Управление социально-экономическим развитием административного района в условиях перехода к рынку тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Управление социально-экономическим развитием административного района в условиях перехода к рынку"

PfU'-OÄ

1 о Ф?Я Ш98

ЛАВРОВ Михаил Трофимович

11л правах pi копнен

УШ'ДВЛЕНИЕСОЦИЛЛЫЮ-'ЭКОНОМИЧКСКИМ РАЗВИТИЕМ Л ДМ 11 НИСТРЛ'П IBI ю го района в условиях перехода К РЫНКУ

CiiciiiiáLH.ii'>cii. 08.00.05 — жшюмнкп п \npnn. юти' народным loiHiiciBOM

автореферат

диссертации на соискшие ученой степени кандидата экономических на\к

Москва - 1WN

Работ выполнена на кафедре общею и ошиналыюю менеджмент Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный ру ко поди гель — доктор экономических наук, профессор Уколов В.Ф

(Официальные оппонен гы:

Доктор экономических наук, профессор Глазырпп М.В. Кандидат экономических наук, Бобошин А.Д.

Ведущая организация — Московский государственный университет им. М.В Ломоносова

Защита состоится 'л2(о' _____1998 года в (/_

часов на

заседании диссертационного совета К—151.04.10 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации но адресу : 117606, Москва, нр. Вернадского, 84, 1 учеб. корп., зал №1.

С диссертацией можно ознакомится на кафедре общего и специального менеджмента РАГ'С, ауд. 2302.

Авгореферат разослан

а

1998 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

у^писов А.Н.

Актуальность темы исследования определяется тем, что осуществление курса радикальных реформ привело к глубокой трансформации социально - экономического состояния административных районов.* Становление рыночных отношений здесь сопровождается дезинтеграцией экономики , разрушением промышленного и аграрного потенциала, утратой целостности воспроизводственного цикла, потерей ценностных, духовных ориентиров и, как следствие, резким снижением социально - экономического положения и жизненного уровня населения.

Выход из кризисного состояния связан с усилением регулирующих функций власти. Это обусловливает необходимость поиска рациональных путей и механизмов управления социально-экономическим развитием административных районов с целью более эффективной реализации передаваемых им функций и решения накопившихся проблем населения.

Во многих отношениях управление социально - экономическим развитием административных районов зависит от практического выполнения решений вышестоящих органов власти. Вместе с тем, не менее важным и значимым является использование местных экономических, организационных, интеллектуальных и социальных ресурсов, а также возможностей местного самоуправления и общественных организаций.

Районные органы власти, являясь подсистемой областного и федерального уровней управления, возникшей вследствие разграничения полномочий между центром и местами в рамках единого государственного механизма, осуществляют функции организации, координирования и

•Под административным районом погашается типичное для Московской области муниципальное образование В него г.код1гг город ( районный 1:е:гтр), гккелки и сйтьские с-гр-т.. В пределах дайной территории районные органы осуществляют управление сацуа-шо-эхэломическтз* разЕШМем системы жизнеобеспечения населения, ■■в^-'лиат местную экономическую лолнтт^ с региональными и федеральными интересами.

регулирования процессов социально - экономического развития на подведомственной им территории, включая непосредственное участие в деятельности субъектов хозяйствования. Их реализация требует разработки соответствующих механизмов управления,, используя которые можно вырабатывать и проводить в жизнь экономическую политику, отвечающую поставленным задачам и реализуемую в интересах населения, проживающего на данной территории

Однако такие механизмы до конца не разработаны , а складывающаяся практика управленческих и экономических отношений по поводу регулирования развития административных районов нуждается в серьезной корректировке.

Особенно актуальным при этом является создание условий для реализации местной экономической политики - изменение функций и организационных структур управления подразделений администрации, формирование источников финансирования процессов развития административного района, а также разработка экономических механизмов реформирования социальной сферы территории.

Изученность проблемы. Вопросам управления развитием административных территорий в научной и практической литературе уделено определенное внимания. Последнее время активно изучались факторы, определяющие возможности административно-территориального развития. Немало проведено исследований, касающихся ряда проблем территориального управления, особенно регулирования занятости, малого предпринимательства, экологии, социальной сферы. Этим вопросам посвящены труды Абалкина Л И., Алексеева Ю.П., Бардыгина Н.М.. Брячихина A.M., Глазьева С, Карпенко Н.Б. Кострюкова В.А., Мельникова С.Б., Николаева В.А., Плетнева A.B., Попова A.M., Трунтягина А.Н., Эпика Е.С., и некоторых других.

Вместе с тем вопросам исследования системы управления социатыю-жономическим развитием районов, ее влияния на результаты функционирования .объектов, обеспечивающих жизнедеятельность территории, формирования условий, необходимых для реализации местной экономической политики, изменения функции и организационных структур управления районом, изучения источников финансирования , разработки экономических механизмов реформирования социальной сферы уделено недостаточно внимания.

На наш взгляд решение этих проблем как в научном, так и в практическом плане является важной народнохозяйственной задачей.

Общая цель исследования состоит в разработке основ формирования системы управления социально - экономическим развитием административного района в условиях перехода к рыночным отношениям, включая комплекс мер по их реализации.

Эта общая цель достигается решением следующих конкретных задач: изучение сущности и предпосылок изменения системы управления социально-экономическим развитием административного района;

исследование действующей системы управления социально-экономическим развитием района и результатов ее функционирования;

формирование механизмов управления соииатьно- жономическим развитием района;

- создание условий для реализации местной экономической политики;

- изменение функций и орг анизационных структур управления районом;

- диверсификация источников финансирования процессов управления развитием района;

- разработка экономических механизмов реализации социальной политики.

Объектом иссле шияпия выступает процесс управления административным рано юм . в системе региональных и федеральных

отношений, во всем многообразии его внутренних и внешних хозяйственных связей , организационных, финансовых, материальных и кадровых ресурсов, а также факторов и условий жизнедеятельности населения.

Предметом исследования являются управленческие и связанные с ними экономические отношения, возникающие в ходе регулирования процессов социально-экономического развития административного района при переходе к рынку.

Теоретической и методологической базой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых, классиков теории общественного развития, экономики; прикладные исследования по данной проблеме; программы, концепции , законы, и другие материалы по управлению социально-экономическим развитием административных районов. В диссертации использованы материалы статистической отчетности районов Московской области, фондов занятости, социального страхования и других организаций, обслуживающих население. В ней применяются различные методы познания статистической обработки информации, логического, экономического аналтш.

Новые научные результаты полученные лично автором , состоят в следующем:

- классифицированы основные функции управления социально-экономическим развитием административного района:

а) организационно-экономические: обеспечивающие территориальную организацию хозяйственной деятельности района (маркетинговая деятельность, реструктуризация экономики, регулирование местного налогообложения и формирование финансовой по.нпикн развития территории; регулирование имущественных отношении, отношений собственности и процесса ¡емлепользования; соиапие \словий для

развития, предпринимательства и других видов деятельности хозяйствующих субъектов; разработка и реализация технологий осуществления реформ на местном уровне управления);

б) социальные: проведение социальной политики во всем многообразии ее материальных и духовных составляющих (обеспечение эффективной занятости в городской местности, в поселках и в сельских округах; развитие социального партнерства; осуществление кадровой политики в укреплении муниципальной службы района; улучшение экологической среды в районе; духовное возрождение нации; реализация принятых социальных программ);

в) нормативно-правовые: принятие ряда нормативных документов и разработка на их основе стратегических решений относительно корпоративного управления социально-экономическим развитием подведомственной территории; защита конституционных прав, местных и национальных интересов граждан; обеспечение норм законности и правопорядка в районе;

г) общественно-политические: укрепление общественных отношений и связей в районе; экономическое обеспечение народовластия городских и сельских жителей района; формирование экономического имиджа лидеров муниципального управления;

- выявлено, что в итоге разделения полномочий между областными и районными органами власти наибольшие изменения произошли в оргструктурах управления и функциях территориальных комитетов по экономике и финансам, социальной политике, строительству, городскому хозяйству. Комитеты получили достаточно полномочий и самостоятельности для реализации функций управления в целях выполнения намеченных задач. Однако эти полномочия не подкреплены соответствующими финз> :о>шми и материальными ресурсами. В итоге

эффективность управления социально-экономическим развитием районов низкая. В этой связи целесообразна разработка механизмов, обеспечивающих, с одной стороны, условия самостоятельности формирования и расходования средств, поступивших в бюджеты, во внебюджетные и валютные фонды административных районов, с другой — создание возможностей концентрации ресурсов на уровне области для обеспечения приоритетов в реализации жизненно важных проектов развития территорий на конкурсной основе;

- обоснованы предложения по упорядочению процесса экономического взаимодействия периферийных, близлежащих к Москве и входящих в ее состав районов . Доказана необходимость разработки комплекса управленческих решений, позволяющих осуществить переход от простого товарного обмена между районами и Москвой, к формированию экономических условий развития территорий, на основе кооперации земельных ресурсов первых, с трудовыми и финансовыми ресурсами вторых. Это позволит с помощью преимуществ одних территорий компенсировать объективно неблагополучные условия других, укрепить сложившиеся специализацию и разделение труда, восстановить целостность воспроизводственного цикла;

- аргументирована целесообразность обособления финансовых и бюджетно-счетных органов административных районов, создания в структуре местного самоуправления специальных финансовых отделов для введения финансового планирования и контроля, для ишскпния реальных источников средств, напраЕШяемых на формирование и функционирование системы самоуправления, а также для использования их на приоритетных направлений развития территории;

определены приоритетные направления учааия Ассоциации администраций городов и районов Московской облает н управлении

социально-экономическим развитием административных районов: согласование стратегии процессов реформирования в регионе; координация действий и аккумулирование средств для решении общих проблем территорий;

- доказано, что в тех случаях, когда муниципальным образованием является район, вышестоящие организационные структуры управления должны предоставлять городским и сельским субъектам самоуправления право объединяться на договорной основе для решения общих проблем территории, путем создания координирующих органов, имеющих соответствующие финансово-экономические механизмы взаимодействия, Самоуправляемой единицей при этом может быть община, консолидирующая городских и сельских жителей на решение общих задач.

Практическая значимость работы заключается в .том, что исследование доведено до конкретных рекомендаций по управлению социально-экономическим развитием административного района в условиях перехода к рынку. Основные предложения и выводы, сформулированные в диссертации, реализованы автором в процессе управления развитием Егорьевского района. Ряд рекомендаций использован администрацией и Ассоциацией глав городов и районов Московской области.

Различные аспекты исследования изложены в публикациях, и монографии автора, написанной по материалам проведенного исследования.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора и обсуждены на заседании центра управленческого консультирования кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Логика и структура работы. Логика и цель исследования определяют

структуру диссертации. Она состоит из введения , двух глав, заключения, и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Действующая система управления административными образованиями складывалась в процессе исторического развития Российского государства. За весь период существования она претерпела ряд серьезнейших модификаций, но несмотря на это по - прежнему находится в процессе эволюционных преобразований.

В Российской Федерации можно выделить множество организационных структур, участвующих в управлении социально-экономическим развитием административных районов. Однако лидирующей и организующей силой среди них в вопросах реализации местной социально-экономической политики развития подведомственной территории является районная власть.

Для реализации функций управления развитием района она имеет в структурах своего аппарата соответствующие подразделения, организующие, координирующие, контролирующие и непосредственно осуществляющие целенаправленную деятельность в данном направлении.

В действующей системе управления организующую основу власти административного района составляют: совет представителей в соответствующем количестве депутатов , избранных в округах населением района; глава администрации , избранный всем населением; главы администраций сельских округов, избранные на сходах.

Таким образом, с одной стороны, сохраняется вертикаль исполнительной власти, с другой, действует выборный представительный орган власти, которому население делегировало свон полномочия.

Данная система управления является составной частью государственной системы регулирования социально-экономического развития территорий, которая формирует рыночные макроэкономические условия для местной экономической политики, разрабатывает

соответствующие законы, нормы, нормативы, создает систему перераспределения доходов и всю рыночную инфраструктуру, то есть обеспечивает макроэкономические механизмы регулирующие основные условия жизнедеятельности общества, позволяющие распределять национальные ресурсы между отдельными территориями и производителями, перераспределять доходы, обеспечивать прогресс развития национальной экономики.

То, каково соотношение функций рыночного и государственного регулирования, как разделены полномочия управления между центром, субъектами Федерации, административными районами, насколько эффективно они реализуются через соответствующие механизмы и определяет социально-экономические возможности развития территорий.

Анализ результатов функционирования системы управления социально экономическим развитием административных районов Московской области, свидетельствует о необходимости ее серьезного преобразования. Проиллюстрируем прежде всего конечные результаты управления в наиболее важных, на наш взгляд сферах жизнедеятельности населения.

В среднем по всей, совокупности административных районов Московской области прослеживается ряд серьезнейших, негативных тенденций. Они проявляются в снижении темпов и объемов промышленного производства, сельского хозяйства, в ухудшении общих жизненных условий населения, росте смертности, снижении рождаемости, падении жизненного уровня людей.

Это обусловлено тем, что несмотря на достоинства, рыночные механизмы имеют и недостатки, требующие соответствующей компенсации путем усиления государственного регулирования процессов ' социально-экономического развития территорий. Кроме того , следует иметь в виду, что необходимо наличие целой совокупности условий для их широкого использования, которые постоянно должны создаваться не только в административном районе, но и на макроуровне.

Так, при распределении доходов, являющихся результатом рыночного хозяйствования, существует проблема неоправданного расслоения общества на бедных и богатых, из-за влияния субъективных факторов на данный процесс. Однако государство, используя различные уровни управления может регулировать данный процесс, посредством создания гибкой налоговой системы, подкрепленной социальной защитой населения , нуждающегося в поддержке государства. То есть, прогрессивная налоговая система и развитая система социальной защиты выступают в данном случае в роли соответствующих механизмов через которые, осуществляется такое распределение в интересах всех слоев общества.

С помощью системы образования большинство населения может претендовать на высококвалифицированную работу. Вместе с тем, рыночная система, без государственного вмешательства не обеспечивает полную занятость даже в экономически развитых странах. Однако правительства этих стран, на всех уровнях управления постоянно проводят политику регулирования занятости. Продуманное налоговое, хозяйственное законодательство, устойчивая денежная система, эффективная деятельность в области формирования инфраструктуры рынка, поддержка предпринимательства, научных исследований и разработок, а также образования являются предпосылками обеспечения занятости населения.

Кроме того, в ряде случаев государственное обеспечение населения услугами в районах может быть предпочтительнее, чем частное, как более гарантированное и надежное. К ним можно отнести услуги водоснабжения, энергоснабжения, уборки мусора, деятельность административных органов.

Недостатки рыночной экономики должны являться объектом внимания со стороны правительства и полем действия для государственных органов управления.

Вместе с тем, на местном уровне существует огромное поле деятельности для власти, относительно управления социально-экономическим развитием административных районов.

В настоящее время основные функции органов управления социально-экономического развития административных районов определяются законодательством Российской Федерации и ее субъектов, на основании перечня проблем местного значения и вопросов, передаваемых в компетенцию местного самоуправления.

Трансформация процессов общественного развития затрагивает и систему управления социально-экономическим развитием административных районов. Наибольшие изменения в ней за реформируемый период времени произошли в функциях и структуре управления комитетов по экономике и финансам, социальной политике, строительству, транспорту и связи, городского хозяйства, а также в большинстве подразделений администраций сельских округов.

Более того, ряд подразделений, таких как комитет по продовольствию, материальным ресурсам и коммерческой деятельности, управление делами, фонд имущества, были ликвидированы.

В диссертации доказывается, что для исключения дублирования, и улучшения управления социально-экономическим развитием района, функции строительства на селе целесообразно передать комитету по

строительству; объединить компьютерные центры, подразделения статистики и анализа прессы в единую информационную службу; сосредоточить управление физической культурой, спортом в одном подразделении для более полного использования и развития материальной базы районов, проведения плановых спортивных мероприятий.

Внедрение системы обязательного медицинского страхования обусловливает дальнейшее реформирование амбулаторно-поликлинической службы. Необходима демонополизация крупных объединений, поликлиник, создание института семейного врача, а вследствие этого и введение новые организующие и координирующие функции районной администрации.

Аналогичные процессы происходят и в образовании. В настоящее время лишь небольшое количество школ в районах имеют право самостоятельного юридического лица. Однако по мнению автора их количество будет постепенно увеличиваться, обусловливая изменение функций управления соответствующих комитетов администрации района, связанных с данной деятельностью.

Особый интерес представляет комитет по социальной полигике. В отличие от предыдущих направлений, социально-экономического развития, здесь изменены принципиальные основы политики, предопределяющие иные управленческие функции и экономические механизмы ее реализации.

Социальная политика стала пониматься не только как деятельность государственной власти, но и внегосударственных структур, а также самой личности по формированию нормальных условий жизнедеятельности человека. Поэтому в комитетах появились функции координации усилий власти и церкви, администрации и общественных благотворительных организаций, населения и предпринимателей.

Автор предлагает введение таких экономических индикаторов , как социальные нормативы, показатели жизненного уровня населения, на

основе которых возможно использование специальных технологий социального управления, предотвращающих появление массовой безработицы, забастовок, падения жизненного уровня, рост социальной напряженности.

В работе предлагается в качестве основных направлений социальной защиты населения при переходе на новую систему оплаты услуг жилищно-коммунальной сферы использовать: установление экономически обоснованных тарифов; совершенствование механизма предоставления жилищных субсидий; пересмотр политики в области предоставления льгот по оплате жилья и жилищно-коммунальных услуг в пользу малообеспеченных слоев населения, путем уточнения перечня категорий граждан, имеющих право на льготы и определения источников их финансирования.

Значительная часть функций управления социально-экономическим развитием административных районов реализуется через местную экономическую политику в виде комплекс мер, осуществляемых органами местной власти, или при ее участии, направленных на расширение экономического потенциала территории и повышение эффективности его использования, а также на усиление конкурентоспособности местных предприятий посредством создания лучших общих условий производства, динамичной, плодотворной среды для предпринимательства и малого бизнеса.

Важнейшими составными частями такой политики являются: местная налоговая политика; инвестиционная политика; политика землепользования; программы создания организационных структур для реализации местной экономической политики (технопарков, корпораций регионального развития, торгово-промышленных палат, консультационных отделов и фирм, бизнес-центров и т.п.); программы реализации отдельных

проектов создания и развития производственной и рыночной инфраструктур на подведомственной территории.

. Процесс формирования местной экономической политики должен включать подготовку вариантов сценариев социально-экономического развития района, которые необходимо обсуждать и принимать на основе консенсуса между всеми заинтересованными ведомствами территории, включая предпринимательские структуры и общественные организации . В рамках сценария должны содержаться и механизмы, обеспечивающий его реализацию. После одобрения сценария должны создаваться организационные структуры управления, занимающиеся конкретной работой по реализации выработанной политики, включая формирование имиджа района для привлечения инвестиций, и государственной поддержки экономических нововведений.

Местная экономическая политика - трудоемкое и важное направление деятельности всех ветвей власти, требующее специальных знаний и механизмов. Особое место в ней должны занимать организационно-финансовые механизмы обеспечения управления социально-экономическим развитием района.

По нашему мнению следует разделить финансовые и бюджетно-счетные органы муниципалитетов, так как задачи их весьма различны. Работа первых главным образом сосредоточена на изыскании доходных источников самоуправления и разработки общего плана финансовой деятельности района, на контроле за выполнением плана и на его корректировке. Они также направляют общую финансовую политику местного самоуправления, что требует особых знаний, технологий и опыта со стороны персонала управления.

Наиболее эффективно такая деятельность может быть реализована при специализации работников на финансовое менеджменте, путем

создании в органах местного самоуправления финансовых отделов с присущими им функциями.

В этом случае, бюджетные органы будут лишь распределять и учитывать средства. В результате высвобождения от несвойственных им функций, они смогут более детально вникать в процесс функционирования отраслей народного хозяйства, работающих на территории административного района.

В силу ограниченности средств, успех в социально-экономическом развитии района во многом зависит от выбора органами управления приоритетов финансирования тех или иных проектов. Ог правильности выбора объекта вложения ресурсов зависит практическое воплощение намеченных программ в установленные сроки и в строгом соответствии с возможными затратами.

Для решения этой задачи муниципальным органам управления, целесообразно установить своеобразную «шкалу ценностей» по объектам районного строительства и благоустройства, на основе которой проводить всестороннее обсуждения и утверждение очередности их освоения.

Одни из наиболее сложных и ответственных вопросов функционирования системы управления социально-экономического развития административного района является разработка и исполнение сбалансированного местного бюджета.

В настоящее время обеспечение районов финансовыми ресурсами осуществляется за счет бюджетного и внебюджетного источников. Упорядочение процесса поступления бюджетных средств во многом зависит от принятия соответствующего законодательства,

регламентирующего формирование расходов и их разграничение между государством, областью и административными районами. Это позволит обеспечить сбалансированность миниматьных местных бюджетов.

Формирование местного бюджета должно, основываться на государственных социальных стандартах, и финансовых нормативах.

В существующей системе формирования бюджетов всех уровней имеют место нерациональные финансовые потоки. К примеру, вначале районные доходы централизуются в областном бюджете, а затем возвращаются обратно.

Для сокращения таких встречных финансовых потоков, предлагается закрепить за территориями постоянную величину средств, формирующихся от их налогооблагаемой базы, которые не должны передаваться в вышестоящий бюджет. Их следует оставлять в распоряжении той территории, где они собраны.

Целесообразно было бы также выделение из федерального и областных бюджетов средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Перспективным на наш взгляд является переход к системе самостоятельных бюджетов территорий, при одновременном усилении контроля за использованием аккумулированных в них средств.

Формирование местных бюджетов в такой системе должно основываться на государственных социальных стандартах, и финансовых нормативах.

Экономической устойчивости органов местного самоуправления способствует рациональное использование муниципальной собственности. В исследовании отмечается, что в результате прошедшей приватизации она существенно уменьшилась. Как известно, в первую очередь приватизировалось наиболее доходное муниципальное имущество в виде объектов торговли, сферы услуг, общественного питания, многие из которых сейчас перепрофилированы и дают высокие доходы частникам, не всегда исправно оплачивающих налоги государству. Частично

компенсировать эти потери можно за счет сдачи в аренда объектов муниципальной собственности, особенно нежилые помещения.

Другим источником привлечения финансовых средств для развития административных районов являются внебюджетные фонды. Это средства целевых фондов, создаваемых для решения определенных социальных задач; собственные финансовые ресурсы муниципальных и других предприятий; иностранный, акционерный, банковский и страховой капитал; сбережения населения.

В административных районах имеются широкие возможности использования нетрадиционных для них подходов к реализации местной налоговой политики. В качестве примера можно привести введение местного налога с покупок в Егорьевском районе Московской области и расходование полученных за счет него средств на повышение зарплаты учителям, врачам, на ремонт школ, на приобретение медицинского оборудования и решение других социальных проблем территории.

При этом такие жизненно необходимые товары для низкооплачиваемого населения, как хлеб, молоко и медикаменты не облагаются налогом. Но те кто имеет возможность покупать больше других, вынуждены платить и больше абсолютную величину налога.

Часть налога с покупок поступает в попечительский Совет района и перераспределяется в фонд социальной защиты населения, через который поддерживаются особо нуждающиеся пенсионеры.

Таким образом, за счет данного налога происходит определенное перераспределение средств между богатыми и бедными, частично нивелируя неоправданное расслоение население в районе по доходам, и одновременно решаются наиболее острые социальные проблемы.

Поскольку налог взимается с объема наличного товарооборота, то он легко пропг<г>тгруется и контролируется, что в свою очередь способствует

высокой собираемости средств и позволяет планировать связанные с ними затраты на решение социально-экономических проблем района.

В области финансовой политики административных районов все большее распространение должна получать практика принятия решений, касающихся косвенных мер поддержки предприятий. Такие решения следует принимать совместно с представителями предприятий и организаций различных сфер деятельности. Они должны содержать меры, касающиеся: резервирования части выручки на расчетных счетах предприятий для их неотложных нужд; введения налоговых льгот предпринимателям, обеспечившим рост объемов производства; проведения районных взаимозачетов по уплате взаимных долгов предприятий; использования векселей; формирования районного заказа предприятиям на выпуск продукции для нужд его бюджетной сферы.

Следует расширить права комиссии при администрациях районов по работе с должниками перед бюджетом, особенно относительно усиления контроля за нецелевым использованием средств.

Анализ представленного в работе опыта свидетельствует о том, что администрациями районов Московской области активно поддерживается любая экономически выгодная производственная деятельность. Товаропроизводителям, увеличивающим объемы производства и аккуратно вносящим текущие платежи в бюджет, списываются пени за несвоевременную уплату налогов. Вместе с тем ведется работа по выявлению криминальных структур, стремящихся избежать уплаты налогов, защищаются местные товаропроизводители от недобросовестной конкуренции, путем упорядочения правил продажи продукции на подведомственных территориях.

Исследование показывает, что в районах также имеются возможности активизации политики администрации а финансогом рынке.

например путем привлечения и концентрации финансовых средств для поддержки предприятий, положительно влияющих на социально -экономическое развитие территории. Получает развитие практика выпуска облигаций муниципального займа для поддержки программ газификации квартир. Создаются мушгцштальные банки, выполняющие функции кассового исполнения местного бюджета, реализации облигаций муниципальных займов и концентрации свободных денежных средств населения.

Стабилизации финансового положения районов способствует и открытие при непосредственном участии администрации, ипотечных банков, которые позволяют обеспечить сохранность, рациональное использование земель и сырьевых ресурсов территорий. За счет дифференцированных ставок кредитов, банки смогут по мнению автора оказывать содействие в мобилизации личных накоплений населения и включать их в программы социально-экономического развития административных районов.

При финансовой поддержке банков предлагается более активно применять лизинг. Резкое удорожание средств производства делает нереальным их приобретение особенно с учетом того, что многие ее виды используются сезонно. Сдача средств производства в лизинг позволяет сделать дорогостоящую технику, доступной для многих потребителей.

Существенные резервы управления социально-экономическим развитием территорий заложены в своевременном решении проблем разграничения предметов ведения органов местного самоуправления и государственной власти. Эти проблемы тесно связаны с делением государственной собственности на районную и областную. Местное самоуправление должно иметь материально-финансовую базу, позволяющую реализовывать его функции и полномочия.

Действующее законодательство разделяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, и определяет предметы его ведения. Однако оно не совершенно. Доказывается необходимость принятия недостающих законодательных актов регулирующие наиболее актуальные для переходного периода организационно-экономические отношения. Так, требуются положения о местных налогах и сборах, о порядке распоряжения муниципальной собственностью, о муниципальных предприятиях и учреждениях.

Действующее законодательство позволяет администрациям районов, хотя и с определенными ограничениями, участвовать в организации различных структур, обеспечивая дополнительные поступления средств для социального развития территорий путем создания внебюджетных фондов.

Практика показывает, что формы организации и управления этими структурами могут быть различными. Их возможно создавать при участии комитета по управлению имуществом района, который может передавать средства в трастовое управление. Проблема решается и путем организации различного рода кооперативов, объединений, ассоциаций со смешанной формой собственности, а также посредством создания лизинговых и финансовых структур.

Таким образом, знание различных источников финансирования процессов управления развитием административных районов позволяет в определенной мере компенсировать дефицит бюджета, способствует эффективному решению социально-экономических проблем административных территорий.

В заключении диссертационного исследования сформулированы следующие выводы и предложения.

1.Социально-экономическое развитие районов во многом обусловлено регулирующей функцией государства и использованием местных возможностей территорий. В условиях кризиса, когда положение районов характеризуется негативным переплетением большого числа взаимосвязанных социальных, экономических и политических факторов разноуровнего характера, без усиления регулирующей функции государства в вопросах выработки мер выхода из сложившегося положения не обойтись.

2.Одним из важных аспектов государственного регулирования является передача функций управления административным районам, включая органы самоуправления и общественные организации, реализация которых более эффективна на местном уровне. Однако, несмотря на такое реформирование системы управления, жизненные условия в районах продолжают ухудшаться.

З.Необходимо изменение не только функций управления, но и разработка соответствующих им механизмов реализации местной экономической политики. При этом важно создание такой вертикали аппарата управления в администрации района, который будет способен формировать условия для комплексного использования комбинации рыночных и государственных регуляторов.

4.Местная экономическая политика как составная часть федеральной и областной концепций социально-экономического развития должна бьггь сбалансирована с законодательным и ресурсным обеспечением. Она должна гармонично вписываться в воспроизводственный цикл региона, в стратегию развития промышленности, науки и техники, информатики и связи, транспорта, строительства, торговли; в аграрную, рекреационную политику; в политику трудовых отношений и занятости городов.

5.Приоритет областной политики и отношении районов и городов

должен быть направлен на оказание им поддержки в формировании системы местного самоуправления, гарантируемой Конституцией Российской Федерации, и другими нормативно-правовыми актами. Целесообразно также разработать систему представительства органов местного самоуправления в Правительстве Московской области, создать механизм межрайонного взаимодействия, обеспечивающий привлекательность и выгодность совместного развития.

б.Одним из путей выявления и устранения причин кризисных процессов в социально-экономическом развитии является. внедрение системы маркетинга в управлении районом. Используя его элементы, можно вырабатывать и реализовывать более, обоснованную экономическую ■ политику, необходимость которой обусловлена и возрастающей конкуренцией между районами в вопросах привлечения инвестиций. Важным инструментом маркетинга при этом становится реклама, играющая важную роль в формировании соответствующего имиджа территории.

7.Практика реформы свидетельствует о том, что необходимо внести изменения в систему управления социально-экономическим развитием района, укрепив элементы власти через усиление ответственности и функций единоначалия. Избираемы]! населением глава исполнительной власти должен единолично назначать и увольнять муниципальных служащих, отвечать за состояние и исполнение местного бюджета, принимать решения по вопросам текущего управления, активно влиять на формирование основных направлений социально-экономической политики муниципалитета.

8.Анализ системы управления развитием районов доказывает, что с целью более эффективного решения социально - экономических проблем населения необходимо отказаться от деления территорий на города районного и областного подчинения и признан* ■ того, что город, с

прилегающей к нему территорией, является первоосновой местного самоуправления. При этом следует сохранить их различия и особенности в правовом положении, отраженном в соответствующих нормативно-правовых актах.

9.Социальная защита населения, являющаяся частью социальной политики - специфический объект управления. Целенаправленное воздействие на этот объект должно обеспечивать решение не только тактических задач в виде смягчения последствий рыночных преобразований, но и достижению стратегических целей - созданию системы социальных гарантий для нормальной жизнедеятельности людей района, с учетом их возраста и состояния здоровья.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1.Управление социально-экономическим развитием района при переходе к рынку. - М, Луч, 1998,120с.

2.Экономическая политика административного района в условиях формирования рыночных отношений. В кн. Современный менеджмент в России. Часть 2., - М., РАГС, 1997,15с.

3.Совершенствование образовательного процесса как необходимость успешного развития муниципальной социально-экономической политики. В кн. Материалы региональной научно-практической конференции.-Егорьевск., 1997,5с.

4.Мунищшальный маркетинг. Создание благоприятного имиджа района (города).- Егорьевск. ЕТИ МГТУ «Станкин», 1997,23с.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Лавров, Михаил Трофимович

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РАЙОНА КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ.

§ 1. Сущность управления развитием района.

§ 2. Действующая система управления развитием района.

§ 3. Результаты функционирования системы управления развитием района.

Глава И. ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАЙОНА.

§ 1. Создание условий для реализации местной экономической политики

§ 2. Изменение функций и организационных структур управления районом.

§ 3. Диверсификация источников финансирования процессов управления развитием районов.

§ 4. Экономические механизмы реформирования жилищнокоммунальной сферы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление социально-экономическим развитием административного района в условиях перехода к рынку"

Актуальность темы исследования определяется тем, что осуществление курса радикальных реформ привело к глубокой трансформации социально-экономического состояния административных районов.* Становление рыночных отношений здесь сопровождается дезинтеграцией экономики, разрушением промышленного и аграрного потенциала, утратой целостности воспроизводственного цикла, потерей ценностных, духовных ориентиров и, как следствие, резким снижением социально-экономического положения и жизненного уровня населения.

Выход из кризисного состояния связан с усилением регулирующих функций власти. Это обусловливает необходимость поиска рациональных путей и механизмов управления социально-экономическим развитием административных районов с целью более эффективной реализации передаваемых им функций и решения накопившихся проблем населения.

Во многих отношениях управление социально-экономическим развитием административных районов зависит от практического выполнения решений вышестоящих органов власти. Вместе с тем, не менее важным и значимым является использование местных экономических, организационных, интеллектуальных и социальных ресурсов, а также возможностей местного самоуправления и общественных организаций.

Районные органы власти, являясь подсистемой областного и федерального уровней управления, возникшей вследствие разграничения полномочий между центром и местами в рамках единого государственного механизма, осуществляют функции организации, координирования и регулирования процессов социально-экономического развития на подведомственной им территории, включая непосредственное участие в деятельности субъектов хозяйствования. Их реализация требует разработки соот Под административным районом понимается типичное для Московской области муниципальное образования. В него входит город (районный центр), поселки и сельские округа. В пределах данной территории районные органы власти осуществляют управление социально-экономическим развитием системы жизнеобеспечения населения, увязывают местную экономическую политику с региональными и федеральными интересами. ветствующих механизмов управления, используя которые можно вырабатывать и проводить в жизнь экономическую политику, отвечающую поставленным задам и реализуемую в интересах населения, проживающего на данной территории.

Однако такие механизмы до конца не разработаны, а складывающаяся практика управленческих и экономических отношений по поводу регулирования развития административных районов нуждается в серьезной корректировке.

Особенно актуальным при этом является создание условий для реализации местной экономической политики - изменение функций и организационных структур управления подразделений администрации, формирование источников финансирования процессов развития административного района, а также разработка экономических механизмов реформирования социальной сферы территории.

Изученность проблемы. Вопросам управления развитием административных территорий в научной и практической литературе уделено определенное внимание. Последнее время активно изучались факторы, определяющие возможности административно-территориального развития. Немало проведено исследований, касающихся ряда проблем территориального управления, особенно регулирования занятости, малого предпринимательства, экологии, социальной сферы. Этим вопросам посвящены труды Абалкина Л.И., Алексеева Ю.П., Бардыгина Н.М., Брячихина A.M., Глазьева С., Карпенко Н.Б., Кострюкова В.А., Мельникова С.Б., Николаева В.А., Плетнева А.В., Попова A.M., Трунтягина А.Н., ЭпинаЕ.С. и некоторых других.

Вместе с тем вопросам исследования системы управления социально-экономическим развитием районов, ее влияния на результаты функционирования объектов, обеспечивающих жизнедеятельность территории, формирования условий, необходимых для реализации местной экономической политики, изменения функций и организационных структур управления районом, изучения источников финансирования, разработки экономических механизмов реформирования социальной сферы уделено недостаточно внимания.

На наш взгляд решение этих проблем как в научном, так и в практическом плане является важной народнохозяйственной задачей.

Общая цель исследования состоит в разработке основ формирования системы управления социально-экономическим развитием административного района в условиях перехода к рыночным отношениям, включая комплекс мер по их реализации.

Эта общая цель достигается решением следующих конкретных задач:

- изучение сущности и предпосылок изменения системы управления социально-экономическим развитием административного района;

- исследование действующей системы управления социально-экономическим развитием района и результатов ее функционирования;

- формирование механизмов управления социально-экономическим развитием района;

- создание условий для реализации местной экономической политики;

- изменение функций и организационных структур управления районом;

- диверсификация источников финансирования процессов управления развитием района;

- разработка экономических механизмов реализации социальной политики.

Объектом исследования выступает процесс управления административным районом, в системе региональных и федеральных отношений, во всем многообразии его внутренних и внешних хозяйственных связей, организационных, финансовых, материальных и кадровых ресурсов, а также факторов и условий жизнедеятельности населения.

Предметом исследования являются управленческие и связанные с ними экономические отношения, возникающие в процессе регулирования социально-экономического развития административного района при переходе к рынку. Теоретической и методологической базой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых, классиков теории общественного развитая, экономики; прикладные исследования по данной проблеме; программы, концепции, законы и другие материалы по управлению социально-экономическим развитием административных районов. В диссертации использованы материалы статистической отчетности районов Московской области, фондов занятости, социального страхования и других организаций, обслуживающих население. В ней применяются различные методы познания: статистической обработки информации, логического, экономического анализа.

Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:

- классифицированы главные функции управления социально-экономическим развитием административного района: а) организационно-экономические: обеспечивающие территориальную организацию хозяйственной деятельности района (маркетинговая деятельность, реструктуризация экономики, регулирование местного налогообложения и формирование финансовой политики развития территории; регулирование имущественных отношений, отношений собственности и процесса землепользования; создание условий дня развития предпринимательства и других видов деятельности хозяйствующих субъектов; разработка и реализация технологий осуществления реформ на местном уровне управления); б) социальные: проведение социальной политики во всем многообразии ее материальных и духовных составляющих (обеспечение эффективной занятости в городской местности, в поселках и в сельских округах; развитие социального партнерства; осуществление кадровой политики в укреплении муниципальной службы района; улучшение экологической среды в районе; духовное возрождение нации; реализация принятых социальных программ); в) нормативно-правовые: принятие ряда нормативных документов и разработка на их основе стратегических решений относительно корпоративного управления социально-экономическим развитием подведомственной территории; защита конституционных прав, местных и национальных интересов граждан; обеспечение норм законности и правопорядка в районе; г) общественно-политические: укрепление общественных отношений и связей в районе; экономическое обеспечение народовластия городских и сельских жителей района; формирование экономического имиджа лидеров муниципального управления;

- выявлено, что в итоге разделения полномочий между областными и районными органами власти наибольшие изменения произошли в оргструктурах управления и функциях территориальных комитетов по экономике и финансам, социальной политике, строительству, городскому хозяйству. Комитеты получили достаточно полномочий и самостоятельности для реализации функций управления в целях выполнения намеченных задач. Однако они не подкреплены соответствующими финансовыми и материальными ресурсами. В итоге эффективность управления социально-экономическим развитием района низкая. В этой связи целесообразна разработка механизмов, обеспечивающих , с одной стороны, условия самостоятельности использования и расходования средств, поступивших в бюджеты, во внебюджетные и валютные фонды административных районов, с другой - создание возможностей концентрации ресурсов на уровне области для обеспечения приоритетов в реализации жизненно важных проектов развития территорий на конкурсной основе;

- исследован процесс экономического взаимодействия периферийных, близлежащих к Москве и входящих в ее состав районов. Доказана необходимость разработки комплекса управленческих решений, позволяющих осуществить переход от простого товарного обмена между районами и Москвой, к формированию экономических условий развития территорий, на основе кооперации земельных ресурсов первых, с трудовыми и финансовыми ресурсами вторых. Это позволит с помощью преимуществ одних территорий компенсировать объективно неблагополучные условия других, укрепить сложившиеся специализацию и разделение труда, восстановить целостность воспроизводственного цикла;

- аргументирована целесообразность разделения финансовых и бюджетно-счетных органов административных районов, создания в структуре местного самоуправления специальных финансовых отделов для ведения финансового планировании и контроля, для изыскания реальных источников средств, направляемых на формирование и функционирование системы самоуправления, а также для использования их на приоритетных направлениях развития территории;

- определены приоритетные направления участия ассоциации администраций городов и районов Московской области в управлении социально-экономическим развитием административных районов: согласование стратегии процессов реформирования в регионе; координация действий и аккумулирование средств для решения общих проблем территорий;

- доказано, что в тех случаях, когда муниципальным образованием является район, вышестоящие организационные структуры управления должны предоставлять право городским и сельским субъектам самоуправления объединяться на договорной основе для решения общих проблем территорий, путем создания координирующих органов. Самоуправляемой единицей при этом может быть коммуна, консолидирующая городских и сельских жителей на решение общих задач.

Практическая значимость работы заключается в том, что исследование доведено до конкретных рекомендаций по управлению социально-экономическим развитием административного района. Предложения и выводы, сформулированные в диссертации, реализованы автором в Егорьевском районе, использованы администрацией и Ассоциацией глав городов и районов Московской области.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации обсуждены в центре управленческого консультирования кафедры общего и специального менеджмента РАГС.

Логика и структура работы. Логика и цель исследования определяют структуру диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Лавров, Михаил Трофимович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении диссертации сформулированы следующие выводы и предложения:

1. Современные условия формирования рыночных отношений предполагают существенную децентрализацию власти, передачу ряда функций местным органам управления для проведения ими местной экономической политики, являющейся составной частью процесса государственного регулирования развития административных территорий. Однако механизмы управления, используемые для решения этого вопроса, до конца не разработаны, а складывающаяся практика их применения требует научного осмысления.

2. Появление потребности в управлении развитием административных районов, как относительно самостоятельной функции, обусловлено не только текущим процессом реформирования, но и объективной необходимостью целенаправленного воздействия на людей для поиска и использования наиболее рациональных путей решения стратегических задач общества в условиях нарастающего дефицита ресурсов.

3. Управлять развитием административного района — это значит выполнять функции анализа, планирования, прогнозирования, принятия и реализации решений, осуществлять контроль за их выполнением, вводить необходимые коррективы. Во многих отношениях муниципальное управление есть практическое осуществление политических, государственных и хозяйственных решений вышестоящих органов власти, а также местного самоуправления и общественных организаций.

4. Муниципальные органы власти, являясь подсистемой областного и федерального уровней управления, возникшей в следствии разграничения компетенций между центром и местами в рамках единого государственного механизма, имеют особые функции координирования и регулирования процессов развития всей совокупности организаций, расположенных на подведомственной им территории. Их реализация требует адекватных организационных, экономических, нормативно-правовых и общественно-политических механизмов.

5. Эффективность управления развитием административного района во многом зависит от местной экономической политики. Суть концепций местной экономической политики, используемых в последние десятилетия, заключается в различной степени участия государства в данном процессе. При административно-командной системе преобладающая часть функций управления реализуется государством, его центральными органами власти. При формировании рыночной системы хозяйствования все большая их часть передастся местным органам административной власти, самоуправления и общественным организациям. Однако, несмотря на реформирование системы управления, жизненные условия на местах продолжают ухудшаться. Нужны более действенные меры в изменении стратегии, тактики и механизмах реализации местной экономической политики.

6. Местная экономическая политика — составная часть федеральной и областной концепций социально-экономического развития и она должна быть сбалансирована с законодательным и ресурсным обеспечением. Ей предстоит гармонично вписаться в такие основные их разделы, как экономическая политика; политика в сфере промышленности, науки и техники, информатики и связи, транспорта, строительства и торговли; аграрная политика; рекреация; политика в сфере труда и занятости; политика в отношении районов, городов и т.д.

7. Приоритет областной политики в отношении районов и городов должен быть направлен на оказание им помощи в формировании системы местного самоуправления, гарантируемой Конституцией Российской Федерации, Уставом и другими иормагивно-правовыми актами. Целесообразно также разработать систему представительства органов местного самоуправленпя в Правительстве Московской области, создать механизм межрайонного взаимодействия, обеспечивающий привлекательность и выгодность совместного развития.

8. Основными характеристиками для выбора административных районов, наиболее нуждающихся в финансовой и другой поддержке, может быть система показателей, отражающих социально-экономическую напряженность. Одним из путей выявления и устранения причин напряженности является внедрение системы маркетинга в управлении развитием административных районов. Используя его элементы, можно выработать и реализовать более точную, обоснованную экономическую политику, необходимость которой обусловлена и возрастающей конкуренцией между административными районами в вопросах привлечения инвестиций. Важным инструментом маркетинга при этом становится реклама, поскольку ей отводится серьезная роль в формировании соответствующего имиджа района.

9. Практика реформы свидетельствует о том, что необходимо внести изменения в систему управления административным районом, укрепив элементы власти через усиление ответственности и- функций единоначалия. Избираемый населением глава исполнительной власти должен единолично назначать и увольнять муниципальных служащих, отвечать за состояние и исполнение местного бюджета, принимать решения по вопросам текущего управления, активно влиять на формирование основных направлений политики муниципалитета.

10. Анализ системы управления развитием административных районов доказывает необходимость отказа от деления территорий на города районного и областного подчинения и признания того, что город, с прилегающей к нему территорией, является первоосновой местного самоуправления. Вместе с тем единство статуса не должно исключать их различий и особенностей в правовом положении, отраженном в соответствующих законодательных актах и уставах.