходов является непрозрачность реального финансового положения муниципального образования Федеральный фонд поддержки муниципальных образований (ФФПМО) с 2001 г до 2004 г. уменьшился на 666,3 млн руб. или 20,9%

На формирование краевого бюджета существенное влияние оказывают средства, передаваемые кравд в порядке бюджетного регулирования из федерального бюджета При этом влияние бюджетного регулирования распространяется не только на краевой бюджет, но и на все без исключения

бюджеты муниципальных образований Приморского края, поскольку часть средств федерального бюджета в дальнейшем через краевой бюджет перераспределяется между ними Тем самым достигается выравнивание бюджетной обеспеченности городов и районов края

Однако, проведенный анализ форм бюджетного регулирования краевого бюджета Приморского края, позволяег сделать вывод о том, на основе единой методики распределяются только трансферты ФФПМО и средства фонда компенсаций Остальные формы межбюджетного перераспределения средств не скоординированы между собой и в определенной мере дублируют друг друга

Учитывая вышеизложенное, существующая система формирования и регулирования региональных бюджетов требует дальнейшего совершенствования и разработки методик ее применения.

В третьей главе «Направления совершенствования межбюджетных отношений в Приморском крае» разработана стратегия и мероприятия по совершенствованию межбюджетных отношений в Приморском крае, методика анализа бюджета и межбюджетных отношений территории.

Автором предлагается стратегия совершенствования межбюджетных отношений в Приморском крае, которая разработана исходя из основных направлений «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах», одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249

На основании проведенной диагностики исходного состояния бюджетной сферы целями бюджетной политики субъекта РФ (в частности Приморского края) в области межбюджетных отношений могут являться:

1 Обеспечение финансовых возможностей органов муниципальной системы управления для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

2 Соблюдение условий для выполнения приоритетных задач в области региональной бюджетной политики на местном уровне.

Для реализации поставленных стратегических целей предлагается решить следующие тактические задачи:

- осуществить формализацию процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам и формализацию методик распределения финансовой помощи; организовать мониторинг качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований. Решение данной задачи будет способствовать обеспечению соблюдения бюджетного законодательства, повышению ответственности в использовании бюджетных средств и достоверности прогнозирования доходной и расходной частей бюджета;

- провести закрепление на долгосрочной основе нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты.

- повысить качество и доступность финансовой информации, включая формализацию методологии финансовых взаимоотношений между региональным и местными бюджетами, и обеспечить общественный контроль за межбюджетными отношениями путем публикаций в СМИ и сети Интернет соответствующей информации.

Приоритетами региональной бюджетной политики Приморского края в области межбюджетных отношений, согласно заявленным целям и задачам, будут являться:

- самостоятельность в проведении органами муниципальной системы управления бюджетной политики;

- обеспечение достаточными финансовыми ресурсами муниципальных образований для обеспечения государственных стандартов жизни населения;

- стимулирование социально-экономического развития муниципальных образований.

Инструментами механизма реализации бюджетной политики Приморского края в области межбюджетных отношений являются-нормативы отчислений от налогов (или установление местных надбавок к федеральным налогам); дотации, субвенции, субсидии; разграничение

полномочий меяеду звеньями власти с соответствующим финансовым обеспечением по бюджетной классификации; прозрачность всех звеньев бюджета, контроль за бюджетным процессом

Для успешной работы данного механизма необходимо- провести правовую регламентацию работы указанного механизма на срок не менее 4 лет (период полномочия выборных органов власти);

- формализовать предоставление дотаций, субсидий, субвенций на определенный срок при определенных условиях и по определенным программам;

- осуществить правовую регламентацию распределения полномочий между звеньями власти на основе договоров на период полномочий выборных органов власти;

- осуществить правовую регламентацию прозрачности бюджетного процесса (включая обязательную публикацию отчета об исполнении бюджета по утвержденной структуре с указанием целевого использования средств);

- обеспечить независимую проверку исполнения бюджетов различных уровней (силами независимой счетной платы, общественной платы и др );

- предусмотреть правовую оценку органов власти всех уровней по исполнению бюджета (административную, уголовную).

