Совершенствование управления внешним долгом тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Качушкин, Сергей Валериевич

Введение.

Глава 1. Возникновение внешнего долга России и его влияние на социально-экономическую ситуацию в стране.

1.1. Долговое финансирование и его роль в экономическом развитии.

1.2. Особенности формирования внешнего долга России.

1.3. Структура внешнего долга России.

1.4. Показатели долговой зависимости российской экономики

1.5. Воздействие государственного внешнего долга на социально-экономическое развитие России.

Глава 2. Механизм совершенствования управления внешним долгом.

2.1. Списание, выкуп и обмен долгов: возможности их использования в России.

2.2. Мобилизация внутренних источников.

2.3. Возврат долгов как реальный фактор компенсации задолженности России.

2.4. Совершенствование институциональной системы управления внешним долгом.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование управления внешним долгом"

Актуальность темы исследования. В настоящее время одним из главных вопросов, стоящих перед российской экономикой, является обслуживание внешнего долга. Внешний долг является составной частью экономической системы, оказывая прямое и косвенное воздействие на многие её элементы, в частности на государственный бюджет, денежно-кредитную и валютную системы, уровень инфляции, внутренние и внешние сбережения, иностранные инвестиции и др. Таким образом, внешний долг влияет на экономику страны в целом, а возможности его эффективного использования во многом определяются общим уровнем развития экономики и затрагивают практически все элементы экономической системы.

В последнее время существенно возрос внешний долг России, которая попала в замкнутый круг экономических противоречий: превышение расходов над доходами федерального бюджета формировало дефицит бюджета, который покрывался за счет государственных внешних заимствований, что, в свою очередь, приводило к увеличению расходов на их обслуживание. На этом фоне произошло существенное расширение макроэкономических функций внешних заимствований, что породило множество новых проблем.

Сегодня весьма значительны не только общий размер внешнего долга, но и темпы его роста, а также темпы роста расходов на обслуживание внешнего долга. Внешний долг более чем вдвое превышает нынешние размеры российского экспорта товаров и услуг. Обслуживание внешнего долга отвлекает большое количество дефицитных ресурсов, которые так необходимы для развития экономики в условиях её перехода к рынку. Его не могут компенсировать долги бывших социалистических и ряда развивающихся стран, поэтому уже в самое ближайшее время расходы на обслуживание внешнего долга могут составить около одной трети расходов федерального бюджета. Возникла проблема долгового бремени государства. Эта проблема еще более обостряется на фоне непрекращающегося «бегства» капитала из страны, что свидетельствует об усилении зависимости страны.

К сожалению, в России отсутствует опыт решения проблем долговой зависимости, что послужило причиной обострения долговой зависимости, особенно после финансового кризиса 1998 г., когда российское государство оказалось на грани полного банкротства. Сегодня, для того чтобы Россия могла снова полноценно участвовать в мировом рынке капитала, необходимо скорейшим образом урегулировать её отношения с кредиторами. С другой стороны, весьма актуальным является определение допустимого уровня внешней задолженности России, поскольку большие долговые выплаты ограничивают возможности использования национальных сбережений для внутренних инвестиций и тем самым сдерживают экономический рост. В то же время обремененная долгами экономика характеризуется высоким страновым риском, и поэтому ни правительство, ни частный сектор не могут рассчитывать на привлечение инвестиций под приемлемые проценты.

Все это объясняет особую актуальность вопросов эффективного управления внешним долгом. А это управление, в свою очередь, невозможно без решения ряда теоретических вопросов, связанных с уточнением существа проблемы государственного внешнего долга, анализом его воздействия на экономику, определения основных направлений сокращения внешнего долга.

Сегодня проблема государственного долга для России - это не только очень важная экономическая, но и политическая проблема, проблема, где сталкиваются интересы ряда влиятельных политических сил. Поэтому от того, как она будет решена, будет зависеть, насколько устойчивой в самое ближайшее время окажется экономическая и политическая ситуация в обществе.

Степень разработанности проблемы. Вопросы государственного долга и его влияния на экономику рассматривались в разных экономических школах и течениях экономической мысли (меркантилизм, физиократы, классическая политическая экономия, историческая школа, кейнсианство). Исследование этих вопросов было тесно связано с анализом роли государства в экономике и рассмотрением возможностей и границ использования кредитного финансирования государственных нужд.

В российской экономической мысли проблемы государственной задолженности впервые были поставлены в начале XIX в. в работе Н.Тургенева «Опыт теории налогов» (1818 г.) и книге М.Орлова «Опыт теории государственного кредита» (1833 г.).

В советское время проблемы внешнего долга и управления им практически не исследовались. Это объяснялось как отсутствием потребности в такого рода исследованиях, поскольку СССР был идеальным заемщиком (заимствования осуществлялись умеренными темпами, а платежи выплачивались строго по графику), так и закрытостью данных о его внешних заимствованиях.

С распадом Советского Союза и формированием в России рыночной системы хозяйствования ситуация коренным образом изменилась. Россия получила в наследство огромные суммы долгов и расходов по их обслуживанию. Кроме того, за годы реформ возрос «новый долг» России, а ситуация вокруг обслуживания внешнего долга существенно обострилась. В этих условиях теоретические исследования проблем внешней задолженности России приобрели ярко выраженную практическую направленность. Появились работы российских экономистов, посвященные проблеме внешних заимствований России. Среди них работы таких ученых, как О.Богачева, А.Вавилов, А.Илларионов, Б.Пичугин, В.Родионова, В.Сумароков, В.Титков, Г.Трофимов, А.Улюкаев, И.Хакамада, А.Шуркалин, А.Шохин, Е. Ясин и др.

В работах многих российских ученых рассматривается прежде всего зарубежный опыт решения проблемы долговой зависимости, и они опираются на исследования зарубежных ученых-экономистов и практиков - И.Вагго, 1.В.ВисЬапап, Е.Оошаг, СШапёепЬе^ег, А.Мос^Иаш, Е.Мо\ю№у, У/.Уюкгеу, У.Тапг1,1.ТоЫп и др. В то же время российские ученые рассматривают особенности внешних заимствований России.

Однако, несмотря на наличие значительного числа публикаций по проблемам государственного долга, многие вопросы остаются недостаточно разработанными. В частности, до сих пор в экономической литературе отсутствует комплексное изложение теории государственного долга, неоднозначно трактуется экономическое содержание категории «государственный долг». В трудах ученых преобладает преимущественно финансово-технический аспект анализа государственной задолженности, недостаточно освещены вопросы влияния государственного долга на экономику и особенностей его регулирования в условиях переходной экономики.

Актуальность данной темы, недостаточная её разработанность при важной теоретической и практической значимости определили выбор темы диссертационного исследования и его основные цели.

Цели и задачи исследования. Основная цель работы состоит в том, чтобы раскрыть экономическое содержание государственного внешнего долга и его основные формы, выявить воздействие государственного долга на экономику, а также механизм его регулирования применительно к условиям российской экономики.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач: уточнить содержание понятия «государственный внешний долг», а также критерии определения количественного и качественного состава государственной задолженности; раскрыть роль дефицитного финансирования как инструмента государственного регулирования; рассмотреть формы и инструменты государственной задолженности, а также механизмы регулирования государственной задолженности в зарубежных странах; проанализировать показатели долговой зависимости, используемые в практике большинства стран, в том числе в России; выявить особенности формирования и развития государственного долга, а также специфику его воздействия на экономику переходного типа; определить возможности использования мирового опыта регулирования государственной задолженности в России, сформулировать рекомендации для разработки эффективной политики управления государственным внешним долгом России.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую и методологическую базу исследования составили произведения классиков политической экономии, работы отечественных и зарубежных экономистов, социологов и историков, посвященные проблеме государственного внешнего долга.

При работе над диссертацией были использованы законодательные и хозяйственные решения по экономическим и социальным вопросам, методические и нормативные акты Правительства РФ. В связи с тем, что сегодня почти вся статистическая информация о состоянии и структуре внешнего долга России до сих пор является закрытой, ценным теоретическим и эмпирическим материалом послужили исследования Международного валютного фонда, Организации экономического сотрудничества и развития, Мирового банка, Международного банка реконструкции и развития, посвященные как глобальным проблемам внешних долгов, так и анализу состояния государственной задолженности в отдельных странах. Хотя эти сведения не всегда сопоставимы, иногда противоречивы, но в совокупности с данными Банка России, Министерства финансов РФ они составили статистическую основу исследования.

Научная новизна работы. В результате проведенного исследования выявлены следующие положения, характеризующие его новизну и практическую значимость.

1. Уточнено содержание «государственного долга» как экономической категории, представляющей собой определенную систему отношений, возникающую между органами государственного управления, частными лицами, негосударственными институтами, иностранными государствами по поводу формирования и погашения задолженности органов государственного управления, возникающей в результате формирования дополнительных средств государства, необходимых для разрешения противоречий между экономическими, социальными потребностями и ограниченными в каждый конкретный момент средствами государства.

2. Показано, что существующее в современной российской практике деление на внутренний и внешний долг в зависимости от валюты не оправдано. Доказано, что с учетом реальной ситуации, складывающейся в России, следует перейти к учету внешнего долга как долга нерезидентам независимо от валюты.

3. Раскрыта противоречивая роль государственного внешнего долга в экономическом развитии, когда, с одной стороны, он выступает одним из методов государственного регулирования экономики, а с другой, является отражением социального и экономического кризиса.

4. Выявлены основные направления воздействия государственного долга на экономическое развитие. Показано, что, с одной стороны, государственный долг выступает как источник мобилизации дополнительных ресурсов, увеличения финансовых возможностей государства, оказывает положительное воздействие на объем и структуру денежной массы, способствует более равномерному распределению налогового бремени во времени при финансировании дорогостоящих инвестиционных проектов. С другой стороны, государственный внешний долг может оказывать дестабилизирующее влияние на состояние денежного обращения, ставку ссудного процента, уровни потребления, инвестиций, сбережений; в зависимости от целевого назначения государственных расходов он может сдерживать темпы экономического развития, создавать реальное экономическое бремя для будущих поколений.

5. Раскрыты негативные экономические последствия государственного внешнего долга, состоящие в существенном сокращении возможностей потребления для населения данной страны; вытеснении частного капитала; увеличении налогового бремени, что является антистимулом экономической активности; перераспределении доходов в пользу держателей государственных ценных бумаг; снижении международного авторитета страны.

6. Выделены специфические факторы роста государственного внешнего долга для стран с переходной экономикой. На примере России показано, что такими факторами выступают: резкое сокращение налогооблагаемой базы в условиях спада производства; невозможность полного разделения государственного и частного секторов экономики; существование огромного теневого сектора экономики; неразвитость рынка государственных ценных бумаг; рост административной задолженности.

7. Проанализированы особенности формирования и структура внешнего долга России. Выявлено, что по показателям долговой зависимости, применяемым в международной практике, Россия не является страной с экстремально высокой долговой нагрузкой. Однако темпы роста «нового» долга, а также доля расходов на обслуживание внешнего долга в составе расходов федерального бюджета свидетельствуют об увеличивающейся долговой нагрузке и её негативных последствиях для устойчивого экономического развития России.

8. Показана ограниченность использования чисто рыночных методов регулирования внешней задолженности России (обмен долга на акции, выкуп долгов, обмен «облигации-облигации»). Доказано, что в условиях, когда использование рыночных методов ограничено, а привлечение новых заимствований нецелесообразно, основное внимание должно быть сосредоточено на мобилизации внутренних источников (ограничение вывоза капитала, сокращение долларизации российской экономики, перевод внешнего долга во внутренний), а также совершенствовании системы управления государственным внешним долгом (обозначение пределов новых заимствований, совершенствование структуры заимствований по срокам и портфелю, создание специальных структур для управления государственным долгом, введение единой системы учета государственной задолженности и др.).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное исследование призвано восполнить теоретический пробел в исследовании ряда вопросов государственной внешней задолженности. Материалы диссертации могут быть использованы для разработки общей концепции управления государственным долгом в России, стратегии в области финансирования дефицита государственного бюджета и разработки программы по снижению долгового бремени российской экономики.

Основные выводы и положения диссертации могут быть использованы в преподавании курсов экономической теории, а также при чтении курсов «Государственные финансы» и «Государственный кредит».

Апробация работы. Основные выводы были изложены на научных конференциях, в том числе на научно-геополитической конференции "Глобализация и антиглобализм" (М., РАГС, ноябрь 2001 г.); Международной научной конференции "Российский мир в XXI веке: экономика, политика, общество" (М., МГУ, декабрь 2001 г.), Петербургском экономическом форуме (Санкт-Петербург, 1999 г.), отражены в основных публикациях автора.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Качушкин, Сергей Валериевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании проведенного в диссертации исследования можно сделать следующие выводы.

1. Государственный долг является важным инструментом макроэкономического регулирования экономики.

2. Вместе с тем воздействие государственного долга на экономику является достаточно противоречивым. С одной стороны, государственный долг можно рассматривать как фактор экономического роста, а значит и фактор оздоровления экономики, особенно в кризисных условиях. Государственный долг выступает как источник мобилизации дополнительных ресурсов. Причем финансирование дополнительных государственных расходов посредством государственного долга является менее болезненным для экономики, особенно если сравнить этот способ с дополнительной эмиссией или повышением налоговых ставок. Государственный долг оказывает огромнее воздействие на объем и структуру денежной массы, что позволяет реализовать стабилизирующие функции государственного долга. Государственный долг имеет более благоприятные политические последствия для правительства по сравнению с практикой повышения налогов. И, наконец, использование методов дефицитного финансирования дает государству один из наиболее гибких инструментов регулирования экономических и социальных процессов.

С другой стороны, неконтролируемый рост государственной задолженности, выбор неподходящих форм и инструментов финансирования бюджетных дефицитов могут иметь серьезные дестабилизирующие последствия для экономического развития страны. Использование государственного долга как инструмента стабилизационной политики возможно лишь в том случае, если объем средств, привлеченных в виде займов, достаточен, чтобы оказывать позитивное воздействие на экономическую конъюнктуру. При этом совокупный объем государственной задолженности не может быть слишком высоким. В противном случае государственный долг становится трудно управляемым, а бюджетные дефициты -самовоспроизводящимися. Необходимое вследствие этого увеличение государственных расходов осложняет проблему контроля будущих дефицитов, а постоянно растущие процентные выплаты по государственному долгу существенно ограничивают возможность применения правительством бюджетных рычагов стабилизационного воздействия на экономику. Таким образом, растущий государственный долг может как свидетельствовать о прогрессивных сдвигах в экономике, так и служить отражением кризисных явлений в обществе.

3. Необходимо выделять следующие экономические последствия государственного долга: необходимость обслуживать внешний долг, при значительном его объеме, означает существенное сокращение возможностей потребления для населения страны; долг приводит в определенной мере к вытеснению частного капитала, что может ограничивать дальнейший рост экономики; увеличение налогов для оплаты государственного долга снижает экономическую активность; в результате роста государственного долга происходит перераспределение доходов в пользу держателей государственных ценных бумаг; рост внешнего долга снижает международный авторитет страны; когда правительство берет заем на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному долгу, то это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал и снижению инвестиционной активности; с ростом государственного долга усиливается неуверенность населения страны в завтрашнем дне.

4. Для измерения государственного долга, оценки его влияния на экономику, а также для международного сравнения долговой зависимости отдельных стран в мировой практике применяется ряд показателей и индикаторов государственного долга. Из десяти известных показателей наиболее часто употребляемым являются три: отношение долга к ВВП; отношение долга к экспорту товаров и услуг; стоимость обслуживания внешнего долга к экспорту товаров и услуг. Они показывают, как соотносится общая сумма внешнего долга с годовой экспортной выручкой и ВВП, а также, какая часть экспортной выручки страны уходит в порядке обслуживания внешнего долга. Проведенные в работе международные сопоставления показывают, что в ближайшее время Россия не будет являться страной с экстремально высокой долговой нагрузкой. Однако тот факт, что Россия не относится к странам с исключительно высоким уровнем внешней задолженности, не означает, что этот уровень является приемлемым. Темпы роста «нового долга», а также доля расходов на обслуживание внешнего долга в составе расходов федерального бюджета свидетельствуют об увеличивающейся долговой нагрузке и её негативных последствиях для устойчивого экономического развития России. Все это требует разработки экстренных мер по сокращению долгового бремени российской экономики.

5. Долговая стратегия, под которой подразумевается система урегулирования долговых проблем России - страны с трудностями в обслуживании долговых обязательств по внешним заимствованиям и восстановления платежеспособности, включает три взаимосвязанных блока мероприятий. Это, во-первых, мероприятия по макроэкономической стабилизации и структурным преобразованиям, направленным на формирование адаптационной экономики, способной функционировать в условиях мировой экономики, обеспечивая экономический рост, социально-экономическое развитие и поддержание экологического равновесия. Во-вторых, это мероприятия, включающие рыночные и нерыночные, концессионные (с грант-элементом) и неконцессионные методы облегчения долговой нагрузки, снижения внешнего долга и платежей по его обслуживанию. В связи с этим следует рассмотреть вопрос о конверсии долговых обязательств в акции и другие ценные бумаги с дисконтом от номинала или со сниженным процентом, другие конверсии, в том числе в развитие, экологию, обратный выкуп долгов с дисконтом, преобразование краткосрочных долговых обязательств в долгосрочные, операции по капитализации процентных платежей и другие. В-третьих, долговая стратегия предусматривает увеличение притока валютно-финансовых ресурсов в страну.

6. Исходя из особенностей экономического и политического развития России, в работе сделан вывод, что использование чисто рыночных методов сокращения государственного внешнего долга (выкуп, списание, обмен долгов и др.) может быть использовано только в очень ограниченных масштабах. В этих условиях, а также учитывая, что привлечение новых кредитов сегодня для России нецелесообразно, сделан вывод, что основное внимание при решении проблемы долговой нагрузки экономики должно быть направлено на мобилизацию внутренних источников и совершенствование системы управления государственным долгом. Это в свою очередь предполагает решение следующих задач. Прежде всего это усиление контроля за вывозом капитала. Прекратить отток капитала - значит не только восстановить доверие инвесторов и кредиторов, но и увеличить накопления, остро необходимые российской экономике.

В работе отмечается, что есть два основных пути решения этой проблемы: 1) усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства; 2) осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

В предстоящие годы необходимо также сосредоточить усилия на реализации мер, обеспечивающих восстановление доверия к российским рынкам. В их числе: сбалансированность бюджета; совершенствование налоговой системы и налогового администрирования только на основе закона; обеспечение надежной работы банковской системы; защита прав кредиторов и инвесторов; прозрачность финансовой отчетности всех предприятий и организаций; обеспечение заметных сдвигов в борьбе с преступностью и коррупцией, резкое улучшение работы прокуратуры и судебной системы; строгое соблюдение федеральных законов на всей территории страны; прекращение произвола со стороны региональных и местных властей и ограничение из привилегий.

Своеобразной формой вывоза капитала является долларизация российской экономики, которая за последние годы приобрела огромные масштабы. По разным оценкам, на руках у населения имеется до 30 до 100 млрд. долл. Чтобы сократить размер этих «запасов», государству следовало бы выпустить специальный валютный заем для населения в объемах, требуемых для последовательного покрытия выплат по внешнему долгу.

7. Смягчение проблемы долговой зависимости может быть также решено в ходе непосредственных договоренностей России как с кредиторами, так и с дебиторами. При этом особое внимание следует уделить урегулированию задолженности бывших социалистических и развивающихся стран России. Для этого можно использовать следующие методы: списание требований; переуступка части долгов специализированным фирмам и банкам из третьих стран; конвертация долгов по схеме «долг-акция», т.е. капитализация своих требований к развивающимся странам с инвестированием этих средств в реальные секторы экономики; товарные поставки в счет долгов и др.

Как важный источник погашения внешней задолженности можно рассматривать также рациональное использование собственности за рубежом, владельцем которой является Россия как правопреемница СССР в международных экономических отношениях.

8. Нуждается в совершенствовании и система управления государственным внешним долгом. Видимо, имеет смысл передать функцию оперативного управления государственным долгом от Минфина РФ в ведение самостоятельной государственной структуры, аналогичной «автономным агентствам» ряда европейских стран. Следует также ввести единую систему централизованного учета дебиторский и кредиторской задолженности государства. Необходимо учитывать, что, помимо государственной, есть еще и коммерческая задолженность, с учетом которой сумма внешнего долга, по некоторым оценкам, составляет 212220 млрд. долл.

9. Имеет смысл пересмотреть источники обслуживания внешнего долга и более четко обозначить пределы новых заимствований. Структура заимствований должна быть оптимальной по срокам и по самому портфелю. Оптимизация состоит в том, чтобы в будущем избежать пика платежей. Если в практике управления портфелем ценных бумаг должна ставиться задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем необходимо стремиться к сокращению затрат. В связи с этим кредитный портфель необходимо удлинять и удешевлять в обслуживании, что требует оптимального выбора долговых инструментов. Ежегодная программа новых заимствований, представляемая правительством в ходе бюджетного процесса, должна включать в качестве составного элемента расчетные графики платежей по погашению и обслуживанию внешнего долга.

Следует также разработать альтернативные варианты политики обслуживания и управления внешними обязательствами для случаев резкого ухудшения ситуации на мировых товарно-сырьевых и финансовых рынках. Сегодня это имеет для России особое значение, поскольку наблюдается снижение мировых цен на нефть.

Однако самое главное в решении проблемы внешней задолженности России состоит в мобилизации собственных усилий по подъему российской экономики. Речь идет о реализации политики, направленной на увеличение государственных доходов и сокращение его расходов в целом, расширение и диверсификацию экспортного потенциала, рационализацию импорта, повышение эффективности использования внешних кредитов.