Стратегический антикризисный мониторинг состояния территориальных образований тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Стратегический антикризисный мониторинг состояния территориальных образований"

На правах рукописи

АТАМАСЬ Евгения Владимировна

СТРАТЕГИЧЕСКИЙ АНТИКРИЗИСНЫЙ МОНИТОРИНГ СОСТОЯНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Специальность 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством муниципальная экономика и управление местным развитием

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ООЗ162356

Майкоп - 2007

003162956

Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Кубанский государственный университет»

Научный руководитель: кандидат химических наук, доцент

Тарасов Владимир Александрович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Зарубин Владимир Иванович

кандидат экономических наук, доцент Хашева Зарема Муратовна

Ведущая организация

Воронежский государственный университет

Защита состоится «13» ноября 2007 г в 14 часов на заседании регионального диссертационного совета КМ 212 113 02 по экономическим наукам при Майкопском государственном технологическом университете по адресу г Майкоп, ул Первомайская, 191, корп 1, читальный зал

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на официальном сайте Майкопского государственного технологического университета http //www mkgtu ru

Автореферат разослан «/^ » октября 2007 г

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу 385000, Республика Адыгея, г Майкоп, ул Первомайская, 191, диссертационный совет по экономическим наукам

Ученый секретарь регионального диссертационного совета, доктор экономических наук,

доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Каждый субъект и муниципальное образование Российской Федерации должны обладать финансовыми ресурсами, достаточными для обеспечения их деятельности и осуществления функций, возложенных на данный субъект в соответствии с законодательством

Проблема нехватки средств для покрытия расходов бюджета зачастую решается посредством скорее административных, нежели экономических методов, путем тотального ужесточения санкций за финансовые нарушения Это приводит к снижению хозяйственной активности органов власти территориальных образований

Единой комплексной методики оценки финансового состояния местных бюджетов на настоящий момент не существует Органы местного самоуправления при анализе бюджета, как правило, ограничиваются лишь экономическим анализом доходов и расходов (базовых бюджетных показателей), оценивая абсолютную их величину, сопоставляя доли налоговых и неналоговых поступлений, оценивая финансовую помощь и кредиторскую задолженность в общем объеме доходов местного бюджета, а также доли различных видов (статей) расходов бюджета в его совокупных расходах

Современное состояние исследованности проблем антикризисного управления территориальными образованиями можно охарактеризовать как период становления Существует потребность в разработке института муниципальных банкротств, определении оптимальных процедур вывода муниципальных образований из состояния финансового кризиса и особенно - в разработке методологии мониторинга финансового состояния муниципальных образований с целью прогнозирования кризисного состояния территории

Для решения выявленных проблем территориальных органов власти и принятия управленческих решений по корректировке параметров бюджета необходима комплексная система мониторинга, что обуславливает актуальность совершенствования индикаторов оценки финансового состояния территориальных образований и разработки системы надзора за финансовой деятельностью органов власти

Степень разработанности проблемы. Анализ литературы по теме исследования свидетельствует, что проблема неплатежеспособности муниципальных образований находится в центре внимания как ученых, так и законодателей

Вопросы разграничения понятий, «банкротство», «несостоятельность» и «неплатежеспособность», рассматриваются С Э Жилинским, Г Ф Шершеневи-чем, П П Цитовичем, А Ф Трайниным, Е В Смирновой, Ле Хоа и др

Проблема неплатежеспособности муниципальных образований рассматривается в трудах российских ученых В.Н. Парахиной, Е А Феодосиади, А Б Золотаревой, А Н Ряховской, вопросы банкротства территорий рассмотрены Н Э Шишкиной, Н. Залоговым и др

В работах перечисленных авторов особый акцент делается на раскрытии следующих проблем

- особенности антикризисного управления муниципальными образованиями,

- правовое регулирование статуса несостоятельных муниципальных образований,

- практика банкротства муниципальных образований за рубежом,

- методики оценки финансового состояния муниципальных образований в России,

- банкротство градообразующих муниципальных предприятий (жилищно-коммунальных предприятий)

Следует отметить работы Г Ю Ветрова, Д В Визгалова, А А Шанина, Н И Шевыровой, Р Д Хьюза, С М Гроувса, М Г Валенте, Ю В Кириной, посвященные оценке комплексного финансового и социально-экономического развития местных сообществ

Анализ вышеуказанных источников показал, что на данный момент отсутствуют работы, посвященные комплексному освещению проблемы неплатежеспособности и оценки состояния финансов именно муниципальных образований, а не отдельных секторов местной экономики

В указанных работах особое внимание уделено оценке социально-экономического положения и факторов, влияющих на финансовое состояние муниципалитета Однако остаются нерешенными вопросы, связанные со стратегической оценкой состояния финансов территорий, с точки зрения введения мер федерального вмешательства, что обусловило выбор цели диссертационного исследования

Цель и задачи исследования Целью диссертационной работы является разработка на основе анализа мирового опыта антикризисного управления муниципальными образованиями алгоритма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, позволяющего управлять территориальными образованиями в условиях кризиса и прогнозировать его наступление

Достижение этой цели определило постановку следующих задач

1) обобщить и уточнить теоретические положения таких понятий, как «банкротство», «несостоятельность», «муниципальная несостоятельность», «неплатежеспособность»,

2) изучить мировой опыт банкротств территориальных образований,

3) проанализировать сложившуюся нормативно-правовую базу, регулирующую федеральное вмешательство в деятельность муниципальных образований,

4) рассмотреть существующие системы оценки финансово-экономического положения территорий, выявить имеющиеся недостатки и обосновать собственное видение проблемы,

5) провести модельный анализ финансового положения муниципальных образований субъектов Южного и Приволжского федеральных округов и установить возможность применения предлагаемых показателей,

6) разработать и обосновать алгоритмы деятельности службы финансового надзора

Объектом исследования выступили муниципальные образования как основные элементы региональной экономики

Предметом исследования являются организационно-экономические процессы, возникающие в системе антикризисного управления территориями

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК РФ. Область исследования соответствует пунктам паспорта специальности 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством муниципальная экономика и управление местным развитием 2 Методические проблемы классификации и прикладные исследования особенностей развития различных типов муниципальных образований Мониторинг социально-экономического положения муниципальных образований, 12 Антикризисное управление муниципальным образованием Типология кризисов и диагностика кризисного состояния территории Специальные механизмы антикризисного управления территорией

Методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов по проблемам банкротства территорий, антикризисного управления территориальными экономическими системами. В диссертации использованы результаты современных зарубежных исследований банкротств территорий Их анализ и оценка позволили автору рассмотреть проблему антикризисного управления территориями

Эмпирическая база исследования. Эмпирической базой исследования послужили официальные данные статистических органов, специальные периодические издания, факты о банкротстве территорий, содержащиеся в монографиях, тезисах докладов и статьях, законодательные и иные нормативные акты органов государственного управления и местного самоуправления, а также данные, собранные и обработанные лично соискателем

При постановке и решении задач, определенных в диссертационном исследовании, применялись такие научные методы исследования, как системный анализ, классификация, сравнительный анализ

Концепция диссертационного исследования состоит в обосновании необходимости совершенствования системы мониторинга состояния территориальных образований на основе реализации механизмов антикризисного прогнозирования Стратегический мониторинг является одним из элементов антикризисного управления и основой для принятия управленческих решений, в том числе наряду с данными оперативного мониторинга, по введению в действие процедур федерального вмешательства в деятельность муниципальных образований

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1 Для решения проблемы введения временной финансовой администрации в территориальных образованиях в рамках отдельного муниципального образования необходимо сформировать единые подходы к пониманию системы антикризисного управления муниципальными образованиями, неплатежеспособность - несостоятельность - банкротство Анализ мировой практики в решении вопросов антикризисного управления территориальными образованиями свидетельствует о законодательно закрепленных алгоритмах взаимодействия заинтересованных лиц органов власти, кредиторов и, в некоторых случаях, населения

2 Оценка финансово-экономического состояния территории является одной из разрабатываемых научных проблем Актуальность данной проблемы заключается в том, что в ходе разработки системы отслеживания состояния территориальных образований она должна опираться на научно обоснованные показатели бюджетного анализа Разработка системы отслеживания финансово-экономического состояния муниципальных образований возможна при наличии современных методов оценки бюджетов факторного анализа, анализа текущего состояния, рейтингового анализа, эконометрических методов анализа Разработка и реализация системы антикризисного мониторинга финансового состояния, опирающаяся на дифференцированные методы оценки деятельности органов власти, позволяет оценивать территориальные образования и группировать их в соответствии с уровнем финансового состояния

3 Существующие методики, как официальные, так и неофициальные, применяемые на территории РФ для оценки финансово-экономического состояния бюджетов территориальных образований, в большей степени оценивают социально-экономическое развитие При этом, данные методики предусматривают достаточно трудоемкие расчеты, а так как они используют различные системы балльной оценки, то отсутствует возможность проведения сравнительной оценки бюджетов территориальных образований В этой связи возникает проблема определения таких индикаторов, которые отражали бы состояние конкретной территории и на основе которых можно было бы принимать управленческие решения.

4 Использованная автором система индикаторов оценки бюджетов муниципальных образований, основанная на известных индикаторах бюджетного анализа, учитывает достоинства существующих методик оценки и позволяет исключить имеющиеся в них недостатки Она состоит из четырех групп показателей: с помощью первой группы оценивается потенциал доходов бюджетов, вторая — характеризует уровень расходов бюджета на территории муниципального образования, в третьей группе представлены индикаторы оценки дефицита бюджета, четвертая группа показателей характеризует степень зависимости бюджета от межбюджетных трансфертов Методика комплексной оценки бюджетов муниципального образования, построенная с

помощью инструментария прикладного бюджетного анализа, позволяет достаточно точно и полно определить финансово-экономическое состояние муниципальных образований, направленность и эффективность бюджетной политики

Дополнительно предлагается ввести два индикатора, позволяющих оценивать уровень дебиторской задолженности органов власти и уровень кредиторской задолженности по гражданско-правовым договорам

5 Предложенный соискателем проект федерального закона, направленный на создание службы финансового надзора в РФ, регулирует процедуру осуществления мониторинга финансово-экономического состояния территориальных образований

В процессе проведенного исследования получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну исследования

1) разграничены и уточнены понятия антикризисного управления «банкротство», «несостоятельность» и «неплатежеспособность», и определена специфика применения управленческих воздействий, связанных с этими понятиями, по отношению к муниципальным образованиям в зависимости от уровня их кризисности,

2) проанализирован и систематизирован зарубежный опыт антикризисного мониторинга и управления территориальными образованиями, определена необходимость законодательного закрепления алгоритмов взаимодействия всех субъектов, участвующих в процедуре антикризисного управления,

3) на основе проведенного модельного анализа сделан вывод о недостаточности общепринятых процедур мониторинга для обеспечения прогнозирования управленческой и финансовой несостоятельности органов местной власти, признано целесообразным дополнить используемые классические показатели бюджетного анализа двумя индикаторами, позволяющими оценивать.

а) уровень дебиторской задолженности органов власти

- по передаваемым вышестоящими органами власти полномочиям,

- по дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности,

- по перечисленным в бюджет муниципального образования отчислениям от федеральных и региональных налогов и сборов,

б) уровень кредиторской задолженности органов власти по договорам гражданско-правового характера,

4) разработаны структура и алгоритмы деятельности финансовой надзорной службы, которой дано право-

а) осуществления процедуры мониторинга финансово-экономического положения территориальных образований,

б) инициирования процедуры антикризисного управления по результатам проведенного мониторинга,

в) инициирования процедур антикризисного управления по представлению субъекта РФ, самого муниципального образования и кредиторов,

5) показано место вновь создаваемой структуры в системе органов государственной власти

Финансовая надзорная служба должна быть независимой по отношению ко всем заинтересованным субъектам и подчиняться напрямую только Президенту РФ, а в федеральном округе - Полномочному представителю Президента

Теоретическая и практическая значимость работы. Полученные теоретические результаты использованы при подготовке курсов «Муниципальные финансы» и «Анализ финансового состояния, инвестиционной привлекательности и кредитоспособности муниципальных образований» для студентов специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление». Материалы диссертационной работы используются в Институте переподготовки и повышения квалификации на курсах для муниципальных и государственных служащих Разработанный проект Федерального закона «О государственной финансовой надзорной службе Российской Федерации» получил одобрение на Всероссийском конкурсе молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» в 2007 году

Публикации. По материалам диссертации автором опубликовано шесть научных работ общим объемом 9,83 п л , из них авторских 3,69 п л

Структура работы Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность темы диссертационной работы, ее теоретическая и практическая значимость, определена степень разработанности избранной проблематики в научной литературе, сформулированы цели и задачи исследования, ее теоретико-методологическая и информационная базы, представлены основные положения, выносимые на защиту, приведены данные об апробации ее результатов и логическая структура

В первой главе «Методические основы антикризисного управления муниципальными образованиями» исследуются основные понятийно-терминологические конструкции, связанные с проблематикой диссертации, выявлена специфика применения управленческих воздействий, связанных с этими понятиями, по отношению к муниципальным образованиям в зависимости от уровня их финансово-экономического развития.

В соответствии с Федеральным законом №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяются следующие типы муниципального самоуправления поселение (городское и сельское), муниципальный район и городской округ Все они имеют право самостоятельно аккумулировать доходы и распоряжаться ими, а также имуществом, находящимся в их собственности Таким образом, имеющееся у муниципальных образований имущество - это материальные ресурсы, а

полученные доходы - финансовые ресурсы, и, соответственно, термины «банкротство», «несостоятельность» и «неплатежеспособность» можно отнести и к муниципальному образованию Вместе с тем, муниципалитет имеет определенные обязательства перед населением, поэтому данные термины нельзя отнести к нему в полной мере

Рассмотрев различные варианты толкования несостоятельности и банкротства, автор обобщил их неплатежеспособность территории — это отсутствие способности своевременно погашать свои обязательства, несостоятельность территории — это временная финансовая неплатежеспособность, банкротство территории — это признанная арбитражным судом неспособность территории в полном объеме удовлетворить требования кредиторов и исполнять обязанности по погашению платежей

Для большинства федеративных государств законодательно закреплены институт федерального вмешательства в деятельность муниципального образования и основные методы реорганизации муниципальных образований Однако пределы федерального вмешательства различны, разнится и понимание сущности вмешательства от политического, карательного инструмента, до экономического, обеспечительного

Из рассмотренного зарубежного опыта, из опыта коммерческих банкротств вытекает необходимость организации системы антикризисного мониторинга муниципальных образований, позволяющей прогнозировать возникновение кризисных состояний муниципальных образований Такая система, по мнению автора, должна быть независимой от исполнительных и представительных органов власти субъектов РФ, так как они являются наиболее заинтересованными лицами

Представляет интерес институт ресивера (специальная надзорная структура) в США или введение прямого правления штата в муниципалитете При этом прекращается деятельность избранных должностных лиц муниципалитета или, если избранные должностные лица продолжают функционировать, из их ведения изымаются все финансовые вопросы Данная процедура предусмотрена и в законодательстве РФ, с тем отличием, что в России в качестве ресивера выступает напрямую заинтересованное лицо - исполнительные органы власти субъекта РФ

Регулирование статуса неплатежеспособных муниципальных образований в РФ в настоящее время отражено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ и в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части урегулирования межбюджетных отношений» № 120-ФЗ. Данное регулирование вводится в России впервые и имеет явно выраженные достоинства и недостатки

Достоинствами определения понятия несостоятельности муниципального образования, предложенного в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являются

- введение временной финансовой администрации связано с превышением предельных объемов долга или расходов по его обслуживанию,

- из состава обязательств, которые подлежат учету при определении наличия признаков неплатежеспособности, исключается задолженность, возникшая по вине вышестоящих органов власти,

- помимо задолженности по обязательствам, входящим в состав муниципального долга, принимается во внимание задолженность по бюджетным обязательствам

Недостатками определения понятия несостоятельности муниципального образования являются

- завышенный объем неисполненных долговых обязательств, при наличии которого допустимо введение временной финансовой администрации,

- непринятие во внимание обязательств муниципальных образований по гражданско-правовым договорам

Главным недостатком процедуры временной финансовой администрации, предлагаемой в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части урегулирования межбюджетных отношений», представляется излишняя степень вмешательства вышестоящих органов власти в бюджетный процесс должника

Сопоставляя принципы, используемые в США в рамках федеральной процедуры муниципального банкротства, с российской реальностью, автор приходит к выводу, что в России данные подходы не могут быть реализованы с достаточной степенью эффективности Это предопределяется недопустимо низким уровнем муниципального менеджмента в России и несовершенством законодательства С другой стороны, отдельные алгоритмы, изложенные в законодательствах штатов, в случае реализации их аналогов в федеральном законодательстве РФ позволят решить ряд существующих в России проблем местного самоуправления, к которым можно отнести

- низкий уровень налоговых доходов местных бюджетов,

- высокую зависимость бюджетов от финансовой помощи,

-несоответствие финансовых ресурсов полномочиям органов местного

самоуправления,

- недостаточное финансирование социальной сферы муниципального образования.

Проблемы с выполнением обязательств возникают одновременно у большого числа российских муниципальных органов, что требует устранения фундаментальных причин неплатежеспособности местного самоуправления, в первую очередь, приведения в соответствие компетенции местного самоуправления и имеющихся в его распоряжении ресурсов

В этой связи, несмотря на существенные конституционные различия в организации местного самоуправления, изучение опыта США может оказаться полезным как для выявления причин, приводящих к неплатежеспособности, так и для разработки новых механизмов антикризисного управления территорией в России

По мнению автора, для реализации идеи введения временной финансовой администрации необходимо создание независимого органа либо органа, подчиняющегося напрямую Президенту РФ

Во второй главе «Стратегический мониторинг финансового состояния территориальных образований» проводится оценка известных и используемых в Российской Федерации методик мониторинга положения территорий, как официальных, так и неофициальных, выделены положительные и отрицательные момента их применения

Все рассмотренные методики включают в себя несколько ключевых показателей, характеризующих финансово-экономическое положение территории Однако единой комплексной методики оценки местных бюджетов на настоящий момент не существует Схема мониторинга финансово-экономического положения территории (муниципального образования) должна давать объективную характеристику состояния муниципального образования Показатели системы мониторинга должны отражать как текущее положение муниципального образования, так и возможные изменения положительные и отрицательные Таким образом, для выявления основных признаков кризисных ситуаций необходима методика, имеющая несколько ключевых индикаторов

В качестве объекта исследования выбраны местные бюджеты двух федеральных округов Приволжского и Южного Для мониторинга использовалась информация только из официальных источников Федеральное Казначейство РФ, Минфин РФ, Российское статистическое агентство На основании имеющихся в официальных источниках данных проведена комплексная оценка состояния финансов муниципальных образований в Приволжском и Южном федеральных округах Проведенный анализ исполнения местных бюджетов по субъектам ЮФО и ПФО свидетельствует, что многие муниципальные образования в 2006 г получили значительно больше безвозмездных перечислений по сравнению с 2005 г При этом, снизилась доля собственных доходов (без учета безвозмездных перечислений) в общей структуре доходов местных бюджетов (табл 1)

Налоговые поступления в среднем за анализируемый период составили в ЮФО 26%, в ПФО - 35% от всех доходов Большинство муниципальных образований является зависимым от финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы В 2006 г по сравнению с 2005 г увеличились расходы на содержание органов власти, здравоохранение и образование в среднем по ЮФО на 25%, по ПФО - на 15% При этом, рост расходов на ЖКХ составил только 10% в ЮФО и 7% - в ПФО

Таблица 1 - Доля налоговых и безвозмездных поступлений в местные бюджеты субъектов Российской Федерации, %

Субъект Налоговые доходы Безвозмездные перечисления

2005 г 2006 г 2005 г 2006 г

Кабардино-Балкарская Республика 30,83 18,54 57,54 71,55

Республика Калмыкия 24,77 17,83 69,96 77,94

Краснодарский край 42,64 33,87 43,14 52,43

Астраханская область 42,06 34,48 45,41 52,67

Республика Башкортостан 54,28 26,97 38,87 61,42

Республика Марий Эл 25,99 22,98 63,66 67,21

Республика Мордовия 39,45 22,16 51,66 72,77

Нижегородская область 52,18 41,18 36,95 47,18

Самарская область 42,52 39,27 46,97 50,75

Пензенская область 35,10 22,85 59,80 67,96

Пермская область 30,32 26,00 51,17 58,75

Ульяновская область 39,35 29,92 49,62 54,74

Таким образом, основным преимуществом отслеживания изменений финансовых показателей местных бюджетов является своевременное выявление негативных тенденций развития анализируемых территорий и объективное реагирование со стороны администраций

В третьей главе «Концепция системы антикризисного прогнозирования» проведен модельный анализ финансово-экономического состояния муниципальных образований с использованием классических показателей бюджетного анализа, предложена структура независимой надзорной службы для отслеживания основных проблем территориальных образований

Для характеристики количественных и качественных показателей бюджета используют расчетно-аналитические методы метод индикаторов и метод балльных оценок Для выявления возможности территориального образования приспосабливаться к изменениям во внешней экономической среде, а также получать информацию о характеристиках бюджета была использована балльная оценка, что позволило провести сравнение с дру1ими муниципальными образованиями

К показателям, описывающим текущее положение муниципальных образований, были отнесены показатели, наиболее часто встречающиеся при бюджетном анализе Совокупность всех показателей можно разделить на следующие группы (рис 1)

Рисунок 1 - Основные группы показателей, характеризующих местный бюджет

Представленные на рисунке 1 показатели характеризуются следующей взаимосвязью

I и III группы показателей дают возможность оценить эффективность бюджета территории, с точки зрения деловой активности органов власти и соблюдения требований бюджетного законодательства по уровню дефицита бюджета,

I и II группы показателей содержат информацию о работе органов местного самоуправления, с точки зрения эффективности бюджетной политики,

II и III группы показателей помогают оценить деятельность органов муниципального самоуправления по основному положению федерального законодательства — соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (принцип сбалансированности бюджетов - ст. 33 БК РФ)

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим финансовую деятельность органов власти, является Бюджетный кодекс РФ, все значения показателей бюджета, являющиеся нормативными, соответствуют бюджетному законодательству

Необходимо определение основных показателей, по которым можно оценить финансовое состояние территориальных образований На основании проведенного модельного анализа следует определить, достаточно ли представленных классических показателей для оценки финансового состояния органов власти

Таким образом, при проведении анализа местных бюджетов следует ориентироваться на взаимосвязь рассмотренных показателей, но для более

подробной характеристики бюджетов представленные группы показателей дополняются анализом межбюджетных отношений

Некоторые классические показатели, представленные в таблице 2, коррелируют между собой Автором выделены только основные показатели, необходимые для быстрой и простой группировки территорий в соответствии с их финансовым положением, а также введены в анализ ограничения, накладываемые в соответствии с бюджетным законодательством

Таблица 2 - Основные индикаторы оценки текущего состояния бюджетов территорий

I группа II группа III группа IV группа

Оценка потенциала доходов Оценка расходов бюджета Характеристика уровня дефицита бюджета Оценка межбюджетных отношений

Показатели

Коэффициент бюджетной автономии (независимости)* Кавт=СД/ДЧ 100%, Коэффициент сбалансированности местного бюджета Ксб=Р/ДЧ100% БК РФ, ст 33 Коэффициент, характеризующий уровень дефицита Куд=Деф/(Д-БП)х хЧ100%, БК РФ, п Зет 92/1 Коэффициент устойчивости* Куст=БП/СДЧ 100 % БКРФ.пЗст 136

Коэффициент хозяйственной активности органов власти и концентрации прочих доходов Кха=Днен/СДЧ 100% Коэффициент, характеризующий отношение разницы доходов и расходов к расходам бюджета Куд1=(Д-РУРЧ 100%, Коэффициент бюджетной зависимости Кзав=БП/ДЧ 100% Приказ Минфина РФ №223 от 02 08 2004 г

Коэффициент, характеризующий уровень налоговых доходов в собственных доходах Кдн=Д нал/СДЧ 100%, Коэффициент, характеризующий отношение безвозмездных, безвозвратных перечислений к расходам бюджета** Кзав1=БП/РЧ100%,

Коэффициент степени самостоятельности бюджета** Ксамост =СД/РЧ100%,

Коэффициент бюджетного покрытия Кп=Д/РЧ100%, БК РФ, ст 35

Примечание Знаками * и ** отмечены взаимозависимые показатели

Условные обозначения Д - суммарные доходы бюджета, СД - собственные доходы, БП -безвозмездные и безвозвратные перечисления (финансовая помощь), Днен - неналоговые поступления в местный бюджет, Днал - сумма налоговых доходов местного бюджета, Р -расходы местного бюджета, Деф - объем дефицита местного бюджета.

После расчета фактического уровня данных показателей бюджета их значения сравниваются с нормативными показателями, и составляется рейтинговая оценка бюджета муниципальных образований

Для всех показателей оценочная шкала одинакова и имеет следующий вид

0 - полностью удовлетворяет требованиям законодательства,

1 - частично удовлетворяет,

2 - несоблюдение требований законодательства

Таким образом, конечной целью проведения анализа является группировка муниципальных образований по уровню их финансового состояния

Из представленных показателей оценки финансового состояния местных бюджетов автором выделены основные индикаторы

Таблица 3 - Основные показатели, характеризующие финансовое состояние муниципальных образований

Показатели Значения показателей, рассчитанные по бюджету Балльная оценка

Уровень дефицита (Куд), % 0 0

<10 1

>10 2

Коэффициент бюджетного покрытия (Кп) >1 0

0,95-1 1

<0,95 2

Коэффициент хозяйственной активности органов власти и концентрации прочих доходов (Кха), % >20 0

10-20 1

<10 2

Уровень сбалансированности бюджета (Кеб) 1 0

< 1 1

>1 2

Коэффициент бюджетной автономии (независимости) (Кавт), % >80 0

>65 1

<40 2

Коэффициент бюджетной зависимости (Кзав), % 0 0

<5 1

>40 2

Коэффициент устойчивости (Куст) <0,3 0

0,3-0,7 1

>0,7-1 2

Таблица 4 - Критерии итоговой рейтинговой оценки бюджета муниципального образования

Характеристика Сумма баллов

Финансовое состояние бюджета территориального образования можно признать стабильным 0-5

Финансовое состояние бюджета территориального образования признается удовлетворительным Необходимо отслеживать текущее состояние с целью выявления проблемных моментов 6-9

Финансовое состояние бюджета территориального образования признается неудовлетворительным Требуется вмешательство федерального центра или принятие других мер в соответствии с бюджетным законодательством 10-14

На основе полученных результатов проведена группировка бюджетов муниципальных образований по уровню их финансовой стабильности

Проведенный модельный анализ свидетельствует, что рассмотренная методика позволяет определить финансовое состояние муниципальных образований Но в то же время, и рейтинговая оценка, и основные показатели, использованные при анализе, являются стандартными процедурами бюджетного анализа и не дают конкретной и полной оценки финансового состояния территориальных образований, так как часть информации о финансовой деятельности органов власти не предоставляется В связи с этим, для более достоверного мониторинга финансового состояния автором предложено дополнить классические показатели индикаторами, характеризующими

а) уровень дебиторской задолженности органов власти

- по передаваемым вышестоящими органами власти полномочиям,

- по дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности,

- по перечисленным в бюджет муниципального образования отчислениям от федеральных и региональных налогов и сборов,

б) уровень кредиторской задолженности органов власти по договорам гражданско-правового характера

Анализ по предлагаемым показателям не потребует значительных и трудоемких расчетов, а также дополнительных финансовых ресурсов и даст возможность представителям общественности, органам власти, хозяйствующим организациям-контрагентам и инвесторам получить полное представление о положении дел в муниципальном образовании

По мнению автора, основной задачей стратегического мониторинга является прогнозирование возникновения кризисных ситуаций, которые могут привести к финансовой несостоятельности. Оперативный мониторинг автор рассматривает как отслеживание и интерпретацию конкретных показателей, характеризующих определенное состояние территории и являющихся граничными для принятия решения о введении в действие той или иной процедуры антикризисного управления (федерального вмешательства в деятельность муниципальных образований).

Таблица 5 — Итоговая рейтинговая оценка бюджетов муниципальных образований Южного федерального округа и Приволжского федерального округа

Субъекты Сумма баллов

2005 г 2006 г

Краснодарский край, Карачаево-Черкесская Республика, Нижегородская область, Чеченская Республика - 0-5

Республика Северная Осетия - Алания, Республика Ингушетия, Ставропольский край, Волгоградская область, Ростовская область, Республика Адыгея (Адыгея), Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Кировская область Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Ингушетия, Краснодарский край, Ставропольский край, Ростовская область, Республика Адыгея (Адыгея), Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Чувашская Республика - Чувашия, Нижегородская область, Кировская область, Самарская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Ульяновская область 6-9

Астраханская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Дагестан, Республика Калмыкия, Республика Татарстан (Татарстан), Чувашская Республика - Чувашия, Коми-Пермяцкий АО, Удмуртская Республика, Самарская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Саратовская область, Ульяновская область Астраханская область, Волгоградская область, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Саратовская область, Коми-Пермяцкий АО 10-14

Частью стратегического мониторинга являются результаты оперативного мониторинга, вследствие чего на его основе можно прогнозировать тенденции развития территории и разрабатывать основные рекомендации по введению мер федерального вмешательства.

В диссертации рассматривается необходимость организации независимого органа для решения проблем проведения мониторинга, предложен проект Федерального закона Российской Федерации «О государственной финансовой надзорной службе Российской федерации», разработаны схема организации и некоторые алгоритмы деятельности создаваемой службы

Проект Закона «О государственной финансовой надзорной службе Российской Федерации» преследует цели

1) выстраивание единой сбалансированной концепции Государственного финансового надзора (ГФН) в РФ, устойчивой, с точки зрения баланса интересов органов власти и гражданского общества, в целях прогнозирования и предупреждения возникновения неплатежеспособности муниципальных образований и субъектов РФ,

2) осуществление постоянного мониторинга финансового состояния муниципальных образований и субъектов РФ

В Проекте закона, предложенном автором, разграничены полномочия по мониторингу финансового состояния и принятию решений исполнительно-распорядительного характера для субъектов РФ и муниципальных образований

Наиболее естественной, по мнению автора, является система, при которой надзор и принятие решений будут выведены «за рамки» как федерального Правительства, так и исполнительного органа субъекта РФ Надзорная служба органично впишется в вертикаль «Президент - Полномочный представитель Президента в Федеральном округе» Право принятия решения о введении процедур антикризисного управления следует оставить за соответствующим Арбитражным судом (Высшим Арбитражным судом РФ или Федеральными арбитражными судами округов) Необходимо и создание независимого органа, который будет непосредственно заниматься реструктуризацией задолженностей

Основными причинами отнесения надзора за финансовым состоянием муниципальных образований к уровню федерального округа являются необходимость избежать предвзятости субъекта РФ по отношению к муниципальным образованиям, с одной стороны, и решение проблемы сбора информации без нарушения положений Конституции РФ, проверка ее достоверности, с другой стороны

На уровне субъекта РФ этим должна заниматься структура, непосредственно подчиняющаяся Президенту РФ, а на уровне муниципальных образований — подразделения данной структуры в федеральных округах РФ. На рисунке 2 представлена предложенная схема организации финансового мониторинга в Российской Федерации

Рисунок 2 - Схема организации финансового мониторинга в Российской Федерации

Реализация системы мониторинга позволит в режиме реального времени принимать управленческие решения по корректировке параметров бюджетов и устранению негативного воздействия внешних и внутренних факторов, что обеспечит повышение гибкости и адаптивности управления

Платежеспособность муниципальных образований оказывает существенное влияние на местную экономику, то есть на экономический вес определенного региона или города, уровень безработицы, способность привлекать иностранный и внутренний оборотный капитал, охрану природы и уровень жизни

Основными подходами к решению проблемы неплатежеспособности муниципальных образований в Российской Федерации являются

а) ужесточение контроля за бюджетной деятельностью муниципальных образований,

б) устав муниципального образования должен предусматривать процедуру досрочного отзыва главы муниципального образования, а также досрочных перевыборов представительного органа местного самоуправления в связи с неудовлетворительной бюджетной политикой, ведущей к высокой дотационное™ либо неплатежеспособности муниципального образования,

в) введение временной финансовой администрации должно инициироваться любой из сторон, участвующих в процессе, а ее деятельность — в значительной степени контролироваться комитетом кредиторов Принятие решения о введении Временной финансовой администрации должно являться прерогативой Арбитражного суда по представлению государственной финансовой надзорной службы

Предлагаемые меры требуют серьезной корректировки федерального законодательства

В заключении содержатся основные результаты диссертационного исследования и практические рекомендации по их применению

Основные положения диссертации изложены в следующих опубликованных работах:

I Статьи в журналах, рекомендованных ВАК РФ

1) Атамась, Е В Канада особенности решения финансовых проблем муниципалитетов /ЕВ Атамась // Человек Сообщество Управление научно-информационный журнал — Краснодар КубГУ, 2006 Спец вып №2 — С 160-171 -0,63 пл

II Прочие публикации

2) Атамась, Е В Правовое регулирование статуса несостоятельных муниципальных образований в РФ /ЕВ Атамась, В А Тарасов, А О Глушко // Муниципальная власть — Март-апрель 2007 — С 72-80 — 1,0 п л (в тч авт 0,33)

3) Атамась, Е В., Анализ методик исследования комплексной оценки развития территориальных образований и действующее законодательство о мониторинге финансового состояния муниципальных образований / Е В Атамась, В А Тарасов, 3 К Гучетль // Муниципальная власть — Сентябрь-октябрь 2007 -С 72-80 — 1,0 пл (втч авт 0,33)

4) Атамась, Е В Банкротство муниципальных образований зарубежный опыт и российская ситуация /ЕВ Атамась, В А Тарасов, А О Глушко Научное издание - Краснодар'КубГУ, 2007. - 4,0 п л (втч авт 1,2)

5) Атамась, Е В Мониторинг финансового состояния муниципальных образований анализ существующих методик и предложения по совершенствованию /ЕВ Атамась, В А Тарасов Научное издание - Краснодар Куб-ГУ, 2007 -3,0 п л (втч авт 1,0)

6) Атамась, Е В Обзор зарубежного законодательства по банкротству муниципалитетов / ЕВ Атамась // VI Всероссийская научно-практическая конференция студентов, аспирантов, докторантов и молодых ученых «Наука XXI веку (I сессия) - Майкоп изд-во ООО «Качество», 2005 - С.18-20 - 0,2 п л

ЛТЛМАСЬ Евгения Владимировна

СТРАТЕГИЧЕСКИЙ АНТИКРИЗИСНЫЙ МОНИТОРИНГ СОСТОЯНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

АВТОРЕФЕРАТ

Сдано в набор 10 10 07 Подписано в печать 11 10 07 Бумага типографская Xsl Формат бумаги 60x84 Гарнитура Times New Roman Печл 1,0 Тираж 130 экз Заказ 122

Отпечатано на участке оперативной полиграфии Адыгейского государственного университета 385000, г Майкоп, ул Университетская, 208

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Атамась, Евгения Владимировна

Введение

Глава 1 Методические основы антикризисного управления муниципальными образованиями

1.1 Теоретические аспекты исследования основных понятий системы антикризисного управления

1.2 Особенности процедуры банкротства муниципальных образований: зарубежный опыт

1.3 Анализ российского законодательства, регулирующего статус несостоятельных муниципальных образований в РФ

Глав 2 Стратегический мониторинг финансового состояния территориальных образований

2.1 Оценка методик исследования комплексного уровня развития территориальных образований

2.2 Анализ финансово-экономического состояния муниципальных образований как элемент стратегического мониторинга

Глав 3 Концепция системы антикризисного прогнозирования

3.1 Методики прогнозирования финансового состояния территориальных образований: современное состояние и предложения по совершенствованию

3.2 Организация системы финансового надзора в РФ как основного элемента антикризисного мониторинга

Диссертация: введение по экономике, на тему "Стратегический антикризисный мониторинг состояния территориальных образований"

Актуальность темы исследования. Каждый субъект и муниципальное образование Российской Федерации должны обладать финансовыми ресурсами, достаточными для обеспечения своей деятельности и осуществления функций, возложенных на данный субъект в соответствии с законодательством.

Проблема нехватки средств для покрытия расходов бюджета зачастую решается посредством скорее административных, чем экономических методов, тотального ужесточения санкций за финансовые нарушения. Это приводит к снижению хозяйственной активности органов власти территориальных образований.

Единой комплексной методики оценки финансового состояния местных бюджетов на настоящий момент не существует. Органы местного самоуправления при анализе бюджета чаще всего ограничиваются лишь экономическим анализом доходов и расходов (базовых бюджетных показателей) оценивая абсолютную их величину, сопоставляя доли налоговых и неналоговых поступлений, оценивая финансовую помощь и кредиторскую задолженность в общем объёме доходов местного бюджета, а также доли различных видов (статей) расходов бюджета в его совокупных расходах.

Современное состояние исследования проблем антикризисного управления территориальными образованиями можно охарактеризовать как период становления, поскольку ни теоретически, ни, тем более, юридически он еще окончательно не оформлен. Существует потребность в разработке института муниципальных банкротств, определении оптимальных процедур вывода муниципальных образований из состояния финансового кризиса, и, в особенности - разработки методологии мониторинга финансового состояния муниципальных образований с целью прогнозирования.

Для решения выявленных проблем территориальных органов власти и принятия управленческих решений по корректировке параметров бюджета необходима комплексная система мониторинга, что обуславливает актуальность совершенствования индикаторов оценки финансового состояния территориальных образований и разработки системы финансового надзора за финансовой деятельностью органов власти.

Степень разработанности проблемы. Анализ литературы по теме исследования свидетельствует, что проблема неплатежеспособности муниципальных образований находится в центре внимания как ученых, так и законодателей.

Вопросы разграничения понятий: «банкротство», «несостоятельность» и «неплатежеспособность», рассматриваются: С.Э. Жилинским, Г.Ф. Шершеневичем, П.П. Цитовичем, А.Ф. Трайниным, Е.В. Смирновой, Jle Хоа и др.

Проблема неплатежеспособности муниципальных образований рассматривается в трудах российских ученых В.Н. Парахиной, Е.А. Феодосиади, А.Б. Золотаревой, Ряховской А.Н.; вопросы банкротства территорий - Н.Э. Шишкиной, Залоговым Н. и др.

В работах перечисленных авторов особый акцент делается на раскрытии следующих проблем: особенности антикризисного управления муниципальными образованиями;

- правовое регулирование статуса несостоятельных муниципальных образований;

- практика банкротства муниципальных образований за рубежом;

- методики оценки финансового состояния муниципальных образований в России;

- банкротство градообразующих муниципальных предприятий (жилищно-коммунальных предприятий).

Следует отметить работы Г. Ю. Ветрова, Д. В. Визгалова, A.A. Шанина; Н.И. Шевыровой, Р. Д. Хьюза, С. М. Гроувса, М. Г. Валенте, Ю.В. Кириной, посвященные оценке комплексного финансового и социально-экономического развития местных сообществ

Однако анализ выше указанных источников показал, что на данный момент отсутствуют работы, посвященные комплексному освещению проблемы неплатежеспособности и оценки состояния финансов именно муниципальных образований, а не отдельных секторов местной экономики.

В указанных работах особое внимание уделено как оценке социально-экономического положения, так и на оценке факторов, влияющих на финансовое состояние муниципалитета. Однако остаются нерешенными вопросы, связанные со стратегической оценкой состояния финансов территорий с точки зрения введения мер федерального вмешательства, что обусловило выбор цели диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка на основе анализа мирового опыта антикризисного управления муниципальными образованиями алгоритма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, позволяющего управлять территориальными образованиями в условиях кризиса и прогнозировать его наступление.

Достижение этой цели определило постановку следующих задач:

1) обобщить и уточнить теоретические положения таких понятий, как: «банкротство», «несостоятельность», «муниципальная несостоятельность», «неплатежеспособность»;

2) изучить мировой опыт банкротств территориальных образований;

3) проанализировать сложившуюся нормативно-правовую базу, регулирующую федеральное вмешательство в деятельность муниципальных образований;

4) рассмотреть существующие системы оценки финансово-экономического положения территорий, выявить имеющиеся недостатки и обосновать собственное видение проблемы;

5) провести модельный анализ финансового положения муниципальных образований субъектов Южного и Приволжского федеральных округов и установить возможность применения предлагаемых показателей;

6) разработать и обосновать алгоритмы деятельности службы финансового надзора.

Объектом исследования выступили муниципальные образования как основные элементы региональной экономики.

Предметом исследования являются организационно-экономические процессы, возникающие в системе антикризисного управления территориями.

Методологической основой диссертационного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов по проблемам банкротства территорий, антикризисного управления территориальными экономическими системами. В диссертации использованы результаты современных зарубежных исследований банкротств территорий. Их анализ и оценка позволили соискателю рассмотреть проблему антикризисного управления территориями.

Эмпирическая база исследования. Эмпирической базой исследования послужили официальные данные статистических органов, специальные периодические издания, факты о банкротстве территорий, содержащиеся в монографиях, тезисах докладов и статьях, законодательные и иные нормативные акты органов государственного управления и местного самоуправления, а также данные, собранные и обработанные лично соискателем.

При постановке и решении задач, определенных в диссертационном исследовании, применялись такие научные методы исследования, как системный анализ, классификация, сравнительный анализ.

Концепция диссертационного исследования состоит в обосновании необходимости совершенствования системы мониторинга состояния территориальных образований на основе реализации механизмов антикризисного прогнозирования. Стратегический мониторинг является одним из элементов антикризисного управления, и является основой для принятия управленческих решений, в т.ч. наряду с данными оперативного мониторинга, по введению в действие процедур федерального вмешательства в деятельность муниципальных образований.

Положения диссертации, выносимые на защиту

1 Для решения проблемы введения временной финансовой администрации в территориальных образованиях в рамках отдельного муниципального образования необходимо сформировать единые подходы к пониманию системы антикризисного управления муниципальными образованиями: неплатежеспособность - несостоятельность- банкротство. При этом анализ мировой практики в решении вопросов антикризисного управления территориальными образованиями свидетельствует о законодательно закрепленных алгоритмах взаимодействия заинтересованных лиц: органов власти, кредиторов и, в некоторых случаях, населения.

2 Оценка финансово-экономического состояния территории является одной из разрабатываемых научных проблем. Актуальность данной проблемы заключается в том, что в ходе разработки системы отслеживания состояния территориальных образований, она должна опираться на научно обоснованные показатели бюджетного анализа. Разработка системы отслеживания финансово-экономического состояния муниципальных образований возможна при наличии современных методов оценки бюджетов: факторного анализа, анализа текущего состояния, рейтингового анализа, эконометрических методов анализа. Разработка и реализация системы антикризисного мониторинга финансового состояния, опирающаяся на дифференцированные методы оценки деятельности органов власти, позволяет оценивать территориальные образования и группировать их в соответствии с уровнем финансового состояния.

3 Существующие методики, как официальные так и неофициальные, применяемые на территории РФ для оценки финансово-экономического состояния бюджетов территориальных образований, в большей степени оценивают социально-экономическое развитие. При этом данные методики предусматривают достаточно трудоемкие расчеты, а так как они используют различные системы бальной оценки, то отсутствует возможность проведения сравнительной оценки бюджетов территориальных образований. В этой связи возникает проблема определения таких индикаторов, которые бы отражали состояние конкретной территории и на основе которых можно было принимать управленческие решения.

4 Использованная автором система индикаторов оценки бюджетов муниципальных образований, основанная на известных индикаторах бюджетного анализа учитывает достоинства существующих методик оценки и позволяет исключить имеющиеся в них недостатки. Она состоит из четырех групп показателей: с помощью первой группы оценивается потенциал доходов бюджетов, вторая - характеризует уровень расходов бюджета на территории муниципального образования, в третьей группе представлены индикаторы оценки дефицита бюджета, четвертая группа показателей характеризует степень зависимости бюджета от межбюджетных трансфертов. Методика комплексной оценки бюджетов муниципального образования, построенная с помощью инструментария прикладного бюджетного анализа, позволяет достаточно точно и полно определить финансово-экономическое состояние муниципальных образований, направленность и эффективность бюджетной политики.

Дополнительно предлагается ввести два индикатора, позволяющих оценивать уровень дебиторской задолженности органов власти и уровень кредиторской задолженности по гражданско-правовым договорам.

5 Предложенный соискателем проект федерального закона, направленный на создание службы финансового надзора в РФ, регулирует процедуру осуществления мониторинга финансово-экономического состояния территориальных образований.

В процессе проведенного исследования получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну исследования:

1) разграничены и уточнены понятия антикризисного управления: «банкротство», «несостоятельность» и «неплатежеспособность», и определена специфика применения управленческих воздействий, связанных с этими понятиями, по отношению к муниципальным образованиям в зависимости от уровня их кризисности;

2) проанализирован и систематизирован зарубежный опыт антикризисного мониторинга и управления территориальными образованиями, и определена необходимость законодательного закрепления алгоритмов взаимодействия всех субъектов, участвующих в процедуре антикризисного управления;

3) на основе проведенного модельного анализа сделан вывод о недостаточности общепринятых процедур мониторинга для обеспечения прогнозирования управленческой и финансовой несостоятельности органов местной власти; признано целесообразным дополнить используемые классические показатели бюджетного анализа двумя индикаторами, позволяющими оценивать: а) уровень дебиторской задолженности органов власти: по передаваемым вышестоящими органами власти полномочиям, по дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности, по перечисленным в бюджет муниципального образования отчислениям от федеральных и региональных налогов и сборов; б) уровень кредиторской задолженности органов власти по договорам гражданско-правового характера;

4) разработана структура и алгоритмы деятельности финансовой надзорной службы, которой дано право: а) осуществления процедуры мониторинга финансово-экономического положения территориальных образований; б) инициирования процедуры антикризисного управления по результатам проведенного мониторинга; в) инициирования процедур антикризисного управления по предоставлению субъекта РФ, самого муниципального образования и кредиторов;

5) показано место вновь создаваемой структуры в системе органов государственной власти. Финансовая надзорная служба должна быть независимой по отношению ко всем заинтересованным субъектам и подчиняться напрямую только Президенту РФ, а в федеральном округе -Полномочному представителю Президента.

Теоретическая и практическая значимость работы. Полученные теоретические результаты использованы при подготовке курсов «Муниципальные финансы» и «Анализ финансового состояния, инвестиционной привлекательности и кредитоспособности муниципальных образований» для студентов специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление». Материалы диссертационной работы используются в Институте переподготовки и повышения квалификации на курсах для муниципальных и государственных служащих. Разработанный проект Федерального закона «О государственной финансовой надзорной службе Российской Федерации» получил одобрение на Всероссийском конкурсе молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» в 2007 году. Основные положения и выводы диссертационной работы опубликованы в шести научных статьях, общим объемом 6,83 п.л. (из них авторских 2, 7 п.л.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Атамась, Евгения Владимировна

Выводы по третьей главе.

1 Тарасов В.А., Глушко А.О. Финансовая несостоятельность и антикризисное управление муниципальными образованиями. 3. Основные алгоритмы и процедуры предлагаемого законодательного акта. - ноябрь-декабрь 2007 (в печати)

Модельный анализ финансово-экономической деятельности местных органов власти позволил сделать вывод о том, что используемых в стандартном бюджетном анализе индикаторов недостаточно для принятия федеральных мер вмешательства.

На основании проведенного анализа предложены подходы к совершенствованию методики комплексной оценки состояния финансов муниципальных образований субъектов РФ, основанной на взаимосвязанных расчетных показателях, которым присваиваются соответствующие балы. По результатам комплексной оценки все МО группируются в соответствии с количеством балов и попадают в одну из трех групп в зависимости от уровня финансовой стабильности.

По нашему мнению, для более полного мониторинга финансового состояния необходимо введение двух индикаторов, характеризующих уровень дебиторской задолженности органов власти и уровень кредиторской задолженности органов власти по договорам гражданско-правового характера.

Из рассмотренного зарубежного опыта вытекает необходимость организации системы антикризисного мониторинга муниципальных образований, позволяющая прогнозировать возникновение кризисных состояний МО. Такая система, по нашему мнению, должна быть независимой от исполнительных и представительных органов власти субъектов РФ.

Автор считает, что необходимо создать независимую федеральную службу надзора, которая органично впишется в вертикаль Президент -Полномочный представитель Президента в Федеральном округе, основные алгоритмы деятельности которой нашли отражение в предлагаемом проекте закона «О государственной финансовой надзорной службе Российской Федерации».

Заключение

Анализ результатов исследования позволяет сделать следующие выводы:

1 Обобщая полученные в процессе исследования теоретические знания необходимо подчеркнуть важность разработки алгоритмов оценки финансового состояния для целей антикризисного управления.

Изучение теоретических аспектов финансовой несостоятельности и неплатежеспособности муниципальных образований за рубежом дает возможность выделить основные причины кризисов муниципальных органов власти: снижение налоговой базы, вследствие чего у муниципалитета возникает дефицит ресурсов для финансирования необходимого уровня предоставляемых населению услуг; недостаточная имущественная база территории, вошедшей в новый муниципалитет в результате объединения; непредвиденные события (стихийные бедствия или судебные процессы), которые снижают налоговую базу или создают дополнительные расходы, неумелое руководство, выраженное в форме коррупции или растраты.

2 Изучение алгоритмов банкротства муниципальных образований позволило сделать вывод о том, что в США существует достаточно развитая система мониторинга муниципальных финансов.

Особенностью федеральной процедуры муниципального банкротства в США является имущественная защита интересов неплатежеспособного муниципалитета, при этом действия арбитражного суда в этом вопросе достаточно сильно ограничены.

С другой стороны, Венгерская модель урегулирования долга в муниципальных образованиях предполагает более строгое применение правил внутреннего контроля и мониторинга долга, а также сокращение предоставляемых муниципальных услуг.

3 В основе реформирования органов местной власти в большинстве стран лежат финансово-экономические проблемы, что позволяет выделить следующие основные методы реорганизации муниципальных образований: объединение - территориальное соединение муниципальных образований, в результате которого образуется новое муниципальное образование; присоединение - территориальное присоединение одного муниципального образования к другому, в результате чего присоединяющееся муниципальное образование становится частью другого муниципалитета;

разделение - территориальное разделение муниципальных образований на две или более территории; выделение - территориальное выделение из муниципального образования одного или нескольких входящих в него территориальных образований, в результате чего последние приобретают статус муниципальных образований; преобразование - изменение статуса муниципального образования.

4 Сопоставляя принципы, используемые в США в рамках федеральной процедуры муниципального банкротства, с российской реальностью, нетрудно обнаружить, что в России данные подходы не могут быть реализованы с достаточной степенью эффективности. Это предопределяется недопустимо низким уровнем муниципального менеджмента в России и несовершенством законодательства. С другой стороны, отдельные алгоритмы, изложенные в законодательствах штатов, в случае реализации их аналогов в федеральном законодательстве РФ позволяют решить ряд существующих в России проблем местного самоуправления. К последним можно отнести: низкий уровень налоговых доходов местных бюджетов; высокая зависимость бюджетов от финансовой помощи; несоответствие полномочий органов местного самоуправления финансовым ресурсам; недостаточное финансирование социальной сферы МО.

5 Регулирование статуса неплатежеспособных муниципальных образований в РФ в настоящее время отражено в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЭ и в федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части урегулирования межбюджетных отношений» № 120-ФЗ. Данное регулирование вводится в России впервые, и, естественно, имеет явно выраженные достоинства и недостатки.

Достоинствами определения понятия несостоятельности муниципального образования, предложенного в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются:

- возможность введения временной финансовой администрации связана с превышением предельных объемов долга или расходов по его обслуживанию;

- из состава обязательств, которые подлежат учету при определении наличия признаков неплатежеспособности, исключается задолженность, возникшая по вине вышестоящих органов власти;

- помимо задолженности по обязательствам, входящим в состав муниципального долга, принимается во внимание также задолженность по бюджетным обязательствам.

Недостатками определения понятия несостоятельности муниципального образования являются:

- завышенный объем неисполненных долговых обязательств, при наличии которого допустимо введение временной финансовой администрации;

- не принятие во внимание обязательств муниципальных образований по гражданско-правовым договорам.

Главным недостатком процедуры временной финансовой администрации, предлагаемой в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части урегулирования межбюджетных отношений», представляется излишняя степень вмешательства вышестоящих властей в бюджетный процесс должника.

6 Институт федерального вмешательства в деятельность местных администраций существуют в различных странах (Германия, Франция, Дания, Сербия, Словакия, Хорватия, Италия, Великобритания, Ирландия, Мексика, Аргентина, Бразилия), но пределы вмешательства различны. Например, в Аргентине федеральные органы могут принимать определенные меры по отношению к провинциям только по их просьбе. В США представляет интерес институт ресивера (специальная надзорная структура), или введение прямого правления штата в муниципалитете, при этом прекращается деятельность избранных должностных лиц муниципалитета; если же избранные должностные лица продолжают функционировать, из их ведения изымаются все финансовые вопросы. Данная процедура также прослеживается и в законодательстве РФ, с тем отличием, что в России в качестве ресивера выступает напрямую заинтересованное лицо - исполнительные органы власти субъекта РФ.

7 Из рассмотренного зарубежного опыта, из опыта коммерческих банкротств, вытекает необходимость организации системы антикризисного мониторинга муниципальных образований, позволяющая прогнозировать возникновение кризисных состояний МО. Такая система, по нашему мнению, должна быть независимой от исполнительных и представительных органов власти субъектов РФ, т.к. они являются наиболее заинтересованными лицами.

Автор считает, что необходимо создать независимую федеральную службу надзора, которая органично впишется в вертикаль Президент -Полномочный представитель Президента в Федеральном округе, основные алгоритмы деятельности которой нашли отражение в предлагаемом проекте закона «О государственной финансовой надзорной службе Российской Федерации» и согласуется с разработанным коллегами автора проектом федерального закона «О финансовой несостоятельности муниципальных образований в РФ».

8 Рассмотрены существующие в России и за рубежом методики мониторинга финансового и социально-экономического состояния муниципальных образований.

Выявлено, что при использовании рассмотренных методик основными трудностями, являются громоздкость, трудоемкость сбора информации, завышенный перечень индикаторов.

9 На основании имеющихся в официальных источниках данных, проведен модельный анализ комплексной оценки состояния финансов муниципальных образований в Приволжском Федеральном округе и Южном Федеральном округе. Выявлено, что:

- налоговые поступления в среднем за анализируемый период составили в ЮФО 26%, в ПФО - 35% от всех доходов;

- большинство муниципальных образований являются зависимыми от финансовой помощи из бюджетов других уровней;

- в 2006 году по сравнению с 2005 годом увеличились расходы на содержание органов власти, на здравоохранение и образование в среднем в ЮФО на 25% и в ПФО - на 15%; при этом на ЖКХ рост расходов составил только 10% в ЮФО, и 7% - в ПФО;

- в 2006 году по сравнению с 2005 годом в первую группу, в соответствии с разработанной методикой оценки финансового положения, не вошло ни одно муниципальное образование анализируемых субъектов РФ, в то же время происходит уменьшение количества МО, входящих в третью группу, характеризующуюся критическим положением финансов.

10 На основании проведенного анализа усовершенствована методика комплексной оценки состояния финансов муниципальных образований в субъектах РФ, основанная на взаимосвязанных расчетных показателях, которым присваиваются соответствующие балы. По результат комплексной оценки все МО группируются в соответствии с количеством балов и попадают в одну из трех групп:

I группа - финансовое состояние бюджета территориального образования можно признать стабильным;

II группа - финансовое состояние бюджета территориального образования признается удовлетворительным. Необходимо отслеживать текущее состояние с целью выявления проблемных моментов в будущем;

III группа - финансовое состояние бюджета территориального образования признается неудовлетворительным. Требуется вмешательство федерального центра или принятие других мер в соответствии с бюджетным законодательством.

Методика позволяет выделять те муниципальные образования, которые требуют мер федерального вмешательства, для решения возникших финансовых проблем.

По нашему мнению, для более полного мониторинга финансового состояния необходимо дополнить классические показатели следующими показателями, характеризующими:

1) уровень дебиторской задолженности органов власти: по передаваемым вышестоящими органами власти полномочиям, по дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности, по перечисленным в бюджет муниципального образования отчислениям от федеральных и региональных налогов и сборов;

2) уровень кредиторской задолженности органов власти по договорам гражданско-правового характера.

II В заключении отмечается, что платежеспособность муниципальных образований оказывает существенное влияние на местную экономику, т.е. на экономический вес определенного региона или города, уровень безработицы, способность привлекать иностранный и внутренний оборотный капитал, охрану природы и уровень жизни.

Основными подходами к решению проблемы неплатежеспособности муниципальных образований в Российской Федерации являются: а) ужесточение контроля за бюджетной деятельностью муниципальных образований; б) устав муниципального образования должен предусматривать процедуру досрочного отзыва главы муниципального образования, а также досрочных перевыборов представительного органа местного самоуправления в связи с неудовлетворительной бюджетной политикой, ведущей к высокой дотационности либо неплатежеспособности муниципального образования е) введение временной финансовой администрации должно инициироваться любой из сторон, участвующих в процессе, а ее деятельность -в значительной степени контролироваться комитетом кредиторов. Принятие решения о введении Временной финансовой администрации должно являться прерогативой Арбитражного суда по представлению государственной финансовой надзорной службы.

Предлагаемые меры требуют серьезной корректировки федерального законодательства.