Учитывая вышеизложенное, можно выделить основные направления совершенствования отношений между бюджетами различных уровней в Приморском крае- проведение правовой регламентации межбюджегных отношений, что способствует улучшению институциональной среды, повышает прозрачность межбюджетных отношений и закладывает основу для их дальнейшего совершенствования;

- стабилизация системы межбюджетных отношений в целях укрепления фискальных стимулов, в том числе через расширение горизонта планирования социальных и инвестиционных расходов бюджетов, налоговой и долговой го-

литики;

- сокращение вертикальных и горизонтальных дисбалансов в целях улучшения институциональной среды и более эффективной аллокации финансовых ресурсов консолидированного бюджета края;

- повышение прозрачности межбюджетных отношений, взаимной ответственности органов власти края и органов местного самоуправления за соблюдение обязательств по взаимоотношениям между бюджетами, что способствует улучшению институциональной среды

В диссертационной работе обосновано, что для реализации целей и поставленных задач в области межбюджетных отношений необходимо обеспечить разработку и реализацию комплекса последовательных мероприятий.

Во-первых, установить стабильные единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты (сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации)

Указанное мероприятие включает в себя- оценку равномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам, в том числе с точки зрения мобильности налоговой базы и зависимости налоговых поступлений от деятельности местной администрации, в разрезе муниципальных образований за три последних отчетных года;

- законодательное утверждение нормативов распределения налоговых доходов на долгосрочной основе;

- законодательное утверждение методики расчета «отрицательных трансфертов»;

- публикацию в СМИ и сети Интернет сведений о равномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам, в том числе с точки зрения мобильности налоговой базы и зависимости налоговых поступлений от деятельности местной администрации.

Ожидаемый эффект

Сохранение в следующем отчетном году нормативов распределения налоговых доходов и методики расчета «отрицательных трансфертов» на уровне предыдущего отчетного года по всем муниципальным образованиям

Возможные альтернативы

Альтернативой данному мероприятию является включение системы критериев пересмотра нормативов отчислений в методику ежегодного мониторинга социально-экономического положения городов и районов края по итогам полугодия, итогам прошедшего финансового года и ежемесячный оперативный мониторинг муниципальных образований Подобное нововведение позволит сохранить общую стабильность и прозрачность системы и в то же время придаст ей определенную гибкость Однако решение о целесообразности ее разработки, учитывая трудоемкость разработки системы критериев пересмотра нормативов отчислений, возможно оценить на дальнейших этапах реформирования региональных финансов

Во-вторых, внедрить объективные и прозрачные механизмы распределения финансовой помощи.

Данное мероприятие включает в себя'

- оценку уровня социально-экономического положения муниципальных образований, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей,

- законодательное утверждение методики распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя (без применения в расчете фактических доходов и расходов),

утверждение методики распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов, в рамках которой производится перераспределение средств, с учетом региональных стандартов;

- публикацию в СМИ и сети Интернет проектов методик,

утвержденных методик и расчета по распределению финансовой помощи

Ожидаемый эффект

Сохранение в последнем отчетном году параметров методик распределения финансовой помощи на уровне предыдущего отчетного года

В-третьих, формализовать процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи.

Рассматриваемое мероприятие включает в себя'

- проведение оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры;

- утверждение порядка оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и соответствующих приоритетов;

- законодательное утверждение порядка формирования, распределения и расходования средств фонда муниципального развития;

- публикацию в СМИ и в Интернет оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Возможные альтернативы

К альтернативному варианту формализации процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи можно отнести концентрацию средств, предусмотренных на эти цели в Краевой адресной инвестиционной программе. Однако в сравнении с предлагаемым механизмом оказания инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям края это не обеспечивает высокой эффективности инвестиций.

Оценка рисков

К рискам реализации мероприятия относятся снижение мотивации органов местного самоуправления к повышению обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры за счет собственных средств, так как данный вид расходов будет формироваться за счет средств краевого бюджета из Фонда муниципального развития Этот риск минимизируется на основе данных финансового и социально-экономического мониторинга

20

муниципальных образований края, где отражены расходы за счет собственных средств муниципальных образований на развитие социальной и инженерной инфраструктуры

В-четвертых, формализовать процедуру предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам

Данное мероприятие включает в себя'

- оценку фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям, возникавшим в ходе исполнения бюджетов за три последних отчетных года,

- утвержденный запрет на предоставление бюджетного кредита при наличии задолженности по кредитам,

- утверждение формализованной методики расчета распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв,

- публикацию в СМИ и сети Интернет данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований помесячно

Ожидаемый эффект

Отсутствие просроченной задолженности по представленным бюджетным кредитам

Возможные альтернативы

В качестве альтернативного мероприятия можно рассматривать: а) повышение качества планирования расходной части бюджета муниципальных образований с точной сбалансированностью объема доходов и расходов бюджета, б) величину устанавливаемой процентной ставки по бюджетным кредитам, от которой в значительной степени будет зависеть стремление органов местного самоуправления к повышению качества бюджетного планирования

Оценка рисков

Основным риском данного мероприятия является трудность разработки показателей распределения бюджетных кредитов в зависимости от

планируемых к достижению результатов кредитования.

В-пятых. организовать мониторинг качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.

Рассматриваемое мероприятие включает в себя:

- проведение оценки перечня показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, в целях оперативной и годовой оценки;

- утверждение методик оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований;

- утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи;

- публикацию в СМИ и сети Интернет результатов оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований

Ожидаемый эффект

Увеличение за последний отчетный год средней по муниципальным образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований в сравнении с предыдущим финансовым годом.

Возможные альтернативы

Альтернативой рассматриваемому мероприятию является оценка качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований осуществляемая независимыми аудиторами Такие перемены с одной стороны, уменьшают нагрузку на органы исполнительной власти Приморского края и позволяют перераспределить освободившийся потенциал на другие направления деятельности, с другой -потребуют разработки дополнительных процедур лицензирования и аттестации аудиторов и дополнительных бюджетных расходов Такие меры следует рассматривать как дополнение к предлагаемым мероприятиям повышения качества управления в финансовой сфере

22

В целях совершенствования межбюджетных отношений и эффективного использования бюджетных средств целесообразно расширить практику договорных отношений между органами власти различных уровней, распространив ее не только на все субъекты федерации, но и на муниципальные образования В основе этих договорных отношений должны лежать реальные социально-экономические программы, в реализации которых должны быть заинтересованы государственные федеральные и региональные органы власти и органы местного самоуправления

С учетом современных реалий и перспектив особую актуальность приобретает оценка финансового положения объектов бюджетного финансирования - страны, региона, муниципального образования, конечных бюджетополучателей Это связано с тем, что принятие оптимального, эффективного управленческого решения, в том числе в сфере управления бюджетными ресурсами, требует объективной оценки как исходных условий, так и конечного эффекта его реализации в некоторой системе индикаторов. При этом очевидно, что для оценки финансового положения объекта бюджетного финансирования недостаточно использования только частных показателей, характеризующих отдельные аспекты развития финансов. Необходимы интегральные показатели, однозначно интерпретирующие финансовое положение элемента бюджетной системы в конкретный момент времени Однако и отечественная, и зарубежная литература обнаруживает недостаточное количество информации по вопросам методологии и методики такой оценки.

Анализ бюджетно-финансовых показателей и индикаторов межбюджетных отношений представляется целесообразным дополнить и другими аналитическими средствами В этой связи автором разработана и предложена система аналитических коэффициентов Данная система обобщает опыт различных исследователей в области бюджетного анализа, методические разработки Минфина РФ и дополнена авторскими коэффициентами, характеризующими уровень бюджетной несбалансированности

Основной особенностью предлагаемой методики является сочетание в ней формальных методов и неформализованного (экспертного) знания Методика основана на 22 показателях, сгруппированных по четырем критериям, характеризующих различное состояние бюджета и межбюджетных отношений территории: финансовую гибкость, выполнение требований федерального законодательства, бюджетной результативности, управление расходами.

При этом эффективность оценивается по определенным критериям и показателям. Критерии определяют принципиальный подход к измерению эффективности, отражают главный признак, по которому оценивается эффективность системы управления финансовыми потоками Показатель представляет собой измеритель, которым пользуются для установления количественного значения степени эффективности

Структура описания каждого показателя выгладит следующим «

образом

- название;

- формула;

- аналитическое описание

Информационной базой для проведения анализа являются' бюджеты территорий, отчеты об исполнении бюджета, финансовые балансы территорий, планы социально-экономического развития, статистическая отчетность. Для получения более детализированной информации можно обратиться к записям в бухгалтерском учете.

Данная методика позволяет:

более полно анализировать текущее состояние региона (муниципальное образования) и определять те факторы, которые влияют на это состояние;

- выявлять потенциальные проблемы, прежде чем они станут реальными;

- обеспечивать включение анализа долгосрочных социально-

24

экономических тенденций в бюджетный процесс;

- создавать основу в виде аналитической базы для разработки мер по решению существующих проблем посредством программы социально-экономического развития региона (муниципального образования).

Авторская методика по сравнению с существующими обладает рядом преимуществ'

- простой и удобством, а также основывается на доступных источниках;

- требует меньших затрат времени для проведения расчетов,

- обеспечивает единство и целостность оценки (каждый отдельный показатель не имеет существенного значения, если он не рассмотрен в совокупности и взаимосвязи с другими показателями;

- совмещает формальные и неформальные методы анализа,

- позволяет наблюдать динамику изменений

Результаты апробации показали практическую реализуемость предложенной методики Предложенная методика может бьггь адаптирована и применима для оценки финансового состояния любого муниципального образования Российской Федерации. В случае внедрения на достаточно большом числе объектов методика может быть использована в качестве базы сравнения Результаты расчетов могут быть использованы для определения дифференцированной системы показателей положения территории для выработки мер защиты и предотвращения неблагоприятных ситуаций, основой для разработки стратегии и бюджетной политики деятельности территории.

Предлагаемая методика может использоваться в аналитической работе региональных или местных органов власти Применяемые в ней коэффициенты зависимости бюджета являются более точными, по сравнению с аналогичными показателями, включенными в методику Минфина РФ. В случае если территория имеет собственную методику анализа, основанную на федеральной, возможно включение в нее

25

показателей сбалансированности бюджета, межбюджетного финансового обмена, изъятия налогового потенциала, налоговой нагрузки на территорию, что позволит более полно оценить межбюджетные отношения региона (муниципального образования)

В заключении диссертации кратко изложены основные выводы, вытекающие из проведенного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Бубновская Т.В Регионы и входящие в их состав территории как элементы системы финансов// Человек и общество' на рубеже тысячелетий: Международный сборник научных трудов, 19 выпуск - Воронеж, 2003 -С 89-92. (0,23 п.л ).

2. Бубновская Т В Элементы системы межбюджетных трансфертов// Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие Дальневосточного региона России' Материалы V международной конференции студентов, аспирантов и молодых исследователей Книга 2 -Владивосток: ВГУЭС, 2003. - С. 31-38. (0,44 п.л )

3 Bubnovskaya Tatyana V Reconciling expenditures to revenues at the local budgeting in the U.S (Приведение расходов к доходам местных бюджетов СШАу/Fifth International Young Scholars Forum of the Asia-Pacific Region Countries: Proceeding, Part 1 - Vladivostok, Russia' Far-Eastern State Technical University, 2003 -C 13-16 (0,17 пл)

4. Бубновская T В Межбюджетные отношения между субъектами федерации и местными бюджетами// Татищевские чтения' актуальные проблемы науки и практики: материалы международной научной конференции. Часть 1 - Тольятти: Волжский университет им. Татищева, 2004.-С 22-25. (0,1 пл.).

5 Бубновская Т В Направления реформирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации// Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие Дальневосточного региона России: Материалы V международной конференции студентов, аспирантов и

26

Молодых исследователей. Книга 2 - Владивосток: ВГУЭС, 2004. - С 40-50 (0,68 п.л.).

6. Бубновская Т.В. Реформирование межбюджетных отношений в Приморском крае// Сборник научных трудов молодых ученых и аспирантов. - Владивосток: Дальрыбвтуз, 2004. - С 140-144. (0,2 п.л.).

7. Бубновская Т.В. Региональные особенности реформирования межбюджетных отношений в Приморском крае //6-ая Международная научно-практическая конференция «Финансовые проблемы РФ и пути их решения теория и практика» - Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, 2005. - С. 10-14. (0,18 п.л.).

8. Бубновская Т.В. Разработка концепции по совершенствованию межбюджетных отношений в Приморском крае// Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие Дальневосточного региона России: Материалы VII международной конференции студентов, аспирантов и молодых исследователей. Книга 2. - Владивосток' ВГУЭС, 2005. - С. 70-73. (0,14 п.л.).

9. Бубновская Т.В. Совершенствование методики анализа бюджета и межбюджетных отношений территорий//Вестник ТГЭУ - Владивосток: Изд-во ТГЭУ, 2005. - С. 74-84. (0,42 п.л.).

10. Бубновская Т В. Теоретические основы и практический опыт Российской Федерации по развитию межбюджетных отношений в системе бюджетного федерализма//Препринт - Владивосток. Изд-во ТГЭУ, 2005. - 38 с. (1,5 п.л.).

Р-7521

Татьяна Викторовна Бубновская

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ (на примере Приморского края)

Автореферат

Отпечатано по оригинал-макету, подготовленному автором, минуя редподштовку Вне плана

Подписано в печать 04.04.06 Формат 60x84/16 Усл.-печ. л. 1,1. Уч.-изд. л. 1,2 Тираж 100 экз. Заказ № 73

Издательство Тихоокеанского государственного

экономического университета Участок оперативной полиграфии 690091, Владивосток, Океанский пр., 19

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бубновская, Татьяна Викторовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

1.1. Межбюджетные отношения в системе бюджетного. федерализма.

1.2. Эволюция становления бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1992-2004 гг.

1.3. Закономерности финансового выравнивания и модели межбюджетных отношений в системе бюджетного федерализма.

ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА

• УРОВНЕ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ПРИМОРСКОГО КРАЯ).

2.1. Социально-экономическое развитие Приморского края и роль бюджетной ^ политики в стимулировании экономического роста.

2.2. Анализ взаимоотношений между уровнями бюджетной системы (федерация - субъект федерации - муниципальные образования) на примере Приморского края.

2.3. Методика и аналитические процедуры формирования и использования краевого фонда финансовой поддержки муниципальных образований. ф

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ (НА ПРИМЕРЕ ПРИМОРСКОГО КРАЯ).

3.1. Разработка стратегии и мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений в Приморском крае.

3.2. Совершенствование методики анализа бюджета и межбюджетных отношений территорий как условие оптимизации межбюджетных отношений

3.3. Применение методики анализа бюджета и межбюджетных отношений на примере взаимоотношений «регион - муниципальное образование».

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование межбюджетных отношений субъекта федерации"

В последние годы реформирование межбюджетных отношений неизменно входит в число официально обозначенных приоритетов государственной внутренней политики современной России. На необходимость совершенствования финансовых взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы указывают такие значимые документы по вопросам внутренней политики, как Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 года и Программа социально-экономического развития РФ на период до 2010 года.

Реформирование межбюджетных отношений вытекает из содержания проводимых в Российской Федерации социально-экономических и политических преобразований. Развитие федеративного государства и становление системы местного самоуправления неизбежно актуализирует проблемы распределения полномочий и ответственности между различными уровнями власти и управления. Решение этих проблем неразрывно связано с формированием на качественно новой основе финансовых отношений между органами государственной власти. Если до начала переходного периода они складывались на фоне существования единой, основанной на административном подчинении системы управления государственной экономикой и государственными финансами, то с децентрализацией управления экономикой и общественным сектором вектор развития межбюджетных отношений смещается в сторону децентрализации управления финансовыми ресурсами в целях повышения эффективности их использования.

Преобразования в сфере межбюджетных отношений необходимо рассматривать в контексте глубоких изменений, происходящих в системе государственных финансов и экономике России. Переход от государственного управления экономикой к ее государственному регулированию, приватизация государственной собственности, становление характерной для рыночной экономики налоговой системы, проведение структурных и институциональных преобразований, реформы традиционно зависимых от государства социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства предъявляют новые требования к формированию межбюджетных отношений. Полноценная реализация этих и многих других задач требует наличия развитого механизма финансовых отношений между уровнями бюджетной системы - расширения бюджетных прав и ответственности каждого уровня бюджетной системы, четкого разграничения их доходных и расходных полномочий, создания финансовых механизмов координации деятельности органов управления в решении вопросов общегосударственного характера.

В этом контексте особую актуальность приобретает проблема формирования и совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти и местного самоуправления. Реформирование и развитие системы межбюджетных отношений следует рассматривать как последовательный поэтапный процесс, при этом конкретные цели и задачи межбюджетных отношений могут модифицироваться при изменении экономической ситуации в стране.

Разработанность темы исследования. Проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений посвящено значительное число исследований, затрагивающих различные аспекты межбюджетных отношений региональных и местных органов власти.

Исследования по тематике работы представлены работами Е.Журавской, В.П.Иваницкого, А.Г.Игудина, Г.А.Ковалевой, Г.С.Курляндской, А.М.Лаврова, В.К.Лексина, Е.И.Николаенко, Э.В. Пешиной, С.А. Суспицына, К.И. Таксира, А.Н. Швецова и др.

Раскрытие содержания и практических аспектов развития бюджетного федерализма в России отражено в работах О.В. Богачевой, Е.В. Бушмина,

A.Г.Игудина, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, Ю.И. Любимцева, Л.И.Прониной, О.С. Пчелинцева, К.И. Таксира, И.В. Трунина, М.И.Ходоровича,

B.Б.Христенко, С.Н. Хурсевича, С.Д.Шаталова, М.И. Яндиева и др.

Существенный вклад в развитие теории и методологии финансовой и экономической науки, используемой автором при раскрытии темы исследования, внесли Э.А.Вознесенский, JI.A. Дробозина, В.П.Иваницкий, А.Ю.Казак, Л.П.Павлова, Г.Б.Поляк, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Б.М. Сабанти, Н.Г.Сычев, Д.Г.Черник, Л.И.Якобсон и др.

Проблемы функционирования децентрализованных бюджетных систем рассматриваются в зарубежных исследованиях по проблемам экономической теории, теории федеративных отношений и теории общественных финансов, в частности, в работах Д. Брюммерхофа, Я. Корнай, В. Острома, Р. Масгрейва, Дж. Стиглица, Д.Стрика, С. Тибу, У. Оутса, Д. Элейзера и др.

Отдавая должное известным исследованиям и работам последних лет, следует признать неисчерпаемость проблем в комплексном исследовании межбюджетных отношений органов государственной власти, региональной власти и органов местного самоуправления в теоретико-методологическом аспекте, а также необходимость дополнительного научного обоснования предпринимаемых в этой области федеральными и региональными органами государственной власти практических действий.

Объектом диссертационного исследования является бюджетный процесс субъекта федерации.

Предметом исследования являются система межбюджетных отношений субъекта федерации.

Целью настоящего исследования является разработка и обоснование направлений формирования и совершенствования межбюджетных отношений в субъектах федерации.

В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании автором были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть эволюцию научных взглядов на развитие бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и категориально-понятийный аппарат;

- исследовать содержание межбюджетных отношений в развитых странах и в РФ и выявить закономерности финансового выравнивания бюджетной системы;

- провести анализ функционирования системы межбюджетных отношений в РФ, в т.ч. распределение расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, системы финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней;

- разработать подходы к формированию стратегии совершенствования межбюджетных отношений субъекта РФ и местного самоуправления;

- разработать методику анализа бюджета и межбюджетных отношений территории.

В качестве исследовательского подхода был применен системный подход к рассмотрению различных элементов межбюджетных отношений, а также взаимосвязанных с ними элементов систем федерального, регионального и муниципального управления, общественных финансов, особенностей экономической среды и общественного сектора.

В исследовании были применены общенаучные методы исследования -наблюдение, сравнение, аналогия, анализ и синтез, индукция и дедукция, исторический и логический методы.

В качестве информационной базы исследования использовались федеральные и региональные законы, постановления, нормативные правовые акты, регулирующие вопросы межбюджетных отношений федерального, регионального и местного уровней, местного самоуправления; опубликованные данные государственной статистики; материалы и отчетность Министерства финансов РФ, Министерства РФ по налогам и сборам; региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений; фактические материалы, содержащиеся в отечественных исследованиях, а также практические материалы департамента финансов Приморского края.

Научная новизна работы заключается в теоретическом и методологическом обосновании основ формирования и совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а именно:

- обоснованы методические подходы к разработке стратегии и системы мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений субъекта РФ, на базе которых разработан комплекс мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений в условиях проводимой в стране федеральной реформы на примере Приморского края;

- разработаны механизм и инструменты совершенствования межбюджетных отношений в субъекте РФ, включающий: проведение правовой регламентации межбюджетных отношений; расширение горизонта планирования социальных и инвестиционных расходов бюджета; сокращение вертикальных и горизонтальных дисбалансов; повышение качества управления финансами;

- разработана методика анализа состояния бюджета и межбюджетных отношений территории, позволяющая в отличие от существующих методик проводить анализ финансовой гибкости бюджета, выполнения требований федерального законодательства, бюджетной результативности, управления расходами, оценку уровня несбалансированности бюджета.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором, заключаются в следующем:

1. Уточнено понятие «межбюджетные отношения»: данное определение, отражая взаимосвязь межбюджетных отношений с организацией государственного управления и достижением целей экономической политики государства, позволяет охарактеризовать их как составную часть механизма государственной финансовой политики.

2. На основе обобщения отечественного и зарубежного опыта в области межбюджетных отношений обоснован вывод о направлениях совершенствования межбюджетных отношений: распределение функций и источников средств между уровнями власти; рост доли собственных доходов местных бюджетов; оценка финансового потенциала территорий; сохранение целевых субсидий для реализации на территориальных и местном уровнях общенациональных программ.

3. На основе разработанной методики анализа состояния бюджета и межбюджетных отношений сформирована информационная база, позволяющая организовать мониторинг качества управления финансами.

Достоверность полученных результатов определяется научной обоснованностью постановки проблемы, примененных методов исследования, а также практическими результатами, полученными в ходе реализации результатов диссертационного исследования.

Практическая значимость работы определяется тем, что применение в деятельности субъекта федерации предложенных разработок, выводов и рекомендаций позволит усовершенствовать региональную финансовую политику в сфере межбюджетных отношений.

Реализация результатов исследования. Рекомендации автора по применению методики бюджетного анализа приняты к внедрению Финансовым департаментом администрации Приморского края, о чем свидетельствует справка, прилагаемая к работе.

Результаты исследования также были использованы при проведении в 2003-2004 гг. в г. Владивостоке, при непосредственном участии автора, исследования комплекса мероприятий по реформированию межбюджетных отношений края и местного самоуправления, проводимые Международным институтом конъюнктуры и прогнозирования по заказу администрации г. Владивостока и нашли отражение в Стратегическом Плане устойчивого развития г. Владивостока на 2004-2008 гг. и до 2020 г.

Внедрение результатов диссертационной работы документально подтверждено справкой Международного института конъюнктуры и прогнозирования, прилагаемой к диссертации.

Результаты исследования также были использованы автором в учебном процессе при разработке и проведении лекционных и практических занятий по дисциплине «Анализ финансово-хозяйственной деятельности бюджетных организаций», что подтверждается актом о внедрении результатов диссертационной работы.

Апробация работы. Основное содержание и результаты исследования докладывались и обсуждались на международной конференции «Актуальные проблемы науки и практики - 2004», проводимой на базе Волжского университета им. В.Н. Татищева (Тольятти, 2004 г.), на VII Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Интеллектуальный потенциал вузов - на развитие Дальневосточного региона России», проводимой на базе Владивостокского государственного университета экономики и сервиса (г. Владивосток, 2005), а также на 6-ой Международной научно-практической конференции «Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, 2005).

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 10 научных работ общим объемом авторского текста 4,06 п.л.

Структура работы определяется ее целями, задачами и логикой исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и 14 приложений. Список литературы насчитывает 242 наименований на русском и английском языках.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Бубновская, Татьяна Викторовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Укрепление бюджетов всех уровней власти является ключевым вопросом бюджетной и экономической реформы, во многом определяющим судьбу российского государства. Бюджетная система переживает сложный период становления третьего бюджетного уровня — уровня местного самоуправления. Проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений посвящено значительное число работ.

В настоящем диссертационном исследовании были рассмотрены теоретические аспекты формирования и совершенствования межбюджетных отношений в системе бюджетного федерализма, исследована история развития бюджетной системы и межбюджетных отношений в России, проведен анализ зарубежной практики регулирования межбюджетных отношений в системе бюджетного федерализма, проведен анализ функционирования системы межбюджетных отношений в РФ, в том числе распределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, проведен анализ существующей системы межбюджетных отношений в Приморском крае, проанализированы формы финансовой помощи муниципальным образованиям.

Результаты диссертационного исследования позволяют прийти к следующим основным выводам теоретического, методологического, методического и практического характера:

1. Межбюджетные отношения различных уровней власти в децентрализованных бюджетных системах интегрированы в модель бюджетного федерализма. Они обеспечивают соответствующими органами власти проведение эффективной аллокационной и перераспределительной экономической политики посредством перераспределения финансовых ресурсов общественного сектора между уровнями бюджетной системы с помощью разнообразных правовых, финансовых, экономических, организационно-управленческих механизмов.

2. Сравнительный анализ бюджетных систем России и зарубежных стран указывает на формирование в нашей стране комбинированной модели бюджетного федерализма. На данном этапе государственности эта модель представляется наиболее приемлемой с точки зрения сохранения государственной целостности и обеспечения устойчивого экономического роста.

3. Специфику сложившейся модели российской модели бюджетного федерализма определяет сохранение традиций сильного централизованного государства, проявляющихся в излишней централизации фискальных функций, фактическому превращению территориальных органов власти в проводников политики центральных властей. Характерными особенностями является также совместное участие различных уровней власти в мобилизации налогов, преимущественно социальная направленность бюджетов территорий, проведение централизованной политики выравнивания территориальных различий и достижения бюджетной обеспеченности.

4. Сравнение показывает, что используемый в России механизм бюджетного выравнивания имеет много общего с подходами, используемыми в других федеративных государствах, и использует ряд элементов, не только позволяющих учесть российские особенности, но и обеспечивающих большую по сравнению с другими странами прозрачность в распределении финансовой помощи.

5. В результате обобщения зарубежного опыта мы пришли к выводу о возможности применения в российской практике позитивного зарубежного опыта, включающего следующие аспекты межбюджетных отношений: четкое и стабильное законодательное распределение функций и источников средств между центральным и территориальными органами власти; обеспечение региональных и местных бюджетов собственными доходами (доля собственных доходов 50% и более), использование так называемой «квоты покрытия» при организации вертикального финансового выравнивания; оценка фискального потенциала территорий при организации горизонтального финансового выравнивания; сохранение целевых субсидий для реализации на территориальном и местном уровнях общенациональных программ; косвенная оценка расходных потребностей регионов на основе факторного анализа. Следует отметить, что на наш взгляд, развитие межбюджетного регулирования на основе субсидирования общенациональных, а также региональных и местных программ позволит решить многие проблемы межбюджетных отношений и социально-экономического развития страны.

6. Федеральные органы власти РФ, не являясь непосредственным участником межбюджетных отношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в значительной степени ограничивают возможности совершенствования межбюджетных отношений на региональном уровне, а зачастую и подменяют собственной финансовой политикой финансовую политику региональных органов власти. В то же время, финансовая политика федеральных органов власти в сферах, где отсутствие их действий не может быть восполнено региональными органам власти -формирования институциональной среды межбюджетных отношений, обеспечения конституционных прав и гарантий местного самоуправления, разграничения компетенций и полномочий, налогообложения, достижения сбалансированности общественных финансов России и др. - должна быть существенно активизирована.

7. Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.

Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности.

8. Совершенствование межбюджетных отношений в регионе должно опираться на прочную законодательную базу. Муниципальные образования в современных условиях испытывают комплексное негативное воздействие нерегу-лированности и ненадлежащего исполнения бюджетно-налогового законодательства.

Вместе с тем, ряд аспектов проблемы межбюджетных отношений, затронутых в диссертационной работе, требует дальнейших исследований.

По мнению автора, перспективными направлениями являются рассмотрение межбюджетных отношений в системном контексте с привлечением методов смежных дисциплин. В целях практического обеспечения реформирования межбюджетных отношений необходимо проведение исследований и разработок в сфере оценки и применения различных инструментов регулирования межбюджетных отношений, а также стратегий их совершенствования.

По результатам исследования автором сформирован ряд методических и практических рекомендаций по совершенствованию финансовой политики федеральных и региональных органов власти, среди которых следует выделить:

1. Необходимость разработки и принятия стратегии совершенствования межбюджетных отношений в Приморском крае с поэтапными мероприятиями в данном направлении.

2. В целях совершенствования межбюджетных отношений и эффективного использования бюджетных средств целесообразно расширить практику договорных отношений между органами власти различных уровней, распространив ее не только на все субъекты федерации, но и на муниципальные образования. В основе этих договорных отношений должны лежать реальные социально-экономические программы, в реализации которых должны быть заинтересованы государственные федеральные и региональные органы власти и органы местного самоуправления.

3. Информационно-аналитические механизмы являются непременным условием принятия обоснованных и эффективных управленческих решений. Дальнейшее совершенствование механизмов оптимизации межбюджетных отношений на уровне субъекта федерации предлагается осуществлять в следующих направлениях: разработка и внедрение системы мониторинга финансового состояния региональных и местных бюджетов, оценка качества управления бюджетами, разработка рейтинга кредитоспособности муниципальных образований.

Таким образом, в периоды экономического роста основной целью межбюджетных отношений должно быть сокращение межрегиональных различий и максимальное приближение степени этих различий к порогу саморегуляции, после преодоления которого, включаются рыночные механизмы выравнивания уровней социально-экономического развития регионов.

В результате всех этих мер должна появиться обновленная система межбюджетных отношений, вырасти самостоятельность и ответственность как регионов, так и муниципалитетов